Introdução

Os mapas são definidos por aquilo que incluem, mas seguidamente são mais reveladores no que excluem (Turchi, 2004). Até hoje, grande parte das favelas cariocas não aparece ou aparece de forma incompleta em diversos mapas oficiais, mesmo em casos em que já são reconhecidas como bairro pelo Estado³.

Porém, nos últimos seis anos – e de forma mais incisiva nos últimos dois anos –, após mudanças na política urbana de segurança pública, a exemplo da implantação de Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs), combinadas às políticas sociais – melhoria do salário mínimo, transferências condicionais de renda para combate à pobreza, políticas assistenciais de saúde da família e de assistência social –, percebe-se um crescente interesse por parte do poder público, de empresas e também de determinados grupos sociais em inserir as favelas nos mapas. Na maioria dos casos, isso tem se dado de forma participativa, valendo-se da expertise de seus moradores.

Curiosamente, estas iniciativas vêm associadas a ações de apagamento de determinadas favelas ou de alguns de seus aspectos. A empresa Google, por exemplo, que financiou o projeto de mapeamento participativo Tá no Mapa, em 2014 eliminou e substituiu a palavra favela por morro em seu mapa digital, após sucessivos pedidos da Secretaria de Turismo da cidade. Em mapas oficiais, a Prefeitura, por sua vez, ora evidencia determinados aspectos de determinados territórios – quase sempre aqueles ditos pacificados – ora “apaga”⁴ as favelas em imagens que promovem a cidade nacional e internacionalmente.

Metodologia

É a partir das questões do presente que a pesquisa histórica reconstitui o passado, que, portanto, é objeto de uma reconstrução sempre reiniciada (Lepetit, 2001, p. 223).

Propõe-se como ponto de partida para uma interpretação possível destas questões – nomeadamente, o interesse renovado de diversos agentes urbanos em mapeamentos participativos de favelas e as estratégias de dar visibilidade a alguns aspectos em detrimento de outros – uma reconstituição de representações cartográficas de favelas cariocas ao longo da história.

Para isso, foi definido como recorte temporal o período compreendido entre 1907 e o ano corrente. Lepetit (2001) destaca a pertinência do recorte para tornar viável uma interpretação. Esta deve ser construída tomando como base o cruzamento de fontes de natureza diversa e em vários níveis de articulação. Para esta análise, a história das favelas é transposta por diversos mapas de diferentes épocas de consolidação urbana.

Como recorte espacial foram utilizados, principalmente, mas não exclusivamente, os mapas da região onde se localiza a favela do Cantagalo, localizada na Zona Sul do Rio de Janeiro. Esta favela foi escolhida por estar no recorte espacial da dissertação da primeira autora. Dito isso, é importante ressaltar que esse artigo surge como uma primeira investigação da representação das favelas cariocas em mapas. Não tem a pretensão de apontar respostas, mas derivar algumas noções gerais e fomentar a discussão acerca da sua representação.

O que guia esta investigação é a questão das relações entre as ações políticas e transformações socioeconômicas em favelas ao longo da história e suas formas de representação cartográfica pelo Estado – entendendo a cartografia, ela também, como uma forma de ação política. Neste rastro, buscam-se pistas sobre a atual virada de interesse na representação desses territórios.

Da opacidade à luminosidade

Os mapas são distorções reguladas da realidade, distorções organizadas de territórios que criam ilusões credíveis de correspondência. [...] O direito, tal como os mapas, é uma distorção regulada de territórios sociais (Santos, 2001, p. 198).

Por esta comparação, entende-se que as leis que regem a sociedade, assim como os mapas, são construções sociais. As leis e os mapas, apesar de regidos por normas técnicas, podem ser distorcidos para privilegiar determinados interesses.

Da mesma forma que todo mapa tem um objeto de representação central – onde é destacado o elemento principal para o cartógrafo –, no direito, para Boaventura Santos (2001), também existe distorção centro/periferia. O que fica à margem, além de ganhar menor destaque, recebe tratamento desigual de detalhamento e, consequentemente, maior distorção.

O termo opacidade pode ser lido, aqui, também no sentido dado por Milton Santos. Para o geógrafo, espaços luminosos são aqueles que acumulam densidades técnicas e informacionais, tornando-se, desta forma, mais aptos a atrair atividades econômicas, capitais, tecnologia, organização e mais adaptados às exigências da globalização. Os espaços onde estas características estão ausentes seriam opacos (Santos, 2009). Na interpretação que Sugimoto e Melgaço (2003) fazem do autor, os espaços opacos são aqueles a que as

modernizações e as políticas públicas não chegam, apesar de seus habitantes participarem da lógica que move a cidade enquanto trabalhadores de baixa qualificação, desempregados ou marginais (Sugimoto e Melgaço, 2003, p. 3).

Nos últimos anos, a entrada do Estado com políticas públicas e o interesse do mercado pelo crescente poder de consumo da população das favelas começam a torná-las luminosas na acepção de Milton Santos – mais atrativas e mais adaptadas às exigências da globalização. Paradoxalmente, sua opacidade continua a ser “ativamente produzida”, na medida em que representações sociais, como o direito ou os mapas, dentre outras, varrem algumas favelas, ou alguns de seus elementos, para além do limite do olhar, o que faz com que elas sejam representadas como elementos periféricos, irrelevantes ou ilegítimos, nos termos de Santos (2001). As transformações relativas à luminosidade e à opacidade se dão de forma associada.

