La década de 1990 fue sin duda uno de los períodos más emblemáticos de la joven democracia argentina en la medida que se llevaron a cabo una serie de reformas económicas, políticas y constitucionales que tuvieron como trasfondo una creciente demanda ciudadana de transparencia y responsabilidad política (Mauro, 2012; Pereyra, 2012 y 2019).

Es claro que muchos de esos cambios se vieron favorecidos por la coyuntura internacional y regional de esa década, que a su modo impactaron en el orden interno. Tal coyuntura internacional, está signada por el fin de la Guerra Fría y la desintegración del régimen soviético, un evento que significó el triunfo de las democracias liberales sobre los regímenes autoritarios y totalitarios (Morlino, 2005). En Argentina, esta particular coyuntura fue aprovechada por el gobierno peronista de Carlos Menem (1989-1999) para alinearse con el gobierno de Estados Unidos, el cual, priorizó una agenda internacional que, entre otros objetivos, favorecía los procesos transición y consolidación democrática en los países periféricos (Cansino y Covarrubias, 2007).

A partir de esta agenda internacional promovida por Estados Unidos, en el ámbito regional se discutieron las primeras medidas que comprometieron a los Estados a elevar los estándares de transparencia y mejorar los mecanismos de rendición de cuentas. Fue así entonces, como en 1997, se realizó la Convención Interamericana contra la Corrupción, a la cual Argentina adhirió (Ley 24.759), y que recomienda a los estados partes promover iniciativas para mejorar los estándares de conducta de los funcionarios, garantizar la correcta administración de los recursos públicos, fomentar regímenes de declaraciones patrimoniales de los funcionarios, la prevención de conflictos de interés y, no menos importante, la creación de agencias de control de corrupción (Ferreira Rubio, 2017)(1).

Sin embargo, esta agenda regional de buenas prácticas y la transparencia, se vio condicionada por una particular configuración que adquirieron las democracias en la región –en particular, la Argentina- que O’Donnell (1994) denominó en su momento la Democracia Delegativa (DD). La principal característica de aquella es la discrecionalidad por la cual se valen los presidentes para responder a las demandas de los sectores populares y por la que sienten autorizados a hacer y deshacer todo en nombre de las mayorías que supuestamente representa. En otros términos, la DD es inseparable de una concepción populista de la representación política, que supone una ciudadanía fundamentalmente pasiva, que suele confiar en las cualidades personales del líder antes que en las instituciones (D’Alessandro, 2006).

En lo que se refiere a la Argentina de la década de 1990, el ejemplo de manual de una DD fue la presidencia de Carlos Menem, el cual, al poco tiempo de ser elegido solicitó una amplia delegación legislativa del Congreso Nacional, por razones, supuestamente, de emergencia económica, que le permitió gobernar por decreto eludiendo la participación del Congreso Nacional (Ferreira Rubio y Goretti, 1998).

En cierto modo, esto último es normal que suceda en una DD, en la medida que, como señala O’Donnell (1994), el presidente gana las elecciones prometiendo tomar medidas salvadoras sin grandes costos sociales que no son posibles llevarlas a cabo en el corto plazo, y como corolario de ello, cae en desgracia. En el caso de Menem, el desencanto de las reformas no tardó en llegar, diluyendo su popularidad no sólo en relación a los sectores populares que históricamente se identificaban con el peronismo (Levitsky, 2003), sino también en relación a los sectores medios urbanos. Estos últimos empezaron a exigir una rendición de cuentas a los gobernantes a través de una política electoral, por la cual los votantes asumen una actitud más discriminante en la urna electoral y no titubean en cambiar partidos y castigar a determinados candidatos si los mismos no satisfacen sus expectativas (Peruzzotti 2003, p.48).

Esta demanda ciudadana de rendición de cuentas fue de la mano de ciertos cambios en la política de partidos que se dieron a partir del agotamiento del bipartidismo radical-peronista (Abal Medina y Suárez Cao, 2002). La principal víctima de ello fue la Unión Cívica Radical –un partido que históricamente representaban clases medias y urbanas– que sufrió una sangría de votos capitalizada en buena medida por el Frente del País Solidario (FREPASO), una coalición de partidos que había debutado en las elecciones presidenciales de octubre de 1995, obteniendo un impensado segundo lugar (Saettone, 2011b).

A partir de esta nueva coyuntura electoral, se dieron las condiciones para que la UCR y el FREPASO formen una coalición más amplia –conocida como La Alianza- que les permitió un triunfo electoral en las elecciones legislativas de octubre de 1997, y luego, en la elección presidencial de octubre de 1999, derrotando al peronismo (Saettone, 2011ª).

