Introducción

En Venezuela, desde 1997 se inició un proceso de reforma estructural del sistema de seguridad social que aún no ha concluido. Ese proceso ha supuesto varias etapas o momentos y desde el año 2002, cuando se promulgó la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS), quedó claro que el nuevo sistema de seguridad social estaría conformado por tres pilares: uno asistencial, para las personas carentes de capacidad contributiva; el segundo, previsional, básicamente para los trabajadores subordinados e independientes; y el tercero, complementario y voluntario, para aquellos que quieren y pueden aportar adicionalmente para mejorar su protección.

Es precisamente el pilar asistencial, integrado por el Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas, y el Régimen Prestacional de Salud, el que analizamos en este trabajo, comparando la Ley de Servicios Sociales que lo regula con los instrumentos legales que crean dos de las Misiones Sociales que se han venido implementando en el país desde 2003 hasta el presente, concretamente, la Gran Misión en Amor Mayor Venezuela (2011) y la Gran Misión Hogares de la Patria (2014).

Se trata de una investigación documental en la que no se pretende evaluar los resultados de las Misiones como programas sociales, o su efectividad, sobre lo que existe abundante literatura; tampoco, cómo ha sido su desempeño, a cuántas personas han atendido o cuánto dinero se ha invertido y se está invirtiendo en ellas (lo que si bien es importante, también resulta sumamente difícil en virtud de la opacidad de la información respecto a las mismas), pues escapa a los objetivos planteados que buscan demostrar el desmontaje de la Asistencia Social como instrumento protector de necesidades, siendo reemplazado por un conjunto de programas y medidas coyunturales, pero con resultados más inmediatos y mayor impacto en la opinión pública, aunque sin mayor estabilidad y permanencia en el tiempo.

El trabajo se encuentra dividido en cuatro partes en las que se hace un breve recorrido por las definiciones de política social y programas sociales, para luego pasar revista rápidamente a cómo se han aplicado los programas sociales en el país, culminando con la revisión de la Ley de Servicios Sociales y los instrumentos legales que rigen las Misiones arriba indicadas.

1. La Política Social

La política social o las políticas sociales, son políticas públicas y por tanto, diseñadas por el Estado con la finalidad de satisfacer las necesidades sociales de los diferentes grupos que integran la nación, especialmente los menos favorecidos, mediante el gasto de cierta cantidad de recursos. Estas también se definen como “el conjunto de acciones desarrolladas por el Estado, a cualquiera de sus niveles, encaminadas a incrementar el bienestar de la población y a resolver lo que en un momento dado se definan como problemas sociales”. (Sabino, 1996:70),

Así mismo, se le entiende como “un proceso redistributivo de bienes y servicios orientado a la movilidad social. Pretende asegurar a toda la población un nivel mínimo de satisfacción de las necesidades básicas y se fundamenta en la equidad” (Machado, 2003:166).

En el mismo orden de ideas, la política social es (González y La Cruz, 2007:5):

…la acción del Estado destinada a lograr cambios en la sociedad que conduzcan al logro de las metas planeadas, de modo que toda política social tiene fundamentalmente dos tipos de consideraciones: 1) Valorativas, es decir, los objetivos que se desea lograr con la implantación de la política; y 2) Prácticas, relacionadas con las formas a través de las cuales se han de lograr dichos objetivos.

La política social se materializa a través de la seguridad social y de los programas sociales. La seguridad social puede definirse como una función social del Estado pero también, como un instrumento protector de necesidades sociales individuales y colectivas derivadas del acaecimiento de contingencias sociales como maternidad, paternidad, accidentes y enfermedades comunes, riesgos laborales, desempleo, vejez, muerte, entre otras, que varían de una sociedad a otra.

Como función social del Estado o como instrumento protector de necesidades sociales, la seguridad social, opera, a través del sistema de seguridad social, integrado a su vez por otros instrumentos de protección, los más importantes de ellos, son el seguro social y la asistencia social, aunque también suelen estar presentes regímenes de jubilaciones y pensiones generalmente para funcionarios públicos, regímenes de previsión privada colectiva para ciertos sectores de la población, la mayoría de las veces, también funcionarios públicos, regímenes especiales de salud, entre otros, a través de los cuales se pretende cubrir a todas las personas, posean o no capacidad contributiva, ya que unos son financiados mediante cotizaciones y aportes del Estado y otros a través de impuestos.

Como se sabe, los seguros sociales son seguros obligatorios de origen legal, dirigidos fundamentalmente a los trabajadores subordinados, aunque también en muchos países existe el seguro social facultativo para los trabajadores independientes, financiado mediante las cotizaciones de patronos y trabajadores y en algunos casos los aportes del Estado. Los seguros sociales cubren contingencias muy puntuales como enfermedades comunes y profesionales, accidentes comunes y de trabajo, vejez, invalidez, sobrevivencia, maternidad, paternidad y desempleo.

La asistencia social, el segundo gran instrumento en la mayoría de los sistemas de seguridad social, está dirigida a proteger a quienes escapan del campo de aplicación personal del seguro social y en general a quienes carecen de capacidad contributiva, otorgando prestaciones sujetas a análisis de recursos que se financian mediante impuestos y cuyo principal objetivo es proporcionar satisfactores a una necesidad del momento, más no resolver el problema en sus causas y menos aún devolver al sujeto a la situación en la que se encontraba antes de la contingencia o evento.

En términos generales, la asistencia “no es más que el instrumento protector de que se vale la sociedad para remediar y proteger contra la indigencia (…) dirigido rectamente a subvenir contra los estados de privación o necesidad en que la indigencia consiste y no a remediar ex origine los motivos que la provocan” (Almansa Pastor, 1989:34).

En consecuencia, más que evitar las causas de la necesidad, la asistencia acude a reparar sus efectos o consecuencias, lo que de acuerdo con el citado autor, explica la gran extensión de la cobertura de necesidades sociales y la escasa intensidad con la que pueden atenderse, a través de la asistencia.

La concepción tradicional de asistencia o beneficencia pública ha evolucionado a lo que hoy se conoce como asistencia social, basada en opinión de Almansa Pastor (1989:39-40) en dos ideas centrales:

1. La tendencia a sustituir la situación límite de indigencia, por la de estado de necesidad, comprensiva de necesidades básicas reales. Esta concepción, supone una ampliación objetiva y subjetiva. “Objetiva, porque la valoración de necesidades sociales protegibles no mira sólo al carácter vital de éstas, sino a las fundamentales para el desarrollo de la personalidad. Subjetiva, porque se extiende el ámbito de personas protegidas no ya a los indigentes, sino con más amplitud a los económicamente débiles, que no puedan, por sí satisfacer esas necesidades sociales básicas”.

2. La consolidación de un régimen jurídico de protección, “atribuyendo al presunto asistido no un mero interés, sino un auténtico derecho subjetivo a la protección, la cual debe ser satisfecha en todo caso de necesidad tipificado” (Almansa Pastor, 1989:39-40).

Por su parte, los programas sociales son acciones concretas cuya finalidad es la contribución directa (impacto positivo) sobre la calidad de vida y el modo de vida de una población o sociedad. Los programas sociales abordan a la calidad y el modo de vida de una población por ser ellos indicadores del bienestar social, en cuanto a la disponibilidad de servicios y bienes como de la satisfacción de las necesidades individuales y sociales (Musto, 1975: 32-34; Maingnon, 1992:11; Méndez, 1992:156, citados por Valero y Rincón, 2007).

Así, mientras la seguridad social (y dentro de ella, la asistencia social) es “permanente”, pues siempre ha de estar presente para proteger al individuo, a lo largo de su ciclo vital ante eventos voluntarios e involuntarios, positivos y negativos, los programas sociales son coyunturales, ya que están dirigidos a atender las carencias y necesidades de determinados sectores de la población, durante un período de tiempo determinado, tras el cual, ese grupo debe haber superado la situación de exclusión, carencia o marginación en la que se encontraba. De ahí que los programas sociales tengan una duración limitada, no obstante, también pueden modificarse o transformarse, pero no perpetuarse en el tiempo.