Conhecimento, intervenção e poder

Para diversos autores como Gonçalves (2013, p. 30), “[...] os aspectos precários e supostamente aleatórios e não projetados das construções da favela não significam, absolutamente, que esses espaços tenham se constituído de forma marginal”. Ao contrário, a consolidação da favela enquanto espaço geográfico de relevância sócio-político-econômico-cultural da cidade, sua expansão e adensamento no decorrer da história são reflexos, também, de ações do governo, como uma tolerância associada à necessidade de mão de obra barata em uma dada região ou práticas clientelistas para angariar votos.

Apesar de sua disseminação estar no cerne de várias decisões políticas, a favela, ainda hoje, não é representada da mesma forma que os demais espaços da cidade, e essa diferença em relação à dita “cidade formal” pode ser facilmente notada no direito, nos mapas e em diversas outras representações sociais. Estas representações legitimam e apoiam determinadas ações, como, por exemplo, no presente, as amplas ações de remoção empreendidas pelo poder público no contexto de preparação da cidade para megaeventos esportivos.

Este acontecimento lança luz, também, sobre o uso de mapas como instrumentos de poder. Harley (2001) acredita que os mapas são essencialmente uma linguagem de poder e, nesse sentido, são desenvolvidos sob encomenda para um determinado objetivo. Neste sentido, é possível identificar alguns propósitos ou interesses socioeconômicos e políticos pela leitura de mapas.

Breve análise histórica da representação das favelas em mapas

Analisando principalmente os mapas da região da favela Cantagalo – morro do Pavão, situado entre os bairros Copacabana e Ipanema – e cruzando com acontecimentos históricos, foram identificadas três fases⁵ de representação das favelas em mapas: (1^a) Vazio cartográfico de 1907 a 1970, em que a favela não é representada em mapas e é, quase sempre, tratada como um mal a extirpar; (2^a) Linhas gerais, de 1970 a 2007, em que a favela é progressivamente indicada em mapas, à medida em que se dão conquistas sociais, mas, na maioria das vezes, com pouco nível de detalhamento; (3^a) Integração e espetáculo, de 2007 ao presente, em que a favela começa a figurar em mapas de forma seletiva e sob forte discurso de integração à cidade formal e apaziguamento de conflitos no contexto de preparação da cidade para megaeventos esportivos, com destaque para as Olimpíadas de 2016.

Vazio cartográfico (1907-1970): a favela como um mal a extirpar

A Favela, como sabe o leitor, é o lugar mais perigoso do Rio de Janeiro. Sua população é um complexo de castas de gente, predominando pelo número as casas ruins. Moram ali operários, mas muito poucos, sendo a parte maior composta de gente que só trabalha acidentalmente, quando a isso é compelida pela fome (Correio da Manhã, 9 de novembro de 1908, in Biblioteca Nacional Digital, 2015).

Desde seu surgimento, em diversos momentos da história e, em certa medida, até os dias atuais, as favelas cariocas são tratadas pela mídia, por segmentos da sociedade e por órgãos públicos como um espaço marginal e como foco de problemas. A origem documentada deste entendimento por parte do Estado remonta ao primeiro texto oficial a estabelecer um conceito para favelas. Aparece na gestão do prefeito Prado Júnior (1926-1930), na ocasião da elaboração do primeiro plano de ordenamento urbano do Rio, então Distrito Federal, pelo arquiteto Alfred Agache.

Esta leitura da favela como doença, moléstia contagiosa e patologia social a ser combatida, que perdurou no imaginário popular ao longo de décadas, foi resultado, segundo Valladares (2000), de um diagnóstico feito por médicos e engenheiros, que tratavam a cidade como um ‘corpo urbano’ e as apontavam como deficiências nas quais era necessário intervir (Valladares, 2000).

Este entendimento é evidente no período de elaboração e publicação do Plano Agache (fim dos anos 1920 e início dos anos 1930). Nele era estimada uma população de 200 mil habitantes nas favelas, mas não se reconheciam suas especificidades. Segundo Gonçalves (2013), o fato de o Plano estabelecer um conceito jurídico abrangendo a totalidade das favelas “[...] poderia justificar a implementação de uma política urbana única a respeito das mesmas, ou seja, a erradicação em massa” (Gonçalves, 2013, p. 99).

Acontecimentos que estão na origem da favela do Cantagalo⁶ ilustram estes ideais. A história desta favela, como a de várias outras da Zona Sul, remonta à ocupação da orla do Rio no início do século XX. Com o desenvolvimento do bairro de Copacabana, trabalhadores vindos principalmente do interior do estado e de Minas Gerais encontraram na região trabalho na construção civil (Maia, 2014).

Através de reportagem publicada no Correio da Manhã, em julho de 1907, é possível provar que já existiam favelas na região de Copacabana desde o início do século XX, bem como sua relação com a verticalização do bairro e a especulação imobiliária.

Em entrevista a Cássia e Ramalho (2003), Dona Nazareth conta que chegou à favela Cantagalo em 1935, aos 17 anos, “depois de uma madame escrever para o seu tio, já morador da região, pedindo indicação de empregada de confiança”. Segundo ela, na época existiam cerca de 30 casas no morro, todas precárias, feitas com tábuas e latas, cobertas com folhas onduladas de zinco. Ficavam mais ou menos agrupadas, cercadas por quintais com árvores de porte e frutíferas. A água era conseguida junto a algumas residências formais da Rua Saint Roman, que demonstravam solidariedade com as condições precárias em que viviam aquelas poucas famílias.

