INTRODUCCIÓN

1998).

A partir de un enfoque ecosistémico del Manejo Integrado de Zonas Costeras (MIZC), la definición legal de sus límites espaciales se convierte en un tema polémico. Como regla general, la zona a manejar debe estar legalmente delimitada, de forma tal que se extienda hacia tierra lo suficiente como para incluir todos los espacios terrestres cuyos usos puedan impactar en las aguas costeras y hacia el mar, de forma que incluya todas las aguas cuyos usos puedan impactar en la franja marítimo-terrestre como tal (Cicin-Sain & Knecht, 1998).

En la literatura especializada algunos autores como Cullinan (2006) proponen la extensión del MIZC hasta el límite exterior del mar territorial. Sin embargo, la Agenda 21 (UNEP, 1992) en su Capítulo 17, Artículo 17, identifica que el medio marino, incluyendo a los océanos y a todos los mares adyacentes a las áreas costeras, constituye un todo integral que es esencial para la vida global y, en consecuencia, se propone una gestión integrada de las áreas costeras que incluya a la correspondiente Zona Económica Exclusiva (ZEE) adyacente.

En este aspecto se vinculan dos conceptos: el concepto de MIZC, referido a lazona costera y el de “gestión ambiental marina” o “gestión ambiental oceánica”,referido a ese tipo de gestión que se realiza en aquellos espacios marinos que,sin estar comprendidos necesariamente dentro de los límites de la zona costera,forman parte de las zonas marítimas bajo jurisdicción de un estado ribereño.

Sobre la base de ambos conceptos, desde el punto de vista jurídico se pone de manifiesto la necesidad de dilucidar dos cuestiones clave. La primera ya ha sido referida y consiste en la definición legal en el Derecho interno de cada estado del límite exterior de su zona costera en función del MIZC. En cuanto a la segunda, la definición espacial de las zonas marítimas jurisdiccionales de un estado ribereño está regulada en el texto de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) de 1982. Sin embargo, corresponde a cada estado ribereño definir en su Derecho interno si el MIZC y la gestión ambiental marina en sus espacios jurisdiccionales situados allende el límite exterior de su zona costera deben ser regulados como dos procesos distintos, aunque necesariamente relacionados; o si deben ser asumidos como un proceso único mediante la extensión de los límites espaciales del MIZC hastael límite exterior de la ZEE.

En relación con esto Cicin-Sain & Knecht (1998) estiman que, con independencia de vincularles o no en un proceso único de manejo, el MIZC y la gestión marina u oceánica no pueden ser abordados de forma independiente por la influencia mutua entre los usos de los espacios involucrados en cada uno de estos procesos. Entre otras cosas, en la ZEE pueden acontecer eventos relacionados con la operación de medios navales, tales como las descargas operacionales de aguas oleosas, vertimiento de desechos peligrosos o derrames de hidrocarburos derivados de accidentes de la navegación, entre otros, que pueden llegar a afectar los ecosistemas costeros (Gold, 1986; Molenaar, 1998), pudiendo agregarse los riesgos que para esos ecosistemas impone la actividad de extracción de hidrocarburos en la ZEE.

En el caso de Cuba, algunos autores como Monzón (2011) estiman que los límites de la zona costera definidos en el Decreto-Ley 212 son insuficientes para lograr su manejo integrado, por lo que debe considerarse su ampliación. En el orden programático, ya desde la Estrategia Ambiental Nacional 2011-2015 (CITMA, 2011) se promueve la vinculación del MIZC con el Manejo de Cuencas Hidrográficas. Sin embargo, no se prevé la necesidad de ampliar los límites de la zona costera en dirección al mar, quedando latente tal inquietud en el plano teórico. En cuanto a los límites de MIZC en dirección al mar no existe un criterio único. El Decreto-Ley 212 lo define en la isobata 200 metros, haciéndole coincidir, aproximadamente, con la plataforma insular y sin que, más allá de ese límite, se defina una zona de protección.