Cuadro 1: Composición de la Cámara de Diputados de la Nación de Argentina, período 1983-1997

Los cambios en la política de partidos durante esa década también afectó al peronismo que perdió un importante contingente de legisladores y dirigentes que fundaron, primero, el Frente Grande, y luego el FREPASO (2); como así también una creciente rivalidad por la candidatura presidencial para la elección de 1999 entre Carlos Menem y Eduardo Duhalde, por entonces gobernador de la Provincia de Buenos Aires (Godio, 1998). Esta rivalidad se saldó a favor de este último, aunque al precio de la derrota del peronismo en esa elección.

En síntesis, en la década de 1990 surgió un nuevo discurso ciudadano contra la vieja política de aparatos partidarios que se tradujo en un creciente activismo cívico orientado al monitoreo ciudadano de la conducta de los funcionarios y dirigentes políticos, en donde adquirieron protagonismo las asociaciones civiles especializadas (ONGs), profesionales independientes –estudios de abogados, consultoras, etc. (Peruzzotti, 2003). Sin embargo, este discurso ético ciudadano de lucha contra la corrupción estuvo lejos de traducirse en el fortalecimiento de instituciones, en la medida que se lo apropiaron los candidatos de la oposición para ganarse el apoyo de los sectores medios-urbanos (Torre, 2003; Pousadela, 2007).

Además de los cambios regionales y en la política de partidos, en esa década tuvo lugar la reforma constitucional de 1994, la cual, entre otros cambios, creó una serie de agencias de control de corrupción, que era una de las deudas de la transición democrática. Respecto de aquellas, es elocuente el diagnóstico que el ex Presidente radical Raúl Alfonsín dio en ocasión de la apertura de las sesiones de la Convención Constituyente de 1994, del que se reproduce el siguiente fragmento: “Las prácticas políticas hegemónicas han socavado la independencia y eficacia de los organismos de control. Basten como muestra las que han tenido lugar durante este periodo de gobierno [primera presidencia de Carlos Menem]: la ampliación del número de miembros de la Corte Suprema de Justicia y la designación de una mayoría adicta al oficialismo; la sustitución forzosa del Procurador General de la Nación y la designación de su reemplazante sin acuerdo del Senado (…); la designación de Procuradores del Tesoro que desconocieron sus funciones mínimas de controlar; el decreto con el “cese por renuncia” forzosa de los integrantes del Tribunal de Cuentas, el sometimiento de la Inspección General de Justicia a los designios del gobierno; el desplazamiento encausado del Fiscal de Investigaciones Administrativas pese a la opinión de la Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados que había afirmado que el Fiscal designado con acuerdo del Senado sólo podía sea destituido a través del mecanismo de juicio político… (Alfonsín, 1994, p. 828)”.

En materia de corrupción, dicha reforma constitucional creó cuatro agencias; dos de ellas en el ámbito del Poder Judicial y dos en ámbito del Congreso Nacional. Se trata del Consejo de la Magistratura de la Nación, que debe garantizar la selección transparente de jueces inferiores y la administración de los recursos del poder judicial; el Ministerio Público Fiscal de la Nación, el cual debe asegurar la independencia de los fiscales; la Auditoría General de la Nación, que asiste técnicamente al Congreso Nacional en el monitoreo del sector público nacional; y la Defensoría del Pueblo, que tiene a cargo la protección de los ciudadanos de actos (u omisiones) de las diversas agencias y burocracias del Estado.

Además de esas agencias, surgieron otras, entre las cuales pueden mencionarse la Oficina Nacional de Ética Pública (ONEP), creada por el Presidente Menem (Decreto 152/97) en el ámbito de la Presidencia de la Nación -la ubicación más próxima al Presidente de la Nación- en la que fueron designados un director y subdirector con rango de Secretario y Subsecretario de Estado, respectivamente. En el transcurso de su corta vida, dicha agencia solo tuvo dos titulares a su cargo.

Tras el triunfo de la Alianza en 1999, el Presidente radical Fernando de la Rúa reemplazó la ONEP por la Oficina Anticorrupción (OA), la que fuera creada el 10/12/1999 por una ley de reforma de ministerios (Ley 25.233) en el ámbito del Ministerio de Justicia. El titular de la OA es el Fiscal de Control Administrativo, con rango y jerarquía de Secretario, y es designado y removido por el Presidente de la Nación a propuesta del Ministro de Justicia y Derechos Humanos (Decreto 102/99). En una palabra, al igual que su antecesora, se trata de una agencia que funciona en el ámbito del Ejecutivo.

