Em termos conceituais, para Saravia (2006), as políticas públicas representam o as decisões governamentais voltadas a produzirem resultados, pela manutenção ou modificação, de uma dada realidade social. Assim, Secchi (2013) ressalta que a essência do conceito está no problema público, o qual consiste basicamente na diferença entre a situação real e uma situação ideal passível de ser alcançada a partir de intervenção pública.

Entretanto, o reconhecimento de “problemas” socialmente relevantes representa uma tarefa complexa porque estes aparecem, de forma interdependente, não estando restritos a uma área ou setor específicos (SUBIRATS, 2006). Por conseguinte, as políticas públicas são operacionalizadas em diversos campos, como: saúde, educação, segurança, previdência social e meio ambiente (SECCHI, 2013), sendo este último foco do presente artigo.

Bursztyn e Bursztyn (2012) afirmam que as políticas ambientais são iniciativas para a proteção, a conservação, o uso sustentável e a recomposição dos recursos naturais, atuando no meio biofísico e no modo como a sociedade interage com os diferentes ecossistemas. Cunha e Coelho (2012) classificam estas políticas em três grupos:

• Regulatórias: fundamentadas na elaboração de leis, normas e arcabouço institucional para disciplinar o acesso e o uso dos recursos ambientais;

• Estruturadoras: promovem a intervenção direta do poder público ou de outros grupos na proteção ambiental;

• Indutoras de comportamento: objetivam mudanças no comportamento de indivíduos e grupos sociais, promovendo práticas ambientalmente adequadas e inviabilizando ações predatórias pela conscientização e incentivo, bem como o uso de instrumentos econômicos e parcerias aliadas à noção de desenvolvimento sustentável.

Já a gestão ambiental, no âmbito público, é entendida como o conjunto de diretrizes e ações administrativo-operacionais conduzidas pelo governo a partir deste direcionamento dado por uma política com o objetivo de preservar as características essenciais do meio (BARBIERI, 2011). Ou seja, após serem formuladas, as políticas públicas são materializadas mediante um conjunto de instrumentos, como: projetos, programas, técnicas, meios de operar e dispositivos (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012; SECCHI, 2013).

Todas essas estratégicas variam, ao longo dos anos, como resultado de distintas conjunturas políticas, econômicas e sociais que marcam a história de um país (BURSZTYN; BURSZTYN, 2012; CÂMARA, 2013). No Brasil, a reconstrução histórica das políticas públicas ambientais e dos modelos de gestão adotados, aponta para importantes conquistas, principalmente, quanto à institucionalização da gestão ambiental em uma estrutura capilarizada nos três níveis de governo (BURSZTYN; BURSZTYN, 2012).

Nesse sentido, na década de 1980, seguindo as tendências da Política Nacional do Meio Ambiente (PNUMA), consolidadas pela Constituição Federal de 1988, houve um processo de descentralização mediante o repasse de atribuições e poder decisório para as instâncias subnacionais, resultando na configuração dos chamados Sistemas Estaduais de Meio Ambiente (SISEMA) e dos Sistemas Municipais de Meio Ambiente (SISMUMA) (BURSZTYN; BURSZTYN, 2012; CÂMARA, 2013; CUNHA; COELHO, 2012).

Desse modo, os municípios ganharam visibilidade na gestão ambiental, passando de meros prestadores de serviços para agentes diretos da sustentabilidade (LEME, 2010). Porém, apesar dos avanços, a descentralização ocorreu com reduzidos incentivos à cooperação intergovernamental e com a sobrevivência do patrimonialismo, gerando: conflitos de competência, irracionalidade no uso de recursos, fragmentação e baixa efetividade das políticas públicas (ARRETCHE, 2006; LEME, 2010; NEVES, 2012).

Diante desses problemas, há uma demanda por iniciativas que melhorem a articulação da gestão ambiental por todo o país. Para tanto, frente à descentralização administrativa e tributária, é essencial a disponibilidade de informações sobre as políticas públicas municipais (JANNUZZI, 2012), sendo estes aspectos abordados a seguir.

