Lei de Acesso à Informação e Repositórios Governamentais como instrumentos para um modelo aberto de governança

Law on Information Access and Government Repositories as Instruments for an Open Model of Governance

A Tecnologia da Informação e Comunicação gerou transformações consideráveis para toda a sociedade, no seu processo de desenvolvimento e adoção por organizações e indivíduos. Dentre tantas utilidades, a tecnologia pode ser pensada como um instrumento de integração que pode auxiliar, num contexto mais geral, nos variados aspectos do desenvolvimento humano. Até mesmo às formas constitucionais de democracia, para o exercício de garantias fundamentais, que envolvem a promoção da dignidade da pessoa humana e o exercício da cidadania, entendida esta como forma direta de participação social, inclusive para facilitar o acesso à informação.

Diante disso, os repositórios de forma geral surgem como instrumento relevante para a construção de política de acesso aberto no Brasil, uma vez que constitui preocupação global a realização de boas práticas de governança aberta, contribuindo para o fortalecimento de uma cultura do acesso por meio da interação entre cidadãos e governos.

Por conseguinte, o acesso à informação torna-se uma necessidade de toda sociedade civil, cujo processo de democratização exige o acesso a repositórios governamentais, como instrumentos que possibilitam a abertura de dados governamentais, contribuindo dessa forma para o fortalecimento das instituições, confiança na gestão pública e promoção da cidadania. Nesse contexto, pode-se questionar: Como os repositórios governamentais podem contribuir para o modelo aberto de governança e fortalecimento da cultura do acesso a informações?

Desse modo, o presente trabalho tem por objetivo analisar o papel dos repositórios para o modelo aberto de governança no acesso a informações. Para isso, busca analisar a Lei de Acesso à Informação apresentando os aspectos mais relevantes, a partir de uma perspectiva de governo aberto. Assim como examina os tipos de repositórios existentes, delineando suas principais características. Ao final, discute o papel dos repositórios governamentais no acesso à informação, observando suas contribuições para efetividade de modelo aberto de governança que aproxima o cidadão à gestão pública, observado a Lei de Acesso à Informação, considerando o exemplo da Biblioteca Digital do Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos.

Como metodologia, adotar-se-á pesquisa qualiquantitativa, exploratória e bibliográfica. Para Flick (2009, p. 46), as combinações entre pesquisas qualitativas e quantitativas podem ter como objetivo “[...] obtenção de um conhecimento mais amplo sobre o tema da pesquisa, em comparação ao conhecimento fornecido por uma única abordagem”. Segundo Gil (2008), a pesquisa exploratória deve buscar informações para um melhor entendimento do assunto, constituindo-se em uma primeira etapa de uma investigação mais ampla. Segundo o referido autor, bibliográfica por evidenciar a necessidade de se verificar material já elaborado, uma vez que a partir dos textos dos vários autores, que servirão de base à pesquisa, serão utilizados materiais tais como livros, artigos, revistas, além de doutrinas e legislações específicas sobre o tema.

A relevância desse trabalho está em reportar a importância dos repositórios governamentais no processo da democratização do acesso à informação, evidenciando o diálogo entre participação política e a interação pública.

Nos últimos anos, tem se tornado evidente o crescimento exponencial no volume de dados e informações disponíveis em face das transformações advindas com as Tecnologias da Informação e Comunicação. Segundo afirmam Sousa e Vasconcelos (2018, p. 289) “esse processo tem modificado de forma acentuada, a maneira como a sociedade interage com a aquisição, armazenamento, processamento e disseminação da informação, evidenciando mudanças na vida social”. Implicando reflexos no fluxo informacional das instituições.

Os avanços ocorridos no sentido de ampliar o acesso a informações públicas permitiu a criação entre países da Parceria para Governo Aberto (Open Government Partnership - OGP). Essa Parceria, considerando princípios como participação social, transparência, prestação de contas e responsabilização (accountability), utilização de tecnologia e inovação como ferramentas para o desenvolvimento, tem por objetivo a produção de compromissos sólidos para a abertura dos governos, por meio de Planos de Ação Nacionais, que compreendem documentos que operacionalizam as ações relativas à OGP, (BRASIL, 2018, online).

