El agua subterránea es, por lo menos desde el siglo XX, un insumo fundamental para todas las actividades económicas y es el principal reservorio hídrico del planeta (el 97 por ciento de agua dulce no congelada) (Zektser et al., 2004; Burchi et al., 2005; Puri et al., 2009; Villar, 2012; Wada et al., 2013, Fox, 2014). Según los cálculos de Rivera (2008), el total de agua dulce superficial físicamente accesible es de 40 000 kilómetros cúbicos; de este total, los glaciares, las nieves perpetuas y permafrost ascienden a 27 760 kilómetros cúbicos (el 69.40 por ciento), cantidad que en realidad no es del todo accesible hoy en día. De los restantes, 12 112 kilómetros cúbicos (un 30.28 por ciento) es agua dulce potable que se encuentra alojada como agua subterránea y el resto son aguas superficiales (un 0.1 por ciento). La UNESCO (2014) estima que casi la mitad de la humanidad (3 500 millones de habitantes) se abastece directamente del agua subterránea y que los sectores que más la consumen son el doméstico (el 67 por ciento), la industria (un 22 por ciento) y la irrigación (el 11 por ciento). Finalmente, Rivera (2008) advierte que el promedio de extracción de agua subterránea anual en el mundo en la última década asciende por lo menos a 4 500x10³ kilómetros cúbicos; así, la cantidad estimada de 5 191x10³ kilómetros cúbicos usados en el mundo durante el año 2000 apenas representaría un .05 por ciento de la cantidad total global de agua subterránea, es decir, unos 10 500x10⁶ kilómetros cúbicos. Finalmente, el World Water Report 2014 de la UNESCO señala que dentro de los diez principales países consumidores de agua subterránea figuran Estados Unidos y México, con una diferencia muy significativa entre ellos, pues el primero consume en promedio un 386 por ciento más que el segundo.

Así, el proceso de identificación de los sistemas acuíferos transfronterizos (SAT) por el Centro Internacional de Evaluación de Recursos Acuíferos Subterráneos (International Groundwater Resources Assessment Centre, IGRAC, 2015) reporta el inventariado y el mapeo de un total de quinientos noventa y dos SAT existentes en el orbe, y en el caso del continente americano se identificaron setenta y tres. Además, la UNESCO (2015) identificó veintiún SAT en América del Norte y once en la frontera México-Estados Unidos: Tijuana-San Diego, Cuenca Baja del Colorado, Sonoyta-Pápagos, Nogales, Santa Cruz, San Pedro, Conejos Médanos, Bolsón del Hueco, Edwards-Trinity-El Burro y Cuenca Baja del Río Bravo, y Los Mimbres-Palmas. A la par del Programa UNESCO/OEA-ISARM, el Congreso Federal estadunidense aprobó una ley y un programa federal de caracterización de los SAT (ley federal Ley de Evaluación de Acuíferos Transfronterizos Estados Unidos-México/ U.S.-Mexico Transboundary Aquifer Assessment Act, ley pública número 109-448), que entró en vigor en 2006 y permitió estudiar los acuíferos Santa Cruz, San Pedro, Conejos Médanos y Bolsón del Hueco en conjunto con la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA/IBWC International Boundary and Water Commission) Sección Mexicana y la Comisión Nacional del Agua (Conagua). A pesar de avances registrados tales como la creación de bases de datos binacionales relativas a los principales indicadores del agua subterránea transfronteriza, así como los modelos numéricos de los acuíferos en cuestión, queda aún pendiente el diseño de una política binacional e integral de los SAT, pues en detrimento para ambas naciones, prevalece hasta la fecha sólo un instrumento (sin carácter vinculante), el Acta 242 de la CILA/IBWC (1973) México-Estados Unidos.

El caso de la región binacional de Paso del Norte (Ciudad Juárez, Chihuahua; El Paso, Texas; Doña Ana, Nuevo México) es apenas un microcosmos que ilustra el peso de la asimetría institucional y de infraestructura, así como de las consecuencias de los vacíos jurídicos existentes entre ambos países en el proceso de la construcción de la seguridad hídrica transfronteriza, a partir de la gran dependencia de agua subterránea (el 90 por ciento en promedio) que se registra en toda esa región, con respecto con los SAT Bolsón del Hueco y Bolsón de la Mesilla/Conejos-Médanos (Chávez, 2000; Cervera, 2007; Bustillos, 2009; UNESCO, 2014). Esta situación constituye un punto histórico de tensión binacional, pues tanto las ciudades como los estados involucrados (Texas, Nuevo México y Chihuahua), en su búsqueda por garantizar el abasto hídrico, han demostrado capacidades diferentes para resolver los conflictos por el acceso a las aguas subterráneas transfronterizas. Los resultados del programa federal estadunidense de Evaluación de Acuíferos Transfronterizos (Transboundary Aquifer Assessment Program, TAAP), revelan que aún se encuentran sin resolver los mecanismos encaminados a la formulación de una política de soberanía interdependiente en el proceso de la distribución política de las aguas subterráneas transfronterizas.