Para além da fase de implementação, as políticas públicas devem ser submetidas a sistemas avaliativos que orientem os gestores quanto à demanda por correções ou mesmo a extinção de determinadas formas de agir (RAMOS; SCHABBACH, 2012). No Brasil, essa preocupação quanto ao processo de avaliar emergiu tardiamente, com as transformações iniciadas na década de 1980, diante das quais o Estado precisou redefinir sua forma de atuação para responder a conjuntura econômica desfavorável, aliada as novas conquistas pela universalização das políticas sociais (RAMOS; SCHABBACH, 2012).

Já as iniciativas de avaliação das políticas ambientais surgem somente nos anos 1990, devido à incorporação recente desta pauta nas agendas e as características que tornam as avaliações complexas, como por exemplo, a distribuição desigual das causas e consequências dos impactos ambientais (ASSIS et al., 2012; KONISKY; WOODS, 2012). Apesar destes entraves, observa-se a nível global, um considerável aumento de discussões sobre o tema, sendo que a avaliação foi explicitamente mencionada como um dos meios para o alcance dos ODS (PNUD, 2016). Portanto, são crescentes as iniciativas com o objetivo de mensurar o compromisso e o desempenho na gestão ambiental, destacando-se as propostas de indicadores e índices ambientais (KONISKY; WOODS, 2012; MICKWITZ, 2006).

Segundo Heink e Kowarik (2010), um indicador de planejamento ambiental mensura um fenômeno relevante, sendo usado para avaliar as condições de determinado ambiente ou para embasar mudanças e definir objetivos de gestão. Logo, os indicadores atuam tanto em termos analíticos sobre o contexto das ciências naturais, como também para embasar o processo decisório, ou seja, possuem um importante papel de interface entre ciência e política.

Porém, deve-se compreender que, estes instrumentos atuam como um “sinal de alerta” a respeito de um determinado sistema avaliado (SICHE et al., 2007) visto que expressam valores e não captam certos aspectos complexos. Lascoumes e Le Galès (2012) ressaltam algumas limitações, como a dificuldade dos índices retratarem as dimensões controversas e os eventos minoritários. Estes autores também argumentam que, por representarem modelos construídos socialmente, os indicadores sofrem influência direta dos referenciais de mundo de seus criadores e não devem ser reduzidos a uma racionalidade técnica pura.

Jannuzzi (2012), ao encontro com esses argumentos, também explicita a problemática de que há uma tendência dos conceitos serem banalizados pelas medidas criadas para operacionalizá-los, assim, erroneamente a sofisticação da técnica e a sintetização deixam, em segundo plano, os diagnósticos sociais e o processo de formulação das políticas públicas.

Apesar dos entraves, estes instrumentos são vistos como padrões importantes para direcionar melhorias ambientais (SICHE et al., 2007), sendo que para reduzir as limitações, torna-se importante avaliá-los. Segundo Ramos e Caeiro (2010), é preciso ampliar o emprego da “meta-avaliação”, ou seja, promover avaliações da própria avaliação, analisando criticamente as forças e fraquezas de um determinado processo, seus verdadeiros significados e alcance, para garantir o controle de qualidade de um instrumento, como os indicadores.

Assim, deve-se verificar um conjunto de propriedades desejáveis aos indicadores, como citado por Jannuzzi (2012): a relevância social da temática, ou seja, a pertinência na produção e no uso de uma medida; a validade, que consiste na capacidade do instrumento proposto refletir o conceito abstrato ao qual se refere; a confiabialidade, que representa a própria qualidade dos dados levantados; dentre outras. Embora o autor ressalte, a dificuldade no Brasil, de informações públicas que atendam plenamente a todas estas propriedades.

Em suma, nota-se que a proposta deste artigo é relevante porque busca analisar uma iniciativa, ainda pouco estudada, que contempla em seu escopo o fortalecimento da descentralização e a geração de um banco de dados ambientais sobre os municípios paulistas. As escolhas metodológicas que pautaram a pesquisa encontram-se na próxima seção.

No Estado de São Paulo, o processo de descentralização ambiental se materializou ao final de 2007, com a criação de inicialmente um projeto, conduzido dentro da estrutura da SMA, denominado “Município Verde”. Em 2009, foi acrescido ao nome do projeto o vocábulo “Azul” devido ao compartilhamento de objetivos deste com o Pacto das Águas, iniciativa lançada, como apoio as diretrizes para o gerenciamento regional e local dos recursos hídricos do Consenso das Águas de Istambul. Posteriormente, em 2010, o Projeto Município VerdeAzul foi transformado em um programa de governo e, em 2013, o Decreto n° 58.976 instituiu uma coordenação própria para geri-lo, demonstrando fortalecimento desta política (GIRÃO, 2012; SÃO PAULO, 2013).

