1. Introducción

1.1. La relevancia de conservar los paisajes agroganaderos

En los últimos años ha aumentado el interés de las Administraciones y de la sociedad por la conservación y puesta en valor del paisaje como elemento fundamental del patrimonio natural y cultural, recurso favorable para la actividad económica y factor de bienestar humano e identidad (Martínez de Pisón, 1997; Mata Olmo, 2004; Instituto del Patrimonio Cultural de España, 2015). Esta tendencia se halla respaldada por documentos significativos tales como el Convenio Europeo del Paisaje (Consejo de Europa, 2000) y la Estrategia Territorial Europea (Comisión Europea, 1999). Dicho interés está propiciando la redacción de instrumentos de planificación de paisajes naturales, rurales y urbanos a distintas escalas (Mata Olmo, 2008), de atlas de caracterización de los distintos paisajes (Brunet, 1992; Mata Olmo y Sanz Herráiz, 2003; Molinero, 2013; Molinero et al., 2018), y de estudios para regenerar paisajes degradados (Palazón Botella, 2018). Además, en el actual contexto internacional de gran competencia entre regiones y ciudades para atraer actividad económica y turismo, las Administraciones de cada territorio a menudo buscan un refrendo institucional del valor patrimonial de sus paisajes como medio para aumentar su visibilidad y favorecer su desarrollo territorial. Los reconocimientos de mayor rango a este respecto son los de carácter internacional, en especial la inclusión en la Lista del Patrimonio Mundial de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) (Aplin, 2007; Rössler, 2007; Fernández Salinas y Silva Pérez, 2015).

Los paisajes rurales modelados por las actividades agrarias tradicionales de producción extensiva están recibiendo una creciente atención, debido a las importantes amenazas que comprometen su conservación (Mata Olmo, 2004). Entre estas amenazas destaca el paulatino abandono de las prácticas agrarias extensivas, por razones como la falta de relevo generacional y la escasa renta que, a menudo, se obtiene en comparación con otros sectores laborales. Este abandono conlleva la alteración del paisaje rural heredado por la subexplotación de las tierras donde se desarrollaban las labores agrícolas, ganaderas y forestales tradicionales, de forma que se desencadenan procesos de matorralización (Bernués, 2007; Lasanta et al., 2017; Reiné, 2017).

Uno de los tipos de paisaje agrario que están amenazados por el declive de la actividad primaria son los paisajes culturales de montaña asociados a la ganadería extensiva trashumante y trasterminante, caracterizada por aprovechar los recursos del terreno mediante el pastoreo utilizando la movilidad de los animales y rebaños para adaptarse a la disponibilidad espacial de dichos recursos a lo largo del año (Bernués, 2007; Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012; Plaza Gutiérrez y Delgado Viñas, 2012; Herrera Calvo, 2017). La pervivencia de estos paisajes culturales de montaña depende de que los pastos de altura se continúen pastoreando en la época estival, con una carga ganadera adecuada y con un sistema de explotación extensivo. El mantenimiento de la ganadería extensiva tiene a su vez otros relevantes beneficios, ya que, en mayor medida que otros sistemas de explotación pecuaria, permite fijar población en el medio rural, conservar la biodiversidad, prevenir los incendios forestales, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, disminuir el consumo y la dependencia exterior de insumos como piensos, fertilizantes y pesticidas industriales, mantener la red histórica de vías pecuarias, utilizar razas ganaderas autóctonas y producir alimentos saludables de calidad diferenciada (Bernués, 2007; Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012, Herrera Calvo, 2017; Reiné, 2017). Favorece también el aprovechamiento de territorios de propiedad comunal (Pallaruelo, 1995).

Así, mantener una suficiente carga ganadera en régimen de explotación extensiva y con un manejo adecuado es uno de los principales retos de conservación del paisaje a afrontar en numerosas montañas europeas, entre ellas, el área de estudio del presente artículo: el Bien Pirineos-Monte Perdido (Alados, Gartzia, Castillo y Pueyo, 2017; Fillat, 2017). Este Bien está inscrito en la Lista del Patrimonio Mundial desde 1997, entre otros motivos, por constituir un ejemplo excepcional de paisaje ganadero de montaña modelado por la tradición cultural del sistema de pastoreo trashumante y trasterminante. Entre el ganado de explotaciones aragonesas que aprovecha los pastos estivales pirenaicos del Bien concernido, el trashumante se desplaza desde los pastos invernales situados en el valle del Ebro, mientras el trasterminante lo hace desde los valles prepirenaicos (Pallaruelo, 1995, 2006).

1.2. Funcionamiento de la Lista del Patrimonio Mundial de UNESCO

La Lista del Patrimonio Mundial (PM) está integrada por Bienes de Valor Universal Excepcional (VUE) cuya importancia cultural y/o natural es tan extraordinaria que trasciende las fronteras nacionales y lo es no solo para las generaciones presentes sino también venideras (Centro del PM, 2008a). Ese VUE debe ser acreditado mediante el cumplimiento de, al menos, uno de los diez criterios establecidos por UNESCO para ello. Así pues, los Bienes inscritos constituyen elementos irreemplazables del patrimonio cultural y natural de la humanidad. Al inscribir un Bien en la Lista del PM se persigue que su gestión pueda servir de ejemplo de buenas prácticas para otros espacios con valores y problemas similares. En caso de que algún Bien se vea amenazado por peligros graves y precisos y su protección exija grandes trabajos de conservación, ha de ser incluido en la Lista del PM En Peligro, con el fin de centrar la atención internacional sobre sus problemas y obtener con mayor facilidad ayuda para resolverlos (Centro del PM, 2008a).

La Lista del PM se creó en el marco de la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de la UNESCO en 1972, ratificada por 190 Estados Parte. En esta Convención se constituyó también el Comité Intergubernamental para la Protección del PM Cultural y Natural de Valor Universal Excepcional (denominado Comité del PM), que se reúne anualmente. Este Comité dictamina las inscripciones a realizar y emite decisiones sobre qué medidas es preciso adoptar a lo largo del tiempo en los Bienes inscritos para asegurar su conservación. La evaluación de candidaturas y la realización de informes de seguimiento del estado de conservación de los Bienes inscritos se realizan por el Centro del PM (ente que coordina en UNESCO todo lo realizado con el PM y ejerce de Secretaría Permanente del citado Comité), en colaboración con una serie de organismos consultivos: el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS), la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN) y el Centro Internacional de Estudios para la Conservación y la Restauración de Bienes Culturales (ICCROM).

De acuerdo con las Directrices Prácticas para la aplicación de la Convención del PM (Centro del PM, 2008a), la Declaración del VUE es una herramienta esencial, tanto para la inscripción de un Bien en la Lista, como para su adecuada conservación. Además del VUE, es necesario justificar las condiciones de integridad y autenticidad del Bien, y todo ello debe sustentarse en un adecuado Plan de Gestión dirigido a la conservación de los atributos a proteger (Centro del PM, 2008a). A partir de 2005, año en que se introdujo en las Directrices Prácticas el requisito de presentar la declaración de VUE, ésta forma parte de los formularios de propuesta de inscripción de cada Bien en la Lista del PM, algo que no sucedía de la misma manera con anterioridad. Ello no obsta para que desde 1972 (en que se creó la Lista) el Comité del PM haya ido aceptando la justificación de VUE presentada por los distintos Bienes aprobados. En este contexto, el Comité del PM ha realizado un proceso de actualización retrospectiva de la Declaración del VUE de aquellos Bienes inscritos antes de 2005, como es el caso del Bien Pirineos-Monte Perdido (ICOMOS, ICCROM, UICN y Centro del PM, 2010).

1.3. Área de estudio

El Bien transfronterizo Pirineos-Monte Perdido fue inscrito en la Lista del PM en 1997 como Bien Mixto y, por lo tanto, con base en sus sobresalientes valores naturales y culturales. Aunque entró a formar parte de la Lista con una extensión de 30.639 hectáreas, desde 1999 su superficie asciende a 31.189 hectáreas, que se hallan repartidas entre los Estados Parte de España y Francia (en una proporción del 64,6% y del 35,4% respectivamente). Abarca los valles franceses de Gavarnie y Gédre, y los de Bujaruelo, Ordesa, Añisclo, Escuaín y Pineta en España. A nivel administrativo engloba parte de los municipios de Torla, Broto, Fanlo, Puértolas, Tella-Sin y Bielsa en la provincia de Huesca (Comunidad Autónoma de Aragón, España) y las comunas de Gavarnie-Gèdre y Aragnouet en el Departamento de Hautes-Pyrénées (región de Midi-Pyrénées, Francia) (Figura 1).