El presente trabajo está conformado por cuatro apartados. En el primero se discute la relación existente entre el proceso de la construcción de la seguridad hídrica y lo que esto implica en términos de la distribución equitativa de las aguas subterráneas transfronterizas, considerando que las aportaciones de los especialistas al respecto señalan que es necesario dimensionar los elementos físico-sociales que caracterizan a los SAT, con la finalidad de asumir responsabilidades compartidas por medio del diseño de una política hídrica soberana, pero interdependiente a su vez, buscando con ello fomentar los procesos de cooperación internacional en el tema.

El segundo apartado describe y analiza dos conflictos emblemáticos en Paso del Norte por la disputa en el acceso y apropiación de las aguas subterráneas transfronterizas. En ellos, Nuevo México ha sido un actor importante en términos regionales por su capacidad política y jurídica en el proceso de la construcción de su seguridad hídrica. El tercer apartado revela los resultados más importantes de la ley estadunidense de caracterización de los SAT situados en Paso del Norte, y el cuarto apartado analiza las implicaciones que para México representa la asimetría imperante en términos de los pendientes y vacíos existentes en el proceso de la distribución política de las aguas subterráneas México-Estados Unidos.

La soberanía y la seguridad hídrica son parte de un debate importante en la agenda de investigación contemporánea de la geografía política, en la medida en que emergen conflictos políticos transfronterizos que cobran dimensiones diferenciadas por su ubicación geográfica y por la naturaleza de los intereses involucrados (Uribe, 1996; Elias de Castro, 2005; Messias da Costa, 2008) . Este es el caso del curso de las aguas internacionales o transfronterizas.

A finales del siglo XIX se registraron los primeros conflictos relativos a la distribución política de las aguas superficiales. Quizás uno de los casos más emblemáticos es el de México y Estados Unidos y la distribución de las cuencas de los ríos Bravo, Colorado y Tijuana, concluido con la firma del Tratado de Aguas de 1944. De ese proceso se han desdoblado una serie de interpretaciones jurídicas y políticas, tales como la tesis de la soberanía territorial absoluta que defiende el poder que ejercen los Estados en relación con sus aguas compartidas, en donde los países localizados cuenca arriba no tendrían responsablidad alguna sobre el curso de las aguas cuenca abajo (McIntyre, 2010: 61). Frente a un mundo globalizado y conectado en redes es correcto considerar que esa tesis constituye de cierta manera un anacronismo y que, aunque países como Estados Unidos, Austria y Alemania, por mencionar algunos, la hayan utilizado para firmar tratados sobre aguas fronterizas, como bien señala McCaffrey (2001), en realidad prevalece la cooperación como el medio que facilita la distribución política de las aguas internacionales. Así, la antítesis de la anterior doctrina es la teoría del uso equitativo, que reconoce que los cursos de aguas superficiales e internacionales son compartidos y, en consecuencia, debe prevalecer un uso equitativo y racional (Villar, 2015: 59). Sin embargo, como bien señala esta autora, en el caso de las aguas subterráneas transfronterizas no se han creado doctrinas específicas que se puedan equiparar a las de las aguas superficiales.

Más allá de las tesis citadas, en la actualidad se refuerza la idea de la seguridad hídrica como un concepto que intenta conciliar conflictos y tensiones en pro del bienestar común y permite insertar la temática más fácilmente en las políticas públicas, además de que vincula múltiples dimensiones y aborda la totalidad de la relación del agua con la sociedad (Peña, 2016).

Existen diversas definiciones de seguridad hídrica. En el caso de las aguas internacionales, destaca la de ONU-Agua (2013) que se refiere a “la capacidad de una población para resguardar el acceso sostenible a cantidades adecuadas de agua de calidad aceptable para el sustento, bienestar y desarrollo socioeconómico sostenible; para asegurar la protección contra la contaminación transmitida por el agua y los desastres relacionados con ella, y para preservar los ecosistemas, en un clima de paz y estabilidad política”. Si se considera, tal y como se mencionó en el acápite introductorio, que aproximadamente el 40 por ciento de la población mundial habita en cuencas transfronterizas, esta definición claramente vincula la dimensión geopolítica con una serie de conflictos que genera la distribución de los cursos de agua internacionales en un escenario altamente competitivo por el acceso al agua, como bien señala Peña (2016).

A diferencia de las cuencas transfronterizas superficiales, el tratamiento del tema de las aguas subterráneas transfronterizas es mucho más reciente y paulatinamente ha dejado de tener un estatus de “invisibilidad” (Jiménez-Cisneros, 2015; Hatch e Ibarra, 2015). El proceso de la construcción hídrica es complejo, por la cantidad de variables y elementos que inciden en el mismo; por ello, hablar de una metodología definida, tal y como sugieren los autores van Beek y Arriens (2014) es todavía prematuro. El propio caso de la distribución política de las aguas subterráneas transfronterizas lo ilustra; por ello, valdría la pena reflexionar, como marco inicial, sobre la emergencia de puntos de conflicto (y de entendimiento) entre los estados ribereños en este tema.