No mosaico aerofotográfico (Figura 1), produzido na época do Plano Agache, em 1928, que deu origem à planta cadastral de 1935, a favela do Cantagalo não se encontra representada. A inexistência de presença significativa de barracos pode explicar, em parte, esta ausência.

Figura 1
Imagem à esquerda, recorte do mosaico fotográfico em escala 1/2000 de 1928. Imagem à direita, planta cadastral de 1935, feita a partir do mosaico fotográfico de 1928. Figure 1. Left image, photographic mosaic in 1:2,000 scale, 1928. Right image, cadastral map of 1935, made on the basis of the 1928 photographic mosaic.
Fonte: Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro.

Entretanto, é possível perceber que a maioria dos morros do Rio de Janeiro, áreas onde grande parte das favelas se encontravam neste período, não foi registrada nos mosaicos fotográficos (Figura 2). Mesmo favelas com um nível maior de consolidação urbana que o Cantagalo – favelas que então contavam com mais de 50 anos de história e uma população significativa, como aquelas da região central – não aparecem no registro fotográfico nem, consequentemente, na planta cadastral de 1935.

Figura 2
Favela Morro dos Prazeres, região central do Rio de Janeiro, com morro encoberto por uma mancha branca no mosaico fotográfico de 1928. Figure 2. Morro dos Prazeres, Rio de Janeiro’s central region, with hill covered by a white spot on the 1928 photographic mosaic.
Fonte: Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro.

Essa “distorção regulada” gerada pela metodologia de desenvolvimento da planta cadastral de 1935, que não registra os morros da foto aérea antes mesmo do desenvolvimento do mapa cadastral, representa um mecanismo de exclusão simbólica das favelas e cria documentos oficiais que ratificam a visão de marginalização desses territórios e de seus moradores como invasores – lugar-comum no discurso da imprensa e das classes mais abastadas à época.

No mesmo período, outro morro de Copacabana, o de São João, na divisa com o bairro de Botafogo, apresentava uma quantidade considerável de moradias no registro de 1928, feito por Augusto Malta, então fotógrafo oficial do Rio de Janeiro, Distrito Federal. No entanto, também foi encontrado um documento de 1934 – Decreto nº 24.515 – delimitando a área desta favela, sem, no entanto, denominá-la desta forma e sem representar casebres e vias preexistentes. Este documento ratificava que a região era de domínio da União (Figura 3), o que indica claramente uma preocupação do Estado em afirmar a ilegalidade daquele aglomerado.

Figura 3
À esquerda, foto de Augusto Malta denominada “Favela do Leme”, no Morro de São João, feita em 1928. À direita, carta da área definida no artigo 1º do decreto nº 24.515 de 1934. Figure 3. On the left, Augusto Malta’s photo called “Favela do Leme”, on Morro de São João, taken in 1928. On the right, map of the area defines by article 1 of Decree No. 24,515 of 1934.
Fonte: Portal Augusto Malta; Secretaria Municipal de Urbanismo (2015).

De 1931 a 1934, o então prefeito Pedro Ernesto percebeu a importância política das favelas para assentar sua influência junto às massas. Então, para estabelecer laços mais estreitos com os moradores, revogou o plano de ordenamento de Agache. Além de abandonar todas as políticas públicas de remoção e de reassentamento dos favelados, o prefeito estimulou a formação de “centros de melhoramentos” (precursores das atuais associações de moradores) e concedeu subsídio às escolas de samba. Isto resultou em forte apoio popular nas eleições municipais de 1935 (Gonçalves, 2013).

Pedro Ernesto deixou aceso o debate acerca da consolidação das favelas no Rio de Janeiro, apesar de não ter tido êxito na tentativa de desconstruir a recorrente imagem negativa a respeito destes territórios (Gonçalves, 2013).

Os avanços sociais alcançados pelos moradores retrocederam com o Código de Obras de 1937, que permaneceu em vigor até 1970. Seu artigo 349

[...] estabelece, pela primeira vez, um conceito jurídico oficial para tipificar as favelas, associando-as à desordem, precariedade e ilegalidade, retomando assim alguns princípios jurídicos e políticos há muito invocados, notadamente em relação aos cortiços (Gonçalves, 2013, p. 120).

O Código de Obras de 1937 fomentou uma ação organizada do governo rumo à extinção das favelas.

Apoiado pelo Código de Obras de 1937, foi encontrado também um decreto de desapropriação de 1939, que delimita a região em que hoje se encontram as favelas do Cantagalo e Pavão-Pavãozinho (Figura 4). Apesar da área assinalada se direcionar, como é possível ver na imagem, à região da favela, percebe-se que esses espaços não eram detalhados ou explicitados.

Figura 4
Decreto de desapropriação número 6.607 de 21 de dezembro de 1939. Ao lado esquerdo, o decreto sobreposto à área atuação da UPP do complexo de favelas Cantagalo, Pavão-Pavãozinho. Ao lado direito, trecho do mapa sinalizando a área de desapropriação. Figure 4. Expropriation decree No. 6,607 of December 21, 1939. On the left, the decree superposed on the area covered by the UPP of the Cantagalo, Pavão-Pavãozinho slum complex. On the right, map excerpt signaling expropriation area.
Fonte: Secretaria Municipal de Urbanismo (2015).