El Bien Pirineos-Monte Perdido fue inscrito en la Lista con base en cinco de los diez criterios posibles de VUE contemplados por UNESCO. Tres de estos criterios fueron culturales, en concreto los siguientes: iii) dar testimonio excepcional de una tradición cultural, como es el sistema de pastoreo trashumante; iv) ser un ejemplo destacado del paisaje que ilustre alguna etapa importante de la historia de la humanidad, como es el paisaje asociado al sistema de trashumancia y v) ser un ejemplo destacado de asentamiento humano tradicional y uso de la tierra representativo de una cultura de interacción humana con el medio ambiente, dado su hábitat de pueblos, prados y pastizales sobre el que se da la migración estival a los pastos de altura, representativo de un tipo de trashumancia que estuvo muy extendido en las regiones montañosas de Europa y que actualmente es poco frecuente. Asimismo otros dos criterios fueron naturales: vii) contener fenómenos naturales superlativos o áreas de excepcional belleza natural e importancia estética y viii) ser ejemplo sobresaliente de procesos geológicos y características geomorfológicas y fisiográficas significativas, debido a sus cañones y circos espectaculares, a que presenta una excepcional unidad geológica formando un macizo calcáreo con Monte Perdido en su centro, a que se ubica en el punto de colisión tectónica entre las placas Ibérica y de Europa Occidental y a que el paisaje resultante es considerablemente diferente en las vertientes norte o francesa y sur o española (UNESCO, 2018).

Esos argumentos reflejan, en gran medida, las principales claves territoriales de este paisaje: volúmenes montañosos de elevadas altitudes (que llegan a superar los 3.000 m) labrados sobre rocas antiguas del zócalo paleozoico o sobre resistentes calizas mesozoicas, en cuya conformación tuvo un gran protagonismo la tectónica alpina; vertientes de fuertes pendientes; significativa presencia de formas de modelado de origen glaciar (circos y artesas); rasgos climáticos de montaña con persistente innivación; significativa presencia de hayedos, abetales y pino negro que son sustituidos a mayores alturas por pastos y matorrales de carácter alpino y subalpino; duras condiciones ecológicas que favorecen los usos forestales y pecuarios en detrimento de los agrícolas, en un territorio en el que domina la propiedad pública; frontera administrativa e hidrológica cantábrico-mediterránea; poblamiento escaso y concentrado en los fondos de valle; huellas de una organización territorial histórica de autosuficiencia en donde la trashumancia representó un importante papel.

Algunos de los rasgos paisajísticos citados son singulares, pero otros pueden encontrarse en bastantes territorios de alta montaña. Así, enmarcado en el conjunto de España el ámbito de estudio forma parte —junto con los macizos montañosos galaico-asturiano-leoneses y cantábricos— de la asociación de tipos de paisaje denominada “Macizos montañosos septentrionales”, dentro de ella, de los “Macizos montañosos pirenaicos” y, ampliando el nivel de detalle, de los “Macizos centrales” (Mata Olmo y Sanz Herráiz, 2003).

En la Figura 2 se observa la distribución espacial de las cubiertas del suelo. Los roquedos y espacios con escasa vegetación dominados por roca están presentes en los cordales cimeros y en la parte superior de cañones y circos. Por debajo se encuentran pastos supraforestales o de altura (pastizales), áreas de matorral y bosques. Debido a la elevada altitud del territorio hay una modesta presencia de prados de fondo de valle, que se ciñen únicamente al entorno de la aldea de Gavarnie (Figura 2). Tal y como han detectado Alados et al. (2017) en su reciente trabajo sobre la conservación de los pastos en el Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, entre los años 1984 y 2017 han disminuido la superficie y la calidad de los pastos como consecuencia de tres procesos paralelos causados por el descenso de la cabaña de ganado ovino y caprino: por un lado, el embastecimiento de los pastizales (que conlleva su pérdida de calidad para el consumo pecuario), por otro lado, el aumento de la superficie de matorral y, finalmente, la ampliación de la superficie de bosque.

Por último, es preciso señalar que en el Bien confluyen un número muy elevado de figuras de protección de la naturaleza y del paisaje (Figura 3). El Bien se encuentra inserto en los Parques Nacionales de Ordesa y Monte Perdido (España) y des Pyrèneès (Francia), respectivamente. Al mismo tiempo, la parte española del Bien se halla dentro de la Reserva de la Biosfera Ordesa-Viñamala, declarada por UNESCO en 1977, abarcando parte de las comarcas aragonesas de Alto Gállego y Sobrarbe. A su vez, forma parte del Geoparque de Sobrarbe-Pirineos, integrado en la Red Global de Geoparques de UNESCO desde 2006, cuyo ámbito territorial coincide con la comarca de Sobrarbe.

Además, la práctica totalidad del Bien está incluida en espacios de la red Natura 2000, regulada por la Directiva europea 92/43/CEE, o Directiva Hábitats, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (Figura 3). Concretamente el Bien abarca total o parcialmente las siguientes Zonas de Especial Conservación (ZEC) y Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) de la red Natura 2000: en la parte española la ZEC de Bujaruelo-Garganta de los Navarros, la ZEC y ZEPA Ordesa y Monte Perdido y la ZEC Cuenca del río Ares, y en la francesa la ZEPA Cirque de Gavarnie, la ZEC Estaubé, Gavarnie, Troumouse et Barroude y la ZEC Pic Long Campbielh (European Environmental Agency, 2018).

1.4. Objetivos

El objetivo principal del presente artículo es analizar los retos de gestión paisajística que presenta actualmente el Bien Pirineos-Monte Perdido tras dos décadas inscrito en la Lista del PM de UNESCO. De forma subsidiaria también se pretende indagar sobre el modo en que el Comité del PM, en el marco de la Convención de la UNESCO, reconoce los valores de los Bienes inscritos y establece las recomendaciones para garantizar el mantenimiento del Valor Universal Excepcional (VUE). Por consiguiente, se desea profundizar críticamente en los criterios y métodos utilizados por UNESCO para lo que este trabajo constituye un primer paso. Se considera que Pirineos-Monte Perdido, en virtud de su declaración temprana y su carácter transfronterizo, constituye un magnífico laboratorio para poner en resalte la complejidad de este tipo de Bienes, la concurrencia de competencias administrativas y la superposición normativa que afecta a los paisajes patrimoniales culturales, los cuales dificultan una buena gestión.

Con esa finalidad, en primer lugar, se van a identificar dichos retos de gestión paisajística, utilizado como base los problemas de conservación del paisaje detectados en Pirineos-Monte Perdido por el Centro del PM y recogidos en sus informes periódicos de seguimiento, así como las decisiones que emite en consecuencia el Comité del PM sobre las medidas a adoptar por los Estados Parte para solventar dichos problemas.

En segundo lugar, se analizará la complejidad de los factores administrativos, socioeconómicos y ambientales implicados en los principales retos detectados, con el fin último de proponer soluciones de gestión integradas.

2. Metodología

Con el fin último de identificar los retos que presenta la gestión del Bien Pirineos-Monte Perdido se ha examinado, además de una amplia bibliografía señalada al final del trabajo, la documentación oficial referida al mismo disponible en la página web del Centro del Patrimonio Mundial de UNESCO (whc.unesco.org) que recoge los informes y expedientes de cada Bien inscrito en la Lista del PM (UNESCO, 2018). Esa documentación abarca, en el caso de los Bienes aprobados durante años recientes, el Expediente de nominación del Bien en la Lista, la Declaración de VUE y el Plan de Gestión, que son requisitos previos para presentar las candidaturas. Asimismo, incluye los informes de seguimiento del estado de conservación de cada Bien, realizados por el Centro del PM, y las decisiones adoptadas por el Comité del PM sobre medidas de gestión a adoptar, en función de los resultados de dichos informes.