2. Asistencia Social y Programas Sociales en Venezuela

En Venezuela, la asistencia social se ha materializado fundamentalmente a través de la asistencia médica gratuita proporcionada a toda la población, en primer término a través de la red de hospitales, ambulatorios, dispensarios y demás centros de salud, dependientes del antiguo Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, actualmente, Ministerio del Poder Popular para la Salud, y de gobiernos regionales y locales, que fueron conformando el Sistema Público Nacional de Salud^[3], así como mediante prestaciones en dinero y en especie otorgadas por institutos autónomos dependientes del gobierno nacional como el Instituto Nacional de Geriatría y Gerontología (INAGER), hoy día, Instituto Nacional de Servicios Sociales (INASS), Secretarías y Direcciones de Desarrollo Social de los Estados y Fundaciones y otras instituciones dependientes de gobiernos regionales y municipales, que desarrollan actividades similares, la mayoría de las veces sin ningún tipo de coordinación, solapándose unas a otras y lo que es peor, ofreciendo la misma prestación al mismo sector de la población mientras que otros permanecen absolutamente desprotegidos.

Son diversos los instrumentos legales que regulan la asistencia social en Venezuela, entre ellos, se encuentran la Ley del Sistema Nacional de Salud, la Ley de Servicios Sociales, la Ley Para Personas con Discapacidad, e incluso leyes estadales como la Ley de Asistencia Social al Ciudadano en Situación de Indigencia del Estado Lara, entre otras muchas, lo que caracteriza a la asistencia social en Venezuela por su dispersión legislativa y administrativa.

En el marco del Sistema de Seguridad Social previsto en la LOSSS, la norma rectora de la asistencia social es la Ley de Servicios Sociales, que regula el Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas, dirigido a la población no cotizante, carente de capacidad contributiva, financiado mediante impuestos.

Precisamente por la variedad de normas y entes gestores, la Ley de Servicios Sociales, expresamente en su artículo 4, establece que este Régimen se debe sustentar en una política nacional de protección a la población comprendida en su ámbito de aplicación y su gestión será intersectorial, descentralizada, desconcentrada y participativa, de forma tal que garantice el acercamiento de las instituciones prestadoras de servicios sociales a la población protegida, para lo cual es indispensable la coordinación y cooperación de todos los organismos públicos y privados que desarrollen prestaciones, programas y servicios para dicha población.

De igual forma, los artículos 5 y 6 de la Ley de Servicios Sociales, se refieren a la conformación de una Red de Servicios Sociales y una Red de Voluntariado de Servicios Sociales, la primera, conformada por organismos públicos y privados prestadores de servicios sociales, “que permita la coordinación y cooperación institucional, la eficiencia y la eficacia en la prestación de los servicios sociales y la racionalidad en el uso de los recursos económicos asignados”; y la segunda, integrada por los ciudadanos mediante acciones solidarias dirigidas a las personas objeto de protección por parte de este Régimen.

En cuanto a los programas sociales, en Venezuela han existido básicamente dos tipos: los subsidios indirectos, aplicados desde comienzos del siglo XX y durante la mayor parte de los cuarenta años de democracia (1958-1998); y los subsidios directos o focalizados, implementados a partir de 1989. Los primeros estuvieron destinados a atender buena parte de las necesidades sociales y a proveer recursos para brindar un nivel de vida más alto a través de la educación gratuita en todos los niveles y modalidades, subsidios a los principales servicios conectados a la vivienda y el transporte (agua, electricidad, gas, teléfono, gasolina, etc.), subsidios a gran variedad de productos de consumo masivo (alimentos), control del mercado laboral y de los precios, así como subsidios a la construcción de viviendas sociales tanto en áreas urbanas como rurales (González y La Cruz, 2007).

Los subsidios directos, focalizados o compensatorios, fueron creados para atacar las consecuencias adversas de la crisis económica para los grupos más desfavorecidos de la población (González y La Cruz, 2007), entre ellos pueden citarse, los Programas Beca Alimentaria, Beca Láctea, Beca de Cereales, Vaso de Leche Escolar, Merienda Escolar, Comedores Escolares, Programa Alimentario Materno-Infantil (PAMI), Programa de Dotación de Uniformes y Útiles Escolares, Capacitación y Empleo Juvenil, Subsidio al Pasaje Preferencial Estudiantil, Hogares de Cuidado Diario, Proyecto de Mejoramiento Urbano (PROMUEBA) entre otros (Machado, 2003), la mayoría de los cuales se mantuvieron durante el gobierno del presidente Rafael Caldera y hasta el inicio del gobierno de Hugo Chávez en febrero de 1999.

A partir de 1999, el gobierno nacional se enfocó más en lo político que en lo social, la Asamblea Nacional Constituyente, la aprobación de la nueva constitución y la relegitimación de los poderes públicos, de ahí que las primeras acciones en lo que a programas sociales se refiere, fue la puesta en marcha del Plan Bolívar 2000, lanzado en la fecha del décimo aniversario los sucesos del 27 y 28 de febrero de 1989, conocidos como el “caracazo”, y consistía en la atención de las emergencias sociales mediante la participación cívico-militar. Su ejecución estuvo a cargo de la Fundación Proyecto País, creada para este propósito, adscrita al Ministerio de la Defensa. Mediante este Plan las Fuerzas Armadas Nacionales respondían a la encomienda constitucional de participar activamente en el desarrollo nacional (Art. 328), y al mismo tiempo se redimía su imagen frente a la comunidad (González y La Cruz, 2007).

No obstante, la polarización política, los pocos resultados visibles de la gestión de gobierno, el incumplimiento de promesas y en general la convulsión que caracterizó a los años 2002 y 2003, determinaron la aparición de una política social de corto plazo y resultados inmediatos, las llamadas “Misiones Sociales”, que respondieron no sólo a la necesidad de ofrecer respuestas a la sociedad, sobre todo a los sectores más carenciados, sino también, movilizar simpatías políticas hacia el Presidente Chávez frente al referendo revocatorio de 2004.

En consecuencia, en Venezuela, la política social, más que un marco general de objetivos y planes a largo plazo, ha consistido en respuestas, a través de programas sociales, a situaciones de emergencia a lo que la sociedad ha calificado, en distintos momentos, como problemas sociales (Sabino, 1996, citado por Machado, 2003:166). En otras palabras, todavía en la actualidad, se trata de acciones estatales para atender demandas formuladas por distintos grupos de la población como intelectuales, grupos de presión, electorado, “sin mayores planes más allá de las posibilidades prácticas que el gasto que dichas acciones requieren, y desde luego, sin mayores consideraciones ni estudios sobre el impacto a largo plazo que dichas acciones puedan tener” (Franco, 1992, citado por Machado, 2003:166).

3. Ley de Servicios Sociales

3.1 Campo de Aplicación Personal

En términos generales, de acuerdo al Artículo 3 de la Ley de Servicios Sociales, el Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas, ofrecerá protección a todos los venezolanos de sesenta (60) o más años de edad y a los extranjeros de igual edad, siempre que residan legalmente en el país, así como a los venezolanos y extranjeros, residenciados legalmente en el país menores de sesenta (60) años de edad en estado de necesidad, no amparados por otras leyes, instituciones o programas destinados a ofrecer prestaciones semejantes a la previstas en esta Ley.

Cuando se trate de extranjeros de tránsito en el país que se encuentren en las situaciones arriba indicadas, serán atendidos de acuerdo a los tratados, pactos y convenciones suscritos y ratificados por Venezuela.

No obstante, en el Artículo 32, se establecen expresamente las personas que tienen derecho a las prestaciones en dinero, a las que la Ley denomina “Asignaciones Económicas”, siempre que su situación haya sido calificada y certificada por el INASS:

1. Los adultos y adultas mayores en estado de necesidad y con ausencia de capacidad contributiva;

2. Las personas menores de sesenta (60) años de edad, que se encuentren en estado de necesidad y no estén integradas a un grupo familiar o con discapacidad total;

3. Las familias en situación de desprotección económica;

4. Las amas de casa;

5. Los pueblos indígenas, en estados de necesidad.

3.2 Campo de Aplicación Material

a) Contingencias o situaciones protegidas: El Artículo 30 de la Ley de Servicios Sociales, consagra los estados de necesidad que dan derecho a las prestaciones del Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas, a saber:

1. Estar en desamparo familiar, social, económico o en indigencia.

2. Estar excluidos del núcleo familiar, carecer de medios de subsistencia y con ingresos inferiores al cuarenta (40) por ciento del salario mínimo urbano.

