Los desequilibrios territoriales representan un pilar estratégico en las políticas comunitarias. Especial atención supone para la UE las desigualdades entre las zonas rurales y urbanas y la polarización territorial resultante del crecimiento económico fordista, ya que un 19 % de la población de la UE-28 vive en zonas predominantemente rurales (Eurostat, 2018). Las intervenciones sectoriales a través de la inversión de grandes proyectos nacionales y subsidios directos que caracterizaban la dinámica de las políticas europeas regionales y agrarias de los años 80 dieron paso a otras más transversales, territoriales y con un enfoque local (Chmieliński, 2011; Sáenz y Cejudo; 2008). La Comunicación de la Comisión Europea de 1988 El futuro del mundo rural situaría las bases para este cambio de paradigma en la ejecución de las políticas comunitarias. En este documento se pone de manifiesto la necesidad de promover un desarrollo caracterizado por nuevos usos en los recursos endógenos a través de programas operativos plurianuales (Chevalier y Dedeire, 2014; Comisión Europea, 1988).

LEADER I (1991-1994) nace como una Iniciativa Comunitaria cuya misión era paliar los grandes problemas que sufren las zonas rurales como son el envejecimiento de la población, los altos niveles de desempleo, la escasa rentabilidad de las actividades tradicionales o la baja dotación de servicios. Como proyecto piloto, LEADER I (1991-1994) consiguió dinamizar la económica y crear empleo, destacó también por su papel en la movilización de inversión privada que superó en más de un 50 % a la inversión finalmente adjudicada (Esparcía y Noguera, 1995; Laguna y Lasanta, 2007). Ello permitió que las instituciones europeas le confirieran continuidad con LEADER II (1994-1999). Este nuevo periodo quinquenal se dio relevancia al carácter innovador de los proyectos, al efecto demostración y al intercambio de experiencias, todo ello sin abandonar la filosofía participativa y el enfoque local (Comisión Europea, 1994; Shucksmith, 2000). Su continuidad a través de LEADER Plus (2000-2006) consolidaría la hegemonía de las políticas de desarrollo rural europeas dando cobertura a un mayor número de territorios (Mondéjar, Mondéjar, Monsalve y Vargas, 2007). LEADER Plus pretendió incitar y ayudar a los agentes del mundo rural a reflexionar sobre el potencial de su territorio con una visión a más largo plazo que superara la temporalidad de los programas (Comunidades Europeas, 2000; Esparcia, Noguera y Pitarch, 2000).

Tabla 1
Diacronía sobre la programación del enfoque LEADER

Elaboración propia

LEADER más allá de ser un programa operativo para el desarrollo rural simboliza una metodología que recoge el carácter del desarrollo local y pone en práctica el Principio de Subsidiariedad (Chmieliński, 2011). La metodología LEADER se asienta sobre varios aspectos:

• Los programas se diseñan con un marcado carácter territorial y la estrategia se desarrolla a través de una marca territorial (Munck y Löyhkö, 2015). En muchos casos en base a comarcas históricas o administrativas, en otros casos, territorios supramunicipales ad hoc. En cualquier caso, espacios que se ajustan a unos umbrales poblacionales establecidos —entre 10.000 y 150.000 habitantes— (Lastra, Tolón y García, 2014).

• El GAL es el núcleo de la estrategia de desarrollo local. Es un órgano de gobierno público-privado que se encarga de dinamizar e integrar los sectores y actores estratégicos del territorio en las políticas de desarrollo (High y Nemes, 2007; Prager, Nienaber, Neumann, y Phillips, 2015; Shucksmith, 2000).

• El GAL promueve y permite la participación e intervención de la población local en el diseño y ejecución de las estrategias (Esparcia, Noguera y Pitarch, 2000; Ray, 2000). El enfoque bottom-up responde a los planteamientos comunitarios del Principio de Subsidiariedad y el deseo de la UE en la descentralización política sobre el reparto de los Fondos Estructurales (Janin, 2005).

• Se fomenta principalmente el desarrollo de actividades terciarias a través de un enfoque multisectorial y a su vez integrado con las actividades tradicionales. La mejora de los servicios básicos, el apoyo a pymes, a proyectos vinculados a la mejora del entorno natural y rehabilitación del patrimonio, la artesanía o el turismo rural representan las estrategias a nivel operativo para la dinamización de los espacios rurales (Camaioni, Esposti, Lobianco, Pagliacci, y Sotte, 2013).

• Se fomenta la innovación en los proyectos y el intercambio de experiencias a través de The European Network for Rural Development (ENRD, https://enrd.ec.europa.eu/), además de las diferentes redes a nivel nacional y regional que ayudan de alguna manera a disminuir el aislamiento de las zonas rurales (Comisión Europea, 2006).

