GOVERNANÇA COLABORATIVA EM PARQUES TECNOLÓGICOS: ESTUDO DE CASOS EM MINAS GERAIS

COLLABORATIVE GOVERNANCE IN SCIENCE PARKS: CASE STUDIES IN MINAS GERAIS STATE

Os parques tecnológicos (PT) são espaços em que se desenvolvem atividades altamente baseadas em tecnologia. Quase sempre localizados próximos de universidades e/ou institutos de pesquisa, os PT formam arranjos institucionais mundialmente utilizados para a consolidação de plataformas de desenvolvimento de ciência e tecnologia e para o surgimento de empresas inovadoras (ABDI, 2013; ANPROTEC, 2008). Na afirmação de Zouain (2003), os PT proporcionam a redução das lacunas entre pesquisa e inovação, movimento necessário para a promoção do desenvolvimento científico e tecnológico.

Como agentes indutores de inovação, os PT são importantes para garantir o aumento do emprego e da renda no setor produtivo, favorecendo a exportação e a internacionalização de empresas (ANPROTEC, 2008). Entre os impactos produzidos por esses empreendimentos, situam-se a aproximação e a interação entre o conhecimento acadêmico, as empresas e os mercados, o que resulta num desempenho mais ativo das instituições universitárias, as quais passam a exercer papel direto na geração de desenvolvimento econômico. A esse respeito, Zouain e Plonski (2006) destacam que os PT estimulam as universidades a compreender a necessidade de integração com outros atores sociais, assim como as empresas passam a interagir com lideranças políticas municipais, instituições de pesquisa e a sociedade civil na busca por soluções para problemas comuns e por vantagens mútuas. Portanto, é diante desse cenário de ganhos múltiplos que a governança colaborativa (GC) ganha seu espaço. A GC envolve a colaboração entre os três níveis de governo (TERRY, 2010) e com os diversos atores da sociedade civil e do mercado, procurando contribuir para a construção de arranjos institucionais eficazes e aderentes ao novo contexto das relações que se estabelecem entre Estado, mercado e sociedade. Ela atua facilitando a interação dos atores envolvidos em iniciativas coletivas (como os PT) e se baseia na ideia de gestão compartilhada, cuja colaboração se fortalece a partir da consolidação de espaços formais de tomada de decisão, contribuindo para ações mútuas e coordenadas.

Os principais estudos da literatura internacional sobre governança colaborativa priorizam a identificação e o fortalecimento de elementos do regime de colaboração. Alguns desses elementos são: interdependência entre atores; construção de confiança e meios para alcançar acordos; sensibilização sobre os objetivos comuns; estabelecimento de processos deliberativos inclusivos, entre outros (ANSELL; GASH, 2008; EMERSON; NABATCHI; BALOGH, 2012; EMERSON; NABATCHI, 2015). No âmbito nacional, há certo consenso de que esses atributos colaborativos são importantes para a pesquisa e a inovação em ambientes de incubadoras e parques científico-tecnológicos (SCHMIDT; BALESTRIN, 2014). Assim, percebe-se que os constructos teóricos desenvolvidos por Ansell e Gash (2008) sintetizam elementos fundamentais para a análise da GC. Com base nisso, o objetivo deste estudo é identificar como a GC se manifesta em PT instalados ou em processo de instalação no estado de Minas Gerais, a partir do modelo de Ansell e Gash (2008). Os constructos teóricos apontados por esses autores são os seguintes: (i) o diálogo face a face; (ii) a construção da confiança; (iii) o compromisso com o processo; (iv) o entendimento compartilhado; e (v) os resultados intermediários.

Para alcançar o objetivo proposto seguiu-se o seguinte roteiro: (i) realização de uma pesquisa bibliográfica sobre os temas abordados; (ii) investigação acerca da existência dos constructos teóricos de Ansell e Gash (2008) em dois empreendimentos de PT no estado de Minas Gerais; e (iii) discussão acerca das implicações do modelo de GC na realidade dos PT investigados. A estrutura do artigo foi organizada dessa forma.

