Introdução

A Lei Complementar de Controle Urbano (LCCU), ao dispor sobre parcelamento, ocupação e uso do solo urbano no município de Belém, determina que a política setorial de habitação popular deverá objetivar, principalmente, a redução do déficit habitacional do município, quer pela oferta de novas habitações, quer pela melhora das existentes que não oferecem condições adequadas de habitabilidade (Belém, 1999).

Essa lei, amparada pela Lei Federal n° 10.257, denominada Estatuto da Cidade (Brasil, 2001), vem contribuir para o atendimento da Constituição Federal que consolida o papel da política municipal nas questões urbanas, sociais e ambientais no processo de gestão das cidades, levando os governos a desenvolverem programas de regularização de assentamentos informais com a finalidade de urbanizar essas áreas e dar direito de propriedade a seus ocupantes.

Em Belém, durante os anos 1980, diversos setores da sociedade apoiaram a luta da população assentada nas baixadas, de propriedade de particulares e de instituições federais, por ocasião de conflitos ou negociações pela regularização da posse da terra (Cardoso, 2002).

Contudo, esse apoio foi desprovido de uma adequada preocupação com as ações de planejamento e controle urbanístico tal como a provisão de infraestrutura física e social, o que permitiu que intervenções físicas ocorridas posteriormente nessas áreas, como obras de aterro e drenagem, se mantivessem unilaterais e fragmentadas (Cardoso, 2002).

No final dos anos 80, políticos de esquerda, visando votos, incentivaram a ocupação de espaços urbanos de propriedade privada, garantindo a esses proprietários grandes indenizações e prometendo a regularização fundiária aos ocupantes das áreas, sem a garantia de uma regularização urbanística nem judicial (Cardoso, 2004). A partir de então a ocupação de terras em Belém deixou de ser movida pelo desejo de acesso à moradia, transformando-se em uma indústria da invasão (Cardoso, 2004).

Souza (2010) fez uma análise das ocupações urbanas de Belém, buscando identificar as contradições nas especialidades e territorialidades inerentes à dinâmica interna do espaço urbano, passando pela inclusão de áreas segregadas e tudo que esta representa para seu morador e suas relações.

Esse mesmo autor, concluiu que o sítio urbano de Belém apresenta alguns fragmentos de terrenos com cotas altas e consideráveis partes de planícies de inundações denominadas “baixadas” e que com o tempo, esse termo acabou sendo associado a áreas densamente ocupadas por grupos sociais marginalizados, com uma incipiente ou nenhuma estrutura urbana.

Nesse contexto, como representante legal do estado do Pará, a COHAB, vem elaborando propostas de intervenções com o objetivo de promover a urbanização, o saneamento básico, a regularização fundiária, e a inclusão social de população localizada em área de assentamentos irregulares inadequada à moradia, visando a sua permanência na área ou sua realocação.

Ao entender que a população beneficiária desses projetos pode ser reconhecida como o cliente final, a consideração das necessidades e requisitos dessa população assume um papel de maior relevância no processo. Segundo Miron (2008), o gerenciamento dos requisitos de clientes finais, como a população beneficiária mencionada, possibilitaria, entre outras coisas, melhores definições das soluções de projeto.

Entretanto, as dificuldades encontradas para identificar as demandas da população envolvida se constituem num dos maiores entraves para seus executores.

Diversas pesquisas vêm sendo realizadas a respeito do tema nas suas mais diversas formas de abordagens, mas sempre considerando a importância que o beneficiário final tem nesse tipo de empreendimento.

Miron (2002), a partir do entendimento que os requisitos do cliente se referem às suas expectativas e necessidades, sendo que as expectativas estão relacionadas às previsões futuras que influenciarão a percepção e o comportamento, e as necessidades são exigências individuais ou sociais, afirma que o gerenciamento desses requisitos no desenvolvimento do produto edificação de EHIS, como a identificação, análise, priorização, disponibilização e controle das informações, melhora o desenvolvimento do processo.

Leite (2005) selecionou, para o desenvolvimento de sua pesquisa, empreendimentos habitacionais que atendem ao Programa de Arrendamento Residencial (PAR), que oferece uma opção intermediária entre a política de aquisição da casa própria e os mecanismos de aluguel social, desenvolvidos no Rio Grande do Sul, com o objetivo de contribuir para o gerenciamento de requisitos do cliente final e com isso melhorar o processo de desenvolvimento desses empreendimentos.

Souza (2006a) analisa a concepção do plano de desenvolvimento local de Belém do Pará na ocupação do Riacho Doce a partir da percepção da equipe técnica e das vivências dos moradores da área revelando a concepção e as práticas materializadas, em especial a gestão participativa.