• La cooperación entre GAL a través de esas redes. Este enfoque anima a los territorios a promover proyectos conjuntos a nivel regional o trasnacional con objeto de poder reunir la suficiente masa crítica para que un proyecto sea viable y crear economías de escala (Papadopoulou et al., 2011).

Tal es la potencialidad y repercusión de LEADER como metodología de desarrollo que países como Finlandia, Hungría o España han diseñado programas de desarrollo rural complementarios, en algunos casos para cubrir un mayor número de territorios, pero financiado con fondos nacionales (Munck y Löyhkö, 2015; Papadopoulou et al., 2011). El papel que juega LEADER en la dinamización de los espacios rurales europeos es un hecho reconocido por la comunidad académica. Varios estudios valoran positivamente su aplicación como un método idóneo capaz de mitigar los problemas estructurales que suceden en los espacios rurales (Papadopoulou et al., 2011), al menos desde el punto de vista teórico. Así por ejemplo, Esparcia et al., (2000) señalan que ha dado lugar a una dinámica de participación que ha contribuido a la democratización en la toma de decisiones políticas. A través del desarrollo endógeno de LEADER se ha contribuido al aprovechamiento de los conocimientos de la comunidad local, lo que ha generado nuevas capacidades y sinergias para el desarrollo (Sisto, Lopolito, y van Vliet, 2018). Ha favorecido también los procesos de identificación territorial y la promoción de territorios rurales aislados a través de marcas territoriales que revalorizan la figura de la comarca y agrupan los productos locales bajo estándares de calidad (Chmieliński, 2011; Tolón y Lastra, 2009). De igual modo ha atraído un alto volumen de capital en territorios donde las inversiones son exiguas (Esparcía y Noguera, 1995; Hernández, 2006). LEADER es reconocido por su capacidad de desarrollar proyectos de diferente índole ejecutados desde múltiples niveles y enfoques de gobernanza a través de un desarrollo equilibrado e integrado (Pitarch y Arnandis-i-Agramunt, 2014; Prager et al., 2015). Esta metodología también es vista como una nueva estructura social capaz de cambiar la distribución de poder en las zonas rurales, que promueve la integración de los colectivos sociales más vulnerables (Papadopoulou et al., 2011).

En la práctica, LEADER presenta serias deficiencias en su implementación y se cuestiona su capacidad para mitigar los grandes problemas estructurales que acontecen en los espacios rurales como el éxodo rural y el envejecimiento de la población. La literatura recoge varias obras que analizan la aplicabilidad y la voluntad de aplicar este método en el territorio:

• Se critica el excesivo protagonismo de los organismos públicos en los órganos de gobierno de los GAL y la politización que se desempeña en las políticas de desarrollo rural (Ray, 2000), donde el enfoque local se difumina entre los localismos ejercidos por los ayuntamientos (Shucksmith, 2000).

• Las posibilidades de asignar los fondos públicos a los intereses particulares y la dualidad entre la contribución financiera y el poder en la toma de decisiones constituyen otro obstáculo dentro de la estructura de los GAL.

• Los GAL no tienen una legitimidad clara en otras políticas regionales (Böcher, 2008) y, por lo general, tienen un papel secundario en las políticas públicas que van más allá de los Programas de Desarrollo Rural de la UE (Navarro, Woods y Cejudo, 2016).

• La participación en la toma de decisiones y la asignación de fondos se ve limitada a ciertos colectivos. Ante las deficiencias de capital social y cultural en los territorios rurales, las políticas con enfoque LEADER tiene un bajo calado entre los colectivos sociales y el conocimiento de estos programas por parte de la población es prácticamente nulo. Sucksmith (2000) defiende que la movilización de capital se está llevando a cabo por aquellos colectivos privilegiados que son capaces de obtener fondos públicos a corto plazo. Si consideramos la idiosincrasia y los orígenes de las políticas europeas de desarrollo rural, según el estudio de Macken-Walsh (2011), resulta paradójica la baja participación de agricultores en las políticas con enfoque LEADER.

• Se acusa una insuficiente coherencia en la territorialización de las políticas. Según Tirado (2017), muchos GAL aglutinan a municipios sin una vinculación e identidad clara. Además muchos territorios han ido modificando su morfología periodo tras periodo, incluso su denominación como grupo, lo que dificulta en parte la posibilidad de generar proyectos a nivel comarcal a través de una marca territorial y la oportunidad de crear sentido de pertenencia entre la población local.

• También se cuestiona el grado de innovación de los proyectos ejecutados (Tolón y Lastra, 2009) y la gran carga burocrática para acceder a las ayudas, lo que desanima a muchos inversores privados (Chmieliński, 2011).

• Existen interferencias de las administraciones públicas en el diseño y aplicación de las estrategias (Martínez, Sacristán, y Yagüe, 2015).

