El Análisis de Redes Sociales -ARS- como recursos metodológico para el estudio formal de redes de políticas públicas

The Analysis of Social Networks – SNA – as a methodological resource for the formal study of public policy networks

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El estudio de las redes de políticas públicas surge aproximadamente en la década del setenta del siglo XX, en el mundo angloamericano y posteriormente en la Europa Continental, como una forma de responder a los cambios en la acción pública moderna – en la cual se comienzan a evidenciar la insuficiencia de las capacidades y los recursos del Estado para resolver problemas públicos de forma autónoma y aislada de los recursos y capacidades de otros actores del mercado y de la sociedad civil – y de entender los nuevos fenómenos de intermediación de intereses (EEUU) y gobernanza en red (Europa). Las teorías que se han generado para explicar estas dinámicas y lógicas de la acción pública han sido conocidas comúnmente como teorías del entramado y se podrían albergar en lo que generalmente se conoce como el Enfoque de Redes de Políticas Públicas.

Esta perspectiva analítica (de alguna manera también normativa) del estudio de las interrelaciones entre actores en las políticas públicas, ha tomado forma en los aportes de autores reconocidos como Hugh Heclo, Kenneth Benson, Fritz Scharpf, Sergio Mindlin, Howard Aldrich, Jacint Jordana, David Knoke (con fuerte influencia de la teoría interorganizacional), y más recientemente en las obras de David Marsh, Rod Rhodes, Mark Evans, Stephen Borgatti, Ulrich Brandesm, Patrick Kenis, Volker Schneider, Ranjay Gulati, Martin Gargiulo, Franz Urban Pappi, Christian Henning, Tanja Borzel, Erick Hans Klijn, entre otros.

Una definición general que puede ser fácilmente admitida, debido al planteamiento de los presupuestos analíticos básicos de lo que conceptualmente se entiende como una red de política pública, es la que proporciona Cristina Zurbriggen, cuando la presenta como un grupo o complejo de organizaciones conectadas entre sí por dependencias de recursos, y distinguidas de otros grupos o complejos por rupturas en las estructuras de dependencias (Smith 1993: 58). En consecuencia, las políticas surgen de la interacción entre las organizaciones gubernamentales (principalmente los departamentos u organismos del gobierno central) y una red de organizaciones de otro tipo (principalmente grupo de interés económico y profesional). (Zurbriggen, 2003, p. 3)

Estas redes se configuran en torno al proceso de agendamiento, diseño, adopción, implementación y evaluación de una política pública. Se trata de un enfoque que ve a las políticas públicas como un proceso, razón por la cual el abordaje de estas redes también debe ser dinámico, ya que estas son productoras del proceso de la política pública, pero también se transforman dependiendo de las mismas interacciones, decisiones, tensiones y cooperaciones que se den en dicho proceso. En ese sentido, las redes de política pública son a la vez variable explicativa (determinante de los resultados y del cómo del proceso de la política pública) y a la vez dependiente (las redes que se configuran como resultado de las mismas interacciones entre actores o de los distintos factores estructurales que inciden en los procesos de las políticas (instituciones, ideas, contextos, etc.)).

Autores como Silke Adam y Hanspeter Kriesi (2010) han propuesto posibles tipos de redes que se pueden hallar en las políticas públicas, dependiendo de la interacción que se dé entre los actores y de qué tanto esté concentrado o fragmentado el poder entre ellos, arrojando un total de 6 posibles tipos de redes de política pública:

Tipología de Estructura de Redes
Tomado de: Adam y Kriesi (2010, p.145)

Pasando de largo una cantidad importante de debates conceptuales y analíticos sobre la perspectiva de redes de políticas públicas¹, nos centraremos en la cuestión puntual que convoca este artículo: el desarrollo metodológico de los estudios de redes de políticas y la posibilidad de profundizar en análisis cuantitativos de las mismas.

Comenzando el siglo XXI, los europeos Hanspeter Kriesi y Silke Adam de la Universidad de Zurich, fueron invitados por Paul Sabatier a participar de la segunda edición de su libro Teorías del Proceso de las Políticas Públicas, con un capítulo sobre análisis de redes. Allí, dichos autores, entre otras muchas ponderaciones sobre el estado teórico-conceptual del Enfoque de Redes de Política Pública, diagnosticaron como un punto débil del enfoque a nivel metodológico el hecho de que hasta entonces no se hubieran explotado de manera significativa las técnicas matemáticas formales de análisis de redes en el campo del análisis político (Adam y Kriesi, 2010, p.158). Para ellos, “uno de los mayores problemas del análisis de redes es la falta de conexión adecuada entre los conceptos teóricos y una sólida operacionalización metodológica”² (p. 158). Y prosiguen afirmando “quienes proponen la metodología suelen carecer de conocimientos sobre las ciencias sociales, mientras que aquellos que emplean el enfoque de redes en las ciencias sociales por lo general no utilizan sus técnicas formales o no lo hacen correctamente” (p.158).