En todo caso, en este tema se presentan dos enfoques que deben ser compatibilizados. Desde el punto de vista ecosistémico puede fundamentarse la necesidad de regular en un proceso único de gestión de todas las zonas marítimas jurisdiccionales del estado ribereño. Pero, desde el punto de vista jurídico, tiene que tomarse en consideración que esas zonas marítimas incluyen tanto a las aguas interiores y el mar territorial, que son componentes marítimos del territorio nacional, como a las restantes zonas, a saber, la Zona Contigua, la Plataforma Continental y la ZEE, en las cuales el estado ribereño ejerce determinados derechos y una jurisdicción funcional, pero no son componentesde su territorio nacional.

Por esas razones y sin intención descartar ni secundar ninguna de las propuestas arriba citadas, en este trabajo se plantea que, en todo caso, si se va a extender legalmente el límite de la zona costera en dirección al mar –o a crear una zona de protección en ese sentido- deben tenerse en cuenta determinados aspectos relativos a la jurisdicción del estado ribereño en las diferentes zonas marítimas y, de forma particular, en la ZEE.

Sobre la base de lo antes expuesto, el objetivo del presente trabajo es aportar algunos de los elementos teórico-normativos fundamentales en materia de jurisdicción marítima, que deben tenerse en cuenta en caso de optarse por una ampliación de la definición legal de los límites en dirección al mar de la zona costera y/o la creación de una zona de protección en esa dirección, en caso de incluirse o vincularse de alguna forma a la ZEE.

METODOLOGÍA

Este trabajo es parte de los resultados de una investigación teórica, de tipo cualitativa, que abarca de forma más general la jurisdicción y los derechos del Estado cubano en su ZEE. En cuanto al tema específico de este trabajo, como métodos teóricos de la investigación general se empelaron el analítico-sintético, inductivo-deductivo, abstracto-concreto y sistémico y, como métodos específicos de la investigación jurídica, se emplearon: el teórico-jurídico y el exegético- analítico.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

La teoría que actualmente sustenta al tema de la jurisdicción marítima comenzó a perfilarse con caracteres definidos a partir del siglo XVII. Desde la controversia doctrinal entre la obra de Hugo Grocio₁ y la de sus oponentes ingleses₂, que los historiadores del Derecho han denominado la “Guerra de los Libros”, toda la teoría del Derecho del mar ha girado alrededor de la dicotomía MareLiberum vs. Mare Clausum (Gold 1984). Es decir, desde entonces el núcleo central de todo debate ha partido, ya sea de la contraposición o del balance, entre dos ideas centrales: la del derecho al libre uso de los mares por parte de la comunidad internacional y la del derecho de los estados ribereños a ostentar determinada exclusividad o preferencia en una franja de sus aguas adyacentes. En ese orden, la vigente Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (CONVEMAR) establece un sistema de balance gradual entre ambos derechos mediante el establecimiento de varias zonas marítimas, a través de la cuales, en la medida en que las aguas se alejan de la costa, el estado ribereño cede paulatinamente sus facultades a favor de la libertad de uso de los mares por parte del resto de la comunidad internacional. Así, se de fin en las siguientes zonas marítimas: aguas interiores, mar territorial, zona contigua, la plataforma continental y la ZEE.

En el ordenamiento jurídico cubano, el Artículo 11 de la Constitución de laRepública define que el territorio nacional se extiende en superficie hasta ellímite exterior del mar territorial, proclamando sus facultades, tanto en elterritorio nacional como en relación con los recursos naturales en las aguas, ellecho y el subsuelo de la Zona Económica Marítima³ conforme a la prácticainternacional. Además, como estado parte de CONVEMAR, Cuba tieneestablecidos por medio de varios Decretos-Leyes los límites geográficos y lasfacultades ejercidas en sus zonas marítimas, siendo estos: el Decreto-Ley No.1de 1977 (del Mar Territorial), el Decreto-Ley No. 2 de 1977 y el Decreto-Ley No.266 de 2009 (sobre la ZEE), y el Decreto-Ley 158 de 1995 (de la ZonaContigua) (Cuba, Consejo de Estado).