Por su parte, en el año 2000, se creó la Unidad de Información Financiera (UIF), encargada del análisis de la información para prevenir e impedir el lavado de activos provenientes del narcotráfico, delitos contra la administración pública, etc. Su Presidente y Vicepresidente son designados por el Presidente de la Nación a propuesta del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas de la Nación (Ley 25.246). Es decir, otra agencia del Ejecutivo.

Por último, como se abordará con mayor detenimiento en la siguiente sección, en septiembre de 1999 se sancionó la Ley 25.188 de Ética en la Función Pública, que define la ética en el ejercicio de la función pública como un conjunto de deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables, sin excepción, a todas las personas que se desempeñen en la función pública… [de] aplicación [para] todos los magistrados, funcionarios y empleados del Estado (Art. 1, Ley 25.188). En el capítulo VIII crea la CNEP.

Sin embargo, desde la sanción de esa ley, esa agencia nunca fue puesta en funcionamiento, ni se designaron sus autoridades, ocupando su lugar la OA, cuya continuidad fue ratificada en 2013 con la sanción de Ley 26.857 (tema al que se volverá más adelante).

Esto lleva a poner la mirada en el debate parlamentario de la Ley 25.188. Tratándose de la primera ley integral de ética pública, ¿qué entendían los diputados y senadores sobre el control de la corrupción? ¿Qué tipo de agencia proponían para asegurar el control y la eventual sanción de los funcionarios y dirigentes?

Antes de analizar los debates de la Ley 25.188, es importante repasar ciertas cuestiones del funcionamiento legislativo del Congreso Nacional, el cual se caracteriza por dos ámbitos específico de deliberación y decisión de los proyectos de ley.

A la hora de poner la mirada en el Congreso Argentino, lo primero que hay que advertir es que se trata de un poder electivo constituido por dos cámaras con autonomía legislativa (una Cámara de Diputados y otra de Senadores) que configuran un bicameralismo perfecto (Tsebelis y Bjørn, 1995). De acuerdo a este último, todo proyecto tiene que ser aprobado por ambas cámaras; basta que una lo modifique para que vuelva a la de origen, la cual puede aceptar el cambio o insistir en la sanción original.

Por otra parte, todos los proyectos deben originarse y deliberarse en las comisiones parlamentarias (también llamados comités parlamentarios), que son los ámbitos especializados en todo parlamento moderno donde los legisladores se reúnen en grupos reducidos para el estudio y la deliberación de los proyectos de ley. Por lo tanto, es en las comisiones parlamentarias donde los legisladores desarrollan una expertise en áreas de política pública (educación, salud, etc.) sobre las cuales se referencian sus proyectos de ley (Krehbiel, 1992).

Toda vez que los proyectos son despachados por la comisión, su tratamiento en el pleno de la Cámara se caracteriza por dos debates consecutivos. Uno de carácter general, que concluye con la aprobación del proyecto, seguido el otro de carácter particular, en la cual se vota artículo por artículo. Una vez concluido este último, el proyecto queda aprobado por la Cámara, y es remitido a la cámara revisora.

En otras palabras, lo importante a destacar es que en estos ámbitos de deliberación los legisladores pueden modificar el proyecto y, por lo tanto, cuanto más revisiones y modificaciones sufran mayores las probabilidades que no sea aprobado; en otras palabras, puede que termine “cajoneado”.

Cuadro 2: Resumen del proceso legislativo

El cuadro 2 permite apreciar esquemáticamente los cambios que pueden sufrir los proyectos durante el proceso legislativo en el Congreso nacional. Dichos cambios no solo responden a las contingencias del proceso legislativo, sino también a la relación de fuerzas dentro de las cámaras entre mayoría y la/s minorías.

Como en parte se vio en la primera sección, hasta mediados de 1990, el Congreso Nacional se caracterizó por un formato bipartidista en el cual el bloque parlamentario del gobierno –el oficialismo-detentaba una mayoría, pero no necesariamente una mayoría absoluta, dando lugar una cámara pluralista (Calvo, 2014). Es aquí donde juegan un papel relevante los líderes parlamentarios del oficialismo en la construcción de la disciplina legislativa (Mustapic, 2000), los cuales persuaden a los legisladores que voten colectivamente a favor de los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo. En otros términos, esos líderes median entre el Poder Ejecutivo y los legisladores rasos del bloque oficialista.

En lo que sigue de este artículo, se analiza el debate parlamentario de la Ley 25.188. El cuadro 4 (anexo) presenta una cronología del trámite legislativo de esa norma, como así también de las iniciativas del Ejecutivo en materia de ética pública, lo que se aborda más adelante.

