América Latina se ha distinguido en los últimos años por la proliferación de estrategias de desarrollo basadas en los recursos naturales y, particularmente, en los hidrocarburos (gas natural y petróleo). Países como Bolivia, Ecuador o Venezuela, entre otros, muestran variantes de lo que en los últimos años se califica como resource nationalism - políticas orientadas a recuperar la soberanía nacional de los recursos naturales (Monaldi, 2010; Burchardt y Dietz, 2014; Arbatli, 2018). Sin duda, el protagonismo del Estado y sus objetivos de desarrollo están presentes en recientes experiencias para la explotación de los hidrocarburos, también en el caso argentino tras la llegada al poder del matrimonio Kirchner.

A diferencia de las grandes potencias hidrocarburíferas latinoamericanas (México y Venezuela), Argentina es un productor atípico pese a contar con importantes reservas de petróleo y gas tras los descubrimientos de Vaca Muerta en 2011.¹ En el caso argentino, el sector del petróleo y gas ha contribuido durante más de una década al déficit de la subcuenta energética de la balanza por cuenta corriente y a la constante salida de divisas, incluso durante periodos de boom de precios hidrocarburíferos. Esto es insólito entre productores de América Latina, el golfo Arábigo o Noruega, donde el sector genera superávits externos y fuertes entradas de moneda extranjera.

Lo anterior agudiza los problemas estructurales del país en cuestión, concretamente limita el crecimiento de su industria fuertemente dependiente del gas, al tiempo que detrae fondos de las reservas de divisas, cuyo nivel se sitúa en mínimos desde 2017. El país se encuentra prácticamente aislado de los mercados financieros internacionales y está seriamente endeudado con el Fondo Monetario Internacional (FMI). El valor del peso argentino se ha devaluado frente al dólar estadounidense (USD) y el euro, lo que ha exacerbado las permanentes tensiones inflacionistas. Varios autores señalan cómo es que el sector hidrocarburífero limitó el progreso económico del país en los últimos 20 años. Recalde (2011), por ejemplo, señala que el problema energético se explica principalmente por la falta de coordinación entre organismos, instituciones y agentes debido al abandono de la política energética y la falta de planificación. Serrani y Barrera (2023) argumentan cómo las crisis económicas constantes restringen la transición hacia energías renovables pese al potencial que tiene el país en energía solar, eólica y biomasa. Otros trabajos se centran en explicar cómo el desajuste entre la oferta y la demanda energética perpetúa la restricción externa como obstáculo al desarrollo (Serrani y Barrera, 2018).

De esta forma, es que este trabajo pretende abordar aspectos complementarios, ofreciendo una visión conjunta del sector y de las cuentas externas, mediante el análisis detallado de las reformas durante el periodo kirchnerista (2003-2014), el regreso de las políticas liberalizadoras bajo el mandato de Macri (2015-2019) y la vuelta del peronismo con Fernández (2020-2023). Su principal objetivo es investigar cómo las políticas energéticas de estos gobiernos han empeorado, pese a sus buenas intenciones, la subinversión y la dependencia del sector hidrocarburífero argentino, creando un círculo vicioso entre régimen fiscal/regulaciones-inversiones-producción-exportaciones/importaciones del que resulta difícil salir. Con la victoria del ultraliberal Javier Milei, el sector petrolero puede experimentar de nueva cuenta importantes cambios a raíz de la intención del nuevo presidente de reprivatizar empresas públicas, y eliminar las restricciones a las exportaciones.

El texto inicia con la revisión de literatura sobre empresas petroleras estatales y su papel en el desarrollo económico. Después se analizan los cambios experimentados por el modelo petrolero argentino a lo largo de los mandatos políticos, incluyendo el régimen fiscal y, especialmente, el papel de la petrolera Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), para después valorar la trayectoria de las principales variables productivas, relativas a la inversión y la inserción externa del sector. Para finalizar con las conclusiones y las implicaciones políticas de la experiencia argentina.

La industria hidrocarburífera se considera un sector estratégico debido a su potencial para generar ingresos, políticas de contenido local y satisfacer la demanda nacional energética. Por ello, los gobiernos de muchos países productores han establecido y fortalecido empresas petroleras estatales (National Oil Companies, NOC, por sus siglas en inglés) como estrategia desarrollista basada en la participación estatal (Waterworth y Bradshaw, 2018; Noreng, 2021).

Varios autores critican la gestión ineficiente de las noc en comparación con las petroleras privadas debido a los altos gastos en personal y en reservas por cada dólar ingresado (Wolf, 2009; Eller et al., 2011). También se denuncian que su existencia limita la competencia en un sector ya de por sí con fuertes barreras a la entrada, potencia el rentismo y la corrupción (McPherson y MacSearraigh, 2007; Valarini y Pohlmann, 2019), y genera conflictos entre el gobierno y la propia NOC debido a las asimetrías de información (Tordo et al., 2011; Manley et al., 2019).