Autores como Robins y Fergusson (2014) plantean un modelo de gobernanza para dicho recurso, a partir de algunos casos de estudio de la zona de Medio Oriente (Siria, Turquía, Líbano), del norte de África (Somalia), de Europa (acuífero transfronterizo genovés) y de Sudamérica (acuífero guaraní), en donde es posible observar un rango de situaciones que se desplazan entre dos polos opuestos antagónicos: un marco de franca competencia por el agua subterránea (sociedad anárquica), caracterizado por una pobre gobernanza, una gestión ineficiente del recurso y una infraestructura disfuncional; mientras que en el polo opuesto priva la asignación equitativa de las aguas subterráneas (sociedad gobernada), caracterizada por elementos como la buena gobernanza, un eficiente esquema de gestión del agua, mantenimiento y tarifas adecuadas (Robins y Fergusson, 2014: 4). Este trabajo defiende que la situación que priva en el caso México-Estados Unidos, considerando el caso de Paso del Norte, se encuentra en un punto intermedio de los polos opuestos, en función de las asimetrías que prevalecen en el tema.

Lo novedoso de este modelo es que, desde una escala global de análisis, sitúa aquellos puntos de conflicto internacional con respecto a las aguas subterráneas transfronterizas en los que, por una parte, destacan aquellos escenarios en los que la falta de infraestructura que limita el acceso al agua crea un marco de competencia, situación que favorece en algunos casos el riesgo de la gestación de tensiones bélicas, como es el caso de Yemen o Somalia, mientras que por otra, existen ejemplos de cooperación en los que privan los acuerdos bilaterales, o los marcos de entendimiento entre los Estados-parte para esas aguas, tales como el acuífero guaraní, el acuífero franco-genovés y los acuíferos evaluados por Estados Unidos y México a la fecha.

Lo cierto es que, de acuerdo con lo que plantea la ONU Agua (2013), la existencia de mecanismos de entendimiento bilaterales y el fortalecimiento de elementos que tiendan a la asignación equitativa del agua subterránea transfronteriza coadyuvan a la construcción de la seguridad hídrica de las naciones y a la construcción de un ambiente de paz y estabilidad política. Como afirman el geógrafo político Wagner Costa Ribeiro et al. (2013: 78), el proceso de la construcción de la seguridad hídrica deberá basarse siempre en un ejercicio de soberanía interdependiente, la cual debe entenderse como un elemento de relación entre las partes en la perspectiva de garantizar el acceso y uso del agua sin conflicto. Se debe trabajar, por lo tanto, hacia la prevención del conflicto y la búsqueda de la estabilidad entre los países vecinos.¹

Para Wagner Costa, el diseño de una soberanía interdependiente es uno de los instrumentos más efectivos que coadyuvan al reconocimiento de la dimensión política de las aguas transfronterizas, toda vez que ésta resulta de los problemas transfronterizos y, por lo tanto, exige una actuación conjunta de los países limítrofes. En ese sentido, el tratamiento y estudio de las aguas subterráneas transfronterizas debe ser interdisciplinario, porque como lo han planteado los hidrogeólogos en su formulación de la teoría de los sistemas de flujo (Tóth, 1970; Carrillo-Rivera y Cardona, 2012) estas gestiones exigen responsabilidades compartidas en las que es prioritario identificar y reconocer los componentes verticales y horizontales hídricos que las fronteras atraviesan, y que tienen una relación directa con las zonas de descarga y recarga situadas de forma indistinta en cada uno de los territorios fronterizos de los estados que comparten las aguas subterráneas situadas en los acuíferos transfronterizos.²

Ésta es la base de las recomendaciones que la UNESCO (2015) plantea en su Estrategia regional para la evaluación y gestión de los Sistemas Acuíferos Transfronterizos en las Américas, así como el proyecto de la Resolución 63/124 de Naciones Unidas “El derecho a los acuíferos transfronterizos” (2009); ambos documentos sugieren priorizar el conocimiento científico de los SAT, como herramienta clave para establecer negociaciones de paz entre los estados ribereños, así como la formulación de un derecho internacional específico para las aguas subterráneas transfronterizas.

En el caso México-Estados Unidos, es posible identificar avances al respecto, pero también puntos de conflicto en relación con las capacidades asimétricas que existen entre ambos países para efectuar un trabajo coordinado, bilateral y simétrico en el tema de los SAT, situación que los coloca aún distantes de un panorama de asignación equitativa de las aguas subterráneas transfronterizas (sociedad gobernada) como sostienen en su modelo Robins y Fergusson (2014).

La importancia del crecimiento económico actual en esa región binacional derivado del actual proceso de integración económica del TLCAN genera una presión constante sobre las fuentes de abastecimiento hídrico disponibles que, vistas desde la dicotomía aguas superficiales/subterráneas, las primeras fundamentalmente están constreñidas al Río Bravo/Grande, lo cual ha sido fundamental en la historia local y de ambas naciones, y las segundas a los SAT Bolsón del Hueco y Bolsón de la Mesilla/Conejos-Médanos (veáse figura 1).

Los siguientes dos conflictos ilustran algunas de las implicaciones políticas y económicas más importantes en el proceso de la construcción de la seguridad hídrica en cada una de las ciudades que conforman esa región binacional. En ambos conflictos, los objetos de disputa política son los citados SAT.

Figura 1 Fuente: elaboración propia a partir de la ley 109-448.