Adotou-se a perspectiva metodológica qualitativa e interpretativa, com a realização de estudos de caso (YIN, 2001) em dois PT. Existem, segundo dados do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) em estudo realizado em parceria com o Centro de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Universidade de Brasília (CDT/UnB) (BRASIL, 2014), 94 iniciativas de PT no Brasil em estágios diversos de projeto, implantação e operação. No estado de Minas Gerais, de acordo com dados da Anprotec (Ibidem) e do recente Estudo dos ambientes de inovação de Minas Gerais: empresas, incubadoras de empresas e parques tecnológicos, executado pelo Núcleo de Tecnologias de Gestão (NTG) da Universidade Federal de Viçosa (FARIA et al., 2017), há dez iniciativas: quatro em fase de operação, localizadas em Belo Horizonte, Itajubá, Viçosa e Uberaba; três em fase de implantação nos municípios de Diamantina, Juiz de Fora e Lavras; e três em fase de planejamento nos municípios de Alto Paranaíba, Araxá e Teófilo Otoni.

As iniciativas selecionadas para este estudo foram as de dois PT: um em fase de implantação (Parque 1) e outro em fase de operação (Parque 2), ambos localizados no estado de Minas Gerais, cujas propostas de estrutura organizacional, vocação e natureza jurídica são semelhantes.

A escolha de um parque em implantação e um em operação foi proposital, pois se parte do pressuposto de que o processo de colaboração deve acontecer desde o início, quando os parques ainda estão na fase de projeto em que se inicia a articulação entre os três principais entes envolvidos: Estado, mercado e instituição de ensino e/ou pesquisa.

Para a coleta de dados foi utilizada a entrevista semiestruturada, com questões estabelecidas a partir do referencial teórico e elaboradas na expectativa de identificar a manifestação dos cinco constructos teóricos necessários, segundo Ansell e Gash (2008), para uma boa GC: diálogo face a face, construção da confiança, compromisso com o processo colaborativo, entendimento compartilhado e resultados intermediários.

Inicialmente, foi realizada uma entrevista em um PT com o intuito de refinar o instrumento de coleta de dados. Após as adequações necessárias, realizaram-se as entrevistas nos dois parques selecionados para investigação.

No Parque 1 foram realizadas três entrevistas: com o gestor responsável pela implantação do parque; com o representante da instituição de ensino superior parceira; e com o representante de uma empresa que pretendia se instalar no PT. Não foi possível realizar entrevista com um membro do poder público local, devido às dificuldades de contato. No entanto, várias informações sobre a participação do município na implantação do Parque 1 foram reunidas por meio de documentos (dados secundários).

No Parque 2 também foram realizadas três entrevistas, sendo os entrevistados: o gestor responsável pelo parque, que também é o representante da instituição de ensino superior parceira; um membro do poder público local; e o representante de uma empresa já instalada no parque.

Na escolha dos entrevistados levou-se em consideração o segmento que representam, optando por membros que fizessem parte dos poderes públicos locais, das instituições de ensino e pesquisa, das empresas e das administrações dos parques que integram os atores sociais centrais envolvidos nos PT investigados.

Também foram consultados documentos (leis, folders, sites etc.) e realizada a observação com anotações livres. Os dados coletados (entrevistas transcritas, documentos e anotações) constituíram o corpus do trabalho, que foi submetido à análise de conteúdo (BARDIN, 2010) com base nos cinco constructos teóricos tomados como modelo.

O Parque 1 encontra-se em fase de implantação no terreno da instituição de ensino parceira (Universidade 1), com obras em andamento e conclusão prevista para o final do ano de 2018. A estrutura tem como objetivo atrair empresas-âncora para a instalação de centros de pesquisa e desenvolvimento, além de abrigar empresas em processo de incubação, empresas juniores articuladas na Universidade 1 e outras que se qualifiquem no processo para implantação no parque.

A estrutura organizacional do Parque 1 ainda não está definida. A proposta é que o Parque 1 esteja vinculado à Universidade 1, com ligação direta ao conselho universitário, sendo a gestão financeira feita pela fundação de apoio da instituição. O regimento do Parque 1 ainda estava sendo elaborado no momento de coleta dos dados.

Atualmente, os principais parceiros do Parque 1 são a Universidade 1, a prefeitura do município onde está sendo instalado (Prefeitura 1) e a Sedectes. A Universidade 1 tem liderado a implantação do parque por meio do comitê técnico-executivo. No entanto, destaca-se o essencial incentivo para a construção do parque advindo do governo estadual e federal.

O Parque 2, inaugurado em 2011, foi o primeiro PT de Minas Gerais a entrar em operação. Sua sede pertencente à universidade federal parceira (Universidade 2) e está localizada às margens de uma rodovia a 7 km do centro do município que o abriga. Ele foi criado por iniciativa da universidade, prefeitura e governo de Minas Gerais através da Sedectes. As motivações para a sua implantação foram a relevância tecnológica e a intensa produção tecnocientífica da Universidade 2.