Actualmente, no existe un régimen jurídico establecido para ningún tramo de laplataforma continental cubana que rebase el límite exterior de su ZEE. En el año 2009, a través del Secretario General de Naciones Unidas, Cuba presentó antela Comisión de Límites de la Plataforma Continental (CLPC) una solicitud de reconocimiento de la prolongación natural de su plataforma continental más alládel límite exterior de su ZEE, en el llamado “polígono oriental del Golfo deMéxico”. En fecha reciente Cuba, Estados Unidos y México han establecidoacuerdos para la delimitación de sus respectivos espacios jurisdiccionales enese polígono, cuyos textos aún no han sido publicados oficialmente.

En relación con una posible extensión espacial del MIZC hacia el mar, tanto las aguas interiores como el mar territorial, al ser parte íntegra del territorio nacional, son zonas marítimas en las que el Estado cubano ejerce plena soberanía y, por tanto, no existen limitaciones de índole jurisdiccional para la implementación del proceso. La única excepción vendría dada por el hecho de que en el mar territorial los medios navales extranjeros gozan del llamado “derecho de paso inocente” que, de acuerdo con el Derecho Internacional Público (DIP), solamente puede ser restringido o suspendido por las causales expresamente reguladas en CONVEMAR. Por tanto, a los efectos del MIZC, la navegación marítima sería un uso sometido en el mar territorial a un régimen especial de regulación diferente al resto de los usos de la zona costera, aún así puede ser objeto de alguna regulación.

Más allá del límite exterior del mar territorial, según CONVEMAR, la zona contigua constituye una porción de la ZEE en la que el estado ribereño posee facultades específicas para la prevención y/o represión de la violación de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de migración y sanitarios, que pudieran cometerse o se hayan cometido en su territorio nacional. Por demás, la zona contigua es parte de la ZEE y en ella se aplica el mismo régimen jurídico, el cual otorga al estado ribereño una jurisdicción funcional, limitada a la exploración, explotación, protección y conservación de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, presentes en el suelo, subsuelo y en las aguas suprayacentes hasta una distancia máxima posible de 200 millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la que se miden todas las zonas marítimas.

Es así que, a los efectos del MIZC, en caso de extenderse espacialmente este proceso a la ZEE, o a los efectos de una gestión ambiental marina per se de la ZEE como tal, en esta última zona solamente podrían estar sujetos a algún tipo de regulación los usos referidos a la exploración y explotación de esos recursosnaturales, entre los que está sujeto a una particular regulación el uso pesquero. Otros usos, entre los que destaca la navegación marítima, estarían exentos detodo tipo de regulación por parte del estado ribereño. En última instancia, encuanto a la operación de medios navales en la ZEE solamente pueden serobjeto de regulación aquellas cuestiones que afecten directamente al medionatural marino, pero no puede afectarse la navegación como tal. De esto derivaque un primer aspecto jurisdiccional a tener en cuenta es que, si uno de losobjetivos del MIZC es la conciliación de los usos de la zona costera (Cicin-Sain& Knecht, 1998), en la medida en que el proceso se extiende hacia el mar vasiendo menor la cantidad de usos que pueden ser conciliados y, por tanto,integrados dentro de un mismo proceso de manejo.

Un segundo aspecto a tener en cuenta es que, en relación con la jurisdicción del estado ribereño, en cada una de las zonas marítimas la validez espacial de sus leyes no se manifiesta “en bloque” por materias, sino de forma selectiva según cada objeto de tutela jurídica específica. Por ejemplo, es incorrecto asumir que, por el hecho de que el estado ribereño al amparo del Derecho Internacional ejerce una jurisdicción funcional en materia ambiental en su ZEE, toda la legislación ambiental de ese estado sea espacialmente válida en esa zona marítima.

Por ejemplo, según el Artículo 220 de CONVEMAR, las normas jurídicas del estado ribereño en relación con la contaminación del medio marino son espacialmente válidas en su ZEE, siempre que se trate de una contaminación producida directamente desde el buque al medio marino. Esa introducción puede consistir en descargas operacionales, derrames accidentales overtimientos intencionales de sustancias contaminantes. Sin embargo, cuando la contaminación del medio marino se produce desde la atmosfera o desde un buque, pero a través de la atmosfera, CONVEMAR establece lo siguiente:

Artículo 212.1 Para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino desde la atmósfera o a través de ella, los Estados dictarán leyes y reglamentos aplicables al espacio aéreo bajo su soberanía y a los buques que enarbolen su pabellón o estén matriculados en su territorio y a las aeronaves matriculadas en su territorio, teniendo en cuenta las reglas y estándares asícomo las prácticas y procedimientos recomendados, convenidosinternacionalmente, y la seguridad de la navegación aérea.

