1. Introducción

La intervención del Estado en la actividad económica, entendida como los actos de gobierno con el fin de redistribuir el ingreso, manipular variables macroeconómicas, producir bienes y servicios o restringir la libertad económica, ^[1] ha variado desde la aparición del Estado-nación a partir de la Paz de Westfalia en 1648. Siguiendo un movimiento pendular, de un Estado que regulaba fuertemente la economía se pasó a un Estado minimizado cuya función principal era velar por la propiedad privada, dejando que los mercados se encargaran de asignar los recursos productivos. Es el Estado gendarme promovido por el liberalismo económico. A inicios del siglo XX el péndulo se devuelve y la crisis del liberalismo económico da paso al Estado Benefactor que, además de redistribuir el ingreso, utiliza herramientas macroeconómicas para suavizar los ciclos económicos, crea empresas públicas para suministrar bienes y servicios no provistos por las empresas privadas y regula los mercados. Estas nuevas funciones se traducen en un Estado más grande e intervencionista, por lo que en la segunda mitad de ese siglo surgen críticos que proponen su redimensionamiento con el fin de devolver al mercado el papel principal en la asignación de los recursos.

En América Latina el intervencionismo del Estado se acentuó a partir de 1930 y alcanzó niveles elevados con la implementación de la política de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI). Burocracias poco preparadas en un entorno institucional débil crearon las condiciones para la formación de Estados predadores. En este trabajo se pretende, mediante una investigación documental, analizar la intervención del Estado en la economía enfocando el análisis en América Latina y, particularmente, en Venezuela. La principal conclusión es que en Venezuela la explotación del petróleo proporcionó recursos que facilitaron la intervención del Estado para impulsar el desarrollo económico, lo cual hizo con bastante éxito durante el periodo 1936-1973. Pero a partir de 1974 la abundancia de recursos petroleros se utilizó para crear un Estado predador que desplazó al sector privado conduciendo al país a una crisis económica sin precedentes.

Para el análisis de la intervención del Estado venezolano en la economía a partir de la aparición del petróleo, la historia se dividió en tres periodos tomando en consideración el comportamiento del precio de dicho bien. El primero 1936-1973, caracterizado por precios estables; el segundo 1974-1998, marcado por precios altos y volátiles; y el tercero 1999-2016, cuando los precios experimentaron la subida más prolongada.

2. América Latina: ¿Estados desarrollistas o predadores?

Obtenida la independencia de España, las repúblicas latinoamericanas adoptan el liberalismo económico. Sus economías se basaban en la exportación de bienes primarios, en manos del sector privado, y la infraestructura requerida de transporte y comunicaciones era en su mayor parte propiedad de empresas extranjeras, por lo que el Estado se limitaba a la prestación de servicios públicos tales como agua y transporte urbano (Morales 1990).

A partir de la primera mitad del siglo XX el Estado asume la tarea de redistribuir el ingreso. Los primeros programas de pensiones y seguros de enfermedad y maternidad fueron implementados en las décadas del veinte y treinta por Uruguay, Argentina, Chile, Cuba, Brasil y Costa Rica, el grupo denominado pionero-alto. El grupo intermedio (Panamá, México, Perú, Colombia, Bolivia, Ecuador y Venezuela) lo hizo en las décadas del cuarenta y cincuenta, mientras que el grupo tardío-bajo (Paraguay, República Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Haití) los implementó en las décadas de los sesenta y setenta (Del Valle, 2010).

Por otro lado, la tarea de promover el desarrollo económico se inicia en la década de los treinta, cuando la depresión mundial provocó la contracción de las importaciones, la pérdida de los mercados externos y el corte del financiamiento internacional (Rozas y Bonifaz, 2014). Los países más avanzados en la producción de bienes de consumo, tales como Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México, implementan la ISI y, en consecuencia, aumenta la demanda de bienes intermedios y de capital, así como de servicios de infraestructura. El Estado otorga créditos subsidiados, rebajas impositivas y otros estímulos a la inversión doméstica, como protección de la competencia extranjera mediante elevados aranceles y prohibición de importaciones. Adicionalmente invierte en infraestructura y crea empresas públicas para producir insumos industriales básicos.

