Durante os debates da subcomissão dos direitos políticos, dos direitos coletivos e das garantias, o sentido da soberania do “povo” é o foco de uma confrontação substancial entre os Constituintes. Com efeito, enquanto alguns defendem a primazia da representação eleitoral outros favorecem uma expressão mais direta da população na nova ordem institucional a ser construída, pelo meio de mecanismos tais como o referendum, a iniciativa popular da lei e o voto destituinte. Esse confronto é frequentemente resumido por uma série de oposição: a democracia representativa contra a participação direta, a direita contra a esquerda etc. Se tais dicotomias traduzem em parte as dinâmicas da subcomissão estudada, queremos revisitá-las tomando em conta a racionalidade dos atores que defendem uma ou outra posição. Nessa parte, focaremo-nos principalmente nas posições dos Constituintes e menos nas dos atores sociais que contribuíram para os debates da Assembleia. Esta escolha se justifica pelos dados com os quais trabalhamos: a maioria das audiências públicas tem sido descentralizada nos Estados de modo que elas não constam nos arquivos da subcomissão, os quais reúnem principalmente as intervenções dos Constituintes e de alguns convidados que intervieram em Brasília.

Primeiro, veremos, que as concepções distintas da soberania popular dependem tanto da trajetória política dos Constituintes quanto do sentido que estes últimos dão à noção de “povo”. Em seguida, estudaremos os debates em volta da nova “governamentabilidade” a ser criada.

A oposição entre representação e participação na Constituinte, muitas vezes pensada como uma oposição entre “novos” atores e elites estabelecidas, alimenta uma concepção “movimentista” da gênese da participação cidadã (SA VILAS BOAS, 2017). Os novos atores seriam principalmente os movimentos sociais, assim como os partidos de esquerda vinculados a esses movimentos, em particular o Partido dos Trabalhadores (PT). Assim, a dicotomia entre representação e participação cruzaria uma oposição entre direita e esquerda (WAMPLER, 2003). Na subcomissão dos direitos políticos, dos coletivos e garantias, essa oposição, todavia, não é evidente. Se os Constituintes do PDS² e do PT, para citar somente esses dois partidos, defendem posicionamentos claramente antagônicos em volta do tema da participação, os Constituintes do PMDB³ são quanto a eles divididos. Ora, eles representam a maioria da subcomissão com 11 representantes dos 19 membros que ela consta. Claro que a grande heterogeneidade ideológica e a baixa coesão interna deste partido (KINZO, 1980, 1988) explica em parte essa divisão. Nos seus primeiros anos de criação, o PMDB abrigou várias correntes, dividindo-se entre os “autênticos históricos” que buscavam uma aproximação com os movimentos sociais e as lutas populares, os liberais chamados “não-alinhados” e os “moderados” cuja influência se reduziu rapidamente, devido às migrações dos seus membros para outros partidos (MUCINHATO, 2014).

Mais além do posicionamento partidário, as divergências em volta do tema da representação e da participação dependem também da trajetória dos Constituintes. Com efeito, os atores que exerceram de maneira contínua um mandato eletivo numa instituição legislativa local ou nacional durante o governo militar, e que, portanto, pertencem mais frequentemente ao PDS, ao PFL⁴ e ao PMDB, favorecem o reforço do legislativo e valorizam a representação eletiva. Quanto aos novos concorrentes, seja porque tiveram o seu mandato cassado durante a ditadura militar, seja porque são novatos na vida política, são mais suscetíveis de defender a participação direta do povo. Nesse segundo caso, eles pertencem ao PT, ao PDT⁵ mais há também novos concorrentes que entraram no PMDB durante a fase de transição democrática (ver Quadro 1, acima).

A interpenetração entre os projetos defendidos e a trajetória dos atores traduz-se nos argumentos invocados para defender a representação eleitoral ou as formas diretas de participação do povo. Os debates em volta dos novos mecanismos a serem criados no novo ordenamento institucional remetem a dois temas: a competência (des)igual dos representantes e representados e o papel do legislativo no Brasil democrático. A ligação entre esses dois temas revela que o confronto em volta da participação decorre de concepções políticas opostas, mas também de uma experiência diferenciadas das instituições políticas.