Por tanto, según este artículo, las normas del estado ribereño son espacialmente válidas solamente dentro de su espacio aéreo jurisdiccional, cuyo límite exterior coincide con el de su mar territorial. Más allá de ese límite, la jurisdicción en esa materia es otorgada por CONVEMAR de forma exclusiva al estado del pabellón₄ del buque infractor.

Un tercer aspecto jurisdiccional a tener en cuenta es aquel relacionado con un fenómeno jurídico que, de manera excepcional, se produce en las zonas marítimas situadas más allá del límite exterior del Mar Territorial y que, no siendo parte del territorio nacional, son espacios en los que el Estado ribereño ejerce algún tipo de jurisdicción. Se trata de la subdivisión conceptual y normativa de la jurisdicción de ese Estado en: una jurisdicción prescriptiva o legislativa (legislative/prescriptive jurisdiction), como facultad para establecer normas jurídicas espacialmente válidas en determinados espacios marítimos, y una jurisdicción de cumplimiento o implementación (enforcement jurisdiction), como facultad para hacer efectivas esas normas mediante acciones legales, tales como la inspección, detención y el establecimiento de procesos legales contra los buques extranjeros (Molenaar, 1998; Churchill & Lowe, 1999; Lalonde, 2016; Korkut, 2017).

Si bien en algunos casos, al igual que en su territorio nacional, el Estadoribereño ejerce ambas jurisdicciones a la vez, no siempre sucede así en la ZEE–incluyendo la Zona Contigua-. De acuerdo con la naturaleza jurídica de lajurisdicción territorial, las normas jurídicas que el Estado dicta sonespacialmente válidas en todo su territorio nacional y, en todo ese territorio eseEstado tiene plenas facultades para hacer cumplir tales normas. Sin embargo, apartir de la mencionada subdivisión jurisdiccional que se produce en las zonasmarítimas no territoriales, en determinadas circunstancias previstas enCONVEMAR, el Estado ribereño puede: 1) hacer cumplir determinadas normas

Si bien en algunos casos, al igual que en su territorio nacional, el Estado ribereño ejerce ambas jurisdicciones a la vez, no siempre sucede así en la ZEE –incluyendo la Zona Contigua-. De acuerdo con la naturaleza jurídica de la jurisdicción territorial, las normas jurídicas que el Estado dicta son espacialmente válidas en todo su territorio nacional y, en todo ese territorio ese Estado tiene plenas facultades para hacer cumplir tales normas. Sin embargo, apartir de la mencionada subdivisión jurisdiccional que se produce en las zonasmarítimas no territoriales, en determinadas circunstancias previstas en CONVEMAR, el Estado ribereño puede: 1) hacer cumplir determinadas normas jurídicas en zonas en las que esas normas no son espacialmente válidas; o contrariamente 2) tener condicionada por el Derecho Internacional sus facultades para hacer cumplir determinadas normas jurídicas en aquellas zonas donde tales normas sean espacialmente válidas.

En ese orden se presentan en CONVEMAR dos ejemplos típicos. Por una parte, según el Artículo 33, en su zona contigua el estado ribereño puede prevenir y/o sancionar la violación de determinadas leyes y reglamentos que no son espacialmente válidas en esa zona; sino en los espacios que conforman su territorio nacional. Una conducta en la propia zona contigua, contraria a lo que establece alguna de esas normas, no constituye una violación de las referidas normas, pues no puede violarse una norma en un espacio donde no es válida. En este caso, la zona contigua se establece como una franja de protección en la que el estado ribereño posee una jurisdicción de implementación o cumplimiento, pero no legislativa o prescriptiva.