El proceso de la distribución política de las tres cuencas hídricas transfronterizas: la del Río Bravo/Grande, el río Colorado y el río Tijuana es un referente fundamental para entender la relación asimétrica en el tema. El Tratado de Aguas de 1944, producto de una larga negociación entre ambos países, para Hundley (2000), manifiesta la esencia de la tesis de la soberanía territorial absoluta. En la repartición del agua del Río Bravo/Grande con Estados Unidos en 1895 por medio de la Convención de Aguas del 21 de mayo de 1906 de Ciudad Juárez, por la cual Estados Unidos cedió la cantidad de 74 000 000 metros cúbicos al año de agua del Río Bravo/Grande a México (máximo utilizado en ese entonces por los agricultores del Valle de Juárez/El Paso), aparentemente dicha tesis quedó demostrada, toda vez que México renunció a toda reclamación de más agua en el futuro. No obstante, para autores como Samaniego (2004), esta tesis que derivó de la interpretación y opinión del exprocurador estadunidense Judson Harmon en 1895, en realidad nunca se aplicó, puesto que sí existieron las negociaciones necesarias para la distribución del agua de forma equitativa, situación que derivó en un embargo a los estados de Colorado y Nuevo México (1906-1925) y que limitaba sus aprovechamientos y desarrollo, situación que, a la postre, generó malestar y los obligó a plantear mediante diversas acciones la tesis de Harmon sobre la soberanía territorial absoluta.

En la actualidad, existen sectores en México que reclaman la renegociación del tratado porque prevalece la idea de que representa sólo un gesto amistoso o de concesión de agua hacia México por parte de Estados Unidos (Hundley, 2000: 54). Además, el Tratado de Aguas de 1944 no considera a los SAT, pues es reflejo de las condiciones socioespaciales de aquel tiempo, donde predominaban poblaciones rurales y las actividades económicas agrícolas.

Empero, el reconocimiento político de los SAT México-Estados Unidos se debe, entre otros factores, al problema registrado con la salinidad del Río Colorado en el periodo de 1961 a 1973 que descargó en México altas concentraciones de sales superiores a las 1210 partes por millón (p.p.m.). En ese periodo, agricultores mexicanos perforaron cerca de seiscientos pozos para compensar la degradación de las aguas provenientes del Río Colorado provenientes de Estados Unidos (Mumme, 2000: 80). Esta situación alarmó a los agricultores estadunidenses de Arizona y de la Mesa de San Luis, dado que ellos también usaban las aguas subterráneas transfronterizas. Este problema derivó en la firma bilateral del Acta/Minuta 242 de la CILA/IBWC el 30 de agosto de 1973, en la que se reconocía la solución “permanente y definitiva” al problema de la salinidad por medio de diversas acciones.¹²

A pesar de la vigencia de esta acta/minuta, hasta la fecha permanece un debate abierto en el seno de la CILA/IBWC por si la solución tomada en ese momento resolvió el problema citado, sobre todo porque la extracción de agua ha ido en aumento, y el revestimiento del Canal Todo Americano ha alterado las inflitraciones al acuífero; la postura de Estados Unidos es desconocer la existencia de una conexión hidrológica entre las filtraciones de agua y el revestimiento del canal, por lo que ese país considera que no tiene ninguna obligación de mitigar los daños causados por esta obra. En contraposición, la parte mexicana argumenta que las condiciones del agua subterránea de base no se establecieron antes de la construcción del canal y tampoco se dividió formalmente el agua subterránea entre los dos países (Mumme, 2000: 23).

Por otra parte, la firma y ejecución del Acta 242 sirvió para que un grupo de profesores estadunidenses, dirigidos por Albert E. Utton y R.D. Hayton, formularan el Anteproyecto de Tratado de Bellagio para las Aguas Transfronterizas (International Water Law, 1989), trabajo que quedó detenido por el fallecimiento del primero en 1998. Dicho documento constituye un antecedente académico¹³ en la resolución del tema de las aguas subterráneas transfronterizas, pues se pretendía que llegara a ser, en su momento, en un instrumento “modelo” para crear acuerdos relativos al acceso, uso y protección de las aguas subterráneas transfronterizas en el mundo, partiendo de las particularidades propias que caracterizan al espacio fronterizo México-Estados Unidos. El documento fue presentado en la Conferencia de Bellagio, Italia, en 1987; no obstante, quedó varado, pero es un referente importante en el fortalecimiento del derecho internacional para el manejo de estas aguas.