O PMVA surge para promover uma agenda ambiental, propondo parâmetros comuns a todos os municípios do Estado, além de gerar um sistema de monitoramento e avaliação da gestão ambiental, com a certificação dos melhores desempenhos. Embora a participação municipal seja voluntária, esta constitui um pré-requisito para a liberação de alguns recursos financeiros, como no caso do Fundo Estadual de Prevenção e Controle da Poluição (FECOP), conforme Deliberação FECOP 003/2011.

A operacionalização dessa política ocorre em ciclos anuais, tendo início com a formalização do interesse municipal em participar, implicando na aceitação das regras do Programa. Anualmente ocorrem capacitações promovidas pela equipe estadual, nas quais são apresentados os parâmetros para a execução e a avaliação da agenda ambiental, além de transmitirem conhecimento técnico sobre temas ambientais. Posteriormente, com o treinamento, as equipes municipais devem executar seus planos, atendendo a 10 Diretivas Ambientais, descritas no Quadro 1.

Quadro 1
Caracterização das Diretivas Ambientais do Programa Município VerdeAzul

Cada Diretiva é composta por um conjunto de critérios, ou seja, ações a serem executadas pelo município. Ao término do ciclo, as equipes disponibilizam um Relatório de Gestão Ambiental Municipal, descrevendo as estratégias, metodologias e resultados obtidos ao longo do período, com o envio de documentos comprobatórios sobre as ações implementadas em cada Diretiva. Com base nestes materiais, o desempenho de cada município é avaliado mediante a aplicação do IAA, sendo os resultados divulgados para a sociedade em formato do Ranking Ambiental Paulista.

Em síntese, a proposta do PMVA foca na articulação, fundamentalmente entre o governo estadual e os municípios. O estado colabora com as prefeituras, reduzindo as dificuldades de gestão existentes, ou seja, qualificando os cadastrados na aquisição de instrumentos que permitam avanços ambientais perceptíveis aos munícipes. Em contrapartida, às equipes locais são responsáveis por promover uma agenda ambiental mínima, definindo ainda uma estrutura capaz de gerenciá-la.

Neste quadro, várias ações propostas pelas Diretivas dependem do diálogo entre as pastas que compõe o poder público municipal, ampliando as articulações propostas pelo PMVA. Este processo de mobilização e estímulo à formação de redes torna-se cada vez mais evidente, segundo análise das informações disponíveis no sítio do PMVA. Neste sentido, algumas Diretivas abordam o fomento a participação social, como a obrigatoriedade dos conselhos municipais de meio ambiente, além disso, existem aspectos voltados às parcerias com a iniciativa privada, como a logística reversa para a gestão de resíduos sólidos.

Nessa mesma linha, evidenciam-se propostas de ações intermunicipais, como por exemplo: Parceria/convênio para o repasse de recursos, entre o Poder Público Municipal e empreendimento de fauna público ou privado, em operação no município ou em município próximo (Diretiva Biodiversidade); existência de viveiros consorciados (Diretiva Arborização Urbana); ações de educação ambiental intermunicipal ou regional (Diretiva Educação Ambiental); e articulações intermunicipais, (convênios, consórcios, agências metropolitanas, parcerias) constituídas para a questão ambiental (Diretiva Estrutura Ambiental), dentre outras.

Esse diálogo é importante para evitar uma possível competição exacerbada entre os municípios pelo processo de certificação, portanto, o Programa direciona novas dinâmicas institucionais com a interface entre diferentes atores sociais. A partir desta característica e das discussões sobre parcerias para a sustentabilidade, visando cumprir ainda com um dos objetivos específicos deste artigo, o Quadro 2 relaciona os ODS analisados nesta pesquisa com as Diretivas que contribuem para o atendimento das metas nestes respectivos Objetivos.