Nos anos subsequentes, a acelerada expansão das favelas exigiu uma resposta por parte dos poderes públicos. Em 1942, Henrique Dodsworth foi contratado para criar um Plano de Ação para o desmonte das favelas e a criação dos Parques Proletários Provisórios.

Esta ação é parte de uma campanha sanitária que começou na Zona Sul, pois era considerada o local mais elegante da cidade, em contraste com a grande quantidade de favelados. Além disso, o mercado imobiliário continuava a pressionar o Governo, com o interesse de liberar essas áreas para valorizar terrenos do entorno e construir naqueles que fossem liberados.

Nesse contexto, há um projeto de 1944 para a construção da Estrada do Cantagalo. Não por acaso, em 1945 houve um segundo decreto de desapropriação da área da favela, nesse já constando o loteamento da região e afirmando que os lotes poderiam ser vendidos em caráter definitivo depois de reconhecido o logradouro (Figura 5). A desapropriação não chegou a acontecer. Segundo Ribeiro (2003), a construção da Estrada do Cantagalo só foi realizada no governo de Leonel Brizola, na década de 1980.

Figura 5
Ao lado esquerdo, o documento da Secretaria Geral de Viação e Obras com detalhamento do projeto de construção da Estrada do Cantagalo. No centro, o Decreto de desapropriação número 8.053 de 16 de fevereiro de 1945, com loteamento da região. Ao lado direito, uma montagem dos autores sobrepondo os dois documentos e comprovando a consonância das ações. Figure 5. On the left, the Transport and Public Works Department’s document detailing the Cantagalo Road construction project. In the center, expropriation decree No. 8,053, of February 16, 1945, with parceling of the region. On the right, authors’ montage superposing the two documents and proving the actions’ consonance.
Fonte: Secretaria Municipal de Urbanismo (2015).

A necessidade de administrar a favela aumenta a necessidade de conhecê-la mais profundamente. Indo ao encontro de tal assertiva, em 1941, durante o Primeiro Congresso Brasileiro de Urbanismo, já se pedia um estudo completo das favelas, para que se pudessem conhecer os aspectos gerais e particulares do problema (Valladares, 2000).

Assim, em 1948, surge o primeiro Censo das Favelas.

A princípio foram identificados 119 núcleos, com uma população estimada em 280 mil habitantes. Tal estimativa já assinalava uma considerável redução das cifras — entre 400 mil e 600 mil favelados — que apareciam na imprensa carioca. No decorrer dos trabalhos, o número de favelas reduziu de 119 para 105 e a população encontrada diminuiu para 138.837 habitantes (Valladares, 2000, p. 23).

Após a queda de Vargas, em 1945, o projeto de extermínio de favelas e a transferência da sua população para os Parques Proletários foram abandonados.

Entre 1947 e 1954, a Fundação Leão XIII estendeu sua atuação a 34 favelas, implantando em algumas delas serviços básicos como água, esgoto, luz e redes viárias (Zaluar e Alvito, 2002). Essas ações acabaram por fortalecer a consolidação das favelas. Entretanto, esta consolidação não parece tomar impulso a ponto de levar à representação de favelas em mapas. Em 1952, no projeto do túnel da Rua Barata Ribeiro (Figura 6) – uma obra de grande escala, construída sob o morro onde se localizava a favela Cantagalo e Pavão-Pavãozinho, considerada àquela época pela Fundação Leão XIII uma das maiores do Rio de Janeiro – há um vazio cartográfico, em nítido contraste com os bairros formais do entorno, o que permite inferir que tal região não era habitada.

Figura 6
Projeto de 1952 do túnel que liga a Rua Barata Ribeiro à Rua Sá Ferreira, do Departamento de Urbanismo. Figure 6. 1952 Urban Department’s tunnel project to connect Barata Ribeiro Street to Sá Ferreira Street.
Fonte: Secretaria Municipal de Urbanismo (2015).

Entre 1950 e 1960, o número de habitantes nas favelas do Rio praticamente dobrou, de 170 mil (7,2% do total da população) para 335 mil (10% do total da população), o que fez com que se iniciasse um cenário rico de acontecimentos nas favelas cariocas, não apenas pelo número de remoções e demolições, mas também pela resistência dos moradores em permanecer naqueles locais. O governo incentivava a criação das associações de moradores e prometia urbanização em troca do controle político dessas áreas (Guedes, 2007). As favelas então se fortaleceram politicamente, levando o governo a criar novos mecanismos de subordinação política para essas associações,

[...] como a reforma da Fundação Leão XIII, que, em 1963, passou a ser uma autarquia do Estado [...] apta a exercer uma vigilância mais estreita da vida política nessas comunidades (Guedes, 2007, p. 27).

O governo de Carlos Lacerda (1961-1964) foi marcado por uma intensa prática de intervenções em favelas, uma política ambígua em que remoção e urbanização coexistiam e que, em certa medida, perdura até gestões atuais (Gonçalves, 2013).

O histórico clientelista na relação de representantes do poder público com o favelado, ou seja, a manutenção das tensões sociais provocadas pela possibilidade de erradicar as favelas a qualquer momento, esquivou do Estado o papel de reconhecer oficialmente as favelas e, dessa forma, afastou a possibilidade de reivindicações sociais mais elaboradas por parte daquela população.