En los setenta la intervención de los Estados latinoamericanos en la economía es significativa, especialmente en lo referente a la producción de bienes y servicios y la restricción de las libertades económicas. Además, el modelo ISI muestra signos de agotamiento. Inflación producida por el excesivo gasto fiscal, baja competitividad de los productores locales, elevado endeudamiento externo que compromete las reservas internacionales y una burocracia desmesurada y corrupta, cuyos crímenes pocas veces son penalizados debido a la venalidad de los jueces, socava la credibilidad del sistema político. Kaplan (1998, p.101) caracteriza la situación así:

La burocratización; la hipertrofia del personal público y del aparato estatal; el excesivo reglamentarismo; la ineficiencia y la corrupción; el dispendio en los gastos públicos y su contribución al déficit presupuestario; la fiscalidad agobiante; el endeudamiento (interno y externo); la inestabilidad financiera, monetaria y cambiaria; en suma, una irracionalidad multidimensional.

El Estado se había convertido en una carga para la economía. Eran Estados predadores con gobernantes apropiándose de las rentas públicas mediante el robo, el saqueo impositivo y la destrucción de las instituciones; en lugar de proporcionar bienes públicos creaban incentivos para que los agentes privados se dedicaran al rent-seeking abandonando las actividades productivas.

La crisis de la deuda externa, en la década de los ochenta, marca el fin de la ISI y un cambio de paradigma. La región, siguiendo la receta del Fondo Monetario Internacional (FMI), se embarca en programas de ajuste macroeconómico que contemplan medidas tales como la eliminación de controles de precios, subsidios y regulaciones, la reducción del gasto público y la liberación del sector externo eliminando controles cambiarios y reduciendo aranceles. Las reformas buscaban darle mayor peso al mercado en la asignación de los recursos, en aras de aumentar la productividad. En otras palabras, reducir el tamaño del Estado y su intervención en la actividad económica.

El movimiento pendular de la intervención del Estado en la economía también ocurre en América Latina. En el siglo XIX es mínima, crece a partir de la década de los treinta y se retrae con la crisis de los ochenta. Describiendo el papel del Estado como agente impulsor del desarrollo económico Evans (1996) habla de tres olas. La primera caracterizada por una fuerte intervención del Estado para impulsar el desarrollo económico, pero con metas poco realistas que no fueron alcanzadas; la segunda donde se produce una tendencia a reducir el Estado para limitarlo “a realizar una suerte de patrullaje social con vistas a la prevención de las violaciones cometidas contra los derechos de propiedad” (p. 530); y finalmente, la tercera ola se produce con un Estado desarrollista capaz de llevar a cabo su tarea, es decir, con una burocracia preparada e instituciones perdurables y eficaces. Evans propone un Estado desarrollista que brinde un entorno institucional adecuado para los mercados, aporte capital cuando el mercado no lo pueda reunir, cree incentivos para la inversión privada y elimine las causas que desincentivan esa inversión. De acuerdo con el autor, los Estados desarrollistas:

Extraen excedentes, pero también ofrecen bienes colectivos. Fomentan perspectivas empresariales de largo plazo en las élites privadas, aumentando los incentivos para participar en inversiones transformadoras y disminuyendo los riesgos propios de tales inversiones. Es posible que no sean inmunes a la apropiación de las rentas públicas o al uso de una parte del excedente social en beneficio de los funcionarios y sus amistades, y no de la ciudadanía en su conjunto, pero en general las consecuencias de sus actos promueven el ajuste económico y la transformación estructural en lugar de impedirlos (Evans 1996, p. 535).

Un Estado desarrollista necesita una burocracia capacitada que dirija, oriente y fiscalice el proceso industrializador, por lo que el acceso al servicio civil debe ser por méritos. Esa burocracia tiene que estar profundamente vinculada con la sociedad (en especial con los grupos industriales) pero, al mismo tiempo, mantenerse aislada de influencias que pretendan sustituir los intereses de la nación por intereses particulares (embbeded autonomy). Y requiere de instrumentos de apoyo público a los industriales (aranceles, cuotas, desgravámenes, créditos) para proporcionar incentivos condicionados a la competitividad.

3. Venezuela 1811-1935: ¿Estado gendarme o Estado fallido?

Al igual que el resto de Latinoamérica, Venezuela inicia su vida republicana con una Constitución que recoge las ideas del liberalismo económico. La Constitución de 1811 establece la libertad económica sin hacer mención a la propiedad privada. La Constitución de 1819 recoge las ideas de Simón Bolívar, quien tenía una concepción integral de la libertad, según la cual eran inseparables la libertad política y social de la libertad económica, de pensamiento y de expresión (Azpurua 2010). Dentro de dicha Constitución el Artículo 12 establece el derecho de propiedad y en el Artículo 13 la libertad económica sin ningún tipo de limitación. Es solo a partir de la Constitución de 1858 cuando se introducen algunas limitaciones sujetas al interés común legítimamente comprobado.