El Bien Pirineos-Monte Perdido fue inscrito en la Lista hace más de veinte años (en 1997) y su Declaración de VUE se aprobó de forma retrospectiva en 2015, de ahí que la documentación disponible sobre él no sea tan completa como la de los Bienes incorporados en años más recientes. Ello explica que no cuente con un Plan de Gestión aprobado.

Por consiguiente, el primer paso para identificar los retos de gestión del Bien concernido ha consistido en el análisis de los informes de seguimiento sobre su estado de conservación elaborados por el Centro del PM y el examen de las decisiones aprobadas por el Comité del PM referidas a las medidas a adoptar por los Estados Parte. Esta identificación se ha desarrollado en el apartado “Resultados” del presente trabajo.

Tras ello se han analizado los principales retos detectados, estudiando la complejidad de los factores administrativos, sociales, económicos y ambientales implicados en los mismos. Con ese fin se han revisado las publicaciones científicas y la documentación técnica disponible referida tanto al ámbito territorial del Bien como a otros espacios con problemáticas similares. La revisión bibliográfica se ha completado con la consulta a entes implicados en la gestión territorial, como el Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, la Comarca de Sobrarbe, la Asociación de Entidades Locales del Pirineo Aragonés y la Oficina Comarcal Agroambiental de Sobrarbe que, entre otras consideraciones, han contribuido a proporcionar información inédita. Asimismo, se han empleado fuentes cartográficas y estadísticas cuyo tratamiento ha permitido la confección de los tres mapas y cuatro tablas incluidos en el trabajo. Para la elaboración cartográfica se ha utilizado ArcGis 10.2.2. Para la confección del mapa de cubiertas del suelo del Bien Pirineos-Monte Perdido se ha empleado la última versión disponible del proyecto CORINE-Land Cover que corresponde a 2012 (European Environmental Agency). Por otra parte, al ser la ganadería la actividad garante del mantenimiento del paisaje pirenaico y uno de atributos en los que reposa su VUE se considera que la evolución de la misma y los cambios en su composición constituye un aspecto crucial. Para su análisis se han utilizado como fuentes los resultados de los tres últimos censos agrarios, 1989, 1999 y 2009 (Instituto Nacional de Estadística), los cuales también se han empleado para evaluar la evolución experimentada por el conjunto de las explotaciones agrarias. Asimismo, se ha contado con los datos que el Instituto Aragonés de Estadística (IAEST) ofrece sobre los principales indicadores de los municipios pertenecientes a los Altos Valles Pirenáicos en Aragón y que elabora a partir de microdatos del Censo Agrario de 2009 y también con los que proporciona sobre los municipios de Aragón considerados «Zona de montaña» por la U.E. para el mismo año, que compila información de fuentes distintas. A partir de estos últimos se ha podido conocer, por ejemplo, la oferta de establecimientos turísticos reglados y el número de actividades económicas según la CNAE (Clasificación Nacional de Actividades Económicas) 2005 para cada uno de los municipios aragoneses integrados en el ámbito del Bien Pirineos-Monte Perdido. Por su parte, se han utilizado los datos estadísticos del INSEE (Institut National de la Statistique et des Études Économiques) de Francia, que elabora en colaboración con los CRT (Comités Régionaux de Tourisme) y la DGE (Direction Générale des Entreprises), sobre la oferta de alojamiento turístico (hotelera y de campings) en 2015 con un nivel de desagregación espacial de comunas. Todo este análisis se sintetiza en el apartado de “Discusión de los resultados” del trabajo.

3. Resultados

Desde la inscripción del Bien en la Lista del PM en 1997, el Centro del PM ha elaborado nueve informes acerca del estado de conservación del Bien (concretamente en los años 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2012 y 2014) y, consecuentemente, en esos mismos años el Comité del PM ha emitido otras tantas decisiones sobre las medidas de gestión que han de implementar los Estados Parte de España y Francia en el Bien.

En paralelo y con el fin de recabar información actualizada para elaborar sus decisiones de 2010, 2012 y 2014, el Comité del PM ha venido solicitando a los Estados Parte la preparación y entrega de informes conjuntos y actualizados sobre el estado de conservación del Bien y también sobre las medidas adoptadas en respuesta a las decisiones emitidas en los años anteriores por ese Comité. El informe entregado en 2010 fue confeccionado de forma separada por cada Estado (a pesar de que el Comité les solicitó un informe conjunto), mientras que los presentados en 2012 y 2014 sí fueron elaborados conjuntamente.

Por último, en su última decisión sobre el Bien Pirineos-Monte Perdido el Comité del PM (2014) ha requerido a los Estados Parte que presenten a inicios de 2019 un nuevo informe conjunto.

A continuación, se analizan los retos de gestión identificados en el Bien, tomando para ello como base fundamental los informes de seguimiento del estado de conservación elaborados por el Centro del PM y las decisiones adoptadas por el Comité del PM.

3.1. Coordinación transfronteriza, Plan de Gestión y apoyo al pastoreo

El Centro del PM subrayó en su informe de 2008 que los Estados Parte de Francia y España no tenían aún una visión común de la gestión del Bien. Así, consideraba necesaria una Declaración común del VUE, en la que se expusieran los valores relacionados con la inscripción del Bien como paisaje cultural y natural. Dicha Declaración habría de recoger los criterios pertinentes de VUE, las condiciones de autenticidad e integridad y los requisitos de gestión que han de cumplir los Bienes inscritos en la Lista del PM (Centro del PM, 2008). En consecuencia, el Comité del PM en su decisión de 2008 pidió a los Estados Parte que elaboraran, en cooperación con el Centro del PM e ICOMOS, un proyecto de Declaración conjunta de VUE a fin de orientar la gestión del Bien.

En su informe de 2010 el Centro del PM señaló que los Estados Parte habían elaborado un borrador de Declaración de VUE que no era completo ni estaba en el formato requerido. Por ello, el Comité del PM en su decisión de ese año solicitó la elaboración de un proyecto de Declaración de VUE del Bien con el formato correcto que debía ser entregado a inicios de 2011. Además, instó a los Estados Parte a que organizaran un taller transfronterizo antes de finales de 2010 a fin de contribuir a la elaboración de la Declaración de VUE (Comité del PM, 2010). Siguiendo esas indicaciones, la redacción correcta de la Declaración de VUE fue realizada y en 2015 el Comité del PM aprobó la Declaración de VUE del Bien de forma retrospectiva, junto a la de otros sitios inscritos en la Lista del PM antes de 2005 (Comité del PM, 2015).

Como se ha señalado anteriormente, el Centro del PM consideró en su informe de 2008 que los Estados Parte de Francia y España carecían de una visión común de la gestión del Bien. En concordancia con ello, mostró su preocupación por la falta de coordinación transfronteriza y la ausencia de un Plan de Gestión conjunto, así como por el declive de la actividad pastoril, que de continuar en esa tendencia tendría un impacto negativo en el VUE del Bien. Debido a ello, dicho organismo sugirió que ambos Estados Parte consideraran la posibilidad de crear una identidad corporativa conjunta para el Bien, a fin de promover los valores que justificaron su inscripción en la Lista del PM y que parecían ser desconocidos para muchos visitantes. En consonancia, el Comité del PM (2008) pidió a Francia y España que pusieran en marcha un proceso participativo entre todas las partes interesadas relacionadas con la gestión del Bien, a fin de dar mayor relieve al pastoreo, estudiando los medios para mantenerlo como parte esencial del VUE del paisaje cultural.

En el año 2010 el Centro del PM lamentaba que los Estados Parte no entregaran un informe conjunto, sino dos informes por separado, sobre las medidas implementadas para atender a las decisiones anteriores del Comité, tal y como se les había solicitado. En todo caso, se congratulaba del establecimiento de una Carta de Cooperación para el periodo 2010-2020 entre el Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido (España) y el Parc National des Pyrénées (Francia), en la cual quedaban establecidas una serie de líneas de trabajo comunes sobre conservación, gestión de visitantes y contribución al desarrollo sostenible (Centro del PM, 2010). A este respecto es preciso señalar que dicha Carta supuso la renovación de las ya adoptadas anteriormente en 1988 y en 1998 entre ambos Parques Nacionales.