Quadro 2
Integração entre Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e Diretivas Ambientais

Primeiramente, considera-se que as Diretivas: Educação Ambiental, Estrutura Ambiental e Conselho Ambiental aparecem na relação proposta para todos os ODS porque incorporam ações de base para a gestão ambiental do município, contribuindo com todos os Objetivos elencados. Dando início a uma discussão detalhada, o ODS 6 relaciona-se com a gestão racional e eficiente dos recursos hídricos, incluindo, metas de proteção dos ecossistemas vinculados com a água e estruturação de sistemas de saneamento. Portanto, observa-se que este enfoque possui relação com as seguintes Diretivas Ambientais:

· Esgoto Tratado - fomenta ações para a cobertura adequada dos sistemas de saneamento, qualidade da coleta e tratabilidade dos efluentes gerados pela população;

• Biodiversidade - promove ações para a preservação e recuperação de áreas ciliares, revitalização de córregos urbanos, proteção de nascentes e inibição de medidas impactantes nas Áreas de Preservação Permanente (APP’s)

• Cidade Sustentável - incentiva a racionalização no uso dos recursos naturais, incluindo medidas para o reuso da água e captação de água da chuva, com propostas de instalações modelo sob responsabilidade do Poder Público;

• Gestão das Águas - reflete diretamente o propósito do ODS 6, pois prevê, dentre outras ações, que os municípios reduzam perdas no sistema de abastecimento de água, protejam seus mananciais e monitorem a qualidade da água.

Já o ODS 7 aborda as questões e metas para maior participação de energias renováveis na matriz energética, assim como a necessidade de melhorias na eficiência. Neste sentido, pode ser relacionado à Diretiva Cidade Sustentável que incentiva a redução do uso de recursos naturais não-renováveis, citando os sistemas alternativos de energia enquanto ações passíveis de serem implementadas pelos municípios e plano de eficiência energética do edifício sede da estrutura ambiental do poder público.

O ODS 11 visa incentivar construções sustentáveis, modelos de habitação com serviços básicos a toda a sociedade e a gestão ambiental urbana de qualidade para redução dos impactos negativos quanto a qualidade do ar, resíduos, entre outros. Deste modo, constata-se que todas as Diretivas do PMVA contribuem para este objetivo, com destaque para:

• Esgoto Tratado e Resíduos Sólidos: ambas fomentam ações quanto à infraestrutura do município voltada ao saneamento básico o que reflete a gestão dos impactos ambientais oriundos da disposição inadequada dos resíduos gerados pela ação humana.

• Cidade Sustentável - reflete diretamente o propósito do ODS, incluindo o enfoque para as compras públicas sustentáveis e o controle de origem dos fornecedores de produtos de origem da flora nativa brasileira;

• Arborização Urbana - enfoque na melhoria da gestão do meio ambiente urbano com planejamento dos espaços e aumento da cobertura arbórea.

• Qualidade do Ar - prevê ações voltadas ao controle de queimadas urbanas, fumaça preta de veículos e o treinamento para brigadas antifogo e planos de desastres naturais.

No caso do ODS 12, o propósito central é definir a gestão sustentável dos recursos naturais, incluindo o manejo integrado dos resíduos, com práticas de redução, reuso e reciclagem destes materiais. Essa orientação também ocorre no âmbito das Diretivas:

• Resíduos Sólidos - possui relação direta com este ODS, estimulando a gestão integrada, o planejamento e o monitoramento da destinação ambientalmente adequada dos diferentes tipos de resíduos.

• Cidade Sustentável - estimula iniciativas voltadas ao consumo ambientalmente sustentável: troca de materiais, redução no uso de sacolas plásticas, compras públicas responsáveis, entre outras.

O ODS 13, orientado para o reconhecimento da necessidade de políticas e estratégias quanto às mudanças climáticas, relaciona-se com à Diretiva de Qualidade do Ar uma vez que esta prevê ações para a redução na emissão de gases do efeito estufa, incluindo: instalação de ciclo faixas, renovação da frota veicular, incentivo a carona solidária e ao transporte coletivo. A Diretiva Cidade Sustentável também possui vínculo com este ODS ao fomentar a redução do uso de recursos naturais não renováveis mediante tecnologias e combustíveis alternativos.