A la par de esta problemática, el Congreso federal estadunidense creó un programa de caracterización hidrogeológica de los SAT Santa Cruz, San Pedro, Bolsón del Hueco y Bolsón de La Mesilla/Conejos-Médanos (véase figura 1), por medio de la ley federal Ley de Evaluación de Acuíferos Transfronterizos Estados Unidos-México (U.S.-Mexico Transboundary Aquifer Assessment Act) (U.S. 109^th Congress, 2006). Los responsables intelectuales y políticos de la formulación institucional de esta ley son los exsenadores demócratas por el estado de Nuevo México, Jeff Bingaman (1983-2012) y Pete Domenici (1973-2009), y la firmó el entonces presidente George W. Bush (2001-2009) a finales del año 2006. Esa ley establece las bases para una política institucional de lucha por el agua subterránea transfronteriza, pues no sólo están involucrados los estados fronterizos estadunidenses, México también lo está. Incluso, cabe agregar que, según los estudios de Scott et al. (2008), se sugiere el rol clave que jugaron el exsenador republicano por Arizona, Jon Kyl (1995-2012) y el excongresista republicano por ese mismo estado (distritos 5 y 8), James Thomas Kolbe (1985-2003) por haber cabildeado y apoyado políticamente la inserción de los SAT localizados entre Arizona y Sonora: Río San Pedro y Río Santa Cruz, para que éstos adquirieran un estatus privilegiado (evaluación y caracterización prioritaria) en el cuerpo de la ley, lo cual sugiere que también Arizona considera el agua como un elemento clave para su inserción y desarrollo económico dentro de todo el espacio fronterizo México-Estados Unidos.

Se asignó a esta ley un fondo de hasta cincuenta millones de dólares para que en un periodo de diez años (2006-2016) se caracterizaran y evaluaran las condiciones hidrogeológicas de los citados SAT, al mando del Servicio Geológico Estadunidense (USGS, por sus siglas en inglés), el Departamento de Estado y con la cooperación obligada de los estados fronterizos involucrados (Texas, Nuevo México y Arizona), así como de los centros de investigación científica del sur de Estados Unidos, entre los que destacan la Universidad de Arizona y la Universidad de Nuevo México. Asimismo, es muy importantetambién la colaboración de la IBWC y de otros interesados en el tema; resalta, además, el hecho de que en el punto “D” de la Sección 4 de esa Ley se mandata colaborar de forma activa con México.

Derivado de la ley, se creó el programa federal de Evaluación de Acuíferos Transfronterizos (Transboundary Aquifer Assessment Programm, TAAP), que tiene por objeto: 1) desarrollar información binacional y compartir bases de datos de la calidad y cantidad de agua subterránea transfronteriza; 2) evaluar la asequibilidad y el movimiento del agua subterránea transfronteriza y su interacción con las aguas superficiales; 3) desarrollar y mejorar la información relacionada con los sistemas de flujo del agua subterránea de los acuíferos binacionales para facilitar un acuerdo y la planeación del recurso; 4) proveer de información útil a quienes toman las decisiones, incluidas las evaluaciones de las instituciones y de las políticas de la gestión de aguas subterráneas (Alley, 2013).

El 50 por ciento de los recursos económicos se puso a disposición del USGS; el resto se colocó en varios institutos de investigación sobre recursos hídricos (Water Resources Research Institute, WRRI) de Texas, Nuevo México y Arizona; sin embargo, en el caso de la caracterización de los SAT del lado mexicano, se condicionó a que la Conagua aportara el 50 por ciento de los recursos destinados a la investigación y el otro tanto Estados Unidos (U.S. 109^th Congress, 2006; Scott et al., 2008; Alley, 2013). Según los reportes emitidos (Scott et al., 2008; Environmental Advisors Across Borders, 2010; Alley, 2013), de los cincuenta millones de dólares disponibles se usaron hasta el año 2015 aproximadamente dos millones.

En el caso de la colaboración mexicana, se realizó por medio de la Conagua y el Servicio Geológico Mexicano (SGM), con la información de las publicaciones relativas a los informes de la ley; sin embargo, como se afirma en el documento elaborado por el Servicio de Investigación del Congreso Estadunidense, titulado U.S. Mexico Water Sharing: Background and Recent Developments, no se sabe con exactitud a cuánto ascienden los recursos financieros aportados por México. Los resultados del TAAP se encuentran de forma general en el documento emitido por la UNESCO (2015); en lo relativo a los SAT situados en Paso del Norte, destacan los siguientes resultados (que son de carácter público):

Para el SAT Bolsón de La Mesilla/Conejos-Médanos se instaló un comité técnico binacional en 2008, que llevaría a cabo el trabajo de caracterización en el que la CILA/IBWC fungió como facilitadora de los trabajos; el comité estuvo integrado por el USGS, los WRRI, el SGM y la Conagua. Del trabajo efectuado, el documento U.S. Mexico Water Sharing: Background and Recent Developments informa que se revisaron más de ochocientas publicaciones relativas al agua subterránea y sus condiciones en la zona de estudio; se creó una base de datos geoespacial, se analizaron trescientos pozos del lado estadunidense y se recolectaron cuarenta y cuatro muestras de agua para su análisis geoquímico. Del lado mexicano, se procedió de la misma manera en una batería de veintitrés pozos en los que se recolectaron cincuenta muestras de agua para análisis geoquímico, realizado por el SGM y la CILA/IBWC, mediante un convenio de colaboración. Gracias a ello, se identificó el comportamiento del acuífero, la definición de sus principales unidades estratigráficas, la geometría y el funcionamiento del sistema, así como los rasgos indicadores y redes de flujo; los resultados se publicaron en el informe titulado “Actividades hidrogeológicas del acuífero Conejos-Médanos, Estado de Chihuahua. Primera etapa” (2011).