Instaurada em 1964, a ditadura militar foi responsável pela centralização administrativa, política e financeira do Estado, à qual sobreveio, com o fim da democracia, a quebra da política clientelista. Porém, a total falta de debate com a sociedade também resultou na impossibilidade de resistência dos moradores de favelas, o que fez com que a forte articulação política que estava se formando fosse desmembrada.

Sem preocupação com a popularidade de suas ações, o governo do estado da Guanabara de 1969 afirmou que, até o fim daquela gestão (março de 1970), todas as favelas da Zona Sul seriam erradicadas, com exceção da Favela da Rocinha (Gonçalves, 2013).

Após serem desalojados de seu local de origem, muitos moradores de favelas não conseguiram pagar o financiamento imposto na entrega das habitações sociais. Assim, os conjuntos habitacionais funcionavam como uma “zona de passagem”, pois eles se viam forçados a deixar seus apartamentos e voltar a morar em outra favela. Percebe-se, então, que as remoções não conseguiam conter o processo de favelização da cidade, o que enfraqueceu a legitimidade da política de remoções do regime militar. A partir de 1974, essa política passou a ser paulatinamente abandonada (Gonçalves, 2013).

Como foi observado, entre continuidades e rupturas das conquistas sociais, nesta fase, a favela começa a ser reconhecida e também vista como um problema a ser administrado, quantificado e dimensionado (Valladares, 2000), demandando mapeamentos pontuais.

Estes mapeamentos, por sua vez, não são suficientes para fazer frente a diversas ações e representações da favela como território de ausências. A ideia transmitida por estes mapas, levada ao extremo, era de que, se algo não existe – ou se sua existência é temporária e não desejável –, sua erradicação não pode chegar sequer a ser considerada um problema.

Assim como as favelas não foram retratadas em alguns mapas, também não foram representadas juridicamente. Na cidade do Rio, historicamente, consolidou-se um status jurídico e político das favelas como toleradas, não como completamente aceitas e consolidadas – ao mesmo tempo marginais e estruturantes da cidade (Gonçalves, 2013).

Linhas gerais: gradativas conquistas sociais (1970 - 2007)

A ruptura política entre os favelados e o Estado advinda do Golpe Militar acabou ampliando o discurso político centrado não mais sobre a concessão clientelista de favores, mas sobre a aquisição de direitos reais (Gonçalves, 2013). Segundo Gonçalves (2013), o fato de o núcleo principal da Zona Sul – a região que circunda a Lagoa Rodrigo de Freitas – já estar totalmente livre das favelas também atenuou a pressão do mercado imobiliário para que as remoções prosseguissem.

Em meio a este novo cenário, começaram a ser implementadas melhorias urbanas pontuais nas favelas Cantagalo e Pavão-Pavãozinho. Ribeiro (2003) diz que, nesse período, foi instalada a caixa d’água e construída a escadaria número 46, da Rua Saint Roman. Ainda na década de 1970, pôde-se comemorar também a chegada da energia elétrica ao morro, que deu origem a um levantamento/mapeamento da Light⁷ referente àquela população, documento necessário para a instalação do serviço e posterior cobrança de taxas.

Na mesma década, com a falta de pressão por remoção e a instalação de serviços públicos em várias favelas, os moradores começam a se sentir mais seguros para construir suas casas de alvenaria. Até então, tais construções eram proibidas. No Cantagalo, isso se deu principalmente após a construção do Centro Comunitário, hoje Igreja Nossa Senhora de Fátima, e da creche POP (Pequena Obra do Presépio) pelo poder público.

Na planta cadastral da cidade do Rio de Janeiro, realizada pela Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenação Geral, através do levantamento aerofotogramétrico de 1976, percebe-se uma virada quanto à representação das favelas. Nesse período, ainda que sem detalhes, foi apresentada sua localização nos mapas (Figura 7), além do contorno de sua ocupação. Essas pequenas, mas importantes, mudanças na representação refletiam uma transformação na forma como as favelas vinham sendo tratadas pelo poder público e no posicionamento político de seus moradores frente às transformações urbanas em curso, além de anunciar várias ações de consolidação que viriam a seguir.

Figura 7
À esquerda, cadastral de 1976 em escala 1:2.000, e à direita, recorte em escala 1:10.000. Figure 7. On the left, section of the 1976 register in 1:2,000 scale, and on the right, section in 1:10,000.
Fonte: Acervo Cartográfico da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

Em 1979, foi criada a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, e com ela o primeiro documento oficial que defende o direito de existir da favela. Na época, sua criação foi muito criticada, pois suas propostas iam no sentido da urbanização de todas as favelas da cidade, independentemente de sua localização (Gonçalves, 2013).

Quatro anos depois, após forte campanha de oposição ao regime militar, Leonel Brizola foi eleito governador do Rio de Janeiro. Em sua primeira gestão (1983-1987), ficaria conhecido, principalmente, por seu engajamento junto à população mais pobre. Em entrevista à Revista Cadernos do Terceiro Mundo, em janeiro de 1983, Brizola mencionou “uma grande dívida social a ser resgatada em relação aos favelados” e defendeu que a favela, por muitos tratada como “uma ferida no rosto desta linda cidade”, mereceria investimentos (Brum, 2006, p. 108).