Os defensores da primazia da eleição convocam dois tipos de argumentos para justificar a sua posição. O primeiro, de cunho elitista, remete a uma justificação clássica da representação, ou seja, a necessidade de ter um certo domínio da vida política para exercê-la, domínio que a maioria da população não teria (SCHUMPETER, 1954). Essa concepção é por exemplo defendida pelo Senador do PFL, João Menezes, que iniciou a sua carreira política no PDS no final dos anos 40 e foi deputado federal do MDB no Pará durante o governo militar. Ele opõe-se à iniciativa popular de lei e às emendas constitucionais oriundas dos eleitores da seguinte maneira:

Mas esse argumento é raramente evocado por si só e é em geral ligado a um outro, ou seja, o enfraquecimento estrutural dos legislativos tanto no governo militar quanto no Brasil em via de democratização, que precisamente não permitiria a expressão da soberania popular. A democratização suporia primeiro inverter a relação de força entre os poderes executivo e legislativo, reconhecendo a legitimidade do segundo em expressar os anseios do povo.

Encontramos essa concepção na intervenção do Constituinte Samir Achôa, membro do PMDB, que também foi vereador e deputado do Estado de São Paulo durante o governo militar, e que se posiciona contra a maioria das propostas de participação direta:

Esse argumento inscreve-se numa larga tradição de afirmação dos legislativos contra poderes executivos centralizados, como mostram os estudos sobre a construção dos regimes representativos na Inglaterra e nos Estados Unidos (MORGAN, 1988). Ele baseia-se num apelo ao povo como fonte de legitimação dos representantes. Estes últimos se apresentam como atores que não são fora da sociedade mais que são porta-vozes das suas necessidades e reinvindicações. Nessa perspectiva, o apoio, amplo e repetido, dado pelos eleitores ao representante seria a expressão do vínculo estreito que o segundo conseguiu estabelecer com “o povo”. Segundo o Constituinte Samir Achôa:

Se esse apelo ao povo, base da ficção representativa (MORGAN, 1988), não traduz necessariamente as práticas dos atores, podemos não obstante ressaltar que a defesa da representação eleitoral não é necessariamente pensada como a conservação da ordem passada mais bem como a criação de um outro modelo institucional que confere aos representantes eleitos um peso maior. Para os Constituintes que exerceram mandatos eletivos durante o governo militar, a democratização significa primeiro mudar o equilíbrio de forças dentro das instituições políticas a favor do legislativo.

Outra é a posição dos Constituintes que são novatos ou que tiveram o seu mandato cassado durante o regime militar. Com efeito, esses atores defendem mais sistematicamente a participação direta da sociedade no novo ordenamento institucional. A divisão mais significativa para esses Constituintes não é a relação executivo/legislativo mais a divisão entre as elites político-sociais e as classes populares, cuja superação deve ser consagrada pelo novo ordenamento institucional. Ao contrário dos defensores da primazia da eleição, que convocam uma concepção política do “povo-príncipio” (ROSANVALLON, 1998, p. 31) como ente homogêneo representado pelas assembleias legislativas, os partidários de instrumentos de participação direta convocam uma definição mais sociológica do povo, ou seja, o “povo sociedade (ROSANVALLON, 1998, p. 40). Mais do que um grupo abstrato, o povo designa aqui os grupos socialmente maioritários, porém politicamente minorizados, ou seja, os cidadãos “ordinários” ou as classes populares, dependendo do posicionamento político dos Constituintes. A democratização é então pensada como uma mudança de perfil social dos atores que detêm o poder político, para uma melhor adequação entre a classe política e o povo, enquanto realidade sociológica. Nessa perspetiva, a criação de mecanismos de participação direta permitiria uma melhor representação de interesses vistos como tradicionalmente sub-representados nos governos anteriores, em particular durante o governo “burocrático-autoritário” dos anos 60 e 70 (O’DONNEL, 1979). Essa concepção fica clara nas intervenções do relator da subcomissão, Lysâneas Maciel, constituinte eleito pelo PDT e que teve o seu mandato cassado durante o regime militar, quando fazia parte do MDB:

A participação direta dos grupos até então excluídos é pensada como um meio para assegurar a democratização, entendida não só como a (re)organização dos poderes, mas em função de uma associação entre expressão política e defesa de interesses. Contra a concepção elitista da política que justifica a representação eleitoral, os “saberes” cidadãos são ressaltados. Esses saberes não designam, nesse momento, um conhecimento do ambiente próximo, segundo o significado que a noção de “saber cidadã” chegou a ter nos anos 2000 (NEZ, 2011), mas uma consciência dos interesses de classes que os grupos desfavorecidos teriam e que permitiria reverter um quadro institucional fonte de desigualdade e de iniquidade. Segundo o Constituinte do PT, João Paulo:

Dessa concepção sociológica do povo decorre também uma concepção da representação. Os defensores dos mecanismos de participação direta favorecem uma a representação descritiva e mandatória (PITKIN, 1967). Os representantes não só devem ser sociologicamente mais próximos do povo, mas este último deve ter a possibilidade de revogar um ator político que não satisfaz seus interesses por não cumprir as suas propostas iniciais. Segundo o relator Lysâneas Maciel:

Portanto, a participação direta é vista como una maneira de fortalecer o poder legislativo, dando-lhe uma nova legitimidade popular. Para assegurar esse vínculo entre participação popular e representação, vários mecanismos são objetos de discussão. Além do confronto entre concepções diferentes da soberania do povo, a Constituinte é também um lugar de enfrentamento em volta da governamentabilidade a ser adotada.

Ao apresentar o seu relatório, Lysâneas Maciel evoca a noção de “revolução institucional” (p. 71, 1-B) para descrever o projeto que ele defende, junto com os partidários dos mecanismos de participação direta. A ideia segunda a qual é pelo meio das instituições que uma mudança substancial, não só do regime mais da estrutura social, pode acontecer é um segundo eixo de confronto entre os Constituintes. Esse eixo remete a governamentabilidade a ser instituída. A noção de governamentabilidade foi elaborada por Michel Foucault para analisar o processo histórico de racionalização e de tecnicização do exercício do poder no enquadramento da população. Foucault mostra que as tecnologias e instrumentos criados pelos poderes políticos não são neutros mais organizam a relação entre os governantes e os governados (LASCOUMES, 2004).

Durante a Constituinte, os instrumentos a serem criados para assegurar a soberania do povo são objetos de uma reflexão e de embates. Dois pontos são particularmente polêmicos: primeiro, a maneira de compreender e mobilizar o direito; segundo, o tipo de relações sociais e políticas que os novos mecanismos institucionais têm de criar.

Em primeiro lugar, a natureza do texto constitucional é amplamente debatida. Enquanto alguns Constituintes valorizam um texto sucinto, que organiza principalmente a relação entre os poderes e respeita a hierarquia das normas, os principais defensores dos mecanismos de participação direta defendem um texto mais largo e menos jurídico, mais que consagra a inclusão do povo no processo decisório. Este debate traduz concepções e usos diferenciais do direito, enquanto técnica de poder. Visto como um instrumento de dominação, o direito é contestado pelos defensores da participação direta, mas ao mesmo tempo mobilizado para assegurar a inclusão do povo no processo decisório. Esse duplo movimento mostra que durante a transição democrática um novo uso do direito aparece, ou seja, um uso que se inscreve numa lógica contestatória (SPANOU, 1990; ISRAËL, 2009).

O respeito da lógica jurídica faz parte dos argumentos que alguns Constituintes invocam para opor-se ou questionar a adoção dos mecanismos de participação direta. O Senador João Menezes afirma por exemplo:

A coerência jurídica é também mobilizada por Constituintes cuja posição em volta da participação direta é menos óbvia. É o caso do deputado do PMDB, Humberto Lucena que se apresenta publicamente a favor de alguns mecanismos de participação direta, mas que remete a sua adoção a outras instâncias:

Essa argumentação “técnica” baseada em saberes jurídicos especializados é fortemente contestada pelos defensores da participação direta, que consideram o direito a partir da clivagem elite/sociedade e percebem-no como um instrumento de dominação da primeira sobre a segunda. Tal interpretação, que coincide com uma concepção da lei de cunho marxista (ISRAËL, 2009), fundamenta uma outra visão do direito como instrumento ancorado na sociedade e que deve ser compreendido por ela. A contestação da lógica jurídica permite então uma contestação mais geral da divisão entre “profissionais” e “profanos” no campo político, que justificaria o abandono de uma linguagem técnica a favor do uso de categorias e palavras da linguagem comum. Trata-se de reunir o Brasil legal e o Brasil real, que não coincidiriam até então, devido a natureza das instituições brasileiras, cuja construção se fundamentou num direito racional e moderno, mas frente a um povo “bestializado” (CARVALHO, 1987). Segundo o relator Lysâneas Maciel:

Mas se o direito, enquanto instrumento da classe dominante, é rechaçado quando se torna um saber especializado, ele é também mobilizado pelos partidários da participação direta para renovar o quadro institucional. A Constituinte traduz assim um processo mais geral de mobilização da lei para fins contestatórios, também usada pelos novos movimentos sociais quando reivindicam no mesmo período o “direito a ter direitos” (DAGNINO, 1994). Com efeito, uma das grandes preocupações da subcomissão estudada não é só mudar as categorias de pensamento a partir das quais a soberania do povo é pensada, substituindo as categorias jurídicas por palavras da linguagem comum. Ela também consiste também em criar novos mecanismos institucionais que materializariam a mudança política desejada. A inclusão do povo é pensada sob uma ótica tanto social quanto institucional. A renovação das tecnologias do poder é vista como uma condição para a redefinição das relações políticas e sociais. Segundo o relator: “A toda norma que fizemos, procuramos colocar um dispositivo que permitisse que ela fosse implementada. Vinculamos cada sugestão a uma proposta, não apenas de fiscalização, mas também de eficácia” (p. 65, 1-B).

Podemos sublinhar que a associação entre o princípio de soberania do povo e os mecanismos institucionais, que se impõe na Constituinte, justifica vários dos dispositivos criados no Brasil democrático a partir dos anos 80, ao exemplo do orçamento participativo, e constitui também a lente pela qual esses últimos tenham sido analisados no campo acadêmico pelos autores que se concentram sobre as “inovações democráticas” (AVRITZER; NAVARRO, 2003).

Em segundo lugar, a nova governamentabilidade em debate, através dos confrontos em volta da lei e dos mecanismos a serem criados, envolve mais geralmente uma concepção das relações sociais e políticas. Com efeito, se as instituições representativas baseiam-se num princípio igualitarista individualista, representado pelo princípio do sufrágio universal: um homem, um voto (ROSANVALLON, 1992), os mecanismos de participação direta em discussão na Constituinte fundamentam-se numa concepção coletiva tanto do social quanto da política. O povo a ser incluído nunca é definido como a soma de indivíduos ou de cidadãos, mas sempre a partir de expressão tais como “a sociedade organizada” ou “os grupos organizados”. É a partir dos coletivos sociais ou militantes que os mecanismos de participação direta são pensados, o que é reforçado pelo uso da noção de “participação popular” e não de “participação cidadã” que só se imporia mais tarde no campo político. Mas se os defensores dos mecanismos de participação direta concordam sobre a dimensão coletiva da inclusão do povo, eles divergem sobre os objetivos desses mecanismos. Para alguns constituintes, os mecanismos ajudarão a formação de coletivos. Dito de outra maneira, ao permitir a expressão do povo, os mecanismos institucionais deveriam gerar novas formas de organização sociais e políticas. Segundo os Constituintes Ana Maria Rattes do PMDB e Lysâneas Maciel:

Por outro lado, outros constituintes, tal como João Paulo do PT, percebem os mecanismos de participação direta como instrumentos a serviço de grupos já formados. Nessa perspetiva, eles deveriam permitir à expressão de coletivos existentes, porém excluídos do campo político:

Mesmo que a sociedade seja percebida como organizada ou desorganizada, podemos sublinhar que os grupos intermediários são vistos como centrais na ordem institucional a ser criada. Essa centralidade não é rechaçada pelos representantes do regime militar, o que vamos agora analisar através dos debates em torno da participação cidadã na saúde.

A conflitualidade dos debates em volta dos mecanismos de participação direta na subcomissão dos direitos políticos, direitos coletivos e garantia contrasta com o amplo consenso sobre a participação na área da saúde, que gera muito poucos debates sobre a questão. A aceitação geral da ideia de participação nesse setor de políticas públicas, tanto por parte dos representantes do governo militar quanto dos “novos atores” não significa que todos eles deem o mesmo significado ao ideário participativo: na Constituinte, a “confluência perversa” entre um projeto liberal e um projeto participativo (DAGNINO, 2009) atravessa os debates e permite a aceitação da ideia de participação. Esse consenso depende também do público visado, ou seja, a “comunidade”, categoria significativa para antigos e novos atores.