No obstante, otros investigadores señalan las ventajas de contar con una NOC que facilite el crecimiento económico sostenible e independiente del capital foráneo y de la lógica del libre mercado en un sector estratégico para la seguridad nacional (Chang, 2007; Singh y Chen, 2017). También se ha puesto el foco en su impulso de contratar a proveedores y empleados locales (Ryggvik, 2015; Kasahara y Botelho, 2019) y en la maximización de los ingresos hidrocarburíferos durante los auges del precio de la materia prima, sobre todo en países emergentes con un sistema fiscal débil (Tordo, 2007; Ramírez-Cendrero y Paz, 2017).

Al-Fattah (2013) y Noreng (2021) subrayan que las NOC cuentan con acceso a capital con condiciones favorables y bajos costes que permiten invertir en proyectos de exploración y explotación bajo condiciones geológicas hostiles o desconocidas que incrementan los riesgos geológicos, técnicos, operacionales y financieros. Este factor los convierte en operadores con menor aversión al riesgo en una industria con altos costes fijos y fuertes economías de escala respecto a las petroleras privadas, cuyas inversiones suelen ser más cíclicas al depender principalmente de los precios globales. Las inversiones en I+D y tecnología fueron esenciales para la puesta en marcha de las plataformas de hormigón condeep en alta mar de Noruega (Engen, 2009) desarrolladas por la NOC noruega Statoil o de las plataformas flotantes sobre yacimientos presal localizados en las aguas profundas brasileñas, que contó con la experiencia acumulada de Petrobras (Paz, 2014). En general, las empresas privadas concentran sus inversiones en los segmentos más rentables del sector para maximizar beneficios a corto plazo y satisfacer los intereses de sus accionistas por reparto de beneficios, a costa de la reinversión en producción y, ante todo, en exploración, la etapa más arriesgada de la cadena upstream (Barrera, 2013).

Por el contrario, Monaldi (2020) señala que la mayoría de los grandes yacimientos fueron descubiertos por empresas privadas a lo largo de la historia en las fases iniciales de la cadena de valor, particularmente en países poco desarrollados, que posteriormente fueron nacionalizadas cuando habían completado las fuertes inversiones iniciales. Muchas NOC nacieron en las décadas de 1930 y 1940, especialmente, 1960 y 1970, por la nacionalización de petroleras privadas (Mahdavi, 2014) en un contexto de altos precios y fuerte resurgimiento del sentimiento nacionalista respecto a los recursos naturales locales. Las nacionalizaciones tienen mayor probabilidad de llevarse a cabo cuando los precios de la materia prima permanecen altos (Vivoda, 2008; Guriev et al., 2011), se realizan importantes descubrimientos de yacimientos y/o aumentan los volúmenes de producción, como sucedió en la década de los setenta y los primeros años de 2000. Estas circunstancias crean la percepción entre la ciudadanía de que el capital extranjero se apropia de los beneficios extraordinarios, que deberían pertenecer a la nación (Victor, 2013) y, por tanto, incentivan la nacionalización. En cambio, los precios permanentemente bajos, el agotamiento de las reservas probadas y las caídas de la producción impulsan las liberalizaciones y privatizaciones en el sector, como sucedió en la década de los noventa y entre 2014-2020, debido a la vulnerabilidad financiera de las NOC y la necesidad de crear un impulso inversor que debilita el poder estatal (Joffé et al., 2009).

No obstante, el nacionalismo hidrocarburífero es mucho más que la mera nacionalización de las empresas privadas en el sector. Incluye cambios en los contratos entre empresas y el gobierno, así como medidas que disminuyen el flujo de caja de las compañías: controles de tipos de cambio, obstáculos para exportar o repatriar beneficios, exigencias de contenido local, venta a precios subvencionados o sanciones medioambientales (Arbatli, 2018; Monaldi, 2020).

Desde el punto de vista ideológico, los gobiernos derechistas favorecen las privatizaciones, mientras que los gobiernos izquierdistas reivindican las nacionalizaciones, como sucedió en el periodo de 1980-2000, con el auge de las políticas neoliberales, y en los 2000, con la oleada de experiencias progresistas. Destacados líderes de la izquierda latinoamericana, como Hugo Chávez, Rafael Correa, Evo Morales o Cristina Fernández de Kirchner, realizaron nacionalizaciones en Venezuela (2001), Ecuador (2006), Bolivia (2006) y Argentina (2012), respectivamente. No obstante, en Berrios et al. (2011) se realiza un análisis sobre las múltiples nacionalizaciones en el sector petrolero latinoamericano -desde 1922 hasta 2010- y sólo se encuentra una relación débil entre ideología izquierdista y tendencia nacionalizadora, mientras que los gobernantes derechistas optaron pocas veces por privatizar.