Souza (2006b) buscou compreender o processo de urbanização de um bairro periférico de Belém do Pará denominado Vila da Barca, buscando identificar a dinâmica de ocupação do espaço e os atores sociais, e observar os possíveis impactos provenientes dos projetos de urbanização e habitação previstos para a área por meio de pesquisas bibliográficas e documentais, entrevistas e registros fotográficos.

Lima (2007) buscou aumentar a satisfação dos usuários de EHIS desenvolvidos no Rio Grande do Sul propondo uma sistemática para o processamento dos requisitos do cliente a partir do conhecimento dos resultados obtidos com a pesquisa de Leite (2005). Considerou como clientes vários agentes envolvidos no processo e partiu do pressuposto que o estabelecimento de conexões entre esses agentes, em termos de disponibilização de informações sobre requisitos, o resultado final atenderia às necessidades dos usuários.

Negrão (2007) realizou uma investigação junto aos moradores de dois assentamentos produzidos informalmente denominados Riacho Doce e Pantanal, em Belém do Pará, a respeito do impacto na área resultante da implantação de um projeto de melhoria física e de desenvolvimento social, dividindo esses moradores em cinco grupos: não remanejados, em remanejamento, remanejados, indenizados e moradores de um assentamento em formação.

Souza (2007), ao analisar o plano de ocupação urbana de uma área de ocupação irregular denominada Tucunduba, em Belém do Pará, buscando novas propostas de gestão urbana, percebeu que as subdivisões espaciais criadas pelas obras repercutiram negativamente na ocupação e que o remanejamento excluiu os moradores de possíveis ganhos no local induzindo-os a buscar uma nova ocupação urbana além de desarticular as vivências dos moradores remanescentes que possuíam alguma relação com os remanejados.

Miron (2008) investigou um EHIS no Rio Grande do Sul considerando que nesse tipo de empreendimento existem muitos fatores a serem investigados como a regularização fundiária, o reassentamento da população, o impacto ambiental, as restrições orçamentárias, o atendimento de prazo, a participação comunitária e a inclusão social.

Abrahão (2008) analisou estratégias de desenvolvimento urbano em área de assentamento espontâneo denominada Paracuri 3, em Belém do Pará, para constatar que as concepções de moradia, espaço urbanizado e de desenvolvimento urbano se fazem presentes na perspectiva da população moradora, de técnicos e urbanistas e que essas estratégias podem melhorar a habitabilidade em assentamento espontâneo e incentivar a permanência dos moradores na área.

Brito (2009) desenvolveu sua pesquisa baseada nas reclamações dos usuários de EHIS desenvolvidos no Rio Grande do Sul, no decorrer do uso, buscando a melhoria do processo de desenvolvimento do produto habitacional.

Perdigão e Bruna (2010) analisaram uma área de remanejamento em Belém que priorizou os valores do morador no projeto habitacional como maneira de minimizar os impactos de um remanejamento involuntário, baseado no fato de que ao usar projetos arquitetônicos padronizados torna-se comum a adequação espacial ao longo do tempo pelo morador, sem orientação técnica.

Cardoso (2004) ao investigar os efeitos da regularização fundiária urbana para famílias de assentamentos precários, buscou confirmar a hipótese de que a titulação da terra possibilita, além da segurança de posse, melhores condições da qualidade de vida por meio da inserção social e econômica das famílias beneficiárias.

Apesar de muito ter sido pesquisado sobre o assunto de forma reativa, existem poucos estudos de forma proativa a respeito de empreendimentos de urbanização, regularização fundiária, serviços de infraestrura e fornecimento de unidades habitacionais ainda em fase inicial de desenvolvimento, em áreas de assentamento irregular consolidados.

Portanto, investigações desenvolvidas sobre os EHIS, que têm sido realizados pela COHAB/PA para áreas de ocupação irregular, que pesquisem a percepção da população beneficiária sobre esse tipo de empreendimento, representam uma importante lacuna de conhecimento. Tais investigações poderiam resultar em importantes contribuições para a concepção e desenvolvimento de empreendimentos semelhantes.

Apresentam-se aqui os principais resultados de pesquisa desenvolvida a partir de um estudo exploratório realizado em um empreendimento da COHAB/PA.

Objeto da pesquisa

O Projeto Taboquinha foi desenvolvido para área localizada no Distrito de Icoaraci a aproximadamente 18 km do centro de Belém, no Estado do Pará. Essa área é delimitada por um polígono formado pelas ruas 15 de Agosto, do Cruzeiro, 2 de Dezembro e travessa Pimenta Bueno (Figura 1).