El Centro del PM (2010) valoró especialmente los esfuerzos realizados para avanzar en la creación de un Comité Director Conjunto del Bien. No obstante, afirmó que el alcance de esta figura conjunta no estaba claro en los informes, y que era necesaria la celebración de reuniones periódicas y acciones de seguimiento (Centro del PM, 2010). Respecto al apoyo a la actividad ganadera, seguía preocupado por el hecho de que no se hubiera tenido en cuenta la decisión de 2008 del Comité de prestar más apoyo al pastoreo como principal agente configurador del paisaje cultural (Centro del PM, 2010). Así, en su decisión de 2010, el Comité del PM acogió con beneplácito el establecimiento de un Comité Directivo Conjunto del Bien y pidió a los Estados Parte que elaboraran un Plan de Gestión que incluyera un programa convenido de medidas y proyectos concretos de gestión. El Comité del PM (2010) seguía preocupado por el hecho de que no se hubiera abordado el aumento del apoyo al pastoreo y reiteraba su petición a los Estados Parte de que llevaran a cabo una gestión más proactiva para mantener la actividad pastoril. Solicitaba también expresamente a Francia y a España la organización, antes de finales de 2010, de un taller transfronterizo en cooperación con el Comité Director Conjunto del Bien, el Centro del PM y los órganos consultivos, a fin de apoyar el establecimiento y la consolidación de una visión conjunta y de acuerdos de gestión para el Bien (Comité del PM, 2010).

En el año 2012 el Centro del PM consideraba que era necesario consolidar aún más la colaboración transfronteriza. También indicaba que en el plan de acción 2012-2014 elaborado por los Estados Parte era precisa una labor mucho más detallada para apoyar la actividad pastoril y para rehabilitar el patrimonio construido relacionado con el pastoreo, y que esta labor debía integrarse en una perspectiva de desarrollo sostenible. Como consecuencia de ello, la decisión del Comité del PM (2012) lamentaba que no se hubiera hecho suficiente hincapié en la actividad pastoril e instaba a los Estados Parte a que mejoraran este apoyo en el próximo plan de acción.

En el 2014 el Centro del PM, tras analizar el informe conjunto entregado por los Estados Parte, volvía a insistir en la necesidad de reforzar la cooperación transfronteriza y el apoyo a la actividad ganadera. Consideraba positivo que en los dos últimos años se hubiera creado ya un Comité Directivo Conjunto del Bien, aunque era necesario reforzar su carácter representativo garantizando la participación de la sociedad civil, el sector agrícola y las instituciones científicas. Apreciaba el inicio del proceso de realización de un Plan de Gestión común en el marco del Proyecto del Patrimonio Mundial Pirineos-Monte Perdido (PMPPM), que debería estar terminado a finales de 2014. También se congratulaba de los progresos realizados en la elaboración de una visión conjunta sobre la gestión del Bien, en particular, mediante la organización de talleres sobre el pastoreo y la conservación de las características del paisaje cultural. Hacía hincapié en la relevancia de apoyar el mantenimiento de las actividades agropecuarias, al entender que son fundamentales para el manejo sostenible del paisaje (Centro del PM, 2014). Consecuentemente, en la última decisión emitida hasta la actualidad por el Comité del PM (2014) se acoge con satisfacción la creación operativa del Comité Directivo Conjunto y se le demanda que integre los sectores asociativo, agrícola y científico. Se solicita asimismo a los Estados Parte que sigan colaborando para ultimar el Plan de Gestión conjunto lo antes posible y que proporcionen los medios técnicos y financieros adecuados para la ejecución de las actividades previstas. Se pide además que faciliten al Centro del PM dicho Plan de Gestión, con el fin de que los órganos consultivos lo examinen. Elogia la organización de los talleres transfronterizos sobre pastoreo, pero sigue preocupado por la falta de apoyo específico a las actividades pastoriles dentro del Bien (Comité del PM, 2014).

3.2. Traslado del festival de Gavarnie

El festival teatral y musical de Gavarnie se celebra desde 1985 en la pradera de La Courade, a 1.420 m de altitud, en el valle de Gavarnie. El municipio de Gavarnie-Gèdre autoriza a los organizadores del festival a ocupar este sitio desde finales de julio hasta mediados de agosto. Actualmente el festival se compone de 13 espectáculos al aire libre para un máximo de 2.000 personas cada noche (Festival de Garvarnie, 2018).

Cuando en 1996 se gestó la candidatura de Pirineos-Monte Perdido para formar parte de la Lista del PM de UNESCO se consideró que dicho festival era incompatible con los valores estéticos excepcionales del Bien, razón por la cual en el momento de su inscripción en 1997 Francia se comprometió a trasladarlo fuera de los límites establecidos para el Bien declarado. Sin embargo, el Festival de Gavarnie sigue celebrándose en el mismo lugar, a pesar de las sucesivas decisiones del Comité del PM en las que se solicita un cambio de ubicación (Comité del PM, 2004, 2006, 2008, 2010, 2012 y 2014). Ciertamente, aunque los impactos son temporales, el Comité insiste en que se busque otra localización para evitarlos por completo.

El Centro del PM en su informe de 2008 llegó a afirmar que, atendiendo a las Directrices Prácticas para la aplicación de la Convención del PM (Centro del PM, 2008a), el festival representaba un peligro comprobado, considerando así que se cumplían los requisitos para su inscripción en la Lista del PM en Peligro (Centro del PM, 2008b). Se recordaba incluso la potestad del Comité del PM para aplicar el procedimiento recogido en dichas Directrices con vistas a la exclusión de Bienes de la Lista del PM, por no aplicarse en el plazo de tiempo requerido las medidas correctivas necesarias (en este caso el traslado del festival) que se establecieron en el momento de la propuesta de inscripción del Bien (Centro del PM, 2008b). Así, en 2008 el Comité del PM (2008) pidió de nuevo la reubicación del festival e incluso instó a los Estados Parte a que solicitaran la inscripción del Bien en la Lista del Patrimonio Mundial en Peligro.

En su informe de 2010 el Centro del PM apreciaba los esfuerzos que se estaban realizando para reducir los impactos del festival, si bien consideraba que la única solución aceptable a largo plazo era su traslado. Asimismo, señalaba que el festival recibía una subvención de fondos públicos estatales, de forma que el Estado Parte podría condicionar fácilmente su financiación futura a la reubicación del evento. Así, en su decisión adoptada en 2010, el Comité del PM seguía lamentando la falta de reubicación e instaba al Estado Parte de Francia a que buscara una nueva localización, a más tardar para 2012.

Sin embargo, Francia comunicó en abril de 2012 al Centro del PM y a los órganos consultivos que todos los intentos por reubicar el festival habían fracasado, y que existía una fuerte oposición de las Administraciones regionales y locales a cambiar la localización del festival. Asimismo, señalaba que, en opinión de algunas autoridades locales francesas, las repercusiones del festival en el Bien eran nulas, debido a la adopción de acciones para mitigar sus efectos negativos. Ante esta respuesta francesa, el Centro del PM (2012) consideró que la información proporcionada sobre las medidas adoptadas para reducir el impacto del festival era insuficiente y que su ubicación seguía resultando incompatible con los valores estéticos del Bien. En consecuencia, en el año 2012 el Comité del PM (2012) reiteraba su petición de reubicar el festival debido a su incompatibilidad con el VUE del Bien y solicitaba al Estado Parte de Francia que realizase un estudio de posibles lugares para su nueva localización. A su vez, el Comité del PM (2012) pedía a ambos estados que le presentaran al comienzo de 2014 un informe conjunto actualizado sobre el estado de conservación del Bien para que el Comité pudiera examinarlo en su reunión de 2014.