Ante estas contradicciones la UE ha establecido mecanismos para asegurar algunos aspectos de la aplicación del enfoque LEADER. Por ejemplo dentro de la estructura del GAL, los colectivos sociales deben representar al menos un 50 % de los miembros de la Junta Directiva (Chmieliński, 2011). De igual modo se debe demostrar ante las autoridades que se está aplicando un enfoque participativo. También se han establecido porcentajes mínimos y máximos de inversión por ejes temáticos para fomentar la multifuncionalidad de los territorios (Martínez, 2006). Estas medidas, si bien ayudan a asegurar la aplicación de la metodología de desarrollo, no siempre son efectivas. Por ello se hacen necesarios nuevos enfoques de evaluación que ayuden a mejorar la gestión y el diseño de los programas. De acuerdo con Ploeg et al. (2000), los sistemas de evaluación y seguimiento reglamentarios no prestan demasiada atención a los efectos que las políticas con enfoque LEADER suponen para el territorio. Esparcia y Noguera (2000) sostienen que las evaluaciones reglamentarias no han tenido utilidad para los GAL, ya que las políticas han sido evaluadas desde una conceptualización y visión muy generalista postergando el análisis de las acciones y proyectos a un segundo plano. Según Prager et al. (2015), LEADER es evaluado como parte de la política de desarrollo rural a través de la medición de indicadores de resultado —output—, pero que no permite conocer los resultados —outcome—. Navarro, Cejudo y Maroto (2012) ponen de manifiesto la necesidad de seguir avanzando en métodos y enfoques para la evaluación relacionado con cuestiones operativas de los programas. Thuesen (2010, en Prager et al., 2015) sugiere que los procesos de evaluación de LEADER deberían orientarse a explorar los órganos de gobierno de los GAL. Las deficiencias en los sistemas de evaluación de las iniciativas con enfoque LEADER resultan ser un hecho que se ha acrecentado a raíz de la creación del FEADER, ya que LEADER y su evaluación han quedado relegados a un segundo plano en el conjunto de la aplicación de las políticas de desarrollo rural (Sáenz y Cejudo, 2008).

A tenor de las disfuncionalidades observadas en la puesta en práctica del enfoque LEADER y las deficiencias en los sistemas de evaluación, esta investigación tiene por objeto: a) explorar algunas de las debilidades que presenta la implementación de LEADER en Castilla-La Mancha; y b) analizar las repercusiones que supone la simplificación de las políticas de desarrollo rural. Concretamente el cambio en la articulación de los programas e iniciativas LEADER y su canalización a través de programas de desarrollo rural a nivel regional. Para ello este estudio profundiza en los niveles operativos de la aplicación de las políticas LEADER y analiza la gestión realizada por los GAL. El artículo se estructura en cinco apartados. En la primera parte se introduce el tema de estudio, se exponen algunos aspectos teóricos y prácticos sobre la aplicación de LEADER que justifican este estudio, se presenta el estudio de caso y se detallan los objetivos. Seguidamente se presenta la metodología, para pasar después a exponer y discutir los resultados —punto tercero y cuarto—. Finalmente se sintetizan las principales conclusiones y contribuciones al campo de investigación en el punto quinto.

El Reglamento nº 1698/2005 del Consejo Europeo del 20 de septiembre de 2005 representa la principal norma reguladora de las ayudas al desarrollo rural para el periodo de programación 2007-2013; siendo este el periodo que se toma como referencia para este estudio. Los resultados obtenidos en la Conferencia de Salzburgo en 2003 se verán reflejados en los objetivos propuestos para este periodo de programación, que son:

1. - Aumentar la competitividad de la agricultura y la silvicultura mediante la ayuda a la reestructuración, el desarrollo y la innovación.

2. - Mejorar el medio ambiente y el medio rural mediante ayudas a la gestión de las tierras.

3. - Mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la diversificación de la actividad económica (Comisión Europea, 2005).

Cada uno de los objetivos anteriormente descritos se corresponde respectivamente con los ejes de intervención propuestos en el reglamento —Ejes 1, 2 y 3—. Ello supone una mayor simplificación de las líneas de ayuda con respecto a periodos anteriores. De esta manera, se rompe con el carácter piloto e innovador que había predominado en LEADER Plus, volviéndose a categorizar las medidas y ejes de actuación, que también quedan recogidos en el presente reglamento. Como novedad, se crea un eje transversal el “Eje 4 LEADER” que sirve para dotar de financiación al funcionamiento de los GAL. Cada país miembro decide qué ejes se desarrollan con enfoque LEADER (Sáenz y Cejudo, 2008). Si bien al menos un 5 % de los fondos del FEADER se deben aplicar en base a esta metodología (Martínez, 2006).