A publicação de dados e informações governamentais em formato aberto constitui um instrumento essencial para o fortalecimento da democracia participativa. Nesse contexto, Ambrosini (2012, p. 563), ao tratar da democracia participativa, esclarece que esta, corresponde ao movimento de mediação para crítica, transformação e fiscalização das instituições. Para o referido autor, a participação pode ser vista como parte de um todo, uma prática comunicativa e corresponde a uma relação inicial do indivíduo com a comunidade:

La participación indica la actualidad de todas las prácticas humanas en la que se pone como “parte” de dicho “todo”. La participación es una praxis comunicativa; es un ponerse en comunicación con los otros. La participación, entonces, es el primer momento relacional real del singular humano en su comunidad y la constituye como tal. Es decir, si cada singular no entrara en comunicación o no participara en acciones comunes, quedaría aislado y como tal perecería; pero, al mismo tiempo, desaparecería igualmente la comunidade (AMBROSINI, 2012, p. 567).

Santos e Avritzer (2002, p. 55), afirmam que “[...] a reinvenção da democracia participativa nos países do Sul está intimamente ligada aos recentes processos de democratização pelos quais passaram esses países”. Da análise, os referidos autores afirmam que os casos estudados de democracia participativa em sua totalidade “[...] iniciam-se com uma tentativa de disputa pelo significado de determinadas práticas políticas, por uma tentativa de ampliação da gramática social e de incorporação de novos atores ou de novos temas à política” (SANTOS; AVRITZER, 2002, p. 56).

Nesse contexto, a Lei de Acesso à Informação, instrumentaliza o processo de abertura do governo, visto que o acesso à informação passa a ser colocado como um instrumento necessário ao exercício de garantias fundamentais para o exercício da cidadania e a promoção da dignidade da pessoa humana (SOUSA, 2012).

No Brasil, o acesso à informação surge como previsão constitucional, destacando-se o inciso XXXIII, do artigo 5º da Constituição Federal, ao determinar que todos têm o direito de receber dos órgãos públicos informações de interesse particular ou geral, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (BRASIL, 1988, online).

A Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de acesso à Informação), vem regulamentar essa previsão constitucional que estabelece o direito fundamental ao acesso à informação, e surge como um instrumento que visa ampliar a ideia de uma democracia participativa, em que garante a participação do cidadão no controle da gestão pública, por meio do direito de acesso a informações.

O movimento sobre o acesso à informação em âmbito mundial surge a partir das transformações provocadas em face da dimensão de seu alcance e ganha novas perspectivas. A informação, inserida em diferentes contextos, seja, social, político, cultural, científico, tecnológico ou institucional, exige uma estruturação para seu acesso, de modo a viabilizar sua circulação e o controle sobre a mesma.

A Lei de Acesso à Informação (BRASIL, 2011, online), ao determinar que os órgãos e entidades públicas, devem promover a divulgação de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas em sítios oficiais da Internet, ratifica aspectos que envolvem dados abertos governamentais, concernente à fiscalização dos atos governamentais pelos cidadãos e permite a transparência no trato da coisa pública.

A democratização do acesso e o movimento do Open Government Partnership – OGP, por meio de compromissos sólidos para a abertura dos governos estabelecem mecanismos de boas práticas de governança para o avanço de dados abertos no Brasil. Nesse contexto, os repositórios digitais podem ser considerados instrumentos que permitem a abertura de dados e informações para toda sociedade, bem como para o fortalecimento das instituições na garantia da memória e identidade, confiança na gestão pública e exercício da cidadania.

Os repositórios digitais surgem da iniciativa dos arquivos abertos (Open Archive Initiative – OAI) e do movimento de acesso aberto (Open Access Movement – OAM), como mecanismos para recuperação da informação, que conforme Ferreira (2006, p. 71), são responsáveis “[...] por gerir e armazenar material digital”.

Para Viana e Arellano (2006, p.2), repositórios digitais são “[...] uma forma de armazenamento de objetos digitais que têm a capacidade de manter e gerenciar material por longos períodos de tempo e prover o acesso apropriado”. Nesse sentido, os tipos de repositórios, no processo de sua implementação e gestão, variam de acordo com o desenvolvimento de suas atividades e do tipo de serviço prestado.

Torna-se relevante esclarecer que não há um consenso quanto aos tipos de repositórios existentes. Pode-se dizer que existem os repositórios temáticos ou disciplinares, os institucionais, e os repositórios de dados. Segundo exposto no Open Access Infrastructure for Research in Europe - OpenAIRE (2018, online), são consideradas as seguintes tipologias de repositórios:

• Subject based repositories are repositories oriented for research output from one or more well defined research domains. Classic examples are ArXiv and Europe Europe PubMed Central. All researchers working in certain subject areas can make use of subject repositories – regardless of their affiliation or geographic location.

• Institutional Repositories are repositories that are maintained and curated by institutions - very often the library. Repositories collect, curate and make the research output of an institutions available on the Internet. As a rule, depositing is only possible for researchers affiliated with the institution.