Nos seus trabalhos, Evelina Dagnino (2004) propõe a noção de “confluência perversa” para pensar o uso das mesmas categorias, entre as quais a participação, numa disputa entre dois projetos antagônicos no Brasil. O primeiro, chamado “democrático-participativo” visa o alargamento da democracia pela criação de espaços públicos. Segundo a autora, este projeto tem como marco a Constituição de 1988 que consagra o tema da participação da sociedade civil. Um segundo projeto, qualificado de “liberal”, valoriza um Estado mínimo, que se isenta do seu papel provedor de direitos sociais. Segundo Dagnino, esse segundo projeto se desenvolve principalmente nos anos 1990.

O estudo dos debates da subcomissão de saúde, seguridade e meio ambiente mostra que o largo consenso em volta do tema participação na área da saúde já se assenta nessa confluência perversa. Com efeito, se a Constituinte é um momento de confronto entre um modelo privatista e um modelo publicista, o segundo tendo reconhecimento constitucional, os defensores do primeiro ou do segundo modelo apoiam-se na ideia de participação, dando a essa noção finalidades diferentes. Essa subcomissão é então composta de 23 membros, dentre dos quais 12 do PMDB, 8 de partidos da direita do campo político e 3 de formações de esquerda.

Os atores favoráveis à universalização referem-se, primeiro, aos processos participativos que antecederam a Constituinte. A VIII conferência de saúde de 1986 constitui um marco importante de reconhecimento do movimento sanitarista e de reflexão sobre o novo sistema de saúde a ser implementado, como foi amplamente mostrado por vários estudos (AVRITZER, 2008; DALLARI, 2005; CUNHA; MAGAJEWSKI, 2012; PAIVA; TEXEIRA, 2014). O relatório produzido nesta conferência e as propostas da Comissão Nacional de Reforma Sanitária constituem a ponte de partida dos debates para os defensores da universalização, tais como os Constituintes Eduardo Jorge do PT e Carlos Mosconi do PMDB:

A existência prévia de formas de participação da sociedade, a exemplo da conferência de saúde, justifica em certa medida o consenso geral em volta do tema. Mas se a ampla mobilização social, a sua expressão nos processos participativos e a sua presença nas audiências públicas da Constituinte criam um ambiente favorável ao reconhecimento da participação da sociedade civil no setor da saúde, podemos notar que esse tema é ainda mais aceite que ele é associado a uma crítica do Estado compartilhada pelos defensores do modelo publicista e privatista. Os dois apontam as deficiências do Estado, visto como um espaço iníquo e governado por regras informais, que só poderia ser melhorado por um elemento exterior, ou seja, a sociedade civil. Segundo essa perspetiva funcionalista, a presença da sociedade civil seria uma proteção que inibiria os atores políticos, quando estes usam os serviços públicos para fins eleitorais ou pessoais; também garantiria uma pluralização dos pontos de vista, contra as decisões arbitrárias no campo politíco-administrativo. Breve, ela “moralizaria” o campo político-administrativo, nas palavras de Silo Andrade, da Federação brasileira dos hospitais (p. 94, 7-B).

Esse quadro geral serve de justificação ao modelo da universalização, como ilustram as intervenções de dois palestrantes convidados em audiências públicas na subcomissão, o Secretário-geral do Ministério da Saúde, José Alberto Hermógene e Roberto Chabo da Federação nacional dos médicos:

Mas é também sobre a base de uma crítica do Estado que os partidários do modelo privatista valorizam o tema da participação. Por exemplo, antes de propor o fortalecimento do Conselho de Saúde, com o reconhecimento do seu caráter decisório e o princípio da paridade entre os membros do Estado e da sociedade civil, o representante da Confederação nacional de saúde, Fernando Ubiratan Dellape introduz a sua proposta da seguinte maneira:

O apelo a participação “dos grupos interessados” serve aqui para justificar o reconhecimento do setor privado na gestão e na definição das orientações de saúde. A noção da sociedade civil é pensada de maneira larga e inclui os atores econômicos, que representariam, com os usuários, um freio ao autoritarismo do Estado. Associada ao tema da liberdade econômica e política, a participação visa aqui a criação de espaços públicos, mas também uma limitação do papel do Estado, num sentido mais liberal.