En ambos informes, sobresale el incremento de la extracción de agua subterránea; por medio de un censo realizado en 2010 se calculó que este acuífero tiene un extensión de 6 150 kilómetros cuadrados en su porción mexicana, se encontraron cientro treinta y dos aprovechamientos, de los cuales ciento veintiséis corresponden a pozos, cincuenta y ocho activos y setenta y cuatro inactivos, así como seis norias. En el año 2007, se calculaba que la extracción del lado estadunidense (Bolsón de La Mesilla) ascendía a un promedio diario de sesenta y cinco hectómetros cúbicos (Hm³), mientras que de la porción mexicana (Bolsón Conejos-Médanos) se calculaban unos 0.59 Hm³/año, principalmente para uso doméstico y pecuario. En ese mismo año, del lado mexicano se verificó un incremento bastante alto por la construcción del Acueducto Conejos-Médanos de la empresa Carso Infraestructura y Construcción S.A. de C.V., por lo que se perforó una batería de veintitrés pozos para abastecer con mil litros/segundo de agua a la zona urbana de Juárez a cincuenta kilométros de distancia del acuífero, la cual entrega el agua a la Junta Municipal de Aguas y Saneamiento de dicha ciudad, con lo que se incrementó un abasto potencial del 20 por ciento para Juárez. Del lado estadunidense, se calculó una extracción anual de ochenta y siete millones de litros, con lo que aumentó de un 2 por ciento de uso urbano público en 2007 a un 16 por ciento en el año 2010; además, descendió el número de pozos inactivos del 44 por ciento en 2007 al 17 por ciento en 2010.

De las conclusiones que plantean estos informes sobre el Bolsón de La Mesilla/Conejos-Médanos, el reporte mexicano destaca que la tasa de extracción calculada del acuífero Conejos-Médanos fue de 18.31 Hm³ en el año 2010, de los cuales el 87.51 por ciento se obtuvo de la batería de veintitrés pozos localizada en su porción extrema norte (aquellos que construyó la empresa Carso), y que se localizan próximos a la franja fronteriza con Nuevo México, lugar donde se encuentra el proyecto industrial de San Jerónimo; se proyectó para el 2011 un aumento del volumen de extracción a 33.8 Hm³/año, con el plan de extraer sólo 2.3 Hm³/año de pozos diferentes a los mencionados. Si bien la batería de pozos construída por la empresa Carso inició operaciones en mayo de 2010, para el mes de noviembre del mismo año, fecha en la que se llevó a cabo el estudio referido, ya se mostraba un abatimiento freático de cinco metros en once pozos, lo que sugiere la intensidad con la que se está extrayendo el agua.

Del reporte estadunidense, es posible destacar el hallazgo de la sección de interconectividad (área de intercambio) de los acuíferos Bolsón de La Mesilla y Bolsón del Hueco en el área colindante a Fillmore Pass, por lo que se sugiere la intervención de la fuerza militar de Fort Bliss para caracterizar los flujos de agua subterránea de dicha zona y terminar de recopilar la información y las muestras correspondientes a la parte mexicana (Conejos-Médanos) en pozos “clave”.

Si bien esta ley establece las condiciones necesarias por la vía jurídica para la producción del conocimiento científico de los SAT ya indicados, puede decirse que el trasfondo político es la definición de los mecanismos idóneos para crear las reglas del acceso, uso y consumo irrestricto a dichas fuentes de abastecimiento hídrico por parte de Estados Unidos. Aunque la postura de esta ley y la del programa taap no plantea abiertamente en ningún apartado alguna especie de postura política, dado que su idea es generar conocimiento científico, es posible pensar que todo el conjunto de la información generada por dicha ley podrá ser, en primera instancia, utilizada en beneficio de la nación vecina, sobre todo en términos del impacto que esa información representa para los fines de la construcción de su seguridad hídrica, por lo que se abre una serie de interrogantes sobre si esta información podría ser compartida con México en un futuro o ser usada en detrimento de sus intereses. Al respecto, el trabajo de Hatch (2016) evidencia los problemas que la cila ha enfrentado con su contraparte, la IBWC, en el proceso de intercambio de información proveniente de las bases de datos, dentro del marco de entendimiento y cooperación suscrito a raíz de la citada ley estadunidense. Claramente, existe una tensión diplomática al respecto que, de no resolverse exitosamente, fortalecerá la asimetría imperante entre ambos países en el tema de las aguas transfronterizas.

En términos generales, la literatura especializada sobre el tema reconoce los vacíos jurídico-políticos e institucionales en el ejercicio de la soberanía política en los SAT México-Estados Unidos (Hayton et al., 1992; Chávez, 2000; Mumme, 2000; 2005; Hume, 2007; Bustillos, 2009); además predominan las perspectivas técnicas e ingenieriles alrededor del tema, así como el conjunto de determinadas soluciones al mismo (Luján et al., 2005; Megdal et al., 2010; Megdal y Sctott, 2011), lo cual dificulta dimensionar la relación asimétrica existente entre México y Estados Unidos respecto a las aguas transfronterizas, ilustrada claramente por casos como el de Paso del Norte.