• A data repository is a digital archive collecting and displaying datasets and their metadata. A lot of data repositories also accept publications, and allow linking these publications to the underlying data. Some examples are Zenodo, DRYAD, Figshare.

Nesse sentido, os repositórios temáticos ou disciplinares, referem-se aqueles que reúnem conteúdos de disciplinas ou assuntos específicos. Isto é, são orientados para resultados de pesquisa de um ou mais domínios de pesquisa bem definidos. Como exemplo, o arXiv e o PubMed Central, podem ser considerados os mais conhecidos.

Os repositórios institucionais são criados por instituições de investigação científica, tais como universidades, centros de investigação, laboratórios, entre outros, para coleta, preservação e compartilhamento da produção intelectual de uma instituição. Em outras palavras, são mantidos pelas instituições com curadoria, muitas vezes da biblioteca, tornando-se possível o depósito apenas por pesquisadores filiados a instituição.

Quanto aos repositórios de dados, estes possibilitam o depósito e disseminação de conjuntos de dados científicos, resultantes de atividades de investigação, e seus metadados. Além disso, alguns, também permitem publicações e suas vinculações aos dados subjacentes. Segundo Sayão e Sales (2015, p. 21), “[...] o número de publicações baseadas em dados de pesquisa cresce dramaticamente quando os dados de pesquisa são compartilhados por meio de repositórios e arquivos de dados”. Nesse sentido, os Quadros de 1 a 5 especificam as Universidades Federais, por região, que possuem repositórios institucionais e de dados:

Em relação às Universidades da Região Norte, tem-se os repositórios institucionais e de dados, especificados no Quadro 2:

Em relação às Universidades da Região Centro-Oeste, tem-se os repositórios institucionais e de dados, especificados no Quadro 3:

No que se refere às Universidades da Região Sudeste, tem-se os repositórios institucionais e de dados, especificados no Quadro 4:

No que se refere às Universidades da Região Sul, tem-se os repositórios institucionais e de dados, especificados no Quadro 5:

Com base no que foi exposto nos Quadros de 1 a 5, em relação apenas às instituições federais, torna-se possível observar que na Região Nordeste, verificou-se a existência de quatorze repositórios institucionais, sendo que apenas a UFPB possui repositório de dados. As regiões Norte e Centro-Oeste, somando-se dezenove repositórios institucionais nas duas regiões, não possuem repositórios específicos de dados. Já as regiões Sudeste e Sul, ambas com vinte e dois repositórios institucionais, são as que mais apresentam repositórios específicos de dados, sendo que na primeira, constam quatro repositórios; e na segunda, dois.

Salienta-se que os repositórios institucionais, em sua maioria, disponibilizam a produção intelectual científica e de dados sem considerar a existência de repositórios específicos para dados, podendo ser considerados híbridos. Importante esclarecer também, que a Universidade de São Paulo – USP (estadual), segundo Shintaku e Vechiato (2018), foi a pioneira na utilização do sistema DSpace, compreendido este como ferramenta tecnológica, altamente customizável, livre e mais utilizado por instituições para a criação de repositórios.

Os denominados Repositórios Governamentais ganham importância a partir da necessidade do Poder Público de garantir o direito fundamental de acesso à informação, bem como a realização de boas práticas de governança aberta, colaborando para o fortalecimento de uma cultura do acesso por meio da interação entre cidadãos e governos.

Torna-se importante considerar a relevância dos repositórios governamentais por dois motivos: primeiro, em relação a sua abrangência, por serem utilizados no âmbito da administração pública tanto pela União, Distrito Federal, Estados e Municípios; e segundo, pela necessidade de estabelecer mecanismos de boas práticas de governança para o avanço de dados abertos no Brasil.

Pode-se conceituar os repositórios governamentais como instrumentos que auxiliam a publicação de dados e informações governamentais em formato aberto, por meio de ferramentas específicas, apoiados por agências e órgãos governamentais para o exercício de boas práticas de governança.

Este conceito leva em consideração alguns atributos como adoção de acesso aberto a informações; participação da gestão pública com acervo constituído de toda produção intelectual dos órgãos governamentais; políticas específicas de acesso; adoção de ferramentas informatizadas a exemplo do DSpace, depósito e possibilidade de busca, tratamento e reuso de dados e informações abertas e construção de memória institucional.