A fluidez da noção de participação, que leva a um consenso geral sobre o tema, pode também ser ilustrada pela maneira como o público dos espaços participativos são pensados. Enquanto alguns atores, como os representantes da CUT, defendem a inclusão das “entidades populares”, ou seja, os grupos organizados que defendem os setores social e economicamente desfavorecidos, outros pensam a participação sob o ângulo da competência. Segundo Arimar Ferreira, representante da Confederação das Casas de Misericórdia do Brasil, instituição membro da Comissão da Reforma Sanitária:

Os múltiplos sentidos dados à participação na subcomissão permitem que esse tema seja reconhecido por atores diversos, que defendem modelos diferentes de gestão da saúde. Esse consenso se traduz no relatório produzido pelo Constituinte Carlos Mosconi que reproduz o relatório da VIII conferência da Saúde e as propostas da Comissão da Reforma Sanitária:

Porém, é interessante frisar que não é essa formulação que foi adotada no texto constitucional, o qual prevê a “participação das comunidades” (art. 198). O sentido da palavra comunidade será o objeto da nossa última parte.

Baseando-se nos arquivos da Constituinte, o processo que levou a adoção da formulação final do artigo 198 da Constituição não fica muito claro. Mas podemos destacar que o anteprojeto proposto pelo relator geral das comissões temáticas, Bernardo Cabral, já tinha ligeiramente modificado à proposta anterior ao prever a “participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações nos níveis federal, estadual e municipal” (art. 350, p. 41), suprimindo a referência aos conselhos de saúde. Não obstante, a mudança a favor da “participação das comunidades” aparece no “projeto D” da Comissão de Redação, ou seja, no texto aprovado por essa comissão cujos relatores foram Bernardo Cabral (PMDB), Adolfo Oliveira (PL), Antônio Carlos Konder Reis (PDS) e José Fogaça (PMDB).

A noção de comunidade, enquanto categoria da prática, tem uma história longa que remonta aos anos 1950. Vários estudos mostram que a noção de comunidade se difunde no Brasil sob a influência de três processos: os acordos de cooperação internacional, nos anos 1950, que levam à importação das técnicas do “desenvolvimento da comunidade” para responder à questão social tanto no campo quanto nas áreas urbanas; a ação da igreja católica que se apoia sobre uma concepção comunitária da vida social para organizar os desfavorecidos; a profissionalização da assistência social que se baseia no desenvolvimento das comunidades para justificar sua ação (AMMAN, 1985; WANDERLEY, 1993). Esses processos múltiplos levaram a institucionalização da noção de comunidade nas políticas sociais durante o regime militar e designa as populações carentes nas áreas rurais e urbanas (AMMAN, 1985). Paralelamente, com o renascimento dos movimentos sociais, em volta da igreja católica notavelmente, a noção de comunidade também chega a ser uma categoria da ação coletiva (PERANI, 2016).

Por conseguinte, essa noção é significativa para atores muito diferentes na transição democrática e ela é mobilizada para designar grupos distintos. Essa diversidade pode ser ilustrada pelos usos da palavra comunidade nas “sugestões” que os Constituintes e as entidades representativas encaminharam para defender uma proposta a ser integrada na Constituição. A palavra comunidade, constantemente mobilizada, pode designar uma grande heterogeneidade de grupos: os atores se referem “as comunidades locais”, “as comunidades eclesiais de base”, “a comunidade escolar”, “as comunidades negras e indígenas” etc…

Na área da saúde, várias sugestões referem-se à participação das comunidades e não da sociedade civil ou de entidades populares. Podemos sublinhar que essa palavra é privilegiada pelos representantes do regime militar. Por exemplo, a sugestão do senador Francisco Rollenberg, membro da ARENA de 1971 a 1983, do PDS de 1983 a 1987 e depois do PMDB na Constituinte contém a seguinte formulação: “Participação da população, por meio de entidades representativas da comunidade na formulação e controle das políticas de saúde nos diferentes níveis” (sugestão n. 680).