Para alcanzar los objetivos planteados en este trabajo se toma como estudio de caso la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha. Su elección se justifica por el marcado carácter rural, no solo por la importancia de la agricultura en la economía regional —6,7 % de PIB, frente al 2,3 % de media en España, (Instituto Nacional de Estadística [INE], 2015)— también por la estructura poblacional, solo 37 municipios superan los 10.000 habitantes. De estos, solo 12 superan los 25.000 (Servicio de Estadística de Castilla-La Mancha, 2015). Durante los periodos de aplicación 2007-2013 y 2014-2020 se han constituido 29 GAL que dan cobertura a prácticamente todo el territorio regional —Figura 1—. Dado el grado de ruralidad de la región, prácticamente la totalidad de municipios están adscritos a un GAL —el 96 %—, excepto las áreas urbanas que corresponden con las capitales de las provincias (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2014). Si bien se observan diferencias sustanciales entre aquellas comarcas situadas en la parte central, que coinciden con los corredores Extremadura-Levante y Andalucía-Madrid, y aquellas situadas en los bordes montañosos, principalmente en las provincias de Cuenca, Guadalajara y sur de Ciudad Real que presentan una menor densidad poblacional y un envejecimiento de la población elevado (Pillet, Cañizares, Ruiz, Martínez, y Plaza, 2018).

Figura 1
GAL constituidos en Castilla-La Mancha durante el PDR 2007-13
Elaboración propia

En Castilla-La Mancha, el enfoque LEADER se aplica a alguna de las medidas incluidas en el Eje 3 “Mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y fomento de la diversificación de la actividad económica”, donde se recogen principalmente actividades terciarias. Ello supone que las medidas incluidas en el Eje 1 y 2 queden fuera del alcance de la gestión de los GAL y sean administradas directamente por los gobiernos regionales. Según el informe de evaluación ex-post del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha para el periodo de ejecución 2007-2013, en la región se habrían invertido 1.598.069.580 euros de fondos públicos. De estos, 1.093.943.930 euros corresponden a la aportación del FEADER —un 68 %— (Tragsatec, 2016). Por ejes, el Eje 1 orientado a las medidas del sector agrario y agroalimentario ha registrado una inversión de 596.229.920 euros —un 37 % del total— y un nivel de ejecución del 96 %. El Eje 2 destinado a las medidas ambientales y forestales ha absorbido 849.219.270 euros —un 53 % del total— y un nivel de ejecución del 98 %. El Eje 3 reúne las medidas orientadas a la diversificación del medio rural y representa las acciones que han sido gestionadas a través del enfoque LEADER. La inversión en este capítulo ha supuesto 15.406.000 euros —un 1 % del total— con un nivel de ejecución del 77 %. Finalmente, el Eje 4 destinado al funcionamiento del GAL, la ejecución de proyectos de cooperación y la aplicación de estrategias con enfoque LEADER ha representado una inversión de 137.214.390 euros —un 9 % — con un nivel de ejecución del 88 % (Tragsatec, 2016).

Algo que los gerentes de los GAL entrevistados han reiterado con frecuencia como uno de los factores de estrangulamiento sobre la aplicación del enfoque LEADER son los requerimientos que establecen las administraciones públicas a diferentes escalas para acceder a las líneas de ayudas que financian las estrategias LEADER —argumento en el que coinciden el 100 % de los casos analizados—. Esas restricciones se han traducido en limitaciones sobre la elegibilidad de la naturaleza de los proyectos, la dotación presupuestaria destinada para gastos de personal y los umbrales temporales para la ejecución del presupuesto asignado. La simplificación de los fondos estructurales europeos a raíz de la creación en 2005 del FEADER ha supuesto que el desarrollo de estrategias con enfoque LEADER haya sido insertado en programas regionales de desarrollo rural. Para el periodo 2007-2013, en Castilla-La Mancha, eso se ha traducido en una limitación en la elegibilidad de los proyectos, controles en los niveles de ejecución presupuestaria y limitaciones en la dotación financiera en determinados capítulos de inversión.

Entre las restricciones burocráticas, se establecen plazos máximos de ejecución de proyectos. Los entrevistados achacan a la Consejería de Agricultura el establecimiento de un plazo de 18 meses para la ejecución de los proyectos —señalado en cinco de los nueve casos analizados—. En estos términos se expresó el entrevistado 9: “empiezas a vender la moto de montar el proyecto y cuando empiezas a tramitarlo todo son problemas. Muchas veces se tarda hasta dos años en montar el expediente y luego habría que sumar el problema de las justificaciones”. El entrevistado 5 indicó:

18 meses es poco o mucho según sea el tipo de proyecto, pero claro en proyectos productivos, si tienes un problema con la concesión de las licencias o necesitas una evaluación de impacto ambiental, ya ni te cuento. O vienes ya con el tema un poco trabajado o tendrás problemas.