Según el FMI (2022), desde 2015 la inversión en el sector a nivel global ha descendido en términos del PIB, tendencia que fue exacerbada por la pandemia por Covid-19 en 2020. Fueron precisamente las petroleras privadas las que contribuyeron a dicha trayectoria debido a los bajos precios del crudo y las políticas ambientales occidentales, mientras que el pulso inversor de las NOC se mantuvo más estable. Las inversiones descendieron sobre todo en África y América, que cuentan con características geológicas más adversas. Sin embargo, en 2022 la tendencia de subinversión parecía revertirse en el sector gracias al repunte del valor de los hidrocarburos tras la invasión de Ucrania (Agencia Internacional de la Energía [AIE], 2023).

YPF fue establecida en 1922 como una empresa pública verticalmente integrada con el fin de autoabastecer el país mediante el dominio de todo el crudo producido y su venta a precios prefijados por el Estado, generalmente por debajo de su valor internacional. La crisis de la deuda de los años ochenta tuvo un impacto negativo en la disponibilidad de fondos públicos junto al descenso de la cotización del crudo desde 1986, por lo que YPF operaba con pérdidas significativas a finales de la década. Todo ello mermó su capacidad de inversión y generó caídas en las reservas y producción de petróleo crudo entre 1981 y 1988 (Gadano, 1998). Para revitalizar, tanto el sector como la empresa, así como para mejorar los saldos comerciales argentinos y recibir divisas, la administración de Carlos Menem emprendió una serie de reformas económicas disruptivas de corte neoliberal que incluyó la privatización de numerosas empresas estatales (Clairmont, 2002), entre las que se incluía a YPF. En 1992 fue privatizada parcialmente (Ley 24145/1992) y el proceso culminó en 1999 cuando la española Repsol adquirió las acciones remanentes del Estado (Huizar, 2019). El paquete de reformas incluyó, además, la desregulación de los precios para aproximarlos a las cotizaciones en los mercados internacionales y se eliminaron las restricciones a la exportación del crudo producido en territorio argentino y también las limitaciones a la libre disposición de divisas.

El desempeño del sector fue notable tras la finalización de estas reformas: la producción de petróleo crudo alcanzó su cénit en 1998 y la del gas aumentó constantemente hasta mediados del 2000 (véase Figura 1). Las reservas de ambos recursos aumentaron y, tras la convergencia paulatina de los precios domésticos hacia la cotización global, Argentina se convirtió en exportador neto de hidrocarburos a finales de los noventa (Gadano, 1998).

Figura 1 Nota: *el dato de 2022 es provisional. Fuente: Ministerio de Economía (2023) e INDEC (2023).

Paradójicamente, el aumento de reservas y producción no obedeció a mayores niveles de exploración y descubrimientos de nuevos yacimientos, sino a la introducción de tecnologías de recuperación secundaria en campos ya descubiertos. Según la propia YPF, controlada por Repsol, los directivos priorizaban los segmentos más rentables y de bajo riesgo para maximizar los beneficios a corto plazo y satisfacer a sus accionistas repartiendo dividendos (YPF, varios años). Esta lógica de las petroleras privadas restó recursos de la reinversión de beneficios, sobre todo en actividades de exploración: según Barrera (2013), las reservas comprobadas de petróleo y gas empezaron a descender entre 1999 y 2000 debido a la subinversión exploratoria y la falta de supervisión estatal sobre los planes empresariales, incluso antes de la llegada al poder de Néstor Kirchner.

Adicionalmente, los perjudicados de la liberalización de precios fueron los consumidores, al dejar de recibir estos bienes a precios subsidiados (Kozulj, 2002). Finalmente, tras un crecimiento de la cuenta de petróleo y gas de la balanza comercial entre 2003 y 2008, el superávit empezó a caer, hasta que en 2011 Argentina se convirtió en importador neto de hidrocarburos. Tras el “corralito” financiero y la caída del régimen de convertibilidad, el presidente peronista, Eduardo Duhalde, reintrodujo el impuesto a la exportación de petróleo en 2002 y pesificó el precio del gas para volver a desacoplar la dinámica de los precios domésticos de las tendencias en los mercados internacionales y evitar los desabastecimientos energéticos (Ley 25561/2002, Gobierno de Argentina, 2002).

Después de analizar las modificaciones del modelo petrolero argentino, se puede valorar su alcance y limitaciones con datos estadísticos. A partir de esa valoración podrán ser extraídas las implicaciones de política y las conclusiones del trabajo.