O Parque 2 tem por finalidade abrigar empresas de base tecnológica, empresas graduadas pela incubadora da universidade que o sedia, empresas-âncora e estruturas de apoio empresariais e apresenta como missão oferecer condições físicas e institucionais adequadas, para viabilizar a transferência de conhecimento e tecnologia em apoio a empreendimentos de base tecnológica para benefício da sociedade.

O Parque 2 é uma das unidades do centro tecnológico de desenvolvimento regional do Município 2, órgão subordinado diretamente à reitoria da Universidade 2. Ele não tem personalidade jurídica própria, sendo considerado parte integrante da universidade, que é uma autarquia pública. A equipe gestora do Parque 2 está diretamente subordinada à diretoria executiva do centro tecnológico, sendo seu conselho de administração o órgão de decisão superior do Parque 2, ressalvadas as questões de competência dos demais órgãos da universidade.

O Parque 2 possui regimento próprio, é administrado por uma coordenadoria e sua gestão é colegiada. A equipe do Parque 2 é composta pela presidência do conselho de administração do centro tecnológico, diretoria executiva do centro tecnológico, coordenação do parque, gerência de acompanhamento empresarial, gerência de novos negócios, gerência de infraestrutura e operações, gerência de engenharia, arquitetura e construção e gerência ambiental.

Os principais parceiros do Parque 2 são as três unidades do centro tecnológico (incubadora de empresas de base tecnológica, central de empresas juniores e núcleo de desenvolvimento social), a Universidade 2, a prefeitura do Município 2 e o governo de Minas Gerais por meio da Sedectes.

Observou-se que os dois parques são semelhantes no que tange a objetivos, vocação, estrutura de gestão, principais parceiros, infraestrutura compartilhada e apoio oferecidos às empresas. As análises relacionadas à manifestação (ou não) dos cinco constructos teóricos defendidos por Ansell e Gash (2008) como necessários para uma boa GC estão representadas no Quadro 1.

Quadro 1
– Síntese dos resultados da análise

* Com relação ao quinto constructo teórico, é importante destacar que o Parque 1 está em fase de implantação e, portanto, ainda não é possível visualizar resultados intermediários tangíveis. Portanto, para que não houvesse muita discrepância entre os dados coletados nos dois parques investigados, foram abordados nas entrevistas somente aspectos relacionados à motivação inicial dos atores para seu envolvimento com os parques e as expectativas de resultado.

É possível identificar certo desequilíbrio de poder e influência no processo decisório. Isso porque as empresas entrevistadas (que representam parcialmente o elo do mercado) demonstram-se atores mais vulneráveis no processo colaborativo. Em ambos os parques, os respondentes deixam claro que as empresas ainda não estão integradas aos processos decisórios. Tais fatos podem ser justificados, pois a construção da confiança, por exemplo, é um processo demorado que requer experiência a longo prazo (ANSELL; GASH, 2008). Importante destacar que o envolvimento colaborativo das empresas com outros atores (como universidades, poder público local, governo estadual e federal) é uma situação relativamente nova. Ainda que nas abordagens mais contemporâneas da gestão pública se preconize a atuação aberta do Estado, em parceria com outros atores paraestatais, percebeu-se certa tendência pela centralização política, o que prejudica a consolidação de estruturas de decisão participativas e horizontalizadas e contribui negativamente para a atuação das instituições de mercado de modo pleno e participativo. No entanto, denota-se que quando uma empresa decide se instalar em um parque tecnológico, ambiente cooperativo voltado para a inovação, ela apresenta uma postura mais aberta a novas experiências de atuação conjunta nos processos decisórios que lhes dizem respeito. É possível afirmar, no entanto, que ainda não são consistentes os regimes de colaboração nos PT pesquisados, conforme definidos pelo modelo de GC de Ansell e Gash (2008). Isso reafirma, considerando-se a heterogeneidade de tamanho, natureza e propósitos dos atores que participam dos PT investigados, aquilo que foi discutido anteriormente acerca da necessidade de formas de gestão capazes de dar conta da complexidade das relações estabelecidas em torno dessas iniciativas. Absorvida desse propósito, a GC pode servir de meio para aumentar o compromisso dos envolvidos, estabelecer regime formal de colaboração e permitir o empoderamento e a representação dos grupos mais fracos.