3. Estar privadas de alimento y en estado de desnutrición.

4. Carecer de habitación y estar en exposición a la intemperie.

5. Estar en situación de avanzada edad o de gran discapacidad con imposibilidad de satisfacer sus necesidades básicas y depender permanentemente de otra persona con escasos recursos.

6. Ser jefe o jefa de familia en estado de necesidad y con personas bajo su dependencia.

7. Encontrarse en cualquier otra circunstancia de desamparo que implique limitaciones severas para cubrir las necesidades básicas de subsistencia y que la persona o familia no pueda superarlas por sí misma.

b) Prestaciones: El Régimen Prestacional de Servicios Sociales otorgará asignaciones económicas de largo, mediano y corto plazo, y prestaciones asistenciales en servicios y en especie (Artículo 31).

Asignaciones Económicas: De acuerdo con el Artículo 7, numeral 11 de la Ley de Servicios Sociales, se trata de una prestación dineraria temporal o permanente que recibirán las personas en estado de necesidad protegidas por esta Ley.

Las asignaciones económicas pueden ser de largo, mediano y corto plazo. Las de largo plazo, se otorgarán por más de veinticuatro (24) meses; las de mediano plazo, se entregarán durante un lapso de entre trece (13) y veinticuatro (24) meses; y las de corto plazo, son las que se otorgarán por un lapso de entre seis (6) y doce (12) meses, pudiendo ser pagadas mediante una cantidad fija de entrega única o periódica (Artículo 31). Sus características generales son:

1. Como cualquier prestación de la Seguridad Social, son intransferibles y en el caso concreto de éste Régimen Prestacional, no generan derechos para los sobrevivientes (Artículo 33).

2. La cuantía anual de las asignaciones de largo y mediano plazo y de las asignaciones de corto plazo que sobrepasen los once (11) meses continuos, serán calculadas sobre la base de catorce (14) mensualidades anuales (Artículo 34).

3. Son incompatibles con cualquier ingreso, remuneración, renta, pensión, jubilación u otra asignación económica de la misma naturaleza, otorgada por cualquier organismo de carácter público (Artículo 35).

4. Todas las asignaciones estarán comprendidas entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente, por lo que se revalorizarán de oficio anualmente (Artículo 36).

5. En el caso concreto de personas adultas mayores, de personas en situación de dependencia, y de personas con discapacidad severa, será posible que se incremente la cuantía de estas asignaciones mediante estudios médicos y socioeconómicos y de acuerdo al monto tope máximo establecido en la Ley (Artículo 37).

6. Corresponderá al INASS evaluar anualmente o antes, cuando sea necesario, la situación de la persona protegida a los fines de determinar la continuidad o no de la calificación o su modificación (Artículo 38).

Clasificación de las Asignaciones Económicas de acuerdo a sus beneficiarios: Además de clasificarlas de acuerdo a su duración, la Ley de Servicios Sociales, distingue varios tipos de asignaciones económicas atendiendo a sus beneficiarios, a saber:

Asignaciones económicas para las personas adultas mayores: Dirigidas a las personas de 60 (60) o más años de edad (Artículo 7, Numeral 1) que se encuentren en estado de necesidad^[4] y con ausencia de capacidad contributiva (Artículo 39).

Asignaciones económicas para personas en estado de necesidad: Para personas menores de sesenta (60) años de edad, en estado de necesidad no protegidas por otras leyes y que no se encuentren integradas a un núcleo familiar o con discapacidad total permanente o grave temporal que impida o dificulte severamente su actividad social, laboral o individual (Artículo 40).

Asignaciones económicas para las amas de casa: Siempre que se encuentren en estado de necesidad (Artículo 41).

Ayuda a familias en situación de desprotección económica: Están dirigidas a las familias que reciben ingresos inferiores al salario mínimo urbano, que atiendan personas en situación de dependencia, mientras permanezcan integradas a la familia y en estado de necesidad, y serán equivalentes a un mínimo de sesenta (60) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente, por cada persona a su cargo, hasta un máximo de dos (2) personas. “En caso de tener a su cargo una tercera persona con discapacidad absoluta permanente o gran discapacidad que impida o dificulte severamente su actividad social, laboral o individual, recibirá adicionalmente una asignación económica entre un mínimo de sesenta (60) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente” (Artículo 42).

Asignación económica a las personas en estado de necesidad de los pueblos indígenas. A los efectos de la Ley de Servicios Sociales, puede considerarse a los integrantes de dichos pueblos como adulto mayor a la edad de cincuenta (50) años, de acuerdo a las expectativas de vida y particularidades de cada pueblo indígena (Artículo 43).

El procedimiento para la calificación, continuidad o modificación para el otorgamiento de estas prestaciones, será determinado en el Reglamento de la Ley de Servicios Sociales (Artículo 44), y las asignaciones económicas cesarán, al término del período establecido, cuando el beneficiario se incorpore a una actividad laboral, cuando se supere el estado de necesidad que dio lugar al otorgamiento de la prestación, ante el incumplimiento y la falta de veracidad en el suministro de la información exigida por el INASS, y cuando fallezca el beneficiario (Artículo 45).

Además de las asignaciones económicas antes mencionadas, hasta diciembre de 2011, correspondían al INASS, mediante convenio con el IVSS, las asignaciones económicas para adultos mayores previstas en el Decreto 5.316 del 30.04.2007, mediante el cual se creó un programa excepcional y temporal para que el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio del Poder Popular para la Participación y Protección Social registrara, calificara y certificara cien mil (100.000) personas venezolanas o extranjeras mayores de setenta (70) años de edad residentes en el territorio nacional y que se encontraran en cualquiera de los siguientes estados de necesidad: desamparo familiar, carencia de los medios de subsistencia, carencia de habitación, discapacidad diagnosticada, dependencia de otra persona con escasos recursos económicos, jefe o jefa de familia en estado de necesidad y con personas bajo su dependencia (Artículo 1)^[5].

La prestación consistía en una asignación económica equivalente al sesenta (60) por ciento del salario mínimo urbano vigente (Artículo 3) y se extinguiría cuando el estado de necesidad que la motivó fuera superado (Artículo 4). Sin embargo, a partir del 01 de enero de 2012, los beneficiarios de este programa comenzaron a recibir una pensión equivalente al cien por ciento (100%) del salario mínimo^[6] conforme al Artículo 7 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Gran Misión en Amor Mayor Venezuela, dictado el 08.12.2011.

Prestaciones Asistenciales en Servicios y en Especie: Se entiende por tales todos “los servicios sociales no dinerarios, orientados a mejorar las circunstancias de carácter social, no superables en forma autónoma por la persona, y que le impiden su desarrollo integral e incorporación a una vida plena y productiva” (Artículo 7, Numeral 12 y Artículo 46). Dentro de estas prestaciones se incluyen:

1. Red de hogares sustitutos y residencias diurnas dirigida a desarrollar servicios de atención integral a personas adultas mayores y a personas en situación de orfandad o abandono en estado de necesidad^[7] (Artículo 47).

2. Programas destinados a promover una cultura de la salud (Artículo 48).

3. Programas de Educación, Cultura y Deporte (Artículo 49).

4. Programas y campañas de valoración y respeto para personas adultas mayores y personas con cualquier tipo de discapacidad (Artículo 50).

5. Atención médica especializada proporcionada por el Sistema Público Nacional de Salud de manera gratuita, que incluirá la dotación de prótesis, lentes, traslados, intervenciones quirúrgicas, atención odontológica, oftalmológica y los medicamentos indicados en las consultas, emergencias y hospitalización^[8] (Artículo 51). Medicamentos (Artículo 52).