El tratamiento de esa ley transcurrió en el contexto de las elecciones legislativas del 26/10/1997, en la que debutó exitosamente la Alianza UCR-FREPASO; como también durante la campaña para la elección presidencial del 24/11/1999, en la que, como se explicó, fue derrotando al peronismo. En términos del debate legislativo, quien mejor expresó el clima del momento fue un diputado por la Alianza, que afirmó: los funcionarios (…) deberían decir que no basta con ser honestos. Hoy también tenemos el deber de demostrar que lo somos (DSCD 27/08/1997, pp. 3372-3373).

El proyecto empezó a ser debatido en las comisiones de la Cámara de Diputados durante la primera mitad de 1997, siendo elevado al pleno de esa Cámara para su deliberación en las sesiones ordinarias del 20-21/08/1997 y del 27/08/1997, en la cual, en esta última fue sancionado.

La media sanción de Diputados pasó a la Cámara revisora (el Senado), que recién lo trató un año después en las sesiones ordinarias del 24/06/1998, del 01/07/1998 y del 19/08/1998. En esta última sesión, el proyecto se aprobó con modificaciones y volvió a Diputados, que los ratificó, quedando la norma sancionada el 29/09/1999.

En breve síntesis, el proyecto sufrió tres modificaciones durante el debate parlamentario: la primera durante la discusión en particular de esa Cámara de Diputados; la segunda durante su tratamiento en las comisiones del Senado (modificó la media sanción de Diputados); y la última, durante la discusión en particular en el Senado.

El estudio de la norma en las comisiones de la Cámara de Diputados comenzó en mayo de 1997 y el dictamen de comisiones fue elevado al pleno de la sesiones ordinarias del 20-21/08/1997 en la que se aprobó el proyecto en general, quedando en condiciones de pasar a la discusión en particular. Al iniciarse esta última, un diputado del oficialismo planteó una propuesta para que la norma no solo alcance a los magistrados, funcionarios y empleados del Estado, sino también a los miembros de las empresas de servicios públicos privatizadas.

“Cómo aplicarnos el capítulo V de esta norma, que se denomina "Conflicto de intereses", que impide a los funcionarios públicos tener conflictos de intereses con el Estado y desempeñar funciones, si los directores de estas empresas [privatizadas], por antonomasia y por naturaleza, tienen conflictos de intereses con el Estado? (DSCD, 20-21/08/1997, p. 3336).”

Esta opción de incluir a los directores de empresas privatizadas excedía los propósitos de la norma, poniendo en peligro su aprobación. Más aún, hay que considerar que esa propuesta provino de un diputado oficialista de la Provincia de Buenos Aires que no podía ser desautorizado por los miembros de su bloque.

Esto determinó que la Cámara decidiera aprobar un cuarto intermedio, retomándose la discusión en la sesión ordinaria del 27/08/1997, en la que finalmente se aprobó.

La media sanción de la Cámara de Diputados estableció que la CNEP es un organismo con autonomía funcional de los poderes de estado [DSCS, 24/06/1998, pp.3875-3876] (3). Asimismo, fijó su integración en once miembros, designados de la siguiente manera: uno en representación del Poder Judicial de la Nación; uno en representación del Poder Ejecutivo; uno en representación del Defensor del Pueblo; uno en representación de la Auditoría General de la Nación; uno representación del Ministerio Público; y por último, seis ciudadanos de reconocidos antecedentes y prestigio público elegidos por resolución conjunta de ambas Cámaras.

Las principales funciones que la media sanción le otorga a la CNEP son: recepcionar las denuncias de personas o de entidades intermedias respecto de conductas de funcionarios y demás sujetos comprendidos en la ley contrarias a la ética pública; recibir las quejas por falta de actuación de los organismos de aplicación; exigir de los organismos de aplicación copias de las declaraciones juradas de los funcionarios en sus respectivas jurisdicciones; garantizar el cumplimiento del acceso de los ciudadanos a la declaraciones juradas; registrar con carácter público las sanciones administrativas y judiciales por violaciones a la ley; requerir a las distintas dependencias del Estado Nacional informes que considere pertinentes. Y, por último encomienda redactar un Reglamento de Ética Pública del Congreso de la Nación, que deberá ser aprobado por el Congreso Nacional.

Asimismo, creó en el seno de la CNEP un Consejo Asesor cuyos miembros son propuestos por las organizaciones no gubernamentales especializadas en cuestiones de transparencia, con reconocida trayectoria en la materia.