Este hecho incide de alguna manera en que los GAL traten de promover proyectos que tengan una ejecución relativamente corta en el tiempo, obstaculizando de esta manera la puesta en marcha de proyectos a más largo plazo que necesiten la coordinación y colaboración de diferentes agentes o diferentes municipios que conforman el GAL como pueden ser proyectos de promoción territorial. El entrevistado 2 afirmó:

determinados proyectos no pueden ser ejecutados en el tiempo, esa es la dificultad principal. Entre que nosotros tenemos los límites de los 18 meses, entre que además la Junta nos está apretando, que andamos con niveles de ejecución bajo, intentamos realizar proyectos que tengan inicio y un fin relativamente corto.

Otra de los elementos que han destacado los entrevistados —ocho de los nueve casos analizados— resulta ser la limitación a la elegibilidad de determinadas tipologías de proyectos. El Gobierno Regional establece límites a la elegibilidad de determinadas tipologías de proyectos y lo supedita a un informe favorable de subvencionalidad. Los proyectos, a grandes rasgos, se dividen en productivos —aquellos cuyo promotor es un organismo privado y su finalidad principal está relacionada con una actividad económica, la creación de empleo o la generación de riqueza, por ejemplo— y los proyectos no productivos —aquellos promovidos por organismos públicos, cuyo fin es más social y cuyo beneficio recae en la población—. En este caso, los proyectos no productivos necesitan un dictamen de elegibilidad de la Consejería de Agricultura. El entrevistado 9 sostiene:

el tema es que ellos [refiriéndose al Gobierno Regional] sacaron como unas listas de 90 acciones que se podían elegir. En el nuevo programa tienes el capítulo 19 y dentro de ese capítulo tienes unas medidas.

Este informe favorable de elegibilidad al que hacen mención los entrevistados, que emite la Consejería de Agricultura, también es necesario para emprender proyectos productivos en municipios de más de 10.000 habitantes. Por lo tanto, en estos municipios, el requisito de contar con el informe de elegibilidad se amplía tanto a proyectos productivos, como no productivos. Al respecto el entrevistado 7 indicó: “sólo podemos gastar hasta el 40 % en proyectos no productivos, porque es que si no los ayuntamientos se comen el cuadro de financiación entero”. También habría que añadir otro requerimiento a estos procesos, a saber, los proyectos productivos están limitados a entes privados y los no productivos a entes públicos. Este aspecto dificulta de igual modo el desarrollo de estrategias. El entrevistado 5 afirma: “hay veces que no sabemos lo que es elegible y lo que no es elegible, creo que ni ellos saben si es elegible o no”. Todos estos pliegos de condiciones, a veces difíciles de asimilar, limitan de alguna manera el desarrollo de las estrategias diseñadas previamente a través del enfoque ascendente y favorece el estrangulamiento del principio de subsidiariedad y la innovación en el desarrollo de estrategias. El entrevistado 9 afirmó:

es muy complicado hacer cosas novedosas. Todo al final depende de la elegibilidad del proyecto, es decir, si se puede subvencionar. Y ahí siempre chocas con el funcionario. Seguimos utilizando las mismas metodologías y seguimos haciendo lo mismo, porque es que no se nos deja hacer otra cosa.

El entrevistado 8 indicó: “nos ven como... ¡uy éste me la va a colar! Nosotros empezamos a funcionar con las limitaciones de la Junta de Comunidades y claro una de las funciones que tenemos como GAL es la de crear acciones innovadoras”. El entrevistado 2 comentó: “no nos dejan aplicar nuevos modelos desde hace ya dos periodos. Es muy complicado hacer coincidir los tiempos y lograr esa continuidad, pero no hay otra”.

A estas contrariedades también se une las restricciones en la dotación de gastos de personal y gastos de funcionamiento. Este ha sido un factor bastante criticado por los gerentes entrevistados a la hora de justificar las dificultades de aplicar el método LEADER —seis de los nueve casos analizados—. Los gastos de funcionamiento y animación asignados a cada grupo resulta ser un porcentaje —un 20 %— de la asignación financiera total. Ello conlleva a que se den diferencias en el volumen de trabajadores en cada plantilla, incluso variaciones en los salarios. Esta contrariedad ha conducido a la imposibilidad de llevar a cabo un proceso de planificación más denso y dinámico más allá de la gestión de las ayudas de desarrollo rural. El entrevistado 3 sostuvo: “he llegado a estar yo solo durante 8 meses, es que no puedes hacer otra cosa que no sea gestionar el programa, no puedes dinamizar y no puedes fomentar la participación”. Los equipos técnicos son conscientes de la imposibilidad de gestionar los diferentes procesos sectoriales que contribuyen al desarrollo de la estrategia de desarrollo rural. En la misma línea, el entrevistado 4 indicó: “con el dinero que dan para gastos de funcionamiento se puede hacer poco. Nosotros somos dinamizadores, tenemos que ser un catalizador y poner esa chispa para que ellos [refiriéndose a los agentes locales] continúen solos”. Otra de las prácticas utilizadas para contrarrestar la imposibilidad de contar con equipos multidisciplinares ha sido subcontratar y externalizar los procesos de planificación que de igual manera han tenido que ser financiados con gastos de funcionamiento. El entrevistado 1: “El plan estratégico para mí es prioritario y me dijeron desde la Junta, pues mételo por gastos de funcionamiento”. Al menos tres de los nueve casos grupos han asegurado la contratación de elaboración de planes estratégicos a empresas externas.