Los marcos regulatorios del agua subterránea entre Estados Unidos y México son incompatibles,¹⁴ por lo que asumir un acuerdo general, inicialmente, podría ser muy complicado. En ese sentido, si el gobierno federal estadunidense quisiera formalizar con México un acuerdo general sobre los SAT, en principio tendría que negociar de forma directa con los poseedores de los derechos de agua adquiridos sobre los SAT, lo que conllevaría violar la soberanía jurídica y política de cada una de las entidades políticas fronterizas de ese país, pero también de los derechos de los particulares y privados, en el caso de aquellos situados en Texas. Es, sin duda alguna, un reto demasiado complejo para ese gobierno.

En México, prácticamente priva la misma situación que en Estados Unidos en relación con aquellos privados que han creado derechos en la extracción de agua; además, se debe considerar que es necesario efectuar una serie de reformas políticas, jurídicas y técnicas a la actual Ley de Aguas Nacionales (LAN) para plantear en un futuro las bases necesarias con las que se cree un marco de entendimiento binacional en el tema, pues como se ha evidenciado, la Ley de Evaluación de Acuíferos Transfronterizos Estados Unidos-México fue creada para evaluar y caracterizar los SAT, no para incentivar o promover un arreglo legal sobre estas aguas entre ambos países.

Frente a estas características complejas, el Proyecto de Resolución 63/124 emitido por Naciones Unidas “El derecho a los acuíferos transfronterizos” de 2009 abre una posibilidad, como un marco de referencia para iniciar procesos de cooperación mucho más efectivos. El modelo de gobernanza de aguas subterráneas de Robins y Fergusson (2014) revela que los recientes procesos de cooperación internacional en esta materia han tomado como referencia la citada resolución; es el caso de los acuíferos del Sahara africano. La resolución recomienda, por medio de diecinueve artículos, los Estados-parte concerten los arreglos correspondientes para la adecuada gestión de sus acuíferos transfronterizos por medio de la creación de marcos regulatorios armonizados con las legislaciones locales y regionales.

Debe mencionarse que mucho antes de la formulación de esta resolución, algunas de sus recomendaciones estaban ya previstas tanto en el Acta 242¹⁵ como en la Ley de Evaluación de Acuíferos Transfronterizos Estados Unidos-México. De la primera, el contenido que se plantea en el Artículo 4º “Utilización equitativa y razonable” se encuentra presente en el cuerpo de dicha Acta: “Consultarse de forma recíproca antes de emprender algún proyecto en materia de aguas subterráneas transfronterizas, hasta no llegar a un acuerdo general en materia de dichas aguas”. De la segunda, de forma implícita se encuentran los contenidos de los siguientes artículos: 8º “Intercambio regular de datos e información”; 11º “Zonas de recarga y descarga” y 13º “Vigilancia”. De cierta manera, es posible considerar un avance el Acta 242 en materia de cooperación de aguas subterráneas transfronterizas, toda vez que su contenido se contemplaría en el proyecto de Resolución 63/124.

Por otra parte, el Artículo 19º “Datos en información vitales para la defensa o la seguridad nacionales”, aunque reconoce que los Estados tienen el derecho soberano de salvaguardar la información que consideren vital en el ejercicio de su defensa, ciertamente este artículo podría romper con la lógica de todo proceso de cooperación. En caso de que Estados Unidos se adhiriera a la Resolución 63/124, este país podría ampararse bajo ese artículo explícitamente, en detrimento de los pequeños avances registrados en materia de cooperación de aguas transfronterizas. Es por ello que la hidrodiplomacia debe ser la clave para prevenir que el conflicto se vuelva mucho más complejo.¹⁶ Es así como el Proyecto de Resolución 63/124 “El derecho a los acuíferos transfronterizos” supone esa dualidad entre cooperación-conflicto y no termina de constituirse en una herramienta efectiva de resolución de los problemas de cooperación hídrica transfronteriza.

Un referente que merece mención especial es el caso de la Comisión Conjunta Internacional Estados Unidos-Canadá, derivada de los múltiples tratados sobre aguas fronterizas que han suscrito esas dos naciones en los años de 1909, 1950, 1961, 1964 y 1984. El “Informe sobre el manejo de aguas interiores fronterizas y transfronterizas de América del Norte” (2001) emitido por la Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA), efectuó un diagnóstico detallado sobre la cooperación entre ese país y Estados Unidos en el tema de la repartición de los “recursos acuíferos”, y señala que dicha comisión ha tenido una influencia considerable en el manejo de los recursos acuíferos binacionales en tres áreas operativas: 1) supervisión del reparto de agua; 2) manejo de los niveles de agua y 3) supervisión de la calidad de las aguas transfronterizas (Comisión para Cooperación Ambiental, 2001: 125).

Considerando la existencia de esta comisión, a pesar de la vigencia del Acuerdo de La Paz de 1983 entre México y Estados Unidos para resolver y encauzar temas ambientales, se debe tomar en cuenta que este instrumento tiene el potencial de convertirse en un vehículo ideal para crear una especie de grupo binacional de trabajo sobre el agua subterránea (a semejanza de la Comisión Conjunta Internacional); no obstabte, como bien señalan Mumme et al. (2012), en la realidad prevalece la debilidad del propio Acuerdo de La Paz por su falta de compromisos y el establecimiento de prioridades. Aunque es muy deseable que el grupo de trabajo se forme, no puede pasar desapercibido el peso político de Estados Unidos como potencia líder en capacidades financieras, tecnológicas, científicas e infraestructura hídrica, lo cual podría convertirse en un elemento de constante tensión diplomática que reflejaría nuevamente las asimetrías entre ambas naciones.