A política de Brizola em relação às favelas se articulou em três eixos: o fim das violentas operações policiais nas favelas; a instalação de serviços públicos; e a regularização fundiária por meio da oferta de títulos de propriedade, com o projeto Cada Família um Lote (Gonçalves, 2013). As favelas Pavão-Pavãozinho e Cantagalo foram, segundo Bastos (2013), os locais onde o programa de regularização fundiária Cada Família um Lote teve sua implantação mais completa. Além do sucesso na regularização de muitos lotes, foram realizadas obras de infraestrutura e instalação de equipamentos. No rastro do desabamento da antiga caixa d’água, vieram o plano inclinado, a construção de apartamentos para famílias desabrigadas, os sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, o calçamento de caminhos e escadarias, e a abertura dos elevadores do antigo Hotel Panorama, que passou a funcionar como um CIEP⁸.

Apesar da interrupção do projeto Cada Família um Lote em março de 1987, este deu origem a um mapeamento detalhado inédito das favelas do Rio de Janeiro (Figura 8). Ainda que esse material não tenha sido incorporado a mapas oficiais como as plantas cadastrais ou de logradouros da cidade do Rio de Janeiro, o detalhamento desses territórios fez com que se tornassem possíveis intervenções mais atentas às necessidades específicas de cada comunidade, bem como um maior controle sobre elas.

Figura 8
Montagem das plantas do projeto Cada Família um Lote na região do complexo de favelas Cantagalo Pavão-Pavãozinho, com destaque para a favela do Cantagalo em amarelo. Figure 8. Plant composition of the “One Plot for Each Family” project in the Cantagalo, Pavão-Pavãozinho slum complex, highlighting the Cantagalo slum in yellow.
Fonte: Secretaria Municipal de Urbanismo (2015), editado pelos autores.

Em 1988, foi promulgada a nova Constituição Federal, que trouxe modificações importantes ao conteúdo da legislação urbanística do Rio de Janeiro. Dela destacam-se o artigo 182, sobre a função social da propriedade, e o artigo 183, que previu a usucapião de imóveis ocupados há mais de cinco anos em determinadas circunstâncias (ALERJ, 1988).

Já nos anos 1990, o primeiro Plano Diretor do Rio de Janeiro (1992), elaborado conforme as disposições da nova Constituição Federal, formulou um novo conceito jurídico para as favelas:

é a área predominantemente habitacional, caracterizada por ocupação da terra por população de baixa renda, precariedade da infra-estrutura urbana e de serviços públicos, vias estreitas e de alinhamento irregular, lotes de forma e tamanho irregular e construções não licenciadas, em desconformidade com os padrões legais (Plano Diretor, 1992 in Zaluar e Alvito, 2002, p. 48).

Algumas diretrizes do Plano Diretor visavam reforçar a ideia de integração das favelas ao resto da cidade. A Lei nº 1.995, de 18 de junho de 1993, por exemplo, transformou oficialmente a Rocinha em um bairro. Entre 1993 e 1995, foi pensado e conduzido em duas fases (1994-2000 e 2000-2007) o programa Favela-Bairro, com o objetivo de construir ou complementar a estrutura urbana principal – com destaque para saneamento e acessos – e oferecer as condições ambientais de leitura da favela como bairro da cidade. Nesse período, os valores das moradias em determinadas favelas urbanizadas aumentaram em até 97% (Gonçalves, 2013); as construções de edifícios de vários andares se difundiram, alterando a aparência das favelas; e a expansão passou a ser mais vertical que horizontal. Comparando fotos aéreas feitas pela Sabren (Sistema de Assentamentos de Baixa Renda), no período de 1999 a 2013, percebe-se que a favela do Cantagalo, por exemplo, teve poucas alterações de perímetro, mesmo com grande aumento populacional (Figura 9).

Figura 9
Fotos aéreas da favela do Cantagalo de 1999 e 2013. Figure 9. 1999 and 2013 aerial photos of the Cantagalo slum.
Fonte: Sabren, 2015.

Estas transformações coincidem com um cenário de aprofundamento de desigualdades socioeconômicas no país. Coutinho-Silva (2015) relata que, na década de 1980, a população das favelas cresceu consideravelmente: 40% de 1980 a 1991; 16% de 1991 a 2000; 19% de 2000 a 2010. Esta proliferação é associada à crise econômica e fiscal na chamada “década perdida” (1980) e à disseminação de políticas neoliberais na década de 1990. Aumentaram, neste período, os índices de desemprego, a informalidade, a especulação imobiliária, o déficit habitacional, a precariedade dos transportes coletivos e a violência. Estes acontecimentos tiveram enorme influência no crescimento da criminalidade na cidade do Rio, inclusive com a ampliação do tráfico de drogas ilícitas no varejo, tendo as favelas como local privilegiado para instalação de bases de grupos criminosos.

Diante destes acontecimentos, a implementação de políticas para a integração da favela à cidade formal se tornou um desafio ainda maior. Em 2005, as remoções voltaram a figurar nas pautas sociais e políticas, e o caminho estava aberto para o artigo nº 429 da Lei Orgânica (2005) introduzir uma brecha na lei sobre a remoção de favelas: esta passa a ser considerada válida “[...] quando as condições físicas da área ocupada imponham risco de vida ou a saúde dos ocupantes” (Câmara Municipal do Rio de Janeiro, 2013).