Siete de los nueve GAL analizados han subrayado la importancia de contar con un tejido asociativo para poner en práctica la estrategia. Todas las cuestiones relacionadas con el papel que debe jugar el equipo técnico-administrativo del GAL en el desarrollo de las estrategias están altamente relacionadas con la cultura asociativa en los espacios rurales. La implicación en los procesos participativos de la población en la puesta en marcha de políticas con enfoque LEADER a través del asociacionismo se presenta como una solución para paliar la baja dotación presupuestaria de personal en los GAL. Por lo general, los procesos de planificación estratégica que han adoptado los GAL entrevistados mantienen un enfoque participativo que se divide en dos procesos. Por un lado, se han establecido unos foros abiertos a toda la población para debatir cuestiones más globales del territorio como hacia dónde se debe dirigir la estrategia, qué sectores se deben potenciar o cuáles son las debilidades, fortalezas, oportunidades y amenazas de los territorios. Por otro lado, se establecen mesas sectoriales relacionadas con los principales sectores estratégicos que se dinamizan para llevar a cabo la estrategia —100 % de los casos analizados—. En ellas se convocaron a agentes claves relacionados con cada sector.

Al analizar los procesos de planificación descritos por los entrevistados, también condicionado en parte por las disposiciones normativas de la UE, se ha denotado diferentes grados de descentralización en la aplicación del enfoque ascendente. Por un lado, los que la toma de decisiones está totalmente delegada en los sectores implicados a través de asociaciones comarcales —tres de nueve casos— . Por ejemplo, el entrevistado 4 se manifestaba de esta manera al hablar de la asociación comarcal de turismo rural: “aquí funciona muy bien la asociación de turismo rural desde 1993. Entonces a la hora de planificar acciones o de definir un poco la estrategia, hacia dónde van dirigidas las subvenciones, siempre se cuenta con la asociación de turismo”. En otros casos, en los que a pesar de realizar procesos participativos para diseñar la estrategia, los planes estratégicos han sido externalizados. Al menos tres de los nueve grupos analizados manifestaron la subcontratación a empresas externas la realización de planes estratégicos. Esta situación se ha dado precisamente en comarcas en la que los niveles de asociacionismo son más bajos o incipientes. Por lo tanto, el fomento del asociacionismo empresarial, supone una vía para contrarrestar la baja dotación de personal en los GAL, frenar la pseudo-participación y asegurar la tecnocracia en el diseño, planificación y desarrollo de las estrategias con enfoque LEADER.

Los procesos participativos, además se presentan como una herramienta idónea para frenar los localismos y el abuso de poder de los ayuntamientos. El entrevistado 3 afirmó:

desde el inicio no aceptamos repartir el dinero entre los ayuntamientos. Esto me ha costado casi la cabeza, pero nos han acabado aceptando y trabajamos en planificación estratégica. En la estrategia se define que actuaciones se apoyan, esto no me lo invento yo.

El entrevistado 8 sostuvo:

la planificación nos ayuda mucho también a no caer en una trampa de que aquí ya intervienen determinados factores —actores políticos, alcaldes y tal...—. Si no tenemos planificación quedamos un poquito al descubierto de intereses partidistas y en un momento dado nos barren.

A su vez los procesos participativos se retroalimentan de la participación. Si las ideas y propuestas de la población no se materializan, la participación no resulta efectiva. El entrevistado 8 indicó: “apoyar determinados objetivos y si no están consensuados con la población local, eso no es desarrollo”. El entrevistado 2, señaló: “es importante aplicar los requerimientos que pide la población en los procesos participativos porque si no se hacen, dejarán de participar”.