É importante ponderar que o alicerce da governança colaborativa está na confiança, fruto da transparência e participação de todos os envolvidos nos processos decisórios (ANSELL; GASH, 2008). Quando se constata que as empresas não estão totalmente envolvidas no processo colaborativo e ainda o identificam como limitado, é possível assumir que o diálogo precisa melhorar. Para Ansell e Gash (2008), a construção da confiança é um processo que exige das partes investimento de tempo e dinheiro, o que ainda não se observa tão nitidamente nos estudos realizados.

Portanto, apesar da importância do estreitamento no relacionamento entre o poder público e as universidades públicas, o qual é observado em ambos parques pesquisados, deve-se também construir espaços e processos próprios de aproximação com a iniciativa privada (não restrita apenas a grandes empresas-âncora), fundamental para o desenvolvimento da tecnologia que se espera gerar nos parques tecnológicos.

Quanto ao compromisso com o processo, há dificuldades observadas especialmente no Parque 1, onde o envolvimento do município – segundo a literatura, ator fundamental para o sucesso do empreendimento – é ainda restrito. Um problema para se considerar sobre a participação dos municípios é que ela tem ocorrido basicamente por meio de incentivos fiscais ou mesmo de aporte de recursos financeiros e/ou cessão de recursos humanos, mas não através da tomada de decisões propriamente dita. Essa situação é percebida no Parque 2.

No que tange ao quarto constructo teórico, “entendimento compartilhado”, segundo Ansell e Gash (2008), ele ocorre quando o processo colaborativo começar. No Parque 2 já foram realizadas ações em prol do entendimento compartilhado e no Parque 1 pretende-se investir nessas ações. Destaca-se que é muito importante criar ferramentas de interação entre os atores. Essas interações propiciam o diálogo que, por sua vez, fortalece a confiança e o compromisso com o processo, possibilitando a geração de resultados melhores para todos os parceiros (ANSELL; GASH, 2008; EMERSON; NABATCHI; BALOGH, 2012; JOHNSTON et al., 2010; MCDOUGALL et al., 2013).

Nos Parques 1 e 2, destacam-se como resultados esperados que as empresas recebam benefícios fiscais e se sintam motivadas a fazer parte da colaboração, integrando um ambiente empreendedor. No entanto, a criação dessa motivação e a possibilidade de recebimento de benefícios encontram algumas barreiras na medida em que falta consolidar melhor o ambiente de confiança. Tal desafio está presente tanto na realidade do Parque 1, em fase de implantação, quanto na do Parque 2, que já opera.

Por outro lado, é notória a preocupação dos gestores de parques, mesmo que instintivamente, com a criação de ambientes dialógicos. No Parque 2 isso se manifesta por meio de rodadas de negócios, divulgação de notícias e reuniões entre empresas. Esses instrumentos de transparência fornecem mais confiabilidade e podem estreitar o relacionamento entre parque, governo local e empresas.

Neste trabalho buscou-se identificar como a GC se manifesta em dois PT instalados ou em processo de instalação no estado de Minas Gerais, a partir do modelo de Ansell e Gash (2008). Mediante análise de conteúdo dos dados (transcrições, documentos, leis, folders e sites), verificou-se que, embora o preceito da multiplicidade de atores esteja presente em ambos PT investigados, pode-se afirmar que a GC ainda está em fase de construção, uma vez que a interdependência não se encontra plenamente consolidada e os espaços de colaboração formais não estão sedimentados. Ao mesmo tempo, percebe-se que os constructos da GC são reconhecidos como importantes para o sucesso dos empreendimentos e perseguidos pela gestão dos parques.

Com relação à GC constatou-se que ainda se trata de um tema novo, principalmente no Brasil, onde existem poucos trabalhos sobre o assunto e a maioria das publicações são voltadas para a governança metropolitana ou para ações desenvolvidas por órgãos públicos visando inserir as comunidades locais para alcançar os resultados pretendidos na esfera ambiental. No que se refere aos estudos de caso, os resultados observados evidenciam a importância que cada um dos constructos teóricos identificados por Ansell e Gash (2008) têm para uma boa GC. O diálogo face a face, apesar de se manifestar preponderantemente de maneira informal, aparece como algo a ser aprimorado, especialmente considerando a relação com as empresas e com o poder público local. A construção da confiança, da mesma forma, revela-se como algo fundamental, embora ainda não se reflita nitidamente em formas consolidadas de ações transparentes e diálogo permanente. A fragilidade da manifestação dessas características representa um importante empecilho para a construção da governança colaborativa.

Nos casos investigados, por conta, por exemplo, da assimetria na participação dos atores, o entendimento compartilhado fica comprometido a ponto de os atores empresariais entrevistados não compreenderem muito bem qual é o seu papel na parceria e como o parque pode contribuir para atender as suas expectativas e as dos demais atores.