Quanto ao ODS 14 que visa à proteção dos ecossistemas marinhos e costeiros, definindo a necessidade da pesca em níveis sustentáveis, verifica-se uma integração com as Diretivas: Esgoto Tratado, Cidade Sustentável e Biodiversidade. A primeira possui coerência com este ODS porque avalia, no caso dos municípios litorâneos, a qualidade da disposição do esgoto por emissários, enfatizando a conservação destes ecossistemas. Já as Diretivas Cidade Sustentável e Biodiversidade incluem programas relacionados à fauna silvestre e doméstica para a defesa do patrimônio natural brasileiro.

Para finalizar, o ODS 15 busca garantir a conservação, a recuperação e o uso sustentável dos ecossistemas e dos serviços ambientais, protegendo a biodiversidade, com o fim da caça ilegal, do tráfico de espécies da flora e da fauna, minimizando o impacto de espécies exóticas. Observa-se um direcionamento comum com as seguintes Diretivas:

• Biodiversidade - também visa proteger a cobertura vegetal natural do município. Propõe a conservação da fauna silvestre e o manejo da fauna exótica invasora (como por exemplo: instalação de centros de triagem e reabilitação de animais silvestres).

• Arborização Urbana - promove o incremento das áreas verdes disponíveis na cidade mediante plano ordenado de arborização.

• Cidade Sustentável - também enfatiza as normatizações para uso de madeira de origem legal, com exigência de que os fornecedores de produtos de origem nativa da flora brasileira estejam com cadastro regular para participação em licitações públicas.

Em síntese, a partir dos resultados oriundos dessa comparação entre o descritivo dos ODS e as Diretivas, pode-se constatar similaridade e compartilhamento de propósitos entre as iniciativas, demonstrando a possibilidade de políticas integradas uma vez que todas as pautas e metas contribuem para o alcance de melhores condições ambientais. Conclui-se que a proposta do PMVA na agenda paulista corrobora com as demandas contemporâneas, em nível global, para a gestão ambiental orientada ao desenvolvimento sustentável.

Com base nas principais características identificadas do PMVA, considerando a classificação das políticas ambientais dada por Cunha e Coelho (2012), observa-se que o Programa pode ser categorizado como uma iniciativa do tipo “Indutora de Comportamento”. Neste sentido, consiste em uma política positiva em relação aos municípios, atuando com uma heterogeneidade de agentes na promoção de práticas ambientalmente adequadas mediante um conjunto amplo de temas e de instrumentos, que não estão restritos ao comando e controle, aspectos regulatórios ou estruturais. Esta multiplicidade é constatada quando da análise do IAA, que constitui o principal instrumento de ação da política pública estudada.

Segundo Lascoumes e Le Galès (2012) é possível classificar os instrumentos de ação pública em quatro categorias (que não são mutuamente excludentes). Diante da análise do IAA, sinteticamente exposta pela Figura 1, observou-se que este pode ser compreendido como multifacetado porque apresenta características em todas as classes propostas pelos autores.

Figura 1
Características do IAA enquanto instrumento de ação pública
Fonte: Elaborado pela autora com base em Lascoumes e Le Galès (2012) e São Paulo (2013)

Constata-se que a avaliação é parte fundamental da política pública estudada mediante operacionalização dada pelo IAA, o qual representa um meio de se denotar o envolvimento com as pautas propostas e se as ações do estado e dos municípios estão gerando progresso ao contexto ambiental. Para tanto, o IAA é composto por um conjunto de indicadores distribuídos nas dez Diretivas Ambientais, expostas anteriormente no Quadro 1.

A nota no IAA abrange dois conjuntos de ações: os Indicadores de Desempenho (ID), ações consideradas prioritárias para alcançar os objetivos das Diretivas; e as Pró-Atividades (PRÓ), ações que valorizam as aptidões locais, auxiliando as medidas que compõem o primeiro conjunto (SÃO PAULO, 2013). Após a soma do resultado em todas as Diretivas, que varia de 0 a 100 pontos, são considerados no cálculo as pendências e os passivos ambientais que o Poder Público local possui, como: pendências no licenciamento, áreas contaminadas e penalidades na CETESB, entre outras. Estas irregularidades podem descontar da nota até 30 pontos. Assim, o cálculo do IAA é obtido mediante a aplicação da fórmula:

∑ IDi - somatório dos Indicadores de Atendimento às Diretivas Ambientais, cujo valor máximo da soma é de 80 pontos. Sendo, IDi o Indicador de Atendimento a cada uma das 10 Diretivas, identificadas pelo índice i, o qual corresponderá a uma nota com variação de 0 a 10, atribuída em função de uma série de critérios e ajustada pela multiplicação do peso correspondente a cada Diretiva.