6. Atención Preferencial, consistente en la promoción por parte de los órganos e instituciones públicas y privadas nacionales, regionales y municipales de la atención preferencial a las personas adultas mayores y personas con discapacidad, en lo relativo a control de citas, consultas, salas de espera o cualquier otra situación administrativa que requiera hacer colas o permanecer en espera (Artículo 53).

7. Programas Alimentarios (Artículo 54).

8. Programas de Atención Domiciliaria, es decir, la prestación de servicios de salud, recreación, acompañamiento, alimentación, orientación y cualquier otro servicio susceptible de ser prestado mediante esta modalidad de forma individual o colectiva, presencial o por otra vía o recurso comunicacional, para las personas adultas mayores y personas con discapacidad (Artículo 55).

9. Programas destinados al uso adecuado del tiempo libre, la recreación y el turismo social (Artículo 56).

10. Servicio Funerario (Artículo 57).

11. Tarifas preferenciales para Programas Culturales y Recreativos (Artículo 58).

12. Descuentos en el Transporte, que incluye pasaje gratuito en el transporte urbano, y al menos, el cincuenta por ciento (50%) de descuento en los montos de los pasajes terrestres extraurbanos, aéreos, fluviales, marítimos y ferroviarios en las rutas nacionales y la promoción de descuentos en las rutas internacionales (Artículo 59).

13. Asientos Preferenciales para ser usados por las personas adultas mayores y personas con discapacidad en unidades de transporte público (Artículo 60).

14. Programas de Vivienda y Hábitat Dignos (Artículo 61).

15. Incentivos para la incorporación al proceso productivo de las personas protegidas por el Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Persona (Artículo 62).

16. Incentivos fiscales a favor de la ocupación de las personas adultas mayores y personas con discapacidad^[9] (Artículo 63).

17. Formación de personal para la atención de las personas adultas mayores y personas con discapacidad (Artículo 64).

18. Participación en Actividades Docentes, se trata de promover la incorporación de las personas adultas mayores y personas con discapacidades, como instructores, maestros y facilitadores, en los programas dirigidos a la alfabetización, capacitación laboral y difusión de la cultura y de la Seguridad Social (Artículo 65).

19. Promoción y cumplimiento de las normas reglamentarias generales que permitan incorporar en las infraestructuras y urbanismos elementos y disposiciones dirigidas a la garantía de la mayor autonomía posible de las personas adultas mayores y personas con discapacidad (Artículo 66).

Prestaciones asistenciales para los pueblos indígenas: Consiste en el otorgamiento de servicios sociales a los pueblos indígenas respetando su organización social, usos y costumbres, idiomas, religiones, modos y estilos de vida (Artículo 67).

La mayoría de estas prestaciones no se están otorgando en la actualidad, entre otras razones debido a que la propia Ley de Servicios Sociales dispone en su Artículo 46 que todo lo concerniente a su instrumentación será desarrollado en su Reglamento, el cual no ha sido dictado.

Además, aunque desde 2012 se nombró al Tesorero del Sistema de Seguridad Social, la Tesorería sólo está cumpliendo parcialmente las funciones que le son asignadas en la LOSSS, y como ocurre con el resto de los Regímenes Prestacionales estos no están funcionando o sólo funcionan a medias.

Las prestaciones que efectivamente está suministrando el INASS de acuerdo con sus página web, son prestaciones no dinerarias (pues esas son canceladas por el IVSS) dirigidas a los adultos mayores, consistentes en servicio médico gratuito, apoyo para la cobertura de intervenciones quirúrgicas, ayudas técnicas (sillas de ruedas, bastones, andaderas, colchones, camas clínicas, zapatos ortopédicos y prótesis traumatológicas, auditivas y dentales) y suministro de medicinas.

Otra de las prestaciones, consiste en la atención residencial a los adultos mayores en los Centros de Servicios Sociales, donde son provistos de todo lo necesario para vivir: alimentación, vestido, medicinas, recreación, asistencia personal, entre otros; y a través de las Aldeas de Encuentro Integrales^[10] para adultos mayores autoválidos, donde se les ofrece atención médica, nutricional, social, gerontológica, actividades recreativas, deportivas y culturales.

El INASS también cuenta con el programa de Gerogranjas, que forma parte del servicio de Terapia Ocupacional Agroproductiva que prestan algunos Centros de Servicios Sociales, desarrollado en pequeñas y medianas extensiones de terreno, donde las adultas y adultos mayores son atendidos por un equipo multidisciplinario (trabajadores sociales, médicos, peritos, gerontólogos, entre otros), quienes evalúan y determinan las condiciones físicas y mentales de los potenciales aspirantes a participar en el programa.

Por esta vía, el Instituto pretende contribuir con la prevención y tratamiento de discapacidades degenerativas que padecen algunas adultas y adultos mayores, además de reinsertarlos en un entorno social y laboral, que les permitirá tener sentido de pertenencia y utilidad dentro de la sociedad (INASS, 2016).

4. Las Misiones Sociales

Las Misiones Sociales surgieron en el año 2003 como iniciativa del gobierno nacional a fin de atender en forma prioritaria a los sectores populares del país (que representan la gran mayoría)^[11] en áreas donde existieran altos déficits de atención de la política social. Se trata de programas sociales que, oficialmente, estuvieron y están dirigidos a sustituir la situación de pobreza y de exclusión social por un nivel y calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la democratización de la educación, la reivindicación, la promoción y la justicia sociales, saldando de acuerdo con el gobierno nacional, la enorme deuda social acumulada por el Estado durante los cuarenta años de democracia (desde 1958 hasta 1998). Como ya se dijo, su aparición ocurrió en medio de un clima de confrontación y polarización política cuyos momentos más álgidos fueron el golpe de Estado de abril de 2002, el paro petrolero de diciembre de 2002-enero 2003 y el referendo revocatorio de agosto de 2004.

Las Misiones se desarrollaron de manera masiva en un tiempo muy corto. Su estructura, implantación y ejecución no está acabada y de hecho, en los últimos años muchas han sido fusionadas en las llamadas Grandes Misiones. Como consecuencia, existen importantes restricciones por falta de datos, sistematización de los existentes y limitaciones de acceso a las fuentes.

Probablemente, debido a estas debilidades y sobre todo para tratar de darles carácter permanente, en 2014 se dictó el Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de las Misiones, Grandes Misiones y Micro-misiones, con el objetivo de regular los mecanismos a través de los cuales el Estado y el Poder Popular (no previsto en la Constitución) promueven el desarrollo social integral y la protección social de los ciudadanos a través de las Misiones, Grandes Misiones y Micro-misiones, orientadas a asegurar el ejercicio universal de los derechos sociales consagrados en la Constitución vigente (Artículo 1).

De acuerdo con este Decreto, Misión es la

Política pública destinada a materializar de forma masiva, acelerada y progresiva las condiciones para el efectivo ejercicio y disfrute universal de uno o más derechos sociales de personas o grupos de personas que conjuga la agilización de los procesos estatales con la participación directa del pueblo en su gestión, a favor de la erradicación de la pobreza y la conquista popular de los derechos sociales consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Artículo 4, Numeral 1).

Gran Misión es el “conjunto concentrado de políticas públicas y recursos destinados a la resolución masiva, acelerada y progresiva de problemas estructurales que limitan o impiden el ejercicio de los derechos sociales de toda o parte de la población, los cuales requieren un tratamiento y resolución inter-sectorial” (Artículo 4, Numeral 2).

Y finalmente, la Micro-misión, es la “expresión temporal de política pública destinada a atender y resolver un problema particular que limita o impida el ejercicio de derechos sociales de un grupo de personas o comunidad situadas en un ámbito o territorio específico” (Artículo 4, Numeral 3).

En consecuencia, de acuerdo con la Ley, no se trata de programas sociales sino de políticas sociales, y como apunta el ex ministro de Educación Héctor Rodríguez (citado por Escalante, 2014), se dividen en tres escalas: “La micro-misión, que es una tarea muy puntual; la misión, que atiende un sector en particular, y la gran misión que es una política de desarrollo estructural”.