O deputado da ARENA, que entra no PDT em 86, Adhemar de Barros Filho elabora também uma sugestão similar, propondo que:

Além dos antigos membros da ARENA, os atores sociais ou de oposição ao regime militar referem-se também a noção de comunidade para pensar a participação na área da saúde. Uma sugestão de representantes do setor de saúde de Medianeira (PR), membros da comissão pró-participação popular do Paraná, propõe “Levar a comunidade a participar do planejamento das ações de saúde no município” (Sugestão n^º 2.896). O Constituinte do PDT, Floricena Paixão, cujo mandato foi cassado durante o regime militar, apresenta a seguinte sugestão:

Nunca definida, a comunidade é uma referência para atores diversos. A centralidade dessa palavra traduz uma concepção do social que se busca instituir ou reconhecer com a participação. Esta última é vista como legítima, tanto pelos representantes do regime militar quanto pelos novos atores, na medida em que permite consagrar grupos intermediários entre o indivíduo e o Estado. O sujeito legítimo a ser ouvido nos processos participativos não é o cidadão, ou seja, um indivíduo cuja voz deve ser respeitada, como é o caso em alguns dispositivos que foram criados nas décadas seguintes, por exemplo o orçamento participativo digital. Nesse momento, antigos e novos atores pensam a participação a partir dos grupos de identificação dos indivíduos, ou seja, a família, a vizinhança, os coletivos profissionais, religiosos ou políticos etc. Esses grupos intermediários são vistos como um elo entre o indivíduo e os poderes públicos, uma fonte de integração social e/ou política. Essa concepção fica clara na sugestão do deputado do PMDB, Luiz Freire, que faz a seguinte proposta:

Então, o largo consenso em volta da participação na área da saúde pode ser explicado por vários processos. A existência de um Movimento Sanitarista ativo e presente nos processos participativos é, com certeza, um fator importante. Mas o estudo dos debates da Constituinte mostra que é também a indefinição dos conceitos usados, participação e comunidade, que permite uma aceitação geral da ideia participativa por parte de atores que defendem visões diferentes, e até opostas, do mundo social e político.

Este artigo teve como ambição compreender como o tema da participação foi pensada e justificada durante a Assembleia Constituinte. Ao estudar duas subcomissões diferentes, a primeira tratando dos direitos políticos e a segunda de um setor de políticas públicas, a saúde, mostramos, primeiro, que vários sentidos foram dados ao conceito de participação por atores diversificados. A multiplicidade dos protagonistas envolvidos na defesa e definição da noção de participação não permite dividir o campo político de maneira dicotômica entre novos atores que teriam defendido um projeto participativo e elites estabelecidas que teriam sido desfavoráveis a esse tema. Com efeito, se essa divisão faz sentido quando se trata dos direitos políticos, contanto que uma concepção larga dos novos atores seja adotada, ela não traduz a dinâmica que prevaleceu em volta da saúde. Nesse tema, vimos que as elites militares, os atores do setor privado que defenderam um projeto liberal e os movimentos sociais concordaram no tema da participação.

Segundo, quisemos pensar o tema da participação à luz das categorias com as quais o tema foi associado. No tema dos direitos políticos, a participação é ligada a diferentes concepções do povo, levando a uma interpretação diferente da articulação entre mecanismos representativos e de participação direta. Enquanto os partidários da representação eleitoral convocam o povo “princípio” que seria representado pelo legislativo, os defensores da participação direta valorizam o povo como realidade sociológica, que nunca pode se expressar num estado elitista e que justifica novos mecanismos institucionais, ou seja, uma nova governabilidade. Sabemos que a segunda posição se impôs parcialmente no processo de adoção do texto constitucional. Com a adoção do artigo 1, segundo a qual, “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”, o reconhecimento do referendum e da iniciativa popular, os partidários da participação direta conseguiram o reconhecimento constitucional de parte das suas reivindicações. Mas somente uma parte já que outros mecanismos, tal como o voto destituinte, foram descartados.

Terceiro, seja sobre os direitos políticos ou seja sobre a saúde, a participação é ligada a grupos coletivos. O uso da categoria “grupos organizados” ou “comunidades” é a esse respeito significativo. Nos anos 1980, é a participação “popular” que é ressaltada. Esse conceito vai progressivamente ser abandonado nos anos 1990, em benefício da ideia de participação cidadã, cujo sentido ainda tem que ser pesquisado (GURZA LAVALLE, 2011).

Essa pesquisa aponta também alguns temas que precisariam ser aprofundados. Se vimos que a ideia de “participação das comunidades” parece óbvia para atores diferentes, seria preciso desenvolver trabalhos mais precisos para compreender porque essa noção faz sentido para os Constituintes que participaram do regime militar. Estudos sobre os usos da participação nos anos 60 e 70 permitiram ter uma visão mais precisa das mudanças que ocorreram nos anos 90.