A partir daí, um novo cenário na história da representação das favelas nos mapas começaria a se delinear.

Espetáculo e integração: favelas luminosas (2007 - presente)

A tendência à valorização da área favelizada da cidade é freada por alguns desafios à qualidade de vida de seus moradores, como episódios frequentes de violência. Hoje, no discurso do Estado, essa situação pretende ser equacionada com a implantação das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs), que têm por objetivo declarado expulsar narcotraficantes fortemente armados e instalar um policiamento comunitário em favelas.

Este programa de segurança pública estadual está em parte associado à recepção de megaeventos internacionais no Rio de Janeiro. Não por acaso, um ano após a candidatura à cidade-sede das Olimpíadas de 2016, foi instalada a primeira UPP, no Morro Santa Marta, Zona Sul da cidade. Na mesma época, foram iniciadas as obras de urbanização do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) no morro do Alemão, o maior investimento público já feito no complexo de favelas.

A forte articulação entre ações de urbanização e pacificação inaugura uma nova lógica de intervenção em favelas na cidade que se prepara para sediar as Olimpíadas. É propagada a ideia de que o investimento em infraestrutura e as UPPs são a resposta ao problema da violência urbana e transformam significativamente o regime de visibilidade das favelas cariocas (Cavalcanti, 2013).

Os funcionários da Secretaria Municipal de Habitação, por exemplo, têm como meta atrelada a gratificações a redução de 5% da área favelizada da cidade do Rio de Janeiro (Faulhaber, 2012). Esta lógica conflui para o que constitui, segundo Betim (2015) e Faulhaber (2012), o período histórico com o maior número absoluto de remoções⁹ na cidade,

ultrapassando os governos de Carlos Lacerda (1961-1965; 30.000 remoções) e de Pereira Passos (1902-1906; 20.000 remoções), que sempre foram os principais representantes dessa política (Betim, 2015).

As remoções materiais são acompanhadas de remoções simbólicas em diversas representações da cidade. Como é frequente em contexto de globalização e competição entre cidades, e de forma acentuada em período de megaeventos, a promoção da imagem urbana é amplificada. A ideia de unidade, integração e coesão é acionada na tentativa de atrair investimentos externos e de garantir certo apoio interno. Vídeos, fotos e mapas são manipulados na construção de uma cidade unida e sem conflitos, preparada para o espetáculo. No caso de mapas, por exemplo, em 2013, a pedido da Prefeitura do Rio, a Google retirou a palavra “favela” do Google Maps – serviço de pesquisa e visualização de mapas e imagens de satélite da empresa –, substituindo-a ocasionalmente pela palavra “morro”, que pressupõe uma área verde sem ocupação. Algumas comunidades simplesmente desapareceram do mapa digital da cidade (Figura 10).

Figura 10
Comparação da região do Rio Comprido em 2011 e 2013, região central do Rio de Janeiro. Figure 10. Comparison of the Rio Comprido region in 2011 and 2013, Rio de Janeiro’s central region.
Fonte: Comitê Popular Rio, 2013.

O desenho de vias e a indicação de pontos de interesse em favelas cariocas, no entanto, já não eram usuais no Google Maps mesmo antes da retirada da palavra favela. A maioria das favelas cariocas são, ainda hoje, manchas cinzas ou verdes no mapa de busca virtual da empresa.

Além disso, muitas vezes, essas favelas aparecem com sua localização errada, como é o caso da favela Cantagalo, que, contraditoriamente, se localiza no morro do Pavão, não no morro do Cantagalo. Sendo assim, se buscarmos por “favela Cantagalo” no Google Maps, sua localização é mostrada em um morro com densa vegetação, sem indicação de residências (Figura 11).

Figura 11
Imagem do Google Maps editada pelos autores. Em amarelo a localização correta da favela Cantagalo. Figure 11. Google Maps image edited by the authors. In yellow is the correct location of the Cantagalo slum.
Fonte: Imagem gerada pelos autores em 21 de outubro de 2015.

Simultaneamente, contestando a ausência histórica de favelas em mapas do Rio, desde o ano de 2009, surgiram mais de uma dezena de iniciativas de mapeamentos participativos de favelas cariocas, propostas por diversos agentes urbanos – empresas, poder público, organizações da sociedade civil, agências supranacionais. Os discursos associados a tais projetos se apoiam nas noções de inclusão, integração, reconhecimento e cidadania de populações e territórios historicamente excluídos. Com frequência, é apresentado como meta o mapeamento de todas as favelas cariocas até 2016.

Dentre estes, destaca-se o “Tá no Mapa”, desenvolvido pela Google em parceria com a agência de publicidade JWT e a ONG Afro Reggae. O projeto mapeou, após a entrada do Google, quatro favelas – Rocinha, Vidigal, Vigário Geral, Complexo do Caju –, três estão em processo de inserção no Google – Babilônia, Chapéu Mangueira e Cantagalo – e três estão em processo de mapeamento – Santa Marta, Pavão-Pavãozinho e Ladeira dos Tabajaras. Todas se encontram inseridas ou no entorno de clusters olímpicos e áreas nobres da cidade.