Figura 1
Foto aérea da área a sofrer intervenção.

Figure 1. Aerial photo to suffer intervention.

Fonte: COHAB/PA (2010).

Para a concepção desse tipo de empreendimento além da delimitação prévia da área, do levantamento topográfico cadastral com a identificação da situação de cada lote e moradia ocupados, do cadastramento socioeconômico dos moradores e da divulgação e discussão com os envolvidos sobre as formas da elaboração do projeto, há necessidade de projetos paralelos de remanejamentos e preparo da área para permitir o início das obras uma vez que a área não poderá ser previamente desocupada.

Na comunidade, ocupada há aproximadamente 21 anos, vivem cerca de 1.410 famílias, sendo que aproximadamente 978 delas ocupam parte do leito do Igarapé³ do Taboquinha, que corta a área, e suas margens, áreas essas de propriedade da marinha e de proteção ambiental.

O projeto tem como executora a COHAB/PA e deverá assegurar que a população moradora da área seca, ao final da execução do projeto, conte pelo menos com serviços básicos de água, esgoto, e energia elétrica.

Entre seus principais objetivos está a retirada das famílias ocupantes de parte do leito do igarapé e suas margens, uma vez que as casas foram construídas sobre pilotis do tipo palafitas, em condições precárias de habitabilidade, ligadas por passarelas ou estivas⁴ com aproximadamente 1 m de largura e sem qualquer proteção lateral ou guarda corpo (Figuras 2 e 3).

Figura 2
Igarapé do Taboquinha com margens ocupadas por palafitas.

Figure 2. Igarapé do Taboquinha with margins occupied by stilts.

Fonte: COHAB/PA (2010).

Figura 3
Igarapé do Taboquinha com margens ocupadas por palafitas.

Figure 3. Igarapé do Taboquinha with margins occupied by stilts.

Fonte: COHAB/PA (2010).

Essas famílias receberão Unidades Habitacionais (UH) fornecidas pela COHAB, locadas em áreas secas, esperando com isso ter os riscos ambientais devidamente controlados ou mitigados.

Coube à COHAB também a elaboração do Plano de Trabalho Técnico Social (PTTS) referente ao projeto em questão, em atendimento ao exigido pela CAIXA que prevê, entre outros, a prestação de informações aos beneficiários sobre os assuntos inerentes a intervenção, dar apoio ao remanejamento (reassentamento) de famílias e preparar a comunidade para o recebimento das benfeitorias esperando com isso contribuir para a sustentabilidade do empreendimento.

Segundo o PTTS o empreendimento é composto de duas situações distintas que requerem diferentes análises e soluções de projeto. A primeira refere-se à retirada das famílias que ocupam parte do leito e as margens do igarapé, área considerada de proteção ambiental, e seu remanejamento para terrenos mais elevados e secos.

A segunda situação diz respeito à reurbanização e regularização fundiária das áreas secas, fora da área de proteção ambiental, que deverão ser providas com serviços de infraestrutura e de sistema viário.

Na primeira situação os moradores não poderão escolher entre a permanência no local e o remanejamento uma vez que sua retirada é compulsória. Na segunda situação, aos moradores proprietários das casas a serem demolidas para atendimento do projeto de urbanização, será dada a opção de escolha entre a indenização em dinheiro pelas benfeitorias realizadas ou uma UH oferecida pela COHAB.

O projeto técnico de urbanização deverá prever, entre outros, a abertura de ruas, provisão de equipamentos urbanos e áreas de lazer, e a delimitação clara dos lotes atendendo as medidas mínimas previstas na legislação para a regularização fundiária.

Para o atendimento do projeto de urbanização será necessária a retirada de algumas casas uma vez que essas foram construídas de forma desordenada e com espaços mínimos entre elas.

Além disso, a regularização fundiária é ação indispensável e deve ser desenvolvida paralelamente à execução das obras habitacionais e de infraestrutura com a finalidade de garantir direitos de uso de propriedade dos terrenos.

Segundo Medvedovski (2002), a regularização jurídica busca preservar a posse dos moradores no próprio local onde fixaram residência, à exceção dos casos de risco, e a regularização técnica busca o fornecimento e a qualificação da infraestrutura urbana, possibilitando a melhoria das condições de saneamento ambiental e de saúde das populações residentes.