Este diagnóstico de Adam y Kriesi podría aplicar también a la Ciencia Política, especialmente en el contexto latinoamericano³. En el caso específico del estado del análisis de redes de políticas públicas en la Universidad de Antioquia (Colombia) (lugar del cual procedemos los autores de este artículo), el panorama no es muy distinto al presentado por Adam y Kriesi, no solo en cuanto a la carencia metodológica en el empleo de técnicas matemáticas para el estudio de las redes, sino también, por lo referido a la frecuencia en el uso conceptual del enfoque en el análisis de las políticas públicas. Algunos de los avances en la materia son los realizados por quienes aquí escribimos, además del trabajo aún inicial de algunos colegas como Gómez y Giraldo (2013), Murcia y Tamayo (2016).

En este contexto, el presente artículo propone el Análisis de Redes Sociales –ARS – como una metodología matemática que puede ser empleada como orientación conceptual y herramienta metodológica para el análisis formal de redes de políticas públicas, permitiendo complementar (no sustituir) los análisis cualitativos, proporcionando herramientas para el análisis de los actores y las relaciones que estos establecen en las políticas públicas.

Recientemente, se pueden mencionar otros académicos que han planteado también la posibilidad de aplicar esta metodología al estudio de los asuntos públicos. Un caso concreto se ve reflejado en el aporte del Centro de Investigación y Docencia Económicas –CIDE – de México, a través de una serie de papers recogidos en el libro “Análisis de Redes Sociales para el Estudio de la Gobernanza y las Políticas Públicas” (2016), editado por el profesor Edgar Ramírez de la Cruz y que recoge los productos de las discusiones del Seminario Internacional de Análisis de Redes Sociales y Políticas Públicas realizado en el 2013 con el apoyo de colegas mexicanos y de otros países, e indirectamente del curso “Análisis de Redes para el Estudio de Políticas Públicas” del doctorado en Políticas Públicas del CIDE. En esta obra se encuentran sistematizadas conceptualizaciones sobre el ARS y aplicaciones de la metodología en casos de política pública y administración pública en torno a riesgos en sistemas socioecológicos, análisis legislativos, protección de centros históricos, entre otros. El profesor Ramírez de la Cruz valora el aporte del ARS en los estudios de gestión pública y política pública, señalando que este análisis ha sido comprobado como un mecanismo adecuado para abordar cuestiones que incluyen diversidad de actores, sobre todo en discusiones acerca de colaboración o coordinación. También para la entrega de algunos servicios públicos o la gestión de bienes públicos. (Ramírez de la Cruz, 2013, p.17)

Teniendo en cuenta estas consideraciones iniciales sobre la metodología ARS y su utilización en el estudio de las redes de políticas públicas, procedamos a revisar algunos de sus aspectos conceptuales y metodológicos, con los cuales se puede argumentar de manera más concreta la utilidad de esta metodología.

Cronológicamente hablando, el ARS precede a los mismos estudios de redes de políticas públicas. Su origen se encuentra a mediados del siglo XX en la sociometría de Moreno y la psicología de la Gestalt, la cual constituye la primera de 3 tradiciones que Frances Berry (2004) identifica en el surgimiento y desarrollo del ARS. La segunda tradición se encuentra en los estudios antropológicos de Manchester, específicamente en las obras de Nadel (1957) y Mitchell (1969). Finalmente, como es propósito de Berry, se llega a una tercera tradición en la cual la prioridad es proporcionar conocimientos teóricos y metodológicos para el análisis de redes de gestión pública.

Los desarrollos del ARS han apuntado a generar herramientas de análisis de datos sobre los actores y sus puntos de contacto entre sí. Uno de sus grandes aportes ha sido la representación de las redes a través de sociogramas o grafos, mediante los cuales se representan a los actores y sus relaciones. Esta metodología parte inicialmente de preguntas básicas sobre las relaciones de los individuos, y a medida que va evolucionando, se desarrollan nuevas preguntas sobre dichos sistemas relacionales, que han derivado en nuevas conceptualizaciones y el diseño de herramientas informáticas para el procesamiento de los datos.