El análisis de las políticas recientes del sector hidrocarburífero argentino aportó diferentes resultados, como identificar el alcance y los principales límites de las estrategias petroleras en Argentina desde 2023, al tiempo que ofrece diferentes conclusiones respecto al objetivo de esta investigación. Tal y como se mencionó, este trabajo planteaba investigar cómo las políticas petroleras de los diferentes gobiernos no habían logrado revertir la subinversión y la dependencia exterior del sector hidrocarburífero argentino.

Como se desprende del estudio, en el periodo analizado, se identifican varias etapas bien marcadas. La primera (2003-2011), de predominio privado, en la que se profundizan la subinversión y el deterioro productivo ya iniciados al final de los años noventa. La participación estatal estuvo limitada al ámbito fiscal mediante el cobro de impuestos crecientes, particularmente los derechos de exportación, que desincentivaban la inversión a largo plazo. El aumento de la demanda energética y las dificultades de abastecimiento impulsaron las importaciones y la salida de divisas hasta convertir el país en importador neto de hidrocarburos desde 2011. En este contexto se inicia la segunda etapa (2011-2015), caracterizada por una participación estatal remarcada en la esfera productiva tras la recuperación del control de YPF y las modificaciones normativas de 2012, que lo facultaron a influir en las estrategias de las petroleras privadas. El impacto de estas reformas fue rápido y positivo en el desempeño exploratorio y productivo, logrando mitigar la trayectoria de los años previos, pero con poca incidencia a la hora revertir la dinámica del resto de actores. En tanto, la tercera etapa (2015-2021) buscó simplificar el esquema regulador, reducir el gasto fiscal y estimular la implicación de las petroleras privadas, abandonando el impulso inversor y explotador de YPF, que se expandió hacia otros sectores. No obstante, estas medidas menos intervencionistas no frenaron el deterioro de la subinversión y del nivel de reservas, mejorándose no obstante el saldo de la balanza comercial energética ante un crecimiento económico más débil y la caída de las importaciones. La cuarta etapa (desde 2021) está marcada por la volatilidad de los precios internacionales a raíz de la pandemia y la guerra de Ucrania. La brusca alza del precio en 2021 mejoró los ingresos por exportaciones, pero no fueron capaces de superar el valor de las importaciones debido al incremento insuficiente de la producción nacional. Tampoco ha logrado generar una entrada suficiente de divisas para atenuar parcialmente los graves problemas macroeconómicos del país, ni estimular sustancialmente las inversiones hasta la fecha.

Además, las modificaciones introducidas en 2012 lograron superar sólo parcialmente las limitaciones estructurales del sector hidrocarburífero que frenan el desarrollo de la economía argentina. Efectivamente, por una parte, la renacionalización de YPF permitió quebrar el predominio privado en el sector y revertir la estrategia de la firma más prominente del upstream. Sin embargo, la subinversión en exploración, sobreexplotación y el estancamiento productivo de las operadoras privadas se mantuvo. Por otra parte, la corta vigencia de las reformas (2012-2015) que habilitaron una mayor intervención estatal en sus planes de inversión no consiguieron modificar el comportamiento históricamente rentista del sector privado, que no se alinea necesariamente con las necesidades energéticas del país. Y por último, el complejo hidrocarburífero argentino permanece dependiente de la financiación externa que lleva asociado la repatriación de beneficios y otras formas de salida de divisas, y este hecho exacerba los problemas macroeconómicos de Argentina, al borde de la suspensión de pagos y la hiperinflación.

Recién Milei anunció que YPF sería una de las primeras empresas que plantea privatizar en los próximos años. Analistas de Citi o Goldman Sachs recalcan el atractivo de la petrolera por su dominio en Vaca Muerta,⁵ yacimiento que ha alcanzado un desarrollo considerable y ofrece un precio umbral un 50% más bajo que las formaciones no convencionales de Estados Unidos. La venta de la empresa, tras una reestructuración, podría convertirse en una herramienta hacia el proceso de dolarización que propone Milei para Argentina, al facilitar su acceso a los dólares.⁶ Una reprivatización en un entorno de altos precios petroleros y de la eliminación de los impuestos de exportación podría contribuir a la vuelta de la exportación de prácticamente toda la extracción hidrocarburífera que, si bien aliviaría el déficit comercial energético, empeoraría el desabastecimiento energético interno. Además, habría que asegurar que las petroleras privadas reinviertan parte de los beneficios en la industria local para preservar la actividad extractiva en Argentina, en lugar de priorizar el reparto de dividendos, algo que no ha logrado establecerse durante el periodo analizado y que sigue suponiendo un desafío para los afanes reformistas de los diferentes gobiernos.