Para a concepção e desenvolvimento desse tipo de empreendimento, seus executores precisam considerar o impacto negativo que gera na população envolvida, tanto nos processos sociais quanto nos físicos. O gerenciamento do processo, por sua diversidade, é complexo e constitui uma das maiores dificuldades encontradas pelos elaboradores dos projetos técnicos, uma vez que envolve, além de valores materiais, valores imateriais, difíceis de serem medidos.

Além disso, no empreendimento pesquisado o beneficiário não deverá pagar em espécie pelo resultado, mas em aceitação de troca de um estilo de vida habitacional informal implantado de maneira desordenada por uma inclusão social convencional com a responsabilidade do ônus que isso traz.

Deve-se considerar também o fato do empreendimento ser de iniciativa do poder público, não cabendo, portanto, à população envolvida a opção de escolha entre aceitar ou não a intervenção.

Método de pesquisa

Para o atendimento do objetivo deste trabalho optou-se pela aplicação de questionários em amostras de famílias, com a colaboração de dois membros da comunidade que receberam instruções sobre o procedimento de aplicação dos questionários.

O cálculo das amostras para a área urbanizada procurou obedecer ao critério do Ministério das Cidades (s.d.), usado pela COHAB, que recomenda para projetos de pequeno porte que a pesquisa seja feita com o universo total de moradores, para projetos médios (de 100 a 200 famílias/domicílios) uma amostra de 50% e para projetos grandes (de mais de 200 famílias/domicílios) o critério mínimo de 20% da totalidade representativa, com modelos simples de aleatoriedade.

Desse modo, buscou-se atingir o total de 200 famílias, que representavam 20% do total de famílias locadas no momento da coleta de dados dentro da área. Entretanto, pelas dificuldades encontradas referentes à disponibilidade de tempo dos entrevistados e à resistência que muitos apresentaram em colaborar, foi possível realizar o total de 181 entrevistas.

Para fins de investigação, o conceito família foi considerado como um grupo cuja definição está limitada pela condição de residência em um mesmo domicílio, existindo ou não vínculos entre seus membros (IBGE, 2010).

A escolha do entrevistado foi feita na hora da entrevista, pelos próprios moradores, contanto que fosse uma pessoa adulta, proprietária ou não, e moradora fixa. O tempo da entrevista foi de aproximadamente 15 minutos.

Contatos foram feitos com líderes comunitários para marcação dos dias de coleta, preferencialmente nos finais de semana e feriados, de modo a facilitar o encontro com as famílias.

Na construção do questionário, primeiramente procurou-se identificar o local onde estava localizada a casa, o que permitiria saber se a família deveria ser obrigatoriamente remanejada (no caso de estar situada em área de preservação ambiental) ou se poderia permanecer no local (no caso de estar situada em área seca).

Por meio das perguntas abertas buscou-se identificar como o beneficiário percebe a intervenção de forma proativa e identificar pontos que possam constituir barreiras para o desenvolvimento do projeto assim como conferir se empreendimentos com essas características, que são de iniciativa do executor, são também de interesse da população envolvida.

Buscou-se também saber até que ponto o morador conhecia os projetos técnicos, assim como saber o que o significava a intervenção para ele e sua família. Considerando-se o atraso do empreendimento e as manifestações observadas na ocasião da visita ao local, foi incluída uma questão para saber se o morador acreditava ou não na sua conclusão.

Perguntas buscando coletar dados sobre os lotes e casas foram realizadas com a finalidade de encontrar possíveis associações com as repostas abertas sobre o que o morador esperava do empreendimento.

Finalmente, foi previsto espaço para considerações do entrevistado que complementaram as perguntas abertas feitas no início da entrevista.

Antes do início da coleta de dados foi feito um pré-teste do questionário em 8 famílias representantes do universo a ser pesquisado, com a finalidade de identificar qualquer falha em sua estrutura ou dificuldade de entendimento de alguma questão, o que permitiu os ajustes necessários na ferramenta (ver Apêndice I).

Em seguida foi feita a análise dos dados coletados com o uso da análise exploratória de dados e da análise de correspondência.

Para Magalhães e Lima (2004), a análise exploratória de dados é um conjunto de técnicas utilizadas para organizar, resumir e descrever os aspectos importantes de um conjunto de dados, na qual se podem tirar conclusões a respeito da característica de interesse. Em geral, é utilizada na fase inicial da análise de um conjunto de dados, por meio de tabelas, gráficos e medidas descritivas.

Segundo Lúcio et al. (1999), a análise de correspondência serve para determinar um sistema de associação entre dois ou mais conjuntos.

As perguntas abertas constantes do questionário foram agrupadas em categorias para gerar gráficos com as possíveis melhorias e as possíveis pioras que poderiam ocorrer para as famílias, segundo o ponto de vista dos entrevistados, com o término da implantação do empreendimento.