Pero, como señaló Vallenilla Lanz (1991), una cosa son las constituciones escritas que describen el Estado que imaginamos y otra muy diferente la Constitución efectiva y orgánica de la sociedad. Constitucionalmente Venezuela era un Estado liberal, pero en la práctica un Estado fallido después de catorce años de guerra de independencia que dejó caos y pobreza. Según Vallenilla Lanz (1991, p. 23) “Venezuela ganó en gloria lo que perdió en elementos de reorganización social, en tranquilidad futura y en progresos moral y material efectivos”. Son los constituyentes de 1811, salidos de la más rancia aristocracia colonial, quienes proclaman “el dogma de la soberanía popular, llamando al ejercicio de los derechos ciudadanos al mismo pueblo por ellos despreciado” (Vallenilla Lanz, 1991, p. 38), un pueblo analfabeto y hambriento que no sabía el significado de ser ciudadano. Al romper la jerarquización social y emprender la guerra de independencia, los blancos criollos desencadenan un caos de cuyo seno saldrá la clase de los caudillos. El primero es Boves, que levanta a pardos, zambos, indios y negros en contra de los blancos criollos. Muchos de esos hombres, que solo buscaban el beneficio propio sin importar la bandera que defendían, luego se pasarán a las filas patriotas. Según Páez, sus brillantes centauros eran los degolladores y asesinos que comandados por Boves, Yáñez y Morales habían asolado a Venezuela desde 1814, con los vicios y la insubordinación (Vallenilla Lanz 1991).

Terminada la guerra de independencia, el Estado era un organismo social rudimentario incapaz de hacer cumplir la ley y controlar los grupos de bandoleros que se habían constituido en “grupos o clases nómades, antagónicos, sin sujeción posible a ningún régimen regular de gobierno, uniéndose ocasionalmente bajo la autoridad temporal de un caudillo para llevar por todas partes, a su paso, el terror y la devastación” (Vallenilla Lanz, 1991, p. 87). Así el caudillismo, fenómeno donde jefes político-militares apoyados por las masas populares enfrentan al gobierno central persiguiendo intereses particulares, azotó el país entre 1830 y 1903 con 166 revueltas armadas y casi cincuenta años de guerra. En ese marco:

Surgió la Revolución de las Reformas; luego la Revolución de Marzo; posteriormente vino la Guerra Federal; y en 1868 José Tadeo Monagas encabeza la Revolución Azul, y se suceden dos años de anarquía. Antonio Guzmán Blanco decide aprovechar la situación y poner fin a este periplo histórico, y encabeza su Revolución de Abril en 1870 para tomar el poder del país; su dominio personal durará 19 años en base a la consolidación de su poder político. Surge luego la Revolución Legalista de Joaquín Crespo, seguida por la Revolución Liberal Restauradora, y del seno de ambas surgirá el General Juan Vicente Gómez, quien gobernará a Venezuela por 27 años de ejercicio ininterrumpido de poder dictatorial (Estévez González, 2006, p. 5).

En una situación política tan inestable, un Estado ineficiente y con pocos recursos pudo hacer poco para dotar de infraestructura al país. Spirito (2005, p. 1) afirma que:

Durante el siglo XIX no fueron suficientes los esfuerzos por dotar al país de una infraestructura adecuada. A la falta de recursos se sumó la ausencia de una administración pública eficiente capaz de ejecutar proyectos de gran envergadura. Los caminos, el telégrafo y el correo, por ejemplo, fueron herramientas de integración nacional altamente valoradas por la elite que fundó la República en 1830 y que tuvo que enfrentar la dura realidad de un país disgregado en lo político y lo económico.

Antonio Guzmán Blanco, quien gobernó Venezuela entre 1870 y 1888, es el primer presidente que consolida proyectos para promover el desarrollo económico. Crea la moneda nacional, implanta la educación pública obligatoria, realiza la renovación urbana de Caracas, estimula la inversión extranjera y da incentivos para la construcción de ferrocarriles. En su gobierno se inauguró el Ferrocarril Inglés, que unía a Caracas y La Guaira, y el Gran Ferrocarril Venezuela que cubría la ruta Caracas-Valencia. Pero la deuda ocasionada por la construcción de éste último, las deudas que se venían arrastrando desde la guerra de independencia, la malversación, el peculado, la inestabilidad política y las continuas crisis económicas llevaron al país a la insolvencia. Para cobrar sus acreencias Alemania e Inglaterra bloquearon las costas venezolanas en 1902.