Como uma das características dos repositórios governamentais que pode ser considerada relevante, está a possibilidade de disponibilização de produção intelectual constituída pela memória técnica das instituições, composta, em sua maioria, por documentos técnicos produzidos no âmbito da Administração Pública direta, autárquica e fundacional, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Segundo Andrade, Shintaku e Barros (2018, p. 42), os documentos que compreendem a memória técnica, exemplificativamente, consistem em:

[...] termos de referência (consultorias), relatórios de consultorias, atas de reuniões referentes às consultorias; plano de trabalho ou de comunicação; propostas de projetos; memorando de entendimento; acordo; produto de consultorias; editais; projeto executivo; parecer; carta-documento e termo de cooperação.

Nesse contexto, os referidos documentos podem ser depositados em repositórios governamentais, uma vez que estes, tem se tornado instrumento de compartilhamento de dados e informação a toda sociedade.

Importante destacar que as bibliotecas digitais de instituições acadêmicas servem para tornar viável a visibilidade da produção científica, sendo considerada por Weitzel (2006) publicações derivadas das pesquisas comunicadas em vários canais, tais como o artigo de uma revista científica, constituindo-se assim, fontes primárias, ao tempo em que, quando as cópias dessas publicações vão para repositórios, estes são considerados fontes secundárias.

Entretanto, pode-se dizer que as bibliotecas digitais no âmbito governamental, que comportam repositórios governamentais podem facilitar o acesso à documentação governamental, constituindo-se como fonte primária, uma vez que toda produção técnica de seus servidores, não foram publicadas e não estão disponíveis em outras fontes, podendo, por esse motivo, serem denominadas de bibliotecas digitais governamentais. Seguindo esse entendimento, Jesus et al. (2017, p. 1377), expõem:

Nas instituições acadêmicas, as BDs são utilizadas para dar visibilidade a sua produção, como relatado por Sayão (2009), sendo um instrumento para diminuição das desigualdades informacionais. Para órgãos de governo, por sua vez, podem ser instrumentos para satisfazer as necessidades de acesso à documentação governamental, como fonte primária, diferentemente das BDs acadêmicas.

Macêdo, Shintaku e Brito (2015, p. 130), expõem que bibliotecas digitais são cada vez mais comuns e desenvolvidas por agências governamentais, para depósito e compartilhamento de documentação técnica de seus colaboradores. Nesse sentido, os referidos autores identificaram treze bibliotecas digitais ligadas diretamente a órgãos governamentais no Brasil, sendo quatro bibliotecas do poder executivo, cinco do judiciário e quatro dos poderes legislativo, conforme apresentado no Quadro 6:

Salienta-se que em face da abrangência dos órgãos governamentais, considera-se esse rol meramente exemplificativo. Nesse sentido, o exemplo mais recente que se pode citar sobre repositórios governamentais, está a Biblioteca Digital do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos – BD/MMFDH, por apresentar características e atributos anteriormente definidos.

Nesse sentido, a BD/MMFDH, trata-se de um sistema informatizado, cuja gestão realiza-se pela Biblioteca do MMFDH. A referida biblioteca utiliza como ferramenta informatizada o DSpace, para reunir toda produção intelectual, em particular, documentação técnica, bem como, a produção de outras instituições, de forma online, desde que esteja em conformidade com a política autoral adotada pela mesma.

A promoção do depósito, compartilhamento e utilização de toda produção intelectual da referida biblioteca digital, se dá por meio da disponibilização de conjuntos de dados e informações em formato aberto, de modo a proporcionar à sociedade o amplo uso, reuso, transformação, distribuição, redistribuição, compilação, extração, cópia, difusão, modificação e/ ou adaptação dos dados e informações de forma gratuita.

Outrossim, para que os documentos que compõe a memória técnica possam ser disponibilizados em repositórios governamentais torna-se necessário observar a Lei de Acesso à Informação, no tocante a garantias e restrições. Nesse sentido, segundo exposto em Jesus et al. (2017, p. 1383):

As bibliotecas digitais revelam ser ferramentas importantes nas organizações governamentais, pois esse sistema de informação, muitas vezes, são responsáveis pela preservação e disponibilização da memória técnica da instituição. Uma vez que, os órgãos públicos precisam se adequar a legislação, que prevê a disponibilização e acesso da informação ao público.

No que se refere às garantias, a serem efetivadas pelos repositórios governamentais, consistem em assegurar o direito fundamental de acesso à informação, pela utilização de ferramentas que promovam o efetivo acesso pelo cidadão, utilizando-as para favorecer a abertura de dados e informações para todos.