Así y todo, la media sanción de Diputados no previó delegar en la CNEP la función de investigar el enriquecimiento ilícito de los funcionarios, que solo puede ser activada por las autoridades de las principales dependencias y poderes del Estado, entre las cuales, pueden mencionarse: la Procuraduría de Investigaciones Administrativas (que nuclea a los fiscales federales con competencia en delitos a la administración pública), el Procurador del Tesoro de la Nación (el máximo representante del Estado en juicios de relevante significación económica o institucional), los presidentes de las dos cámaras del Congreso Nacional, el presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Procurador General de la Nación (titular del Ministerio Público), el Defensor del Pueblo y el Auditor General de la Nación.

Durante el debate en particular de la norma se confirmó la integración de la CNEP, aunque se modificó el proyecto aprobado en las comisiones, indicando que todos miembros que la integran (y no solo los ciudadanos) deben cumplir con el requisito de acreditar reconocidos antecedentes en materia anticorrupción y prestigio público. También se estableció que los representantes de los poderes públicos no podrán pertenecer al órgano que los designa y tendrán un mandato de cuatro años con una sola posibilidad de reelección.

Una última cuestión a tener en cuenta era el planteo del diputado de la provincia de Buenos Aires sobre el alcance de la norma. De este modo, los diputados oficialistas se las ingeniaron para salir del apuro sin comprometer el tratamiento general de la norma, incluyendo un último artículo durante la discusión en particular que reza lo siguiente:

“A los fines de completar las medidas tendientes a combatir la corrupción y garantizar la transparencia de la vida económica y los procedimientos públicos, el Honorable Congreso de la Nación tratará, dentro del plazo de noventa días, normas que reglamenten la actividad de las personas físicas y jurídicas en relación con el Estado, como gestores, contratistas, proveedores, concesionarios o prestadores de servicios públicos y contra la evasión impositiva, el crimen organizado y lavado de dinero; y regulará el financiamiento de los partidos políticos y la plena información ele las actos públicos (DSCD, 27/08/1997, p. 3390).”

La respuesta de la oposición a esta propuesta fue la siguiente:

“Debe quedar debida constancia de que no nos vamos a oponer, pero entendemos que el propuesto no es el mecanismo adecuado ni práctico, pues parece más bien fruto de presiones políticas internas que de una verdadera y responsable decisión del Parlamento de la Nación (DSCD, 27/08/1997, p. 3391)”.

Como se verá seguidamente en el tratamiento en el Senado, ese artículo pasaría a formar parte de las nuevas funciones de la CNEP.

Como en parte se adelantó en la sección anterior, en el Senado el tratamiento de la norma comportó tres sesiones. Empezó en la del 24/06/1998, y prosiguió en la del 01/07/1998, en donde se aprobó en general el proyecto. Finalmente, la discusión en particular tuvo lugar en la sesión ordinaria del 19/08/1998, en la que la norma obtuvo la media sanción.

El principal dilema que enfrentaron los miembros de esa Cámara era modificar o no el proyecto sancionado en Diputados. El bloque aliancista UCR-FREPASO -primera minoría- tenía la firme decisión de no modificar el texto venido de Diputados, para evitar que vuelva a esa Cámara, en donde no había garantía que volviese a ser tratado.

Así las cosas, el bloque oficialista decidió avanzar con el tratamiento legislativo de esa ley, elevando un dictamen de mayoría para su deliberación en la Cámara el 24/06/1998, el cual, por cierto modificaba la media sanción de Diputados. Esta decisión fue justificada por un senador oficialista en los siguientes términos: “…desgraciadamente la bancada de la primera minoría -lo digo con respeto pero también con desilusión-, en otra muestra de claudicación del rol legislativo y de desdén por el sistema bipartidista y por la necesidad de que la Cámara revisora analice y profundice el estudio de los temas que vienen de la Cámara de origen, suscribió un dictamen a los efectos, de la aprobación de esta norma a libro cerrado, tal como vino de Diputados, con defectos e inexactitudes que a veces golpean el sentido común (DSCS, 24/06/1998, p. 3920).”

Contra ello, la oposición argumentó: “Está en nuestro derecho el suscribir el despacho que viene desde la Cámara de Diputados porque yo, personalmente, estoy sospechando que de formularse alguna modificación en este Honorable Senado, va a volver a Diputados y esta ley de ética pública -como se dice vulgarmente- va a ser "cajoneada" por el oficialismo circunstancial en la Cámara Baja (DSCS, 24/06/1998, p. 3921).”