Otro de los factores que obstaculiza el desarrollo de estrategias LEADER según los entrevistados, han sido los obstáculos derivados del escaso sentido de pertenencia comarcal —cuatro de los nueve casos analizados—. El marcado componente territorial que caracteriza a las estrategias LEADER condiciona que sea un aspecto fundamental. El entrevistado 4 indicó: “lo de tener una identidad territorial es clave para establecer una estrategia. Tenemos la suerte de que la gente se identifica con la comarca”. En similares términos se expresó el entrevistado 3: “nosotros vamos trabajando mucho tiempo en clave comarcal. Tenemos grandes aliados, porque hay políticos que se lo creen y nos están echando una mano”. En cambio, algunos gerentes indicaron que todavía existen fracturas en los vínculos de pertenencia a las delimitaciones establecidas entre municipios. El entrevistado 7 sostuvo: “lo que sí que es verdad que los pueblos con quien más tienen relación son con los cercanos, territorialmente hablando. Además, a los GAL, se nos conoce poco o nada”. Al respecto, el entrevistado 2 apuntaba: “a veces hay problemas de identificación territorial de estos pequeños municipios con la cabecera de la comarca”.

Otro factor que ha condicionado notoriamente las colaboraciones entre municipios y la disposición de los mismos para acometer proyectos a nivel comarcal han sido las diferencias intercomarcales en el grado de ruralidad. En realidad, más que el grado de ruralidad de las comarcas, lo que ha determinado los procesos colaborativos han sido las diferencias en el volumen poblacional entre los diferentes municipios de cada GAL —tres de los nueve casos analizados—. De esta manera, las comarcas que presentan una mayor equidad en los patrones poblacionales han tenido menores dificultades para desarrollar las estrategias que en aquellas en las que existen municipios con un contingente poblacional total medio-alto, y con una dotación presupuestaria, en muchos casos, por encima de la asignación total media de los GAL. En este sentido, se ha limitado el acceso a fondos europeos a municipios que cuenten con más de 30.000 habitantes. Pudiendo estos municipios participar solo en proyectos promovidos a nivel comarcal, precisamente para facilitar la inversión en municipios de reducido tamaño.

Las restricciones impuestas por la Consejería de Agricultura a la elegibilidad de los proyectos a los municipios de más de 30.000 habitantes se han traducido en un doble proceso. Por un lado, ha conseguido frenar los localismos y, sobre todo, ha ayudado a limitar el poder de decisión a aquellos municipios de mayor tamaño que han estado representados en las Juntas Directivas de los GAL. Y, por otro lado, ha contribuido negativamente a inculcar el sentido de pertenencia comarcal, ya que han sido municipios que han formado parte del GAL, han participado en la toma de decisiones, pero no han recibido prácticamente financiación. Así lo dejaba constar el entrevistado 6:

Yo creo que la comarca existe cuando hay necesidad uno del otro, pero un municipio de 30.000 habitantes no te necesita para nada. Los municipios que aglutina el GAL son municipios que tienen el mismo presupuesto anual que yo en 7 años. Es más fácil trabajar en comarcas con municipios medianos o pequeños, no es lo mismo hablar con el alcalde de un pueblo de 700 habitantes que con uno de 38.000.

De igual modo, la estructura demográfica de la comarca condiciona que algunos de los gerentes opinen que los localismos son buenos en determinadas circunstancias. El entrevistado 2 reflexionó acerca de esta situación:

cuando la cabecera de la comarca es un municipio grande pienso que es positivo para el territorio, no hay que verlo como algo negativo. ¿Qué queremos? Qué se genere riqueza en la cabecera de comarca o fuera de la comarca y la riqueza se escape a las capitales de provincia.

En esta línea, la existencia de localismos, supone otro de los obstáculos para el desarrollo de estrategias de desarrollo rural —señalado en cinco de los nueve casos—. El entrevistado 2 afirmó: “los localismos tenemos que combatirlos, pero todavía siguen existiendo, a los políticos se les llena la boca hablando de lo comarcal, pero son muy locales”. El conflicto de intereses a la hora de poner en marcha proyectos se ha traducido en un abuso de poder de aquellos miembros de la Junta Directiva con mayor poder de financiación. El entrevistado 6 indicó: “quien pone el dinero y quien mantiene el GAL son los Ayuntamientos. Nuestra labor es encauzarles. En todo caso que no me pidan un asfaltado de calles que no se lo doy”. El 9 apuntó: “el peso en las decisiones en la Junta Directiva es un socio, un voto, pero al final el que manda, manda”. Además, las presiones que pudieran ejercer la Junta Directiva sobre el equipo técnico es un hecho que se debe reconocer y que actualmente existen en algunos grupos. Al respecto el entrevistado 9 señaló:

a mí me presenta un proyecto un Ayuntamiento y aunque considere que sea la peor castaña del mundo y mientras sea legal intento que se subvencione. Soy trabajador por cuenta ajena y si me tengo que comer mis principios, me los como.