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Misiones, Grandes Misiones y Micro-misiones define los sujetos de atención, los derechos sociales a ser desarrollados, las prestaciones a otorgar para alcanzar sus objetivos, destacando que “adicionalmente a los cometidos para los cuales fueren creadas deben atender al desarrollo de proyectos socio- productivos que contribuyan al fortalecimiento de la soberanía del país, a la satisfacción de las necesidades de la población y a la construcción de la Venezuela potencia…” (Artículo 13).

Asimismo, este Decreto que podría considerarse como la Ley Marco de las Misiones, crea el Sistema Nacional de Misiones, Grandes Misiones y Micro-misiones “Hugo Chávez”, entendido “como un conjunto integrado de normas, políticas y programas que materializan los derechos y garantías del Estado Social de Derecho y de Justicia…” (Artículo 14); autoriza al Presidente de la República para crear, fusionar y suprimir Misiones, Grandes Misiones y Micro-misiones (Artículos 36 al 39); crea el Servicio Nacional de Información Social, como “plataforma de centralización de todos los registros de las Misiones, Grandes Misiones y Micro-misiones y demás políticas sociales…” (Artículo 40); y crea el Fondo Nacional de Misiones encargado de “la gestión, asignación y administración de recursos destinados a las Misiones, Grandes Misiones y Micro-misiones” (Artículo 43).

A continuación se analizan dos (2) de estos programas, específicamente la Gran Misión En Amor Mayor Venezuela y la Gran Misión Hogares de la Patria, por considerar que derogan en la práctica a la Ley de Servicios Sociales, al atender a los mismos sectores de la población y establecer las mismas prestaciones, aunque de mayor cuantía, que las previstas en ese instrumento legal.

4.1 Gran Misión En Amor Mayor Venezuela:

4.1.1 Base Legal:

Fue creada el 6 de diciembre de 2011 a través del Decreto 8.694 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Gran Misión En Amor Mayor Venezuela, cuyo objeto es asegurar la máxima protección, inclusión, respeto, solidaridad, bienestar y justicia social a las personas adultas mayores, especialmente quienes viven en hogares con ingresos inferiores al salario mínimo nacional, hasta lograr la mayor suma de seguridad social y de felicidad posible (Artículo 1).

4.1.2 Campo de Aplicación Personal (Artículo 3):

Los beneficiarios de esta Misión son todas las mujeres adultas mayores a partir de los cincuenta y cinco (55) años y los hombres adultos mayores a partir de los sesenta (60) años de edad, venezolanos o extranjeros con residencia legal en el país durante los últimos diez (10) años (Artículo 3).

En principio, pareciera que cualquier persona que haya alcanzado las edades indicadas sería elegible para los beneficios consagrados en este instrumento legal, no obstante, y como se establece en su Artículo 3, “en todos los casos y por razones éticas vinculadas a los valores y principios constitucionales para la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, se priorizarán las acciones dirigidas a proteger a las adultas y adultos mayores que viven en hogares cuyos ingresos son inferiores al salario mínimo nacional, con la finalidad de contribuir a superar las desigualdades sociales y las condiciones de pobreza”.

Asimismo, de acuerdo con el Artículo 4, “A los fines de la interpretación y aplicación del presente Decreto (…), serán sujetos de protección especial las personas adultas mayores que viven en hogares cuyos ingresos son inferiores al salario mínimo.

4.1.3 Prestaciones:

Están consagradas en el Capítulo II del Decreto, “Pensión de vejez para las personas adultas mayores en pobreza y sin capacidad contributiva”, y consiste en una pensión de vejez igual al salario mínimo nacional. Tienen prioridad las personas de mayor edad y quienes sufren alguna discapacidad o enfermedad que les impida o dificulte valerse por sí mismas (Artículo 5).

Para obtener la prestación, los sujetos elegibles deben estar incluidos en el Registro Nacional de Personas Adultas Mayores que viven en hogares cuyos ingresos son inferiores al salario mínimo nacional, el cual permitirá obtener información básica sobre la situación socioeconómica, así como sobre vivienda, salud, acceso a los alimentos, participación social, e intereses en materia de recreación, deporte, cultura y educación, de las adultas y adultos mayores, a objeto de proporcionarles una atención integral e integradora que, efectivamente, de manera universal y solidaria garantice la superación de la pobreza (Artículo 6).

Además de la pensión de vejez establecida en el Artículo 5, el Artículo 9 crea una serie de Programas de Trabajo dirigidos a cumplir con el objeto de este Decreto:

1. Programa para avanzar hacia la universalidad del derecho a la pensión de vejez para las personas adultas mayores que viven en hogares cuyos ingresos son inferiores al salario mínimo nacional, independientemente de su capacidad contributiva.

2. Programa para facilitar el acceso al sistema financiero, y obtener ventajas preferenciales en los programas o misiones dirigidas a la distribución de alimentos, medicinas, bienes o servicios, incluyendo planes turísticos y recreativos, mediante la Tarjeta en Amor Mayor Venezuela, para todas las personas adultas mayores pensionadas.

3. Programa para el turismo social y la recreación En Amor Mayor Venezuela, para todas las personas adultas mayores pensionadas, a fin de avanzar hacia la universalidad del derecho a disfrutar y participar en actividades turísticas, recreativas, deportivas y culturales, como parte esencial del derecho a la vida y a la salud.

4. Programa de valores patrios, para rescatar, identificar y compartir conocimientos, saberes y tradiciones que, a partir de la valiosa experiencia acumulada por las personas adultas mayores, puedan contribuir a profundizar la refundación de la República.

5. Programa especial de salud para todas las personas adultas mayores, particularmente aquellas que se encuentran en situación de pobreza: Vivir más tiempo, mejor y en Amor Mayor.

Estos Programas de Trabajo, concretamente el de turismo social y recreación^[12], así como el programa especial de salud están previstos en la Ley de Servicios Sociales, pero funcionan a muy pequeña escala y sólo se manejan algunos datos publicados en la prensa y en el sitio web del INASS.

En todo caso, el Presidente de la República podrá modificar los Programas de Trabajo establecidos en el Artículo 9, así como ampliarlos, agregar otros, sustituirlos, transferirlos a un órgano o ente de la Administración Pública Nacional, o suprimidos una vez cumplido su objetivo.

El pago de las pensiones establecidas en este Decreto corresponde al IVSS y será el Presidente de la República en Consejo de Ministros quien determine el órgano u órganos, o el ente o entes de la Administración Pública Nacional a cuyo cargo estará la ejecución presupuestaria y financiera de los recursos necesarios para realizar los proyectos que incluya cada uno de los programas a desarrollarse en el marco de esta Misión (Artículo 10).

El IVSS no sólo es el encargado de cancelar las pensiones otorgadas a través de esta Misión, sino también y como ya se indicó, las asignaciones económicas equivalentes al sesenta por ciento (60%) del salario mínimo que el INASS venía pagando a la fecha de creación de este programa, a un total de ciento cinco mil seiscientas (105.600) personas adultas mayores, conforme al Artículo 39 de la Ley de Servicios Sociales, quienes dejaron de percibir tal beneficio y pasaron a recibir la pensión de vejez equivalente al cien por ciento (100%) del salario mínimo nacional a partir del 01 de enero de 2012 (Artículo 7).

4.1.4 Organización Administrativa:

El Decreto 8.694 no hace referencia a la organización administrativa de la Misión, sólo se limita a mencionar en su Artículo 12, la creación del Órgano Superior de la Gran Misión En Amor Mayor Venezuela, que consiste en una Comisión Presidencial que fue creada mediante el Decreto 8.695 del 13 de diciembre de 2011.