La oposición aliancista tuvo que resignarse a darle un tratamiento en base a un texto modificado que no veía con buenos ojos, pero no podían permitirse que la norma muera en esa Cámara de negarse a tratarla. De esto modo se llevó a cabo el debate en particular bajo la metodología explicitada por un senador aliancista: “Aquí hay una sanción de la Cámara de Diputados, luego sobrevino un dictamen de mayoría de la comisión que preside el señor senador por La Rioja y un sinnúmero de proyectos y dictámenes que obligaron a consensuar un texto. En algunos artículos hemos llegado a un acuerdo y en otros votaremos de modo distinto. En procura de la aceleración del tratamiento de este demorado tema, con nuestros eficaces asesores elaboramos artículo por artículo un texto que refleja cómo va a ser nuestra votación. Allí figuran aquellos puntos en los que aceptamos textualmente la propuesta de la Comisión de Asuntos Constitucionales o el dictamen de mayoría, y aquellos en los que vamos a votar en contra -en algunos incluso haremos propuestas que no serán aceptadas- (DSCS, 19/08/1998, p. 5111)”.

En base a esa lógica, el 19 de agosto fue posible aprobar el proyecto de ley, que volvió a Diputados para su aprobación final en la sesión del 29/09/1999, que ratificó los cambios introducidos en el Senado.

En cuanto se refiere a los cambios insertados por los Senadores en relación a la CNEP, vale aclarar que lo primero que hicieron fue cambiar su status, al considerar que la sanción de Diputados había creado una suerte de “megacomisión” de control “de dudosa constitucionalidad” (DSCS, 24/06/1998, p. 3923). Por ello entendió necesario colocarla en la órbita del Congreso de la Nación. En segundo lugar, modificaron la integración de la CNEP, quitando los representantes designados por el Defensor del Pueblo y por la Auditoría General de la Nación, y por lo tanto, subiendo la cuota de ciudadanos a ocho. En tercer lugar, en la nueva redacción del texto se decidió dotar a la CNEP de la función de investigación ante supuestos enriquecimientos injustificados, a la vez que se le encargó el deber de preservar el derecho a defensa del acusado. En cuarto lugar, confirmó que la CNEP sea el ámbito de recepción de las declaraciones juradas de los funcionarios, y de este modo, la comisión controla y hace el seguimiento de aquellas. Por último, eliminó el consejo asesor, por considerarlo creación burocrática, excesiva, carente de sentido y poco eficaz (Ibídem, p. 3923).

En resumen, con respecto al tratamiento en ambas Cámaras, lo primero que llama la atención es el concepto que tenían los legisladores en cuanto a la integración de la CNEP. En relación a ella, el bloque oficialista de la Cámara de Diputados se refirió a ella en términos de una: “…organización [en la que] hemos tratado de lograr un equilibrio entre su funcionamiento como organismo autónomo y, su integración, de tal modo que la sociedad tenga cabida por medio de seis conciudadanos, por cuyo intermedio sea la fiscal permanente de esta norma cuando entre en vigencia (DSCD, 20-21/08/97, p. 3296).”. Para la oposición, no se vislumbraba que sus integrantes desempeñen tal función de fiscalización. Según el argumento de un diputado opositor: “… la comisión [por la CNEP] estará integrada por once miembros, que por supuesto tendrán que ser ciudadanos de reconocidos antecedentes y de prestigio público, lo cual no es muy limitado que digamos. ¿Quiénes los designarán y quiénes evaluarán dichas condiciones? La Corte Suprema de Justicia de la Nación; ya sabemos quién tiene la mayoría en dicho cuerpo. El Poder Ejecutivo de la Nación ya sabemos cómo está integrado. El Defensor del Pueblo ya sabemos quién lo designó. El Auditor General de la Nación se salva. El procurador general de la Nación ya sabemos cómo fue designado. El honorable ex par nuestro fue designado por el Poder Ejecutivo de la Nación. Y seis ciudadanos designados por resolución conjunta de ambas Cámaras. Convengamos que, con el equilibrio frecuente del Parlamento, tres miembros saldrán de un lado y tres miembros saldrán del otro. No es aventurado afirmar que de esos once miembros de la Comisión Nacional de Ética Pública siete van a provenir del partido gobernante… [Por lo tanto, esta] comisión (…) estará manejada no con el equilibrio que quisimos lograr para el Consejo de la Magistratura sino por una ostensible mayoría del partido gobernante (DSCD, 20-21/08/1997, p. 3308).” De hecho, las modificaciones que se hicieron en el Senado en relación a integración de la CNEP agregan más confusión que claridad sobre quién es quién en esa comisión. Al parecer, como se observa en el Cuadro 3, más que un cambio, tuvo lugar un enroquecon los representantes de la Defensoría del Pueblo y la Auditoría General de la Nación. Por otra parte, es sugestivo que tras la sanción del Senado, se introdujo la nueva exigencia que la designación de los ocho ciudadanos sea aprobada por ambas cámaras del Congreso por dos tercios sus miembros; un quórum muy difícil de alcanzar, cualquiera sea el asunto que se someta a su aprobación. En pocas palabras, esta exigencia legislativa era el preludio de una comisión que nunca terminaría de nacer.