∑ PROi - somatório dos Indicadores das Ações Pró-ativas do município, relativos às Diretivas Ambientais, cujo valor máximo da soma é de 20 pontos. Sendo o PROi o indicador de Pró-Atividade em relação a cada diretiva ambiental identificada pelo índice i, o qual corresponderá a uma nota que varia de 0 a 2 conforme critérios atribuídos.

PP - pendências legais de caráter ambiental de responsabilidade do Poder Público municipal, independentemente das Diretivas Ambientais, cuja soma varia de 0 a 30 pontos conforme avaliação da SMA.

Verifica-se que o IAA pode ser expresso entre -30 e 100, sendo que o certificado “Município VerdeAzul” é entregue para os municípios que obtém uma nota superior a 80 pontos, desde que atendam a alguns pré-requisitos, como: não receber 0 em qualquer uma das Diretivas e ter instituído, por lei, a estrutura ambiental na administração pública e o conselho ambiental (SÃO PAULO, 2013). A certificação atesta o bom desempenho na gestão ambiental e, além de garantir visibilidade aos governos locais “pró-meio ambiente”, também assegura prioridade no acesso a recursos financeiros de fundos ambientais.

Cabe ressaltar que, nos critérios divulgados a partir de 2014 ocorreram algumas alterações na metodologia de cálculo do IAA. Embora a variação da escala permaneça a mesma, possibilitando a comparação com os períodos anteriores, foram retiradas as notas referentes à categoria de Pró-Atividades (PRÓ), que antes somavam um valor máximo de 20 pontos. No período atual, estes pontos foram incorporados em uma única nota, ampliando a padronização do processo avaliativo, conforme exposto na fórmula a seguir:

ΣIDi - somatório dos Indicadores de Desempenho (IDi) nas Diretivas Ambientais do Programa, cujo valor máximo da soma é de 100 pontos. Sendo IDi o Indicador de Desempenho para cada Diretiva Ambiental identificada pelo índice i. Este indicador corresponderá a uma nota, que varia de 0 a 10, atribuída em função de critérios definidos, ajustada, posteriormente, pelo peso que cada Diretiva i possuir.

PP - São passivos e/ou pendências ambientais de responsabilidade do município. Este valor varia de 0 a 30.

Complementando as discussões, com base nas resoluções anuais que disciplinam o Programa, foram observados aspectos referentes à construção do IAA quanto à evolução dos pesos das Diretivas Ambientais nos ciclos avaliativos, de acordo com a Tabela 1.

Tabela 1
Panorama de evolução dos pesos nas diretivas ambientais

Verifica-se que, de 2008 a 2012, os pesos permaneceram inalterados, demostrando a manutenção das prioridades quanto aos temas da agenda ambiental. Neste período, constata-se uma distribuição mais heterogênea entre as diretivas, coexistindo temas com prioridade visivelmente elevada e outros em um patamar inferior, sendo que a diferença entre os pesos maiores (1,2 para ET, RS e EA) e os menores (AU, CS, GA, QA) atingiu 0,7. Em 2013, houve uma mudança significativa nos pesos praticados nos cinco anos anteriores, com exceção de BIO (permaneceu em 0,8). As prioridades se tornaram mais homogêneas, reduzindo as diferenças nos pesos entre as Diretivas, sendo que o patamar de 0,5 foi eliminado, o menor valor passou para 0,7, enquanto que o maior valor reduziu para 1,0.

No ano de 2014, uma nova proposta passou a vigorar, sendo mantida em 2015, a qual consolidou a maior relevância dos temas ET e RS, seguidos pela maioria das diretivas com peso mediano de 1,0 e apenas AU e QA com o menor peso (embora tenham sofrido acréscimo ao longo dos anos, passando de 0,5 no início para 0,8 em 2014). Cabe ressaltar, em termos de uma análise geral, algumas pautas que aumentaram significativamente a importância: gestão das águas e cidade sustentável (de 0,5 nos ciclos iniciais para 1,0 em 2014-2015).