Esta Comisión, conforme a lo dispuesto en el Artículo 12 del Decreto 8.694 y Artículo 1 del Decreto 8.695, bajo las orientaciones del Presidente de la República, es la encargada del diseño, planificación, ejecución, seguimiento y control de las actividades a desarrollar en el marco de la Gran Misión En Amor Mayor Venezuela, “…a objeto de asegurar la máxima protección, inclusión, igualdad, respeto, solidaridad, bienestar y justicia social para las personas adultas mayores…”

Está integrada por el Presidente de la República quien la presidirá, el Vicepresidente del Consejo de Ministros para el Área Social, los Ministros del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social ^[13], para las Comunas y Protección Social^[14] , para la Salud, para la Alimentación, para la Cultura, para el Deporte^[15] , para el Turismo, para la Banca Pública^[16] , para el Comercio ^[17], para los Pueblos Indígenas, para la Mujer y la Igualdad de Género y por el Presidente del IVSS (Artículo 3). La coordinación del Órgano Superior de la Gran Misión En Amor Mayor Venezuela corresponde al Vicepresidente del Consejo de Ministros para el Área Social, quien convocará a su sesión siempre que lo considere conveniente, suscribirá y notificará los actos y documentos emanados del seno de la Comisión, pudiendo contar con una Secretaría Ejecutiva (Artículo 4). Asimismo, la Comisión podrá constituir las subcomisiones, equipos o grupos de trabajo técnico que estime necesarios, para garantizar el cumplimiento de los fines de su creación pudiendo incorporar a sus actividades a órganos y entes de la administración pública (Artículo 5).

4.2 Gran Misión Hogares de la Patria

Esta Gran Misión fusiona a las Misiones Madres del Barrio, Niños y Niñas del Barrio, Hijos de Venezuela, y también la Fundación Niño Simón^[18]

4.2.1 Base Legal:

Decreto No. 1.149 del 31 de Julio de 2014 y Decreto No. 2.276 del 08 de Marzo de 2016.

4.2.2 Campo de Aplicación Personal:

Está dirigida a garantizar protección y el ejercicio pleno de los derechos sociales de mujeres, hombres, niñas, niños y adolescentes de hogares en situación de pobreza, pobreza extrema^[19] y vulnerabilidad (Art. 1 Decreto 1.149).

No obstante, conforme a declaraciones del ex Ministro de Educación Héctor Rodríguez:

Todas las personas tendrán acompañamiento y los casos serán revisados periódicamente, para saber si de verdad esos ciudadanos están mejorando sus condiciones de vida, si los niños estudian, si los padres se están preparando en un oficio para salir de la pobreza extrema. Además eso nos permitirá saber si superan la condición extrema y pasan a otro nivel, de acuerdo con las categorías que establece el Instituto Nacional de Estadísticas, INE, en el cual quizás reciban otros beneficios, como becas o pensiones (Informe Online, 2015)

4.2.3 Prestaciones:

No están establecidas en el Decreto de creación, en el que sólo se habla de la articulación de los planes y políticas de la revolución orientadas a la atención de estos sectores “promoviendo la organización y desarrollo productivo socialista” (Art. 1 Decreto 1.149).

Para conocer cuáles son las prestaciones que está garantizando esta Misión, hay que recurrir a la información proporcionada por Ministros y voceros del gobierno nacional, quienes han ido mencionando cuáles son los beneficios dirigidos a las familias, así como el procedimiento para el otorgamiento de los mismos, aunque de acuerdo con esas declaraciones las necesidades a atender son las que presenta la familia en materia de alimentación, salud y educación.

En efecto, se podrá garantizar que los integrantes de los hogares en situación de pobreza o pobreza extrema “dispongan de una política de atención de salud, culminen los estudios y tengan las pensiones”. Se trata de asignaciones sociales, ya sea pensión, becas estudiantiles, madres del barrio, etc. (Héctor Rodríguez, citado por Escalante, 2014).

Asimismo, en 2014 se previó la incorporación a esta Misión de profesionales especializados en atención para niñas y niños con dificultad de aprendizaje y en problemas intrafamiliares.

La Misión se activó el 7 de febrero de 2015 y en cuanto al procedimiento para el otorgamiento de los beneficios, comprendió dos etapas: la primera consistió en un censo realizado a partir del 14 de febrero de 2015, durante los fines de semana; y la segunda, se trató de la visita casa por casa, en la que fueron constatadas las condiciones de vida y la información suministrada por los interesados durante el censo.

Además de la prestación económica, las familias que se encuentran en la categoría de pobreza extrema, serán integradas en las misiones sociales educativas, de salud y también las relacionadas con el trabajo, como Gran Misión Saber y Trabajo y los planes de financiamiento de la banca para proyectos socioproductivos.

En caso de haber en el grupo familiar personas de la tercera edad, también se le garantiza una pensión (a través de la Misión en Amor Mayor Venezuela)^[20], y si hay estudiantes recibirán becas, aunque no se precisa el monto.

Las familias en condición de pobreza general y clase media, el acompañamiento que recibirán dependerá de la jornada casa por casa y, de acuerdo al diagnóstico, se les ofrecerá la incorporación en las misiones sociales, como Barrio Nuevo, Barrio Tricolor y Vivienda Venezuela, entre otras (Ministerio del Poder Popular para la Salud, 2015).

Los recursos con los cuales se otorgarán las prestaciones, no son precisados en el Decreto de creación, sólo se manejan cifras que aparecen en la prensa. Así, al inicio de la Misión, en febrero de 2015, el gobierno nacional disponía de recursos para “más de 1 millón 50 mil ayudas económicas (…), de esas 500.000 asignaciones dirigidas a las familias en situación de miseria, además de 300.000 pensiones a personas de la tercera edad, 250.000 becas para universitarios y 200.000 para estudiantes de educación media” (Ministerio del Poder Popular para la Salud, 2015).

Como parte de esta Gran Misión, el 17 de febrero de 2016, se anunció la implementación de la “Tarjeta Electrónica” de la Misión Socialista “para los Hogares de la Patria”, subsidio directo para alimentación y salud que se financiará con los ingresos que recibirá el Estado a través del nuevo precio de la gasolina y otras acciones como los impuestos a los grandes capitales del país, que llegará directamente a 796 mil^[21] familias inscritas en este programa social y que se vinculará con MERCAL, FARMAPATRIA, PDVAL y demás programas sociales (El Mundo, 2016).

El 08-03-2016 se publicó en Gaceta Oficial el Decreto 2.267 mediante el cual se crea la Tarjeta de las Misiones Socialistas para los Hogares de la Patria como instrumento de apoyo para garantizar el otorgamiento de subsidios destinados a la alimentación y la salud, con el fin de atender a las familias en situación de pobreza, pobreza extrema y situaciones de vulnerabilidad. Conforme al Artículo 5 Decreto 2.267, estas tarjetas serían asignadas por familia con un monto de 14.500 bolívares mensuales que pueden ser revisados cada dos (2) meses e incrementados por el Ejecutivo Nacional^[22] y el beneficio estará vigente por un período de dos (2) años sujeto a renovación (Artículo 6), financiado a través del Fondo Nacional de las Misiones y Grandes Misiones (Artículo 7 Decreto 2.267).

4.3.4 Organización Administrativa:

De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 1.149, la dirección de la Gran Misión Hogares de la Patria estará a cargo de una Comisión Presidencial Permanente denominada Órgano Superior de la Gran Misión Hogares de la Patria, para lo cual “armonizará las políticas públicas dirigidas a garantizar la protección y el ejercicio pleno de los derechos sociales de las familias venezolanas mediante la unidad política, la coordinación de los órganos del Estado con competencia en la materia y la articulación con el poder popular organizado sectorial y territorialmente”.

Asimismo, corresponderá a este órgano, diseñar, formular, regular, planificar y dar seguimiento a las políticas del Estado Venezolano en la materia antes descrita (Artículo 3).

Estará integrado por diez (10) miembros, el Presidente o Presidenta del Órgano Superior (Funcionario de libre nombramiento y remoción designado por el Presidente de la República) y los Ministros del Poder Popular para la Mujer y la Igualdad de Género, la Educación, la Transformación Revolucionaria de la Gran Caracas, la Comunas y los Movimientos Sociales, los Pueblos Indígenas, para la Salud, para la Alimentación, el Viceministro o Viceministra para la Suprema Felicidad del Pueblo y el Jefe o Jefa de Gobierno del Distrito Capital (Artículo 4).