Así, a comienzos de 2014 los Estados parte entregaron al Comité del PM dicho informe conjunto, en el que indican que se había realizado un estudio sobre varios lugares potenciales donde albergar el festival, concluyendo que no había ningún sitio alternativo disponible. A su vez, se afirmaba que, gracias a las medidas adoptadas, el impacto del festival en el Bien resultaba casi nulo y se proponía continuar con su organización en el lugar habitual (Estados Parte de España y Francia, 2014). El Estado de Parte de Francia mostraba su compromiso de respetar la reglamentación de la Ley de 2 mayo de 1930, que regula la conservación de sitios naturales o monumentales en territorio francés, para mantener un altísimo nivel de exigencia en el control de los impactos al organizador del festival (Estados Parte de España y Francia, 2014). Ante este informe de 2014, el Centro del PM y los órganos consultivos consideraron que los argumentos para explicar la falta de impacto del festival seguían siendo poco claros y no ofrecían una respuesta satisfactoria a la solicitud de reubicación, teniendo en cuenta el problema de incompatibilidad con los valores estéticos del Bien (Centro del PM, 2014). Por ello, el Centro de PM (2014) recomendó al Comité que pidiera al Estado Parte de Francia proseguir con sus esfuerzos para reducir los impactos del festival y buscar sitios alternativos fuera de los límites del Bien, de conformidad con los compromisos contraídos en el momento de su inscripción en la Lista en 1997. Estas recomendaciones fueron asumidas por el Comité y recogidas en su decisión de 2014.

3.3. Cierre de la carretera de Troumouse

El Centro del PM ha venido manifestando, al menos desde 2008, su preocupación por el impacto de la carretera que permite el acceso a vehículos privados hasta el parking situado a 2.100 m de altitud en el circo glaciar de Troumouse (Figura 4). Según el Centro del PM (2010), el Estado Parte de Francia informó en 2010 sobre la cuestión del cierre de la carretera de Troumouse afirmando que la comuna de Gèdre estaba a favor de que se analizaran opciones para reorganizar el tráfico de la misma y de que se realizara un estudio para examinar las posibilidades de gestión de la carretera en caso de cierre. Esas alternativas incluían, por ejemplo, el establecimiento de un servicio de minibuses a Troumouse, la aprobación de un programa de restauración paisajística y el cierre del acceso al tráfico privado. El Comité del PM (2010) acogió con beneplácito la elaboración de un plan para el cierre de la carretera de Troumouse, e instó al Estado parte de Francia a que lo completara y lo aplicara para lograr esa clausura antes del año 2012.

Sin embargo, en su informe realizado dos años más tarde el Centro del PM exponía que Francia no había aportado en 2012 ninguna decisión con respecto al cierre de la carretera y mostraba su preocupación por el retraso del plan solicitado, que impedía que el Comité del PM pudiera examinar esta cuestión en el año 2012 (Centro del PM, 2012).

En 2014 Francia informó al Comité que había acordado un proyecto territorial de desarrollo turístico y preservación de Troumouse de 10 años de duración, dirigido por la Comuna de Gavarnie-Gèdre, que incluía acciones a corto y largo plazo. Dicho proyecto preveía la puesta en marcha de lanzaderas ecológicas, así como el cierre de la carretera de Troumouse (Estados Parte de España y Francia, 2014). El Comité del PM celebró esos progresos y solicitó al Estado Parte de Francia que velara por la aplicación de dicho proyecto cumpliendo el calendario previsto (Comité del PM, 2014).

Actualmente, en el año 2019, la carretera y el parking de Troumouse siguen abiertos de junio a septiembre a vehículos privados mediante el pago de un peaje (Oficina de Turismo de Gavarnie-Gèdre, 2019).

4. Discusión de resultados

4.1. Coordinación transfronteriza, Plan de Gestión y apoyo al pastoreo

4.1.1. Coordinación transfronteriza en aumento

Desde 2010 hasta la actualidad se observa un notable aumento de la cooperación transfronteriza entre los Estados Parte de España y Francia en la gestión del Bien Pirineos-Monte Perdido. La Declaración del VUE del Bien realizada y aprobada con carácter retrospectivo y la creación del Comité Director Conjunto del Bien han sido pasos relevantes y han permitido que los Estados Parte hayan elaborado de forma conjunta un borrador de Plan de Gestión del Bien. Esta redacción del borrador se ha realizado concretamente dentro de un proyecto de cooperación desarrollado entre 2011 y 2014 con el fin de valorar y promover el patrimonio mundial excepcional del Bien. Se trata del proyecto “Pirineos-Monte Perdido, Patrimonio Mundial (PMPPM)” que busca la puesta en marcha conjunta de un modelo de desarrollo sostenible del Bien a través de una cooperación transfronteriza reforzada (Comarca de Sobrarbe, 2014). El proyecto PMPPM es cofinanciado al 65% por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) a través del programa POCTEFA 2007-2013. POCTEFA es un programa europeo INTERREG de cooperación territorial creado para fomentar el desarrollo sostenible del territorio fronterizo entre España, Francia y Andorra. Como fruto del proyecto PMPPM se han realizado diversas acciones en relación a los valores del pastoreo y del paisaje cultural asociado, tales como la rehabilitación y señalización pedagógica y cultural de senderos transfronterizos de uso turístico y pastoril, la recuperación de la fiesta de la trashumancia transfronteriza de pastores, la organización en Gèdre de un taller transfronterizo con el objetivo de profundizar en el tema de paisaje y pastoreo, o la celebración en Broto de una jornada sobre la problemática de la ganadería de montaña (Comarca de Sobrarbe, 2014).

Como continuación del proyecto precedente se está ejecutando entre 2016 y 2019 el proyecto PMPPM2 dentro POCTEFA 2014-2020. El proyecto PMPPM2 tiene como objetivo principal aplicar el Plan de Gestión del Bien redactado en el proyecto anterior, con el fin de desarrollar acciones más estructuradas a través de una gobernanza transfronteriza reforzada (Comarca de Sobrarbe, 2018). Entre los objetivos más concretos del proyecto PMPPM2 se encuentran realizar una evaluación de los paisajes culturales del Bien, elaborar un plan de mantenimiento de la actividad pastoril y restaurar las mallatas o majadas (pequeños refugios edificados en piedra seca que utilizaban tradicionalmente los pastores y que suponen una de las características del paisaje asociado al pastoreo trashumante). También contempla acciones para aumentar la divulgación y sensibilización del VUE del Bien, entre ellas, la elaboración de un audiovisual que recoja la esencia de la trashumancia del ganado desde el valle de Broto al Puerto de la Bernatuara (Comarca de Sobrarbe, 2018).

Ante la creciente colaboración transfronteriza, el Consejo de Protección de la Naturaleza del Gobierno de Aragón (2016a) ha planteado incluso la posibilidad de crear un espacio natural internacional que agrupe a todos los espacios naturales protegidos pirenaicos de España, Francia y Andorra. Para ello, propone la suscripción de un Acuerdo Internacional que garantice una adecuada coordinación, y la creación de una Agrupación Europea de Cooperación Territorial orientada a mejorar la gestión conjunta de los espacios naturales en el ámbito pirenaico (Consejo de Protección de la Naturaleza del Gobierno de Aragón, 2016a). El representante de la Diputación de Huesca en dicho Consejo emitió un voto particular contrario a este planteamiento, dado que, entre otras cuestiones, no lo ve coherente con la notable disminución presupuestaria de los últimos años para la gestión de los espacios naturales protegidos aragoneses.

4.1.2. Plan de Gestión sin aprobar

En la actualidad el Comité Director Conjunto del Bien Pirineos-Monte Perdido aún no ha aprobado el Plan de Gestión del Bien, de forma que su contenido no ha sido publicado. La aprobación del Plan de Gestión fue anunciada para 2015 (El Periódico de Aragón, 2014) y después para 2016 (Heraldo de Aragón, 2016), pero aún no se ha llevado a cabo. La lentitud para aprobar el Plan de Gestión del Bien podría estar motivada, al menos en parte, por dos razones paralelas. La primera sería la necesidad de llegar a acuerdos de corto y medio plazo entre un elevado número de administraciones y actores con intereses y coyunturas dispares, a lo que se suma la coexistencia de un amplio volumen de instrumentos de planificación implicados en la gestión territorial y sectorial del Bien en su conjunto. La segunda razón vendría dada por la dificultad de contar con medios técnicos y financieros estables y adecuados para garantizar la ejecución de las medidas de acción que se establezcan en el Plan de Gestión a aprobar, en un contexto de falta de prioridad presupuestaria de las Administraciones para impulsar un desarrollo rural sostenible (Pe’er et al., 2017; Herrera Calvo, 2017; Segrelles Serrano, 2017), unido al escaso relevo generacional en la actividad ganadera en régimen extensivo (Pallaruelo, 2006; Solano, 2012; Bernués, 2007; Alados et al., 2017).