A partir desse panorama sobre o processo avaliativo e os atributos do IAA, outras discussões foram conduzidas para uma meta-avaliação. Primeiramente, como todo instrumento é definido por um conjunto de valores, também será responsável por produzir uma representação específica da questão que trata, conforme Lascoumes e Le Galès (2012).

No caso do IAA, para definir um mecanismo capaz de avaliar todos os municípios e comunicar essa informação ao grande público foram realizadas escolhas metodológicas que padronizam a realidade ambiental, isto porque o PMVA opta por estabelecer a igualdade na agenda ambiental. Esta opção desconsidera peculiaridades, não havendo diferença nas avaliações de municípios inseridos em distintas bacias hidrográficas, com contingentes populacionais diversos e níveis variados de desenvolvimento socioeconômico o que representa uma limitação, pois estas características acarretam diferentes pressões ambientais e, consequentemente, possibilidades variadas de gestão.

Todas as escolhas envolvem ganhos e perdas, logo, apesar das limitações, o IAA representa uma tentativa de definir institucionalmente e, em grande escala, um padrão ambiental mínimo a todos os municípios, direcionando o controle social. A questão ambiental é extremamente ampla e difusa, inviabilizando o seu enquadramento em um processo avaliativo que contemple todas as suas variáveis Mickwitz (2006). As diferenças devem ser respeitadas, mas o fato de um município gerir adequadamente uma realidade específica não significa que possa deixar de atender a determinados parâmetros, como por exemplo, quanto ao tratamento do esgoto, dos resíduos sólidos ou da educação ambiental.

Ainda em relação às características do IAA, deve-se discutir que este se diferencia de outros índices porque sua composição sofre alterações no tempo. As resoluções anuais definem mudanças nos pesos das Diretivas, conforme discutido a partir da Tabela 1, além disso, ocorre a evolução nas ações avaliadas, situação exemplificada pelo Quadro 3 que demonstra as alterações de critérios considerados na Diretiva Resíduos Sólidos.

Quadro 3
Evolução de critérios nas Diretivas Ambientais

Essas mudanças podem ser avaliadas como “não desejáveis”, representando uma limitação à medida que, segundo Jannuzzi (2012) alguns atributos são esperados neste tipo de instrumento, incluindo a confiabilidade e a perenidade, assim, os parâmetros alteráveis podem ser vistos como uma descaracterização do índice no tempo. As análises corroboram com a ideia de que a instabilidade avaliativa pode comprometer a definição de um mecanismo de comparação consistente. O fato da participação no Programa e, consequentemente, na avaliação, ser voluntária também gera desafios à continuidade de produção dos dados.

Como as ações ambientais geram resultados no longo prazo, uma mensuração de progresso anual também pode ser questionada, embora esta divulgação constante facilite a comunicação e o acompanhamento dos cidadãos. Apesar do ranking anual, nota-se cada vez mais a incorporação de critérios que exigem um horizonte temporal mais amplo, como por exemplo: metas de recuperação da área ciliar municipal com cronogramas plurianual e anual (Diretiva Biodiversidade).

Quanto ao atributo da confiabilidade, citado por Jannuzzi (2012) destaca-se que os dados do IAA são disponibilizados pelos próprios interessados na avaliação (os municípios) e apesar da necessidade de envio de comprovantes das ações desempenhadas ainda não há um processo totalmente estruturado de auditoria, o que pode gerar informações equivocadas.

Em contrapartida, sobre os aspectos positivos, diante da proposta de avançar continuamente a gestão ambiental, o Programa optou por tornar o IAA mais flexível no sentido de migrar as propostas para patamares mais elevados ao longo do tempo. O IAA atua com a padronização de temas estratégicos e não ações pontuais. As mudanças partem do aperfeiçoamento desta iniciativa, que por ser recente, demanda um processo de ajuste para incrementar sua capacidade em refletir o desempenho ambiental, melhorando a validade do índice. De qualquer forma, a escala de variação do índice permanece a mesma, assim como o período de análise (anual), os princípios e o seu propósito de avaliar a gestão ambiental local.

Endereço dos autores: Marina Kolland Dantas marikolland@gmail.com Cláudia Souza Passador cspassador@usp.br