Conclusão

O objetivo principal deste trabalho foi identificar os impactos, positivos e negativos, causados na população beneficiária do projeto de urbanização para área de assentamento irregular, e com isso contribuir para concepção e desenvolvimento de projetos semelhantes, conforme apresentado a seguir:

Apesar de que intervenções em áreas de ocupação irregular geralmente não são de iniciativa dos moradores os resultados da pesquisa sugerem que para moradores de habitações precárias, construídas em áreas alagadas ou de proteção ambiental que deverão ser remanejados, esses projetos têm um grande impacto positivo.

Entretanto, os critérios de escolha das famílias a serem remanejadas precisam ser bastante claros, de modo a não permitir acusações de privilégios e incertezas entre os moradores caso contrário todo o processo de concepção e desenvolvimento do processo poderá ser prejudicado.

Além disso, o acompanhamento pelo executor das ações sociais, durante todo o processo, é muito importante principalmente no sentido de preparar os remanejados para o novo estilo de vida.

Por sua vez, os moradores de áreas secas, que deverão permanecer em suas residências, mas que sofrerão os efeitos dos projetos de urbanização e de infraestrutura, percebem a proposta de intervenção diferentemente dos moradores da área alagada.

Essas famílias, que geralmente vivem no local há muito tempo, construíram suas casas com muito sacrifício ao longo do tempo e estão acostumadas com essa situação de aparente desordenamento não demonstram muito interesse pelo projeto, não tendo sido observado grandes impactos positivos fora a proposta de saneamento básico e a expectativa de melhora de vida para os que vivem nas áreas alagadas, necessitando portanto de cuidados especiais para minimizar os efeitos negativos gerados pela intervenção.

Esses efeitos negativos podem ser resumidos na incerteza do futuro por não ter uma definição clara de quem será remanejado para atender o projeto de urbanização, do medo de serem separados de outros familiares que construíram suas casas dentro do mesmo lote ou perto dele e de perderem os laços de amizade entre os vizinhos.

Alem disso, sugere-se levar em conta a importância dos tipos de residências existentes no local, no sentido de evitar que o projeto de urbanização preveja a abertura de ruas onde existam casas de alvenaria que precisariam ser derrubadas, até porque, nesses casos, os cálculos das indenizações podem não atender as expectativas dos proprietários, resultando em barreiras desde o momento de concepção do projeto de urbanização.

Para tanto, ressalta-se a importância da utilização de dados fornecidos, principalmente, por levantamentos topográficos cadastrais relacionados ao trabalho físico e de informações a respeito da área e de sua população de responsabilidade do trabalho social.

Mais uma vez, para evitar atrasos e retrabalhos, a transparência em todo processo é aconselhada assim como o acesso às informações e a discussão principalmente sobre os projetos que constituem o trabalho físico.

A presença do executor antes, durante e depois da intervenção, ao contrário do abandono e da paralisação principalmente das obras é muito importante, pois isso pode minimizar os impactos negativos e principalmente evitar que novas invasões ocorram em áreas já desocupadas.

O uso da técnica de congelamento usada pela COHAB é uma importante ferramenta que permite o controle das famílias a serem beneficiadas e que pode evitar novas invasões.

A proposta de regularização fundiária não representa um grande impacto positivo uma vez que a maioria se considera proprietária do lote e da residência que ocupa.

Portanto, chega-se a conclusão que é essencial aos técnicos responsáveis por empreendimentos de urbanização de áreas de assentamento irregular o entendimento e compreensão da área de intervenção, o modo de vida de seus moradores, suas aspirações e propostas.

Essas atividades fazem parte do PTTS da proposta e permitem atender a legislação e as normas técnicas, estimar o grau de consolidação da ocupação e verificar a viabilidade de manter total ou parcialmente os elementos que fazem parte da área a sofrer a intervenção e poderão subsidiar inclusive os processos administrativos de indenização referentes às edificações demolidas ou permutadas.

O levantamento socioeconômico é um dos elementos principais para apoiar decisões de uma intervenção com essas características informando o número de residências a serem remanejadas e reassentadas, além do grau de intervenção a ser adotado para a área que será urbanizada. Essas informações poderão ser utilizadas no projeto de urbanização proposto.

Esse também é o momento apropriado para se conhecer como a população percebe a intervenção e o que ela espera como resultado.

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Apêndice I

Questionário usado na coleta de dados

Notas

Autor notes

thelma-helena@bol.com.brrmdasneves@gmail.com