En ese sentido, una opción viable para México es recuperar el contenido del proyecto de resolución 63/124 e incorporarlo en un capítulo o título específico relativo a los acuíferos transfronterizos en la actual LAN,¹⁷ donde se especifique la creación de una comisión conjunta de acuíferos transfronterizos en la que instituciones como la CILA/IBWC y un ente técnico y público especializado en hidrogeología¹⁸ coordinen los trabajos de caracterización y evaluación hidrogeológica por medio de un programa de gestión conjunta por cada uno de los SAT México-Estados Unidos. El trabajo de dicha comisión deberá recuperar e interpretar, para cada acuífero, los lineamientos que plantean instrumentos como las “Directrices sobre seguimiento y evaluación de aguas subterráneas transfronterizas” (2000),¹⁹ así como el estudio publicado de la UNESCO (2015) sobre acuíferos transfronterizos, considerando que los puntos que se deben identificar y conocer con precisión en este tema son: 1) el aporte de cada país a la recarga del SAT; 2) las características del SAT; 3) la magnitud de los requerimientos actuales y futuros de agua SAT; 4) la distribución espacial de su reserva de agua almacenada SAT; 5) la capacidad económica y tecnológica del SAT (véase figura 2).

Figura 2 Fuente: Informe de la Unesco (2015: 86)

En suma, el objetivo principal de la citada comisión podría ser el establecimiento de medidas de control para los aprovechamientos transfronterizos, así como para la protección y preservación de los SAT, lo que incluye la limitación de obras o actividades que tengan o puedan tener un impacto significativo en esos acuíferos. Asimismo, para el uso equitativo y razonable de los SAT, se atenderán los principios de soberanía interdependiente, de integridad territorial y desarrollo sustentable, así como de elevar al máximo los beneficios mutuos, derivados del uso dichas fuentes hídricas a corto, mediano y largo plazos.

Una reforma de esta naturaleza a la LAN propiciará que México posea los elementos necesarios para el diseño de una política hídrica soberana e interdependiente y un esquema integral en materia de aguas subterráneas transfronterizas. En consecuencia, este país podrá negociar no sólo con Estados Unidos, sino con Guatemala y Belice, el tema aquí revisado.

Es claro cómo los SAT México-Estados Unidos, aunque invisibles para el ojo humano, son una fuente estratégica de abastecimiento hídrico que facilita no sólo el crecimiento de las ciudades fronterizas con más recursos e infraestructura para su aprovechamiento, sino que la información derivada de su conocimiento impulsará actividades económicas que requieren como insumo fundamental el agua subterránea. La importancia de la región binacional de Paso del Norte y los conflictos por la construcción de la seguridad hídrica de las ciudades y entidades que la conforman revelan el peso político que implica el control de estos reservorios hídricos.

Quizás desde esa perspectiva pueda entenderse el interés estadunidense en el impulso de la ley y programa TAAP, pues es evidente que los resultados se encuentran orientados a la cuantificación y mapeo del vital líquido en relación con la necesidad de garantizar la seguridad hídrica de las ciudades fronterizas situadas en ese país, así como del conjunto de actividades económicas que caracterizan todo el espacio fronterizo México-Estados Unidos. En ese marco, es evidente que el punto de conflicto principal está estrechamente relacionado con las asimetrías existentes en el proceso de la generación del conocimiento científico de los SAT, pues la caracterización, evaluación y cuantificación de los caudales de los sistemas de flujo de agua subterránea transfronteriza implican la erogación de grandes sumas financieras; de ahí que el Congreso estadunidense haya dispuesto de un fondo mayor para ese trabajo. En México, las condiciones son distintas; prácticamente en los últimos dos sexenios se ha reducido drásticamente el presupuesto federal para la Conagua. ¿De qué manera México enfrentará las condiciones de asimetría en el tema? Debe recordarse que en México se reconoce constitucionalmente el derecho humano al agua, por lo cual es un imperativo que, buscando garantizar este derecho, el Estado mexicano diseñe políticas efectivas para la construcción de la seguridad hídrica de sus ciudades fronterizas.

Por otra parte, el conflicto del Canal Todo Americano revela diferencias y tensiones en torno a la posesión y el manejo de la información hidrogeológica entre ambas naciones y, si bien requiere de un estudio mucho más profundo, es un ejemplo de las disputas políticas no resueltas todavía en materia de aguas subterráneas transfronterizas.

México tiene las posibilidades de diseñar de forma interna las bases para un esquema de gestión integrado de sus SAT, partiendo de la formulación de mecanismos en los que prive el sentido de una soberanía interdependiente por medio de responsabilidades compartidas en términos de protección, cuidado y, por supuesto, de acceso y uso equitativo y razonable del agua, situación que coadyuvaría a plantear una cooperación mucho más efectiva en el tema, no sólo con Estados Unidos, sino con el resto de los países vecinos.