Além disso, em conformidade com o Decreto que Institui a Política de Dados Abertos do Poder Executivo federal (BRASIL, 2016), os repositórios governamentais visam reforçar a cultura do acesso, em detrimento do sigilo; buscam garantir o acesso às bases de dados que devem ser legíveis por máquina e disponíveis em formato aberto; apresentar a informação de forma que seja garantida sua qualidade e integridade; apresentar uma política que permita de forma irrestrita o reuso dos dados; garantir de perenidade dos dados mantendo-se atualizados de forma a atender as necessidades dos usuários, bem como a interoperabilidade das bases com maior grau de granularidade possível e designação clara de responsável pela publicação, atualização, evolução e manutenção de cada base de dado aberta, incluída a prestação de assistência quanto ao uso de dados.

Quanto às restrições, consideram-se aquelas expostas na Lei de Acesso à Informação, que envolvem a privacidade, bem como os dados e informações advindas do sigilo e sua classificação, que dizem respeito à manutenção da segurança da sociedade e do Estado. Diante dos critérios estabelecidos para os dados abertos, deve-se observar também as políticas de acesso aberto para que dados e informações disponíveis estejam livres de quaisquer interferências de Direitos autorais, considerando também as limitações dos referidos direitos.

Diante dos aspectos discutidos, torna-se possível perceber que o papel dos repositórios governamentais no acesso à informação está intimamente ligado ao exercício de cidadania como participação efetiva do cidadão, por constituir elemento fundamental para um debate político informado; para a manutenção da memória institucional bem como para a construção da identidade social.

Da análise pontual sobre o tema, considera-se que em face do volume de dados e informações produzidas diariamente, evidencia-se a necessidade de controle sobre dados e informações públicas ou de interesse público, para a construção de uma cultura do acesso aberto que vise uma prestação positiva na utilização dos mesmos.

A Lei de Acesso à Informação visa fortalecer esse controle de forma a permitir um fluxo de informações de caráter autêntico e de integridade dos dados e informações públicas para a efetivação de uma gestão transparente, resguardados as exceções estabelecidas sobre o sigilo de informações pessoais e a manutenção da segurança da sociedade e do Estado.

Os repositórios digitais surgem como instrumento de garantia ao acesso e disseminação de informações em seus mais variados tipos, aos cidadãos. Atentando-se para a observação de sua funcionalidade, que pode ser em caráter de produção científica, nos repositórios institucionais; de dados, nos repositórios de dados e nos repositórios governamentais, para documentação técnica.

Como instrumento para garantia do fortalecimento de boas práticas de governança pública, os repositórios governamentais tornam-se um instrumento importante para a construção de uma cultura de governo aberto. O acesso a dados e informações disponibilizadas em conformidade com o estabelecido em normas específicas, como o disposto na Lei de Acesso à Informação, garantem a sua implementação e atuação de forma eficiente na garantia de uma democracia participativa. Os repositórios governamentais são relevantes tendo em vista sua abrangência em face da estrutura a administração pública no âmbito da União, Distrito Federal, Estados e Municípios, pela quantidade de material produzido em documentos técnicos, além da possibilidade de garantir o acesso aberto aos cidadãos de forma geral.

Nesse sentido, o fortalecimento dos repositórios governamentais, está intimamente ligado aos esforços conjunto de governos ao proporcionar um debate político informado, fornecendo aos cidadãos dados e informações que auxiliem na construção de sua participação nos processos sociais, através da execução de políticas públicas eficientes que impulsionam o crescimento econômico; o respeito à dignidade da pessoa humana no processo de garantia de liberdades fundamentais como o acesso à informação, previstos constitucionalmente, bem como para a construção da identidade social através da manutenção da memória institucional.

CONTRIBUIÇÃO DE AUTORIA: Concepção e elaboração do manuscrito: R. P. M. Sousa, G. A. Dias, M. Shintaku Coleta de dados: R. P. M. Sousa, G. A. Dias, M. Shintaku Análise de dados: R. P. M. Sousa, G. A. Dias, M. Shintaku Discussão dos resultados: R. P. M. Sousa, G. A. Dias, M. Shintaku Revisão e aprovação: R. P. M. Sousa, G. A. Dias, M. Shintaku

CONJUNTO DE DADOS DE PESQUISA: Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.

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PUBLISHER: Universidade Federal de Santa Catarina. Programa de Pós-graduação em Ciência da Informação. Publicação no Portal de Periódicos UFSC. As ideias expressadas neste artigo são de responsabilidade de seus autores, não representando, necessariamente, a opinião dos editores ou da universidade.

EDITORES: Enrique Muriel-Torrado, Edgar Bisset Alvarez, Camila Barros.