Para llevar a cabo un Análisis de Redes Sociales, es esencial contar con herramientas y softwareespecializados que permitan no solo visualizar las relaciones identificadas entre los actores por medio de redes, sino también generar estadísticas sobre los niveles de centralidad, centralización, intermediación, etc. de los actores, es decir, las aproximaciones detalladas a los datos cuantitativos de la red. Para ello, estudiosos de las redes como Stephen Borgatti han diseñado softwareque permiten desarrollar dicho ejercicio. Se pueden mencionar a modo de ejemplo los siguientes: centrifuge, commetrix, gephi, inflow, networkit, gradap, visone, etc. En este caso, se presentarán las potencialidades de dos programas: Ucinet y Pajek.

Ucinet

Es un programa para el análisis de datos de redes sociales, fue desarrollado por Lin Freeman, Martin Everett y Steve Borgatti. Este software viene acompañado por una herramienta que se encarga de la visualización de la red (Netdraw), dando la posibilidad de trabajar simultáneamente en ambos instrumentos. Se ha utilizado para mapear, editar y analizar redes sociales, centrándose en las relaciones de los individuos (o grupos de individuos) y no en las características o atributos de los mismos (raza, edad, educación, ingresos), lo cual permite ahondar los relacionamientos de una forma rigurosa.

La representación de las interacciones entre los diferentes actores de una red, se hace por medio de grafos, los cuales propician una mayor comprensión e interpretación. Cada grafo en Ucinet proviene de una matriz⁴ (álgebra matricial), en la cual se ha capturado toda la información con la que se dispone previamente. El álgebra matricial permite desarrollar el ejercicio con diversos tipos de estas, por ejemplo, matrices cuadradas, las cuales contienen el mismo número de filas y columnas. Matrices idénticas, que como su nombre lo indica, el número de actores en columnas y filas es idéntico. Matrices normales que tienen tanto flujos unidireccionales como bidireccionales dentro de la red y, matriz simétrica, donde se dan únicamente flujos bidireccionales. Las elaboraciones de dichas matrices se pueden realizar en excel, pues el programa de visualización de las redes (Netdraw) permite cargarlas para generar el grafo, facilitando sin duda el proceso de almacenamiento y sistematización de la información.

Ejemplo de Matriz con Ucinet
Elaboración propia

Ejemplo de Grafo con Netdraw
Elaboración propia

Pajek

Es un software para el análisis y visualización de redes sociales, desarrollado por la Universidad de Ljubljana, Slovenia. Permite un particular énfasis en los estudios de las relaciones entre entidades sociales, los patrones, los antecedentes y las consecuencias de las mismas. Dicho proceso, se apoya en la teoría de grafos que es una disciplina propia de las matemáticas. Por medio de esta teoría es posible obtener diferentes métricas y clasificarlas, permitiendo una mejor apropiación y comprensión de la red y las relaciones que constituyen los actores que la componen.

Ejemplo de grafo con Pajek
Elaboración propia

La utilización de grafos en el análisis de redes sociales, posibilita representar la descripción de una red de manera concisa y sistemática, utilizar ordenadores para un almacenamiento y manipulación rápida de la información, así como hacer uso de reglas y convenciones para la construcción de un lenguaje matemático que nutra el ejercicio descriptivo y analítico (Hanneman, 2000).

Desde un nivel global, la teoría de grafos posibilita la identificación de la densidad, que es cuando una red tiene muchas aristas (denso) o muy pocas aristas (disperso), pudiendo interpretar con estos datos si hay mucha o poca conexión entre los actores. La centralidad es otro elemento que se puede determinar, esta permite realizar un análisis para indicar aquellos nodos (actores) que poseen una mayor cantidad de relaciones y, por ende, serán los más influyentes dentro del grupo. De esta manera, sabremos su popularidad o relevancia, brindando información para establecer la importancia de un nodo en relación con el total que compone la red.

En un nivel más específico, se puede detallar la intermediación de los nodos, la cual consiste en enfocar la capacidad que tiene el actor para ocupar una posición intermediaria en las comunicaciones entre el resto de los influenciadores, es decir, aquellos con mayor intermediación tienen un gran liderazgo, ya que controlan los flujos de comunicación. Así mismo, está la centralización, la cual consiste en evidenciar que todos los nodos, excepto uno, están ubicados de forma periférica, de manera que solo pueden comunicarse a través de él.

No se puede perder de vista que uno de los valores del ARS no es solo la posibilidad de representar las redes mediante grafos, sino también, construir estadísticas sobre las redes para un análisis matemático detallado de la red de política pública. Por ejemplo, a través de Ucinet es posible obtener estadísticas sobre el grado de centralidad de los actores en la red.

Ejemplo tabla estadística de grado de centralidad
Elaboración propia.

También este software permite procesar estadísticamente datos sobre los niveles de intermediación que pueden cumplir algunos actores en la red.