En un sentido contrario, en relación con las normas en materia de contaminación marina generada por buques, el Artículo 220-1 establece como regla general que el estado ribereño solamente podrá sancionar en todo caso cualquier violación de esas normas que se haya cometido en la ZEE por parte de un buque extranjero cuando ese buque se situé luego, de forma subsiguiente y de manera voluntaria, en alguno de los puertos de ese estado ribereño. Sin embargo, según los Artículos 220-3 y 220-5, mientras el buque extranjero se encuentre situado físicamente en la propia ZEE, o incluso en el mar territorial, el estado ribereño podrá exigirle información o inspeccionar el buque, según el caso; en última instancia, reportar la violación al estado del pabellón del buque y, según el Artículo 220-6, solamente podrá detenerlo y procesarlo cuando existan evidencias claras y objetivas de que la violación de sus normas, cometida en la ZEE, ha causado, o amenace causar, graves daños a los intereses de ese estado ribereño.

De modo tal que, salvo que se dé este último supuesto, en relación con esas normas y contrario a lo que sucede en la zona contigua, el estado ribereño posee en su ZEE una jurisdicción prescriptiva, pero no una jurisdicción plena de implementación o cumplimiento. En todo caso, esas normas son espacialmente válidas en la ZEE y una conducta contraria a lo que establecen constituye unaviolación de la legislación interna del estado ribereño; sin embargo, el estado ribereño no tiene siempre la facultad para hacerlas cumplir por sí mismo.

Un cuarto y último aspecto de carácter jurisdiccional que se presenta de forma única en la ZEE, incluida la zona contigua, es una ruptura de la lógica jurídica tradicional que vincula el ejercicio de jurisdicción con el ejercicio de dominio del Estado. Desde un enfoque tradicional del DIP, un estado ejerce jurisdicción en su territorio nacional en relación con bienes que, también estando situados dentro de ese territorio, son parte del patrimonio del estado y, por tanto, sobre los que dicho estado ejerce también dominio₅.

En ese aspecto, en el ordenamiento jurídico cubano se pone de manifiesto una cuestión que debe ser revisada. El Decreto-Ley 158/1995 establece en su Artículo 4 que: “Pertenecen al Estado cubano los bienes culturales marítimos constituidos por los yacimientos, restos, vestigios o en general, todo bien que presente un interés prehistórico, arqueológico o histórico que esté situado dentrode la Zona Contigua, en el lecho del subsuelo del mar de dicha Zona Contigua”.

Sin embargo, según una interpretación sistémica de los Artículos 33 y 303 de CONVEMAR y de los Artículos 9 y 10 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático (Unesco, 2001), el estado ribereño tiene el derecho y el deber legal de ejercer una jurisdicción funcional encaminada a la protección del patrimonio cultural subacuático que esté situado físicamente, más allá de su territorio nacional, en su zona contigua y su ZEE. Pero, según establece de forma expresa en el Artículo 303 de CONVEMAR, en ningún caso el ejercicio de esa jurisdicción del estado ribereño afecta en modo alguno “los derechos de los propietarios identificables” de esos bienes culturales, los que en muchos casos pueden ser incluso personas naturales o jurídicas extranjeras.

En suma, en esa materia, el estado ribereño ejerce en su zona contigua y en su ZEE en general una jurisdicción funcional sobre bienes que no son parte de su patrimonio nacional y, por tanto, sobre los que no ejerce dominio (Frost, 2004). Esto condiciona jurídicamente cualquier acción de manejo que ese estado realice en relación con esos bienes culturales.

CONCLUSIONES

La extensión del límite de la zona costera hasta el límite exterior de la ZEE en función del MIZC, o la vinculación del MIZC a una gestión ambiental de la ZEE como tal, es un tema que exige tener en cuenta que en la medida en que el límite exterior de esa zona se aleje de la costa, las facultades del estado ribereño están condicionadas y/o limitadas por Derecho Internacional. Esto no imposibilita la extensión de tales límites, pero exige concebir de forma gradual las facultades necesarias para esa gestión ambiental, de modo que se ajuste, de acuerdo con el Derecho Internacional, a las características de cada zona marítima involucrada.

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