Cuadro 3: Comparativo de la integración de la CNEP

Otra cuestión a tener en cuenta es que la media sanción de Diputados previó que la CNEP fuera un organismo con autonomía funcional de los poderes del Estado. Sin embargo, en el Senado se modificó este artículo y se estableció que funcionará en el ámbito del Congreso Nacional, pero como un órgano independiente y con autonomía funcional (Art. 23, Ley 25.188). Esta modificación no solo no explica cómo esta comisión se va articular con el Congreso Nacional, ni a qué Cámaras va a reportar, sino que tampoco aclara bajo qué condiciones la CNEP requerirá las declaraciones juradas de los funcionarios y demás sujetos obligados de los demás poderes y dependencias del Estado.

La sanción del Senado suprimió el Consejo Asesor de la medida sanción de Diputados, el único ámbito donde podían participar las ONGs especializadas en temáticas de corrupción. Ningún Senador criticó ese cambio durante el debate parlamentario.

Además del cambio de los integrantes de la CNEP, los legisladores no tuvieron muy claro otorgarle a la CNEP la función de investigar el presunto enriquecimiento indebido de funcionarios, magistrados y demás personas alcanzadas por la ley. El texto de la Cámara de Diputados, como se explicó, delegó la responsabilidad de la investigación en las máximas autoridades de las principales dependencias y poderes del estado. Conforme a ello, la CNEP solo se limita a suministrarles información para que esas autoridades puedan llevar adelante la investigación.

Sin embargo, en la modificación del Senado se suprime la intervención de esas agencias y le confiere a la CNEP la función de investigar, aunque aclarando que lo podrá hacer a requerimiento de las autoridades superiores del investigado (Art. 20, Ley 25.188) y bajo un procedimiento que relega a la posterior reglamentación de ley; en una palabra, esto último queda a criterio del Ejecutivo

Por último, en una suerte de devolución de gentileza con los colegas de la Cámara de Diputados, los Senadores oficialistas incorporaron una nueva función de la CNEP, como es la de aprobar, en el término ni más ni menos de tres meses, el régimen de contrataciones del estado, de financiamiento de los partidos políticos y campañas electorales (Art. 25, inciso h, Ley 25.188); un desafío legislativo que, visto cómo funciona el Congreso Nacional, es impracticable.

Otras de las funciones de la CNEP es que debe redactar un reglamento de ética pública del Congreso Nacional. Entonces cabe preguntarse, ¿qué sucede con reglamentos de ética los demás poderes, es decir, del Ejecutivo y del Judicial? ¿Éstos últimos acaso no tendrán que disponer de los propios?

La confusión sobre los regímenes de ética pública imperantes en los poderes del estado era evidente. Cuando el Presidente Menem creó la ONEP en enero de 1997, le delegó la función de elaborar un Reglamento Nacional de Ética Pública, que debía ser aprobado por el mismo Presidente (Decreto 152/97). Asimismo, encargó a esa oficina la creación de Reglamentos de Ética Pública específicos para las distintas dependencias del Estado, sin especificarse la modalidad y ni quién debía aprobarlos.

Luego, tras la firma del Decreto 396/97, cambió el nombre a la ONEP, que pasó a llamarse Consejo Nacional de Ética Pública, y le otorgó la función de elaborar un Código Nacional de Ética Pública, que debía ser sometido para la aprobación del Congreso Nacional. Una vez aprobado, los titulares de cada dependencia del Estado serían responsables del cumplimiento de la norma, y para ello, deberán designar a Oficiales de Ética Pública, quienes cumplirán la función de enlace con el Consejo Nacional de Ética Pública.

Una vez que la Ley 25.188 obtuvo la media sanción de la Cámara de Diputados (el 27/08/97), Menem firmó el Decreto 878/97, que restituye la ONEP (ex Consejo Nacional de Ética Pública) con la estructura y organización prevista en el Decreto 152/97, pero con la novedad que dentro de esa oficina funcionaría un Consejo Asesor de Ética Pública, el cual debía permitir la participación de ONGs, organizaciones empresarias, sindicales, universitarias, académicas, etc. en la elaboración del Reglamento Nacional de Ética Pública. No se aclara si este consejo luego debía disolverse, una vez cumplida esta función.