A nivel de instituciones y actores, en el Comité Director Conjunto del Bien están presentes once representantes de cada Estado Parte, aglutinando a responsables de las Administraciones estatales, regionales y locales, de los Parques Nacionales, y del sector ganadero. A petición de UNESCO, es preciso que participen también representantes de las instituciones científicas y de las asociaciones de la sociedad civil. En esta línea, el Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón (2017) considera necesario implementar mayores niveles de participación de la población local a través de nuevos modelos de gobernanza en los espacios naturales protegidos en general. Asimismo, Martínez Yáñez (2015), tras un análisis de diversos planes de gestión de Bienes inscritos en la Lista del PM en los que se desarrollan actividades agrarias tradicionales, considera obligatorio aumentar el reconocimiento y la participación de las comunidades locales en la gestión de dichos Bienes.

En relación con los instrumentos de planificación, en primer lugar, conviene tener en cuenta que se trata de un espacio transfronterizo. Así, además de los instrumentos de planificación territoriales y sectoriales a distintas escalas (municipal, subregional y regional) en las partes española y francesa, confluyen marcos de colaboración transfronteriza como el Convenio de cooperación transfronteriza entre la Comunidad Autónoma de Aragón y la Región de Midi Pyrénées (Gobierno de Aragón y el Consejo Regional de Midi-Pyrénées, 2015) y la Carta de Cooperación 2010-2020 entre el Parc National des Pyrénées y el Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido. A esto se suma que la confluencia de distintas figuras de protección sobre el territorio concernido (Figura 3) hace que exista un elevado número de instrumentos superpuestos. En la zona española confluyen el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido (Gobierno de Aragón, 2016), el Plan de Gestión de la Reserva de la Biosfera Ordesa Viñamala (Consorcio Reserva de la Biosfera Ordesa Viñamala, 2014), el Plan Director de Geoconservación del Geoparque Sobrarbe-Pirineos (Carcavilla, García-Cortes, Belmonte y Ruiz, 2013) y los Planes de Gestión de los espacios de la red Natura 2000 todavía por aprobar.

Los planes de gestión de los espacios de la red Natura 2000 no han sido aprobados hasta el momento en Aragón —a pesar de hacerse iniciado su redacción en 2010—, lo cual supone un notable retraso respecto a los plazos marcados por la Comisión Europea y probablemente supondrá una sanción económica al Gobierno de Aragón (Gallego Bernad, 2014). Las Zonas de Especial Conservación (ZEC) de la red Natura 2000 incluidas en el Bien Pirineos-Monte Perdido contienen hábitats de interés comunitario de pastos, cuya conservación requiere de un adecuado pastoreo con una suficiente carga ganadera (Gobierno de Aragón, 2010a, 2010b). Estos hábitats están sometidos a protección por la Directiva europea 92/43/CEE o Directiva Hábitats, de obligado cumplimiento en la Unión Europea. Por ello, los planes de gestión de los espacios Natura 2000 a aprobar habrán de incluir medidas y presupuestos concretos para el mantenimiento y adecuado manejo de la ganadería extensiva como la principal medida para conservar dichos hábitats de interés comunitario de pastos (Reiné, 2017). Por su parte, el PRUG del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido (Gobierno de Aragón, 2016) y el Plan de Gestión de la Reserva de la Biosfera Ordesa Viñamala (Consorcio Reserva de la Biosfera Ordesa Viñamala, 2014) contemplan medidas para mantener la actividad ganadera en régimen extensivo y el patrimonio material asociado al pastoreo trashumante.

No obstante, además de las medidas que se recogen en los textos de los instrumentos de planificación, existe un complejo conjunto de factores financieros y socioeconómicos que inciden sobre el grado en que se logra mantener y recuperar el paisaje asociado al sistema de pastoreo extensivo. Entre estos factores, destacan la disponibilidad de medios técnicos y financieros adecuados para garantizar la ejecución de las medidas que se planifican al efecto y el grado de relevo generacional en la actividad ganadera en régimen extensivo.

4.1.3. Compleja conservación del paisaje asociado al sistema de pastoreo trashumante

En cuanto a la disponibilidad de medios técnicos y financieros adecuados para garantizar la ejecución de medidas orientadas a mantener el paisaje asociado a la ganadería extensiva, existen diversos factores que la están dificultando. La dotación económica de las medidas para mantener la actividad ganadera en régimen extensivo depende fundamentalmente de las ayudas de la Política Agraria Común (PAC). Según numerosos analistas e instituciones, estas ayudas están muy deficientemente enfocadas a favorecer la viabilidad económica de las explotaciones de ganadería extensiva y a facilitar el relevo generacional y el acceso de jóvenes y mujeres (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012; Segrelles Serrano, 2017; Herrera Calvo, 2017; Lasanta et al., 2017; Pe’er et al., 2017; Gobierno de Aragón, 2018). Las ayudas directas del primer pilar de la PAC se conceden en función de derechos históricos de superficie, lo que perjudica a las pequeñas explotaciones que, a su vez, son las que más dependen de las subvenciones para compensar las bajadas de precio de los productos y el aumento del coste de los insumos en las últimas décadas de globalización de los mercados agrarios (Solano, 2012; Segrelles Serrano, 2017; Gobierno de Aragón, 2018). Además, desde el año 2015, por contener cierta cobertura de matorrales y árboles, se han excluido de las ayudas del primer pilar de la PAC amplias superficies de pasto aprovechadas por ganado en régimen extensivo (Herrera Calvo, 2017; Reiné, 2017). En cuanto a las ayudas al desarrollo rural del segundo pilar de la PAC, se ha constatado que son más cuantiosas en la parte francesa del Pirineo que en la española, de forma que las explotaciones ganaderas en la primera están perviviendo en mayor medida y además son viables con un menor volumen de cabezas de ganado que en la segunda (Solano, 2012). A esto se une que las normativas sanitarias en Francia están más adecuadas a la realidad de la ganadería extensiva que en España, al tiempo que existe un apoyo técnico mayor y también más facilidades para la transformación y venta de productos ganaderos a los consumidores en circuitos cortos. En concordancia con ello, el Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón (2016b) ha planteado la necesidad de ampliar y reformular las ayudas del segundo pilar de la PAC para mejorar la viabilidad de las explotaciones ganaderas que realizan trashumancia y trasterminancia.

Paralelamente al deficiente diseño de la PAC, otro factor limitante a superar es la falta de diferenciación oficial entre los sistemas de producción ganadera extensiva y los de producción intensiva e industrial, que impide hasta el momento la existencia de registros oficiales, normativas y marcos de financiación específicos. Como consecuencia, no se está reconociendo ni compensando suficientemente la insustituible contribución de la ganadería extensiva trashumante al desarrollo sostenible (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012; Herrera Calvo, 2017).

Una debilidad crucial de cara al mantenimiento del paisaje cultural pirenaico radica en la falta de relevo generacional para continuar con la actividad ganadera en régimen extensivo. Entre las razones que sirven para explicarlo se encuentran la propia evolución del mercado agrario y de los precios de los productos pecuarios, el declive de la cabaña ganadera, la preferencia de la población residente por trabajar en otros sectores económicos y las deficiencias de los instrumentos financieros mencionados (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012; Solano, 2012; Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón, 2016b).

Según el último Censo Agrario de España, en 2009 el número de titulares de explotaciones agrarias en los seis municipios aragoneses incluidos en el área de estudio era de 152 (Tabla 1). El 19,7 % de ellos superaba los 64 años y casi el 33 % se encontraba entre los 55 y 64 años (Tabla 2). En el otro extremo solo un 16,4 % era menor de 45 años, mientras que el 31 % restante tenía entre 45 y 54 años. En algunos municipios el porcentaje de titulares mayores de 55 años rebasaba incluso el 60 % (en Bielsa el 67 % y en Torla el 63 %) (Tabla 2).

Por su parte, al igual que ha sucedido en buena parte de las áreas rurales europeas, en los últimos decenios se ha registrado en este ámbito un proceso de concentración de las explotaciones agrarias, es decir, una reducción de su número y un aumento dimensional, tanto de su base territorial como del volumen de cabezas de ganado (Tabla 3). Así entre 1989 y 2009 se produjo una disminución de más del 58 % de las explotaciones (448 en 1989, 200 en 1999 y 187 en 2009). Ello significa que desaparecieron 261 explotaciones. Por su parte, la dimensión media se multiplicó por 2,3 en ese mismo periodo (52,13 ha de SAU/explotación en 1989 y 121, 7 ha de SAU/explotación en 2009). A su vez, el número de Unidades Ganaderas totales ha aumentado en un 56, 61 % (4.911 en 1989, 5.612 en 1999 y 7.691 en 2009), si bien los comportamientos difieren en unos y otros municipios. Esta reestructuración queda reflejada en la Tabla 3.