Há também importantes iniciativas de mapeamentos participativos conduzidas pela Prefeitura, como o Mapa Rápido Participativo e o Mapa Participativo da Cidade do Rio de Janeiro. O Mapa Rápido Participativo (MRP) começou a ser aplicado em 2012 exclusivamente em territórios abrangidos por UPPs. É definido como um processo de diagnóstico da “situação urbana” das favelas com programas de pacificação. O objetivo declarado é prover um melhor diagnóstico da cidade a partir da percepção dos próprios moradores para orientar o planejamento e a gestão do território e aproximar o tratamento dado à cidade informal ao da cidade formal, na perspectiva de construção de uma cidade integrada.

O Mapa Participativo da Cidade do Rio de Janeiro, de 2014, por sua vez, partiu de uma proposta do Conselho Comunitário da favela de Manguinhos. A ideia original da comunidade era mapear atividades culturais na favela com a participação de moradores. Na configuração atual, em parceria com o IPP, estão mapeados equipamentos urbanos (escolas, creches e associações comunitárias) e estabelecimentos comerciais (bares, restaurantes e lojas).

Estas iniciativas, no entanto, ainda não garantiram o aparecimento das favelas em diversos mapas oficiais. Por exemplo, no mapa digital da Sabren (2015), o Sistema de Assentamentos de Baixa Renda desenvolvido pelo IPP, as mesmas também não aparecem sob a nomenclatura “favela”, e tampouco estão detalhados os traçados de vias em seu interior (Figura 12).

Figura 12
Trecho do mapa da Sabren onde ficam localizadas as favelas Cantagalo e Pavão-Pavãozinho. Figure 12. Part of Sabren’s map where the Cantagalo and Pavão-Pavãozinho slums are located.
Fonte: Sabren, 2015.

Outro exemplo claro é o Mapa Turístico Oficial da Cidade. Como é possível perceber, Cantagalo e Pavão, dentre muitas outras favelas, são apresentadas como morros florestados, com ausência de residências (Figura 13).

Figura 13
Recorte do Mapa Turístico Oficial do Rio de Janeiro. Figure 13. Section of Rio de Janeiro’s Official Tourist Map.
Fonte: Riotur.

Considerações finais: No mundo e fora dele

Aqui? Vosmicê não vê que isto tá fora do mundo? (Correio da Manhã, 2 de junho de 1907 in Gonçalves, 2013, p. 58).

Ao longo da história, as favelas cariocas têm passado de espaços opacos a luminosos em mapas e outras representações sociais. Esta luminosidade, porém, é seletiva: condiciona a visibilidade de alguns aspectos à invisibilidade de outros. Nas iniciativas pioneiras no Brasil de mapeamento participativo de favelas, na cidade do Rio de Janeiro, em geral apenas os territórios pacificados são mapeados. Em alguns casos, apenas as áreas com maior concentração de atividades de comércio, serviço e turismo são identificadas. Boa parte das favelas permanece, assim, opaca.

Esta opacidade está, historicamente, no cerne das decisões cartográficas – que são decisões políticas –, assim como a expansão de favelas está no cerne de decisões políticas mais abrangentes, como políticas públicas, planos e projetos urbanos, bem como de decisões econômicas, como as relativas a interesses do mercado imobiliário ou de turismo.

Hoje, o esforço e o interesse renovados no mapeamento de favelas cariocas refletem uma lógica também renovada de atuação sobre esses territórios por parte do Estado, que conduz, com mais vigor do que antes, ações de conhecimento, intervenção e demonstração de poder. Refletem, também, uma lógica de gestão da cidade como empresa, inclusive no que concerne à promoção de sua imagem para potenciais consumidores, dentre eles os turistas que afluem em megaeventos.

No entanto, essa associação ambígua – em que luminosidade convive com opacidade, tolerância com rejeição e reconhecimento com remoção – nada tem de nova. Uma análise histórica das representações cartográficas de favelas cariocas cruzadas com suas formas de tratamento urbano dá pistas desta relação já arraigada. De um momento inicial de completa negligência e rejeição a estes espaços a um momento contemporâneo de sua valorização como fonte de problemas e soluções para uma cidade olímpica, passando por gradativas conquistas sociais relacionadas a um direito de permanência, os mapas de favelas contam histórias pelo que mostram, mas, principalmente, pelo que omitem.

Tal como a condição de dubiedade da ilegalidade das favelas, a política vaga que as rege refletiu – e reflete até hoje – sua representação nos mapas. A ambiguidade entre ilegalidade e tolerância permitiu que a exclusão social daquela população fosse em certa medida legitimada, ao mesmo tempo que era exercido sobre ela um rigoroso controle social. De forma similar, deve-se questionar a que interesses serve a representação cartográfica parcial das favelas apresentada sob o verniz da integração urbana e inclusão social.

A despeito dos atuais discursos sobre integração, inclusão e participação e das consideráveis conquistas sociais do passado, os vazios cartográficos de favelas como o Cantagalo e tantas outras demonstram que a realização de um tratamento equânime entre favela e cidade formal continua a ser parcial e condicionada a interesses socioeconômicos e políticos que não coincidem, necessariamente, com aqueles relacionados a melhorias de qualidade de vida de favelados. Mesmo uma análise detida de uma representação como a proposta, em um recorte temporal e espacial muito delimitado, não deixa dúvidas de que, apesar da conquista paulatina de direitos, estes territórios permanecem “no mundo e fora dele”.

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Notas

Notas de autor

Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro nicoli.ferraz@gmail.com Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro betim@puc-rio.br Universidade Federal do Rio de Janeiro flavianevesmaia@gmail.com