Com relação ao último constructo teórico (resultados intermediários), cabe destacar que somente foram discutidos aspectos da motivação dos atores para se envolverem com os parques e as expectativas resultantes das relações já estabelecidas, não abordando resultados mais tangíveis, como geração de tecnologias e retorno de investimentos, uma vez que um dos parques ainda não está em funcionamento. Constatou-se que a motivação de parte dos atores estatais (universidades e governo do estado) é positiva. De acordo com a literatura consultada, isso é relevante por mostrar que eles percebem os possíveis resultados positivos e, teoricamente, se predispõem à colaboração.

Pode-se afirmar que a GC tem muito a contribuir com a gestão de parques tecnológicos, assim como de outros órgãos públicos ou privados. Além disso, o modelo proposto por Ansell e Gash (2008) se mostrou adequado para aprofundar o conhecimento da realidade dos parques. No entanto, ainda é limitado o conhecimento dos atores acerca de como colocar os conceitos em prática. Isso indica a necessidade de construção de abordagens estratégicas, com a capacitação dos atores para a implantação de regimes colaborativos. Acredita-se que a disseminação de conhecimento nessa área seja importante para a institucionalização de um espaço formal para a tomada de decisões, de modo que: (i) o diálogo seja fomentado; (ii) os atores sejam estimulados a participar de forma ativa e horizontalizada no processo de tomada de decisões; (iii) os atores que apresentem dificuldades sejam capacitados para participar efetivamente; e, por último, (iv) as instituições que exercem a liderança nos parques estudados (atores governamentais) procurem sempre trazer para a mesa de negociação representantes de todos os segmentos envolvidos no empreendimento, contribuindo dessa forma para a cocriação de parcerias fortes e duradouras.

Para os atores investigados, os regimes formais de colaboração são relativamente novos. A realidade da colaboração revela que tudo precisa ser cocriado, e não apenas criado a partir da visão e das atitudes de um único ator empreendedor. Vistos dessa forma, os regimes colaborativos adquirem novo significado, uma vez que os atores passam a compreender que a atuação em conjunto, a transparência e a geração de confiança são elementos fundamentais para produzir ganhos mútuos. Nesse sentido, os parques assumem papel de objetos de fronteira. Às empresas é possível inovar e produzir com mais eficiência por meio dos parques. Às universidades é possível integrar pesquisa e inovação, preparando melhor os estudantes e contribuindo para o desenvolvimento local. Às prefeituras, os parques representam possibilidades de consolidação de arranjos institucionais inovadores em ciência e tecnologia por meio da promoção de parcerias interinstitucionais, embora, como demonstra a literatura, a continuidade das ações seja uma das maiores dificuldades em relação ao poder público local (além disso, nos dois parques investigados o envolvimento apropriado do poder público local ainda precisa ser consolidado de maneira mais efetiva). Enfim, de acordo com circunstâncias específicas, outros variados atores também encontram possibilidade de satisfação de seus interesses particulares por meio da colaboração mútua. Entretanto, embora o discurso seja promissor, teme-se que não seja possível alcançar a efetividade dessas ações sem estratégias pragmáticas de gestão colaborativa.

Ao realizar esta pesquisa, foram detectadas algumas limitações. A pesquisa ficou restrita a Minas Gerais e isso não permite compreender outros contextos. Além disso, apenas três atores de cada um dos parques foram entrevistados e as referências consultadas não tiveram a pretensão de esgotar a discussão já realizada em torno dos temas.

Contudo, acredita-se que esta pesquisa possa contribuir em termos acadêmicos e práticos. Em termos acadêmicos, espera-se que o estudo desperte atenção para a necessidade de novas investigações que discutam a qualidade da GC e seu reflexo sobre o sucesso ou o fracasso das iniciativas dos PT. Em termos práticos, a expectativa é que este e futuros estudos sirvam como motivação ao desenvolvimento de tecnologias de gestão que contribuam para implantar regimes de colaboração. As abordagens práticas podem ser úteis para: (i) a gestão dos parques no diagnóstico das dificuldades e análise de potenciais soluções; (ii) os empresários compreenderem melhor seu papel fundamental na definição do rumo e no sucesso desses empreendimentos; (iii) os atores governamentais dos três níveis (federal, estadual e municipal), a partir da conscientização da importância de assumirem a responsabilidade de conduzir, juntamente às instituições de ensino, os processos de GC.