Otro aspecto relevante de la dinámica del sector agrario de este territorio de Pirineos-Monte Perdido radica en los intensos cambios producidos en la composición de la cabaña ganadera durante las últimas décadas, los cuales han sido analizados por distintos autores (Pallaruelo, 1995, 2006; Alados et al., 2017). En especial desde 1950 se ha producido un gran descenso de la cabaña ovina y caprina, al menos en la parte española del Bien (Alados et al., 2017). Dado que las ovejas y cabras se alimentan de gran variedad de pastos, situados en distintos grados de pendiente y pedregosidad, el gran descenso de la cabaña ovina y caprina ha favorecido en las últimas décadas el embastecimiento de los pastizales, el aumento de la superficie de matorral y la ampliación de la superficie de bosque (Alados et al., 2017). Al mismo tiempo se ha producido un notable aumento de la cabaña de ganado vacuno desde 1960. El manejo del ganado vacuno es más sencillo que el ovino y caprino, dado que las reses pueden pasar el invierno estabulado en los valles más próximos a las zonas de puerto, realizar desplazamientos cortos hacia las zonas de puerto en la época estival y apenas requieren de la presencia del pastor en dichos puertos. Teniendo en cuenta la preferencia del vacuno por los pastos densos en rellenos y vaguadas, existen ciertas zonas de puerto sobrepastoreadas (Alados et al., 2017). Debido a la modesta presencia de ganado ovino y caprino, actualmente apenas quedan ganaderos que realicen la trashumancia desde las riberas del Ebro hasta los puertos pirenaicos. El ganado de las explotaciones de vacuno, que dominan actualmente la cabaña pecuaria, realizan desplazamientos trasterminantes entre el fondo de valle y los puertos (Pallaruelo, 2006). Todo ello queda confirmado por los datos estadísticos. Centrándonos en las cabañas bovina y ovina que son las que han tenido una mayor repercusión económica, social, cultural y paisajística en este territorio, se aprecia que el número de cabezas de ganado ovino ha disminuido en un 26,6 % en el conjunto de los seis municipios españoles (al registrar 11.848 cabezas en 1989, 10.319 en 1999 y 8.699 en 2009) (Tabla 4). Por su parte, el bovino ha aumentado considerablemente al pasar de 3.806 cabezas en 1989 a 5.139 en 1999 y 8.043 en 2009 (Tabla 4). En concordancia con ello son 92 las explotaciones con una Orientación Técnico Económica (OTE) hacia el bovino de carne, 19 hacia el ovino y 4 mixtas bovino-ovino.

Como se ha avanzado, el descenso drástico de la cabaña ovina y caprina ha repercutido en la recuperación de la vegetación arbustiva y arbórea en detrimento de los pastos. En la actualidad el conjunto de los seis términos municipales reúne 11.475 ha de prados y praderas permanentes en secano y 1.002 ha en regadío, a las que se suman otras 115.033 ha utilizadas también para pastos (erial matorral, etc.). Junto a ellas se registran 1.689 ha de pastos que ya no se utilizan a efectos de producción, pero están acogidas a un régimen de ayudas (Censo Agrario de 2009). Se ha producido, por consiguiente, una simplificación de la estructura de la cabaña ganadera con una mayor especialización hacia el bovino de carne.

La preferencia de la población residente por trabajar en el sector de los servicios también dificulta el relevo generacional en la actividad ganadera (Solano, 2012), en un contexto en el que el turismo se ha convertido en el principal motor económico de los municipios incluidos en el Bien Pirineos-Monte Perdido, al igual que ha ocurrido en otros valles pirenaicos (Laguna y Lasanta, 2003; Porcal-Gonzalo, 2007, 2013).

Así, por ejemplo, centrándonos en los municipios aragoneses, en 2009 la participación relativa de los servicios en el número total de actividades económicas según la CNAE 2005 fue del 83,3 %, mientras que la construcción lo hizo con el 11,6 %, el sector agrario con el 2,3 % y la industria y energía con el 2,7 %. La infraestructura turística se sustenta en 46 establecimientos hoteleros y cerca de 1.940 plazas en hoteles, hostales y similares, 103 establecimientos y 731 plazas en viviendas de turismo rural, 22 establecimientos y 93 plazas en apartamentos turísticos y 13 campings (según el Instituto Aragonés de Estadística, año 2009). Por su parte, en Francia, Aragnouet, Gavarnie y Gèdre albergan 8 hoteles que ofertan 151 plazas, a los que se suman 5 campings (según INSEE). De este modo, atendiendo al empleo que proporciona, la hostelería constituye la actividad predominante en la mayoría de estos municipios.

La delicada situación de la ganadería extensiva contrasta con el valor que aporta a la sociedad (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012). Se evidencia la necesidad de reorientar la PAC y de diferenciar oficialmente la ganadería extensiva para recuperar un modelo agrario sostenible donde sean viables y tengan apoyo prioritario los sistemas de producción extensivos, dado que de lo contrario será imposible conservar los paisajes culturales ganaderos de montaña. Este modelo se caracterizaría a su vez por generar empleo en el medio rural, contribuir a la conservación del medio ambiente, reducir el riesgo de incendios, utilizar razas de ganado autóctonas, y proveer a la sociedad de productos alimentarios locales y de calidad diferenciada (Bernués, 2007; Herrera Calvo, 2017; Reiné, 2017; Gobierno de Aragón, 2018).

Parece existir una creciente concienciación en las Administraciones sobre la necesidad de impulsar medidas que favorezcan el mantenimiento y recuperación de la ganadería extensiva y el pastoreo trashumante, tales como aumentar el apoyo técnico y la capacitación en el sector, desarrollar mejoras innovadoras en los sistemas de manejo, crear una normativa específica que regule el sector de forma diferenciada respecto a la ganadería industrial, facilitar el acceso de mujeres y jóvenes, diferenciar y proteger los productos alimentarios generados, potenciar la transformación y venta de dichos productos en circuitos cortos de comercialización, aumentar la concienciación social sobre la calidad paisajística, ambiental y alimentaria vinculada a la actividad, e impulsar proyectos de desarrollo local que pongan en valor sus virtudes económicas, ambientales y turísticas (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012; Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón, 2016b; Gobierno de Aragón, 2018). Sin embargo, el grado de consecución de estos objetivos va a depender en cierta medida de cómo se reoriente el presupuesto de la PAC y de la propia capacidad presupuestaria, técnica y humana de las Administraciones sobre el terreno.

En este contexto, y dado que, como se ha señalado anteriormente, el Comité del PM (2014) solicita a los Estados Parte que concreten mejor las medidas de apoyo a las actividades pastoriles en el Bien Pirineos-Monte Perdido y que proporcionen los medios técnicos y financieros adecuados, sería pertinente realizar un análisis pormenorizado de qué capacidad presupuestaria tienen las Administraciones españolas y francesas competentes, y de qué medios técnicos y humanos disponen.

4.2. Traslado del festival de Gavarnie y cierre de la carretera de Troumouse

En cuanto al traslado del festival de Gavarnie y al cierre de la carretera de Troumouse que demanda UNESCO al Estado Parte de Francia, se observa la existencia de cierta disparidad de intereses a la hora de tomar decisiones sobre ambos aspectos. A UNESCO le preocupa que la conservación del VUE del Bien se vea comprometida por los impactos, tanto de dicho festival, por lo que solicita su traslado, como de dicha carretera, por lo que urge a su cierre. Mientras, a los entes involucrados en la gestión territorial regional y local quizás lo que les interesa es aprovechar la ubicación dentro de un Bien inscrito en la Lista del PM como elemento de distinción y visibilidad con el fin de garantizar la afluencia de personas. Como ya ha advertido Corbera Millán (2016), al reflexionar sobre las posibles contradicciones en las políticas de conservación del paisaje, las Administraciones pueden orientar la puesta en valor del paisaje a la generación de rentas, por delante de la propia preservación de los valores intrínsecos de dicho paisaje.