Ejemplo tabla estadística de grado de intermediación
Elaboración propia

Adicional a todas estas herramientas metodológicas para el procesamiento de datos, el ARS cuenta con una amplia gama de conceptos que están al servicio del analista de redes de políticas públicas y que pueden ser articulados a los postulados conceptuales del enfoque de redes. Según Aguirre (2011), las redes cuentas con 3 tipos de propiedades: estructurales, componenciales y relacionales, de las cuales se pueden derivar igual número de análisis. A continuación, se presenta una tabla en la cual se intentan presentar algunas consideraciones en torno a las posibilidades analíticas que ofrece cada uno de estos 3 tipos de escrutinios respecto a las redes.

Tabla 1
Tipos de análisis y conceptos del ARS y sus dimensiones observables en las redes de políticas públicas

Tabla 1 (cont. 1)
Tipos de análisis y conceptos del ARS y sus dimensiones observables en las redes de políticas públicas

Tabla 1 (cont. 2)
Tipos de análisis y conceptos del ARS y sus dimensiones observables en las redes de políticas públicas

Tabla 1 (cont. 3)
Tipos de análisis y conceptos del ARS y sus dimensiones observables en las redes de políticas públicas

Advertencia metodológica frente al proceso de recolección de información. Se debe tener en cuenta que el ARS no trabaja con muestras. La metodología requiere indagar por las relaciones de todos los actores, ya que se busca acceder a reconocimientos mutuos (indagar por la existencia de relaciones bidireccionales). Lo ideal es tener un cuestionario que puedan responder todos los actores. Generalmente esto hace muy difícil trabajar con matrices cuadradas (consultando a todos los actores) o tener toda la información de la red (en ese sentido, la estructura de la red es una representación, más no la red). Cuando no se puede tener acceso a todos los actores, la matriz se convierte en rectangular. Esto también generará límites en la precisión de los datos estadísticos y en su análisis.

Advertencia analítica: el analista debe tener en cuenta que las redes son dinámicas, no son fotos, son más bien películas que se deben construir con varias fotos. Cuando se pregunta por un sistema de relaciones en el tiempo, estas son cambiantes, en ese sentido, debemos combinar el análisis situacional (relaciones de hoy, ayer, hace dos años, etc.) con un análisis longitudinal de las redes (varios momentos), para ver las transformaciones de la red, de lo contrario sólo estaremos tomando una foto a la red sin percibir los cambios que en ella se dan.

Advertencia analítica: aunque el ARS es una metodología que nos brinda buenas herramientas informáticas, analíticas y conceptuales para el análisis de redes de políticas públicas, son necesarios los datos y los análisis cualitativos, para darle sentido interpretativo a las relaciones expresadas de forma cuantitativa, ir tras el porqué de las relaciones.

Advertencia analítica: el analista de redes de políticas públicas debe ser creativo y preciso combinando el repertorio conceptual del ARS con el de la teoría de redes de política pública, ya que hay elementos que no pueden ser identificados solo con la información cuantitativa, por ejemplo, si se trata de una red de asuntos o de una comunidad de políticas, o si estamos ante una red de cooperación normal o ante una red de cooperación antagónica.

Advertencia analítica: con el ARS se le da fundamento estadístico y formal al estudio de las redes de políticas públicas, sin embargo, este análisis no disuelve otras limitaciones que son inherentes a los estudios de redes de políticas, por ejemplo, las causas estructurales (instituciones en juego, estructuras de poder, factores ideológicos) para que estas redes se den así. Esta es una limitación inherente, no solo al análisis cuantitativo del ARS, sino también del enfoque mismo de redes de políticas. En ese sentido, la recomendación es que el analista se dote de otras preguntas y marcos conceptuales que le permitan profundizar en la explicación de por qué las redes toman determinadas formas, por ejemplo, a través de enfoques como el neoinstitucionalismo histórico (Theda Scokpol, Sven Steinmo, Kathlen Thelen), el nuevo institucionalismo económico (North, Williamson, Ostrom), la sociología estructuralista (Pierre Bourdieu, Anthony Giddens), por citar algunos ejemplos.

Advertencia operativa en el uso del software: el analista se encontrará con que entre más información tenga más compleja será la visualización de las redes en los grafos, debido a la gran cantidad de relaciones (vínculos y flujos) que se encontrarán en un mismo sociograma. En estos casos el analista deberá hacer uso de las matrices y de las tablas estadísticas para hacer una lectura más precisa y detallada de los hallazgos del ARS. Otra posibilidad es que el investigador divida el proceso de la política pública en distintos momentos o instancias, en las cuales pueda observar de manera separada características de la red. Por ejemplo, al momento del procesamiento de los datos, separar las relaciones que se dan en momentos de diseño, de las relaciones surtidas en la implementación. O separar las relaciones conflictivas de las relaciones de cooperación.