Para cumplir sus funciones, el Órgano Superior de la Gran Misión Hogares de la Patria cuenta con una Secretaría Ejecutiva encargada de procesar la información relacionada con la Misión, para lo cual deberá: “1. Coordinar los equipos técnicos de trabajo conformados por la Comisión Presidencial. 2. Rendir cuenta periódicamente a la Comisión Presidencial. 3. Suscribir y notificar los actos y documentos emanados de la Comisión Presidencial. 4. Ejercer las demás atribuciones que la Comisión Presidencial les asigne” (Artículo 5).

En cuanto a los recursos para el funcionamiento y gastos operativos del Órgano Superior, estos deben ser garantizados por el Ministerio del Poder Popular para la Mujer y la Igualdad de Género, sin perjuicio de los aportes que deben hacer los órganos y entes cuyos titulares forman parte de esta Comisión, para el financimiento de determinadas actividades en razón de la especialidad de su competencia (Artículo 7), siendo la Ministra del Poder Popular para la Mujer y la Igualdad de Género la encargada de la ejecución del Decreto (Artículo 11).

Conclusiones

En Venezuela nos encontramos en medio de un proceso inconcluso de reforma del sistema de seguridad social, que se ha prolongado durante casi veinte (20) años, toda vez que se inició en 1997, apareciendo durante esa transición las “Misiones”, que lejos de ser temporales cada vez se hacen más permanentes, dejando sin efecto la legislación en materia de Seguridad Social, concretamente, la Ley de Servicios Sociales, prueba de ello, es el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Misiones, Grandes Misiones y Micro-misiones de 2014.

Se trata de programas sociales “electorales” (a pesar de lo dispuesto en la Ley marco que las regula), pues han surgido previo a procesos comiciales, con baja cobertura, insuficiencia e intermitencia de las prestaciones (aunque en algunos casos se calculan en base a salario mínimo^[23]), sometidos a constantes cambios institucionales, mudanzas de un ministerio a otro y resultados opacos.

A través de decretos improvisados, con entes gestores que se modifican continuamente, se han convertido en una especie de “sistema paralelo de seguridad social”, obviamente distinto a lo previsto en la LOSSS, que otorga las mismas prestaciones a los mismos sectores de la población, pero con algunas peculiaridades, entre ellas: la condicionalidad impuesta a los beneficiarios que más que como ciudadanos son tratados como clientela política; la inseguridad en la percepción de las prestaciones que no son consideradas como derechos sino como dádivas o prebendas; la escasa transparencia en el manejo de los recursos, y la ausencia de información seria respecto a inversión y personas atendidas que permitan evaluar adecuadamente la eficiencia de estos programas.

En efecto, en el caso de las Grandes Misiones En Amor Mayor Venezuela y Hogares de la Patria, el procedimiento para el otorgamiento de las prestaciones no está señalado en los decretos de creación, y en el Decreto de Hogares de la Patria, ni siquiera están detalladas las prestaciones mismas. Una dificultad para evaluar la Gran Misión En Amor Mayor Venezuela

...la constituye la falta de transparencia en el proceso de asignación de las pensiones sociales que se realizan a través de denominado gobierno de eficiencia de calle. Este mecanismo afecta el acceso de la población adulta mayor a la pensión social establecida en la Gran Misión En Amor Mayor Venezuela, pues supone participar en una instancia extra institucional creada por el gobierno nacional en la que se involucra la militancia partidista que lo respalda (PROVEA, 2015:219).

En cuanto a la información sobre el desarrollo de estos programas, la mayoría de las veces es contradictoria, se conoce por intermedio de voceros del gobierno y de boca del propio presidente de la República, a través de la prensa y páginas oficialistas porque el INE maneja estadísticas poco confiables y sólo hasta el año 2012. Asimismo, cuando esos números se contrastan con los asentados en las Memorias de los Ministerios involucrados, tampoco existen coincidencias, como lo revelan los Informes de PROVEA^[24]. Los datos no están desagregados y de los totales manejados por las fuentes del gobierno se desconoce con exactitud cuántas pensiones han sido otorgadas a cotizantes del seguro social (pensiones regulares) y cuántas a través de Misiones a no cotizantes (pensiones sociales). Tampoco se distingue cuántas corresponden a vejez, incapacidad parcial, invalidez o sobrevivientes, pues todo se engloba en grandes cifras.

Esa situación se ha mantenido durante todo el presente año, y lo que es peor, desde 2015 se vienen asignando pensiones sociales de vejez a través de la Misión Hogares de la Patria y no de la Gran Misión en Amor Mayor Venezuela, lo que ha supuesto mayores demoras en la percepción del beneficio e inseguridad para los solicitantes, que se han traducido en molestias generando protestas por parte de las personas adultas mayores que desconocían este cambio (PROVEA, 2016: 2).

Es evidente que no existe voluntad política para desarrollar el modelo previsto en la LOSSS, no sólo porque no se han dictado instrumentos legales imprescindibles para ello, como las Leyes de los Regímenes Prestacionales de Salud y Pensiones y Otras Asignaciones Económicas, el Reglamento de la Ley de Servicios Sociales, el Reglamento de la Ley del Régimen Prestacional de Empleo y el Reglamento General de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), entre otros, sino además por la importancia que se le ha venido otorgando al IVSS, que cada día tiene más responsabilidades en lo que al pago de pensiones y prestación de asistencia médica se refiere a los beneficiarios de las misiones, y a la población en general, que termina acudiendo a los centros asistenciales del instituto porque son los que disponen de cierta dotación, a diferencia de los dependientes del Ministerio de Salud.

El IVSS lejos de estar transfiriendo competencias a la nueva institucionalidad del sistema de seguridad social, como lo prevé la LOSSS en su Artículo 127, adquiere cada vez más, convirtiéndose en el gran instituto de la seguridad social al manejar al mismo tiempo el régimen de los seguros sociales y parte de la asistencia social, ya que no se crean los institutos previstos en las diferentes leyes de los Regímenes Prestacionales, y además, se le sustraen competencias a los que están operando, tal y como ha ocurrido con el INASS.

Referencias

AGENCIA VENEZOLANA DE NOTICIAS. 2015. “Misiones dirigidas a la atención social se incorporan a Gran Misión Hogares de la Patria”. En http://www.aporrea.org/misiones/n272386.html. Fecha de Consulta: 11-10-2016.

ALMANSA PASTOR, José Manuel. 1989. Derecho de la Seguridad Social. Editorial Tecno. Madrid.

ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. “Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. Gaceta Oficial No. 5.453, Extraordinario. Caracas, 24 de marzo de 2000.

ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA. “Ley de Servicios Sociales”. Gaceta Oficial No. 38.270. Caracas, 12 de septiembre de 2005.

ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA. “Ley para personas con discapacidad”. Gaceta Oficial No.38.598. Caracas, 5 de enero de 2007.

ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA. “Ley de Reforma Parcial del Decreto No. 6.243 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social”. Gaceta Oficial No. 39.912. Caracas, 30 de abril de 2012.

CENTRO DE DOCUMENTACION Y ANÁLISIS PARA LOS TRABAJADORES (2016). “Canasta Alimentaria”. En http://cenda.org.ve/. Fecha de Consulta: 24-10-2016.

CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO LARA. “Ley de Asistencia Social al Ciudadano en Situación de Indigencia”. Gaceta Oficial del Estado Lara. Barquisimeto, 12 de diciembre de 2006.

EL MUNDO. S/F. “Crean Tarjeta Misión Socialista para los Hogares de la Patria”. En http://www.elmundo.com.ve/noticias/economia/politica/crean-tarjeta-mision-socialista-para-los-hogares-d.aspx#ixzz42ejzVzBM. Fecha de Consulta: 21-02-2016.

EL MUNDO. S/F. “Monto de las tarjetas Hogares de la Patria se incrementa a Bs. 30.000”. En http://www.elmundo.com.ve/noticias/economia/politicas-publicas/monto-de-tarjeta-hogares-de-la-patria-incrementa-a.aspx. Fecha de Consulta: 24-10-2016.