5. Conclusiones

Se ha realizado un estudio de balance sobre cómo se está llevando a cabo la gestión del paisaje del Bien Pirineos-Monte Perdido inscrito en la Lista del PM desde 1997 y, en particular, sobre cómo está efectuando UNESCO el seguimiento de dicha gestión y, tras ello, se han analizado los principales retos existentes. Dada la complejidad de los factores implicados, este análisis ha adoptado un enfoque geográfico integrado, considerando el territorio como un sistema en el que confluyen el marco administrativo, legislativo, social, económico y ambiental (Farinós, 2000).

Con base en el estudio de caso del Bien Pirineos-Monte Perdido se observa que UNESCO ejerce una necesaria función de observador externo de la gestión del paisaje que desarrollan los Estados Parte. Al realizar un seguimiento periódico del estado de conservación de los Bienes inscritos y emitir en consecuencia decisiones sobre qué medidas es necesario tomar, UNESCO señala a los Estados Parte lo que han de hacer para garantizar la conservación del VUE del Bien a lo largo del tiempo. Como limitación, el contenido de dichas decisiones no resulta estrictamente vinculante para los Estados Parte. En todo caso, sí ejercen cierto control sobre la gestión, dado que si se detectan deficiencias graves —como, por ejemplo, que un Estado Parte no ejecute una medida a la que se había comprometido en el momento de inscripción del Bien en la Lista— UNESCO puede impulsar la exclusión del Bien de la misma, lo cual tendría una repercusión mediática negativa en el Estado Parte responsable. Esta falta de obligatoriedad jurídica puede no obstante dar lugar a que haya Administraciones que prioricen la generación de rentas por delante del estricto y ágil cumplimiento de las decisiones de UNESCO, dirigidas específicamente a la preservación de los valores paisajísticos excepcionales del Bien. Esto ha ocurrido con las reiteradas peticiones de UNESCO de trasladar el festival de Gavarnie y de cerrar la carretera de Troumouse, que hasta el momento no han sido atendidas por Francia.

Asimismo, en los últimos años se aprecia un notable aumento de la cooperación transfronteriza entre España y Francia a la hora de gestionar el Bien Pirineos-Monte Perdido, lo cual ha de valorarse positivamente. La Declaración del VUE del Bien —realizada y aprobada con carácter retrospectivo—, la creación del Comité Director Conjunto del Bien y la ejecución de proyectos INTERREG para reforzar la gobernanza transfronteriza han facilitado que los Estados Parte estén tomando medidas de forma coordinada y hayan elaborado de forma conjunta un borrador de Plan de Gestión del Bien. Este Plan de Gestión, sin embargo, no ha sido aprobado aún, probablemente por la complejidad que se deriva de la difícil tarea de contar con medios financieros adecuados para garantizar la ejecución de las medidas de acción que se establezcan en dicho Plan, así como de coordinar al elevado número de actores públicos y privados y de instrumentos de planificación territorial y sectorial implicados en la gestión del Bien.

Dentro del Plan de Gestión a aprobar, un objetivo prioritario que demanda UNESCO es la adopción de medidas eficaces para mantener la actividad pastoril trashumante y conservar el paisaje cultural asociado, elemento esencial del VUE del Bien. Así, se considera preciso implementar medidas que impidan que la actividad ganadera en régimen extensivo prosiga su declive y pueda continuar explotando de forma sostenible los pastos del Bien. Para afrontar este complejo reto es imprescindible articular una política territorial integrada y a distintas escalas que supere visiones sectoriales contradictorias que están contribuyendo a dificultar la continuidad de la ganadería extensiva en la mayor parte de los territorios europeos (Brady, Sahrbacher, Kellerman y Happe, 2012; Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012; Solano, 2012; Laguna y Lasanta 2007; Herrera Calvo, 2017; Lasanta et al., 2017; Pe’er et al., 2017; Segrelles Serrano, 2017; Gobierno de Aragón, 2018). Esta política integral ha de basarse en una gobernanza participativa capaz de desarrollar sinergias positivas entre aspectos interdependientes como desarrollo rural, espacios naturales protegidos, patrimonio cultural, educación y ciencia, turismo, y transformación y venta de los productos agroalimentarios de cercanía (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012; Martínez Yáñez, 2015; Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón, 2016b, 2017; Gobierno de Aragón, 2018; Sanz Sanz, Yacamán, y Mata Olmo, 2018).

Los datos han confirmado la pérdida de explotaciones agrarias, particularmente acusada entre 1989 y 1999 y más débil en el decenio siguiente, en buena parte del territorio estudiado, así como el envejecimiento de sus titulares, el problema de falta de relevo generacional y las transformaciones experimentadas en la composición de la cabaña ganadera. Del mismo modo, se ha puesto de relevancia el fortalecimiento de la terciarización económica en las áreas de montaña, que en gran medida bascula hacia el turismo.

En este contexto resulta especialmente urgente que se adecúen (desde la escala europea hasta la local) los instrumentos de planificación agraria y de desarrollo rural de la PAC, ya que tienen la capacidad de concretar una financiación que realmente contribuya al mantenimiento y la recuperación de la ganadería extensiva como una actividad viable (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012; Gobierno de Aragón, 2018). A su vez dichos instrumentos han de aprovechar sinergias positivas con los planes de gestión —aún por aprobar— de los espacios de la red Natura 2000 incluidos en el ámbito de estudio (Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón, 2016b). Estos planes derivan de una Directiva europea de obligado cumplimiento y habrán de recoger presupuestos concretos para el mantenimiento del pastoreo extensivo como medida esencial para conservar los hábitats de interés comunitario de pastos (Gobierno de Aragón, 2010a, 2010b). La puesta en práctica de estas sinergias es imprescindible y urgente para conservar el paisaje asociado al pastoreo extensivo; ello, a su vez, permitiría fijar población rural con dedicación al sector agrario, mejorar la conservación del medio ambiente, reducir el riesgo de incendios, y proveer a la sociedad de productos alimentarios de calidad (Bernués, 2007; Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012; Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón, 2016b; Herrera Calvo, 2017; Reiné, 2017; Gobierno de Aragón, 2018).

Como línea de trabajo futura a desarrollar en el Bien Pirineos-Monte Perdido, a nuestro entender, se debería mejorar el monitoreo de la gestión mediante la utilización de indicadores concretos sobre variables relevantes. En relación a la conservación del paisaje cultural asociado a la ganadería extensiva convendría emplear indicadores clave que reflejaran la evolución de la cabaña ganadera ovina, caprina, equina y bovina que aprovecha anualmente los pastos de altura en época estival, el número, edad y sexo de los ganaderos y ganaderas en activo y sus condiciones laborales, la dinámica de los pastos (teniendo también en cuenta la influencia del cambio climático), el presupuesto invertido en el mantenimiento del patrimonio material e inmaterial asociado al pastoreo, o las iniciativas para la transformación y comercialización de productos ganaderos de calidad diferenciada.

El Bien Pirineos-Monte Perdido alberga, sin duda, un patrimonio natural relevante pero no hay que olvidar que ha sido la actividad ganadera la que fundamentalmente ha ido construyendo un paisaje cultural en donde se refleja la interacción dinámica de las sociedades rurales con el medio ecológico existente. Todo ello ha posibilitado el reconocimiento internacional de un valor excepcional universal desde el punto de vista patrimonial que es preciso preservar, pero, sobre todo, de un paisaje vivo que hay que gestionar adecuadamente.

Este trabajo constituye un punto de partida para seguir profundizando en la problemática de la gestión y conservación de los paisajes culturales y naturales en el marco de la Convención del PM de UNESCO mediante casos de estudio como el presentado, en el cual se tiene la intención de ahondar utilizando otros recursos metodológicos que complementen los ya empleados.

Agradecimientos

El presente artículo se enmarca en el Proyecto de Investigación “Paisajes culturales de la Lista del Patrimonio Mundial. Claves para la identificación y criterios para la gestión de paisajes agroganaderos, mineros e industriales de la España atlántica” (CSO2015-65787-C6-3-P, MINECO/FEDER, UE).

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Notas de autor

Información adicional

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