Finalmente, una vez que el Senado dio la media sanción a la Ley 25.188 (aún a la espera de que sea aprobado en Diputados en segunda lectura), el Presidente Menem firmó el Decreto 41/99, que aprueba un Código de Ética de la Función Pública, aplicable a los funcionarios del Ejecutivo. Por cierto, el código preveía que la agencia de aplicación y control sea la ONEP, y no menciona la CNEP (véase el cuadro 4 del anexo donde se sintetizan los principales eventos en relación al tratamiento legislativo de la Ley 25.188).

Trece años después de la promulgación de la Ley que creó la CNEP, se sancionó la Ley 26.857, denominada Carácter público y de libre accesibilidad por internet de las Declaraciones Juradas Patrimoniales Integrales de los Funcionarios Públicos, derogando de esta manera de la normativa a la CNEP. La justificación de esta decisión radicó en la persistencia de diversos regímenes de declaraciones juradas en los poderes del Estado. Esto se constata en el siguiente fragmento del informe el Poder Ejecutivo que forma parte del dictamen de comisiones que propone la aprobación de la Ley 26.857: “En todo el tiempo transcurrido desde el dictado de la ley [es decir, la Ley 25.188],es en el ámbito del Poder Ejecutivo nacional donde se ha dado mayor cumplimiento a las disposiciones en la materia, generándose a partir del incumplimiento de los otros poderes y jurisdicciones provinciales situaciones de desigualdad entre los distintos sujetos obligados por la ley.

En tal sentido, no puede dejar de mencionarse que las únicas declaraciones juradas públicamente conocidas son las presentadas por funcionarios pertenecientes al Poder Ejecutivo nacional (Orden del Día Nº 1.881, 2013, p. 15).”

La ley 26.857 consta de 9 artículos, de los cuales, el primero establece que las declaraciones juradas patrimoniales integrales de los funcionarios son de carácter público, de libre accesibilidad, y por lo tanto, pueden ser consultadas por toda persona interesada en forma gratuita a través de Internet. El segundo reformula la lista de funcionarios y demás sujetos obligados a presentar las declaraciones juradas; mientras que el cuarto equipara las declaraciones juradas públicas a las que los sujetos presentan en la AFIP, pero eximiendo a las primeras del secreto fiscal.

El artículo sexto ratifica la continuidad de la OA, la cual recepciona a las declaraciones y las publica en su sitio web. Debido a esto, el artículo octavo deroga el Capítulo VIII de la ley 25.188, por la que deja de existir la CNEP, con el pretexto que esta nunca se puso en funcionamiento desde su creación, situación que pone al descubierto el viejo sistema, cuyo fracaso ha quedado demostrado (Orden del Día 1881/13, p. 15).

El decreto reglamentario de la Ley 26.857 (Decreto 895/2013) confirmó la OA como una oficina dependiente del Ministerio de Justicia (y por lo tanto, del Poder Ejecutivo), delegando en ella la publicidad de las declaraciones juradas en Internet y obligando al poder ejecutivo, legislativo y judicial remitirlas a esa oficina.

En breve síntesis, la sanción de la Ley 26.857 ratificó la OA como agencia especializada en el control de la corrupción; una agencia que desde su creación en el año 2000, no estuvo exenta de polémicas y suspicacias. El mejor testimonio de ello surge del siguiente fragmento del discurso de la una senadora durante el debate parlamentario de la ley 26.857:

“En 2011, que era año electoral, salimos con el senador Morales y con el diputado Gil Lavedra a recorrer la cartelería pública, cada uno en su lugar. Y resulta que todos los carteles de obra pública tenían la cara de la señora presidenta. Esto está penado; la ley de ética pública [Ley 25.188] dice en su artículo 42 que esto no puede existir. Nos tomamos el trabajo de ir y levantar las actas. El senador Morales fue por el lado de la Oficina Anticorrupción y yo lo hice a través de la Defensoría del Pueblo. Resulta que nos dan la respuesta: la Oficina Anticorrupción dice que efectivamente estaban violando el artículo 42 de la ley de ética pública y que entonces le iban a decir al Ministerio de Planificación que eso no se podía hacer. La cuestión es que pasa el tiempo y el Ministerio de Planificación no hace absolutamente nada. Salimos a ver qué pasaba en las calles. Y ahora, en 2013, tuvimos nuevamente que levantar actas, salir a filmar los carteles y ratificar que el Ministerio de Planificación no hace absolutamente nada (VTCS, 08/05/2013, p.108).”