EL NACIONAL. 2016. “Canasta básica subió a 121.975,47 bolívares”. En http://www.el-nacional.com/economia/Canasta-basica-subio-bolivares_0_815318697.html. Fecha de Consulta: 24-03-2016.

EL NACIONAL. 2016. “Los cuatro anuncios económicos que dio Maduro este jueves”. En http://www.el-nacional.com/economia/anuncios-economicos-dio-Nicolas- Maduro_0_947305357.html. Fecha de Consulta: 28-10-2016.

EL NACIONAL. 2016. “Maduro informó que salario mínimo integral será de 90.811 bolívares”. En http://www.el-nacional.com/economia/Maduro-aumento-salarial-integral-noviembre_0_947305343.html. Fecha de Consulta: 28-10-2016.

ESCALANTE, Héctor. 2014. “Vicepresidente del Área Social afirma que misiones se adaptarán a los nuevos tiempos”. En: http://www.correodelorinoco.gob.ve/nacionales/vicepresidente-area-social-afirma-que-misiones-se-adaptaran-a-nuevos-tiempos/. Fecha de Consulta: 16-11-2015.

GONZALEZ, Lissette y LA CRUZ, Tito. 2007. Política Social en Venezuela. En: http://biblioteca2.ucab.edu.ve/iies/bases/iies/texto/GONZALES_Y_LACRUZ_2007.PDF. Fecha de Consulta: 26-09-2014.

GRAN MISION HOGARES DE LA PATRIA. 2016. “Depositaron ayudas Hijos de Venezuela, pero no alcanza para comprar un harina”. Disponible en: http://hogaresdelapatria.com.ve/depositaron-ayudas-hijos-de-venezuela-pero-no-alcanza-para-comprar-un-harina.html. Fecha de Consulta: 28-10-2016.

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA. 2015. “Ficha Técnica de Línea de Pobreza por Ingreso”. En http://www.ine.gov.ve/index.php?option=com_content&id=336&Itemid=45&view=article. Fecha de Consulta: 16-11-2015.

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA. 2016. “Pobreza por línea de ingreso, 1er semestre 1997 - 1er semestre 2015”. En http://www.ine.gov.ve/index.php?option=com_content&view=category&id=104&Itemid=45#. Fecha de Consulta: 24-10-2016.

INSTITUTO NACIONAL DE SERVICIOS SOCIALES. 2016. “Noticias”. En http://www.inass.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&catid=36%3Ainformacion-de-servicios&id=45%3Aservicios&Itemid=2. Fecha de Consulta: 18-03-2016.

MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN. 2015. “Venezuela en Cifras. Nuestra Transición al Socialismo”. En http://www.mppp.gob.ve/libro/mayo_pdf/VzlaEnCifras%2005-2015.pdf. Fecha de Consulta: 24-10-2016.

MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA, CIENCIA Y TECNOLOGÍA. 2016. “Sistema de misiones y grandes misiones. Gran Misión Hogares de la Patria profundiza atención a familias en pobreza extrema”. En http://www.mppeuct.gob.ve/actualidad/noticias/gran-mision-hogares-de-la-patria-profundiza-atencion-familias-en-pobreza-extrema. Fecha de Consulta: 11-10-2016.

MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD. S/F. “Gran Misión Hogares de la Patria está dirigida a proteger a toda la familia venezolana”. En http://www.mpps.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=9124&Itemid=18. Fecha de Consulta: 24-02-2015.

NAVA, Melvin. 2016. “Aumento del salario mínimo en 50% (1 de septiembre 2016)”. En http://www.venelogia.com/archivos/10527/. Fecha de Consulta: 24-10-2016.

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. “Decreto No. 5.316 mediante el cual se establece un Programa Excepcional y Temporal para que el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y el de la Participación y Protección Social a través de sus entes adscritos, conjunta y coordinadamente, registre, califique y certifique a cien mil (100.000) personas venezolanas y extranjeras, mayores de setenta (70) años de edad que residan en el territorio nacional y se encuentren en alguno de los estados de necesidad que en él se señalan”. Gaceta Oficial No. 38.673. Caracas, 30 de abril de 2007.

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. “Decreto No. 8.694, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Gran Misión en Amor Mayor Venezuela”. Gaceta Oficial No. 39.819. Caracas, 13 de diciembre de 2011.

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. “Decreto No. 8.695, mediante el cual se crea una Comisión Presidencial denominada Órgano Superior de la Gran Misión En Amor Mayor Venezuela”. Gaceta Oficial No. 39.819. Caracas, 13 de diciembre de 2011.

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. “Decreto 1.149, mediante el cual se crea la Gran Misión Hogares de la Patria, como Instancia de la Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela”. Gaceta Oficial No. 40.465. Caracas, 31 de julio de 2014.

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Misiones, Grandes Misiones y Micro-Misiones”. Gaceta Oficial No. 6.154, Extraordinario. Caracas, 02 de diciembre de 2014.

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. “Decreto N° 2.243, mediante el cual se fija un aumento del salario mínimo nacional mensual obligatorio en todo el territorio de la República Bolivariana de Venezuela para los trabajadores y las trabajadoras que presten servicios en los sectores público y privado, sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 2° de este Decreto, del veinte por ciento (20%) a partir del 1° de marzo de 2016, estableciéndose la cantidad de once mil quinientos setenta y siete bolívares con ochenta y un céntimos (Bs.11.577,81) mensuales. Gaceta Oficial No. 40.852. Caracas, 19 de febrero de 2016.

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. “Decreto No. 2.267, mediante el cual se crea la Tarjeta de las Misiones Socialistas para los Hogares de la Patria como instrumento de apoyo para garantizar el otorgamiento de subsidios destinados a la alimentación y la salud, con el fin de atender efectivamente a las familias en situación de pobreza, pobreza extrema y situaciones de vulnerabilidad”. Gaceta Oficial No. 40.684. Caracas, 08 de marzo de 2016.

PROGRAMA DE EDUCACION ACCION EN DERECHOS HUMANOS (PROVEA). 2015. “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe Anual Enero/Diciembre 2014”. En:http://www.derechos.org.ve/2015/06/05/9-de-junio-presentacion-informe-anual-sobre-situacion-de-los-ddhh-en-venezuela/. Fecha de Consulta: 18-03-2016.

INFORME ONLINE. 2015. “Requisitos para inscribirse en la Misión Hogares de la Patria y recibir ayuda económica y becas del gobierno”. En http://www.informeonline.com/2015/02/23/requisitos-para-inscribirse-en-la-mision-hogares-de-la-patria-y-recibir-ayuda-economica-y-becas-del-gobierno/. Fecha de Consulta: 23-02- 2015.

SABINO, Carlos. 1996. “Concepciones y tendencias actuales en la definición de políticas sociales”. En: Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales. Caracas. No. 1.

“Socialismo en Amor Mayor ha reivindicado a los abuelos de la patria”. S/F. En http://enamormayor.net/378-socialismo-en-amor-mayor-ha-reivindicado-a-los-abuelos-de-la-patria/. Fecha de Consulta: 03-12-2015.

“Tarjeta socialista otorgará 14.500 mensuales por familia”. 2016. En http://entodonoticias.com/tarjeta-socialista-otorgara-14-500-mensuales-por-familia/. Fecha de Consulta: 31-03-2016.

VALERO ULACIO, Jhoan y RINCÓN GONZÁLEZ, Sorayda. 2007. “Misión Barrio Adentro: Evaluación desde la perspectiva del beneficiario en el sector Los Altos II del Municipio Maracaibo, Estado Zulia”. En Fermentum, Revista Venezolana de Sociología y Antropología. Mérida. V. 17. N. 49. Agosto.

VILORIA, Caracciolo. 2011. Política Social, Desarrollo y Pobreza en Venezuela. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales. Disponible en: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/caracas/08763.pdf. Fecha de Consulta: 24-10-2016.

Notas

Notas de autor