Esas presiones o temores por parte de los gerentes de los GAL también se traducen en el hecho de que a la hora de promover proyectos comarcales se intente contentar a todas las entidades locales. El entrevistado 5 reconocía: “el problema de contentar a todos es complicado, todos quieren salir en la foto, pero es que hay pueblos que están mejor preparados que otros”.

El siguiente bloque de cuestiones que dificulta el desarrollo de estrategias está vinculado a las características socio-culturales de la población local y la voluntad de inclusión de colectivos sociales estratégicos. Todos los grupos han establecido discriminaciones positivas para favorecer la elegibilidad de los proyectos cuyos promotores pertenecieran a colectivos sociales más vulnerables como mujeres, personas con otras capacidades, mayores de 55 años o jóvenes. Dos de los GAL analizados indicaron que este tipo de iniciativas no llegan a ser efectivas y se muestran insuficientes y sostuvo que hay que establecer planes de igualdad. El entrevistado 3 afirmó:

con esto hemos conseguido que el proyecto en vez de presentarlo el marido lo presentaba la mujer. Ha sido un gran fracaso. Hemos detectado un estrangulamiento importante. Para este periodo hemos empezado a crear alianzas con colectivos de inmigrantes y colectivos en riesgo de exclusión. Buscamos un modelo de negocio para crear esos empleos alternativos, con programas específicos que no sean LEADER. Es necesario dar prioridad social y crear planes de igualdad.

En similares términos, se expresó el entrevistado 4:

en ese tema tenemos las políticas estándar en los criterios de subvención, establecemos cinco puntos más a gente que tiene discapacidad, mujeres, etc. Pero a título individual, las políticas de integración social se han que quedado al margen del desarrollo rural.

Tampoco parecen establecerse fuertes lazos de integración en favor de los agricultores. Al contrario, se han observado limitaciones presupuestarias a la agricultura por las líneas de financiación de LEADER. En el caso de Castilla-La Mancha, o se han establecido limitaciones para que agricultores y la industria agroalimentaria no puedan ser subvencionadas a través de las iniciativas y programas con enfoque LEADER o al menos no ha sido un elemento prioritario en el periodo de programación 2007-2013. El entrevistado 2 indicó:

pero la culpa la tienen las propias Consejerías. Nos han hecho enemigos cuando no somos. Yo parto de que el mundo rural parte de los agricultores, estamos en una comarca que es eminentemente agrícola. Sin embargo, ha aparecido un bicho que se llama GAL que les quita los fondos, no les hemos quitado los fondos.

El rechazo a establecer procesos colaborativos con este colectivo se ha visto agravado por la imposición de contar entre las Juntas Directivas de los GAL con miembros que representaran a asociaciones agrarias. El entrevistado 3 indicó: “todo lo que oliera a agricultura estaba fuera de LEADER. Es curioso que nos obligaron a tener a las cooperativas dentro de los GAL, cuando todo lo que fuera apoyar agroalimentario estuviera fuera”. El entrevistado 2 también criticó esta situación: “la cooperativa de un pueblo es el órgano más participativo que hay en los municipios, porque están representados prácticamente todo el pueblo y no hemos podido ayudarlas”.

A estas contrariedades se unen otras relacionadas con las características socioculturales de la población local. Ello dificulta el desarrollo de actividades terciarias vinculadas a la agricultura. El entrevistado 9 señaló: “eso también se debe a la ausencia de una mentalidad más abierta y una cultura emprendedora. Los agricultores no son propensos a ese tipo de diversificación”. El entrevistado 5 apuntó:

aquí los grandes propietarios no paran a detenerse en esas cosas. Todavía no se les ha inculcado y lo ven más como un problema de que invaden su finca y no lo ven como una oportunidad de diversificar y de crear negocio.

Además, se acusa una baja implicación del sector privado que facilite la creación de proyectos de titularidad mixta. Cuatro gerentes achacan las dificultades en emprender proyectos ligados a la promoción comarcal al bajo interés de los empresarios. El entrevistados 9 realizó esta declaración refiriéndose al sector privado: “a ver que yo no tengo que vender tu establecimiento que eres tú el que lo tienes que vender. Yo te estoy dando la posibilidad. Fuimos incapaces de tener nunca ningún promotor para defender su proyecto”. El entrevistado 9 apuntaba: “el sector privado no tiene conciencia de que tienen que poner dinero para que algo funcione. Entonces mientras que hay dinero público todo funciona”. El entrevistado 1 expuso similares argumentos:

con la marca territorial, por ejemplo, hemos estado trabajando bien, pero ha funcionado bien cuando ha habido dinero público. Porque cuando les pides trabajar o les pides unas pautas, lo guardan en el cajón. Mi opinión es que no se puede invertir en una cosa que ni los empresarios tienen interés.