Juan Vicente Gómez logra acabar con el caudillismo y pacificar el país durante su mandato, que se extendió desde 1908 hasta 1935. Consolidó su poder al instaurar formalmente la Escuela Militar el 5 de julio de 1910, que le permitió profesionalizar las Fuerzas Armadas Nacionales y poner término a los ejércitos personales controlados por caudillos regionales. ^[2] Bajo su gobierno se inicia la explotación de petróleo y Venezuela deja de ser un país agrícola, exportador de café y cacao, para convertirse en uno de los productores de petróleo más importantes del mundo. El primer pozo petrolífero de importancia, Zumaque I, comienza a producir en 1914 pero el desarrollo de la industria petrolera, en manos de empresas extranjeras, se retrasa con el inicio de la Primera Guerra Mundial. Hay que esperar hasta 1922, cuando se descubre petróleo en la Costa Oriental del Lago de Maracaibo, para que el hidrocarburo se convierta en el principal producto de exportación.

A pesar de los ingresos petroleros, durante el gobierno de Gómez la intervención del Estado en la economía fue limitada. A escasos siete años de su muerte, en junio de 1928, se crearon el Banco Obrero, para facilitar a las personas de bajos ingresos la adquisición de viviendas urbanas, y el Banco Agrícola y Pecuario para financiar el sector agrícola. Ese año se promulgó la primera Ley del Trabajo.

4. El Estado desarrollista: 1936-1973

La Constitución de 1936, aprobada durante el gobierno de Eleazar López Contreras, amplía las atribuciones del Estado, que ahora debe velar por la protección social del obrero, regular vacaciones y favorecer su participación en las utilidades de las empresas; además, el Estado puede reservarse el ejercicio de determinadas industrias para asegurar los servicios públicos y la defensa de la Nación. De manera que “la pasiva posición del Estado se cambia hacia una que prevé la necesidad de intervención del Estado en la economía” (Peraza 2013, p. 51). Con este objetivo en 1937 se crea el Banco Industrial de Venezuela (BIV), para financiar la industria y el comercio, y en 1946 la Corporación Venezolana de Fomento (CVF) para:

Incrementar la producción nacional, aprovechando el alto potencial de riquezas naturales del país, aún no utilizadas eficientemente; procurar nuevas formas de producción y también mejorar y racionalizar las que actualmente se explotan, auxiliar técnicamente y financieramente al Estado y a los particulares en el estudio de las existentes, ajustando unas y otras finalidades a las normas que se establezcan en el Plan General de Fomento de la Producción y a los Planes periódicos que elabore el Consejo General y el Directorio Ejecutivo. ^[3]

Hay que señalar que la CVF fue creación de la junta cívico-militar encabezada por Rómulo Betancourt, fundador de Acción Democrática (AD), y apoyada por el Mayor Marcos Pérez Jiménez, ambos empeñados en impulsar la industrialización del país con la intervención activa del Estado. Dicha junta convocó la Asamblea Constituyente que aprueba la Constitución de 1947 añadiendo nuevas atribuciones al Estado, tales como la facultad para planificar, fomentar la producción y regular el consumo con propósitos de desarrollo económico. Probablemente los asambleístas tomaron en cuenta que la producción de petróleo acababa de superar el millón de barriles diarios.

El BIV y la CVF fueron claves para la implementación de la ISI a partir de la década de los cincuenta. En ese entonces la libertad económica todavía era sustancial, pero el Estado comenzó a limitarla (Faría, 2008). En 1950 Pérez Jiménez nacionalizó la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV) y en 1953 fundó la Siderúrgica del Orinoco (SIDOR). Además, realizó importantes obras de infraestructura, creó una cadena de hoteles, el Instituto Venezolano de Petroquímica y varios bancos regionales.

En este sentido, se puede afirmar que el Estado apoyado en el continuo incremento de la producción de petróleo, que en 1955 superó los dos millones de barriles diarios, se convirtió en un Estado desarrollista que impulsó el proceso de industrialización manteniendo los equilibrios macroeconómicos. Entre 1936 y 1950 el ingreso per cápita creció 300%(Hoffman, 1951) y en la década de los cincuenta, durante la dictadura de Pérez Jiménez, el Producto Interno Bruto (PIB) creció al 9,4% anual y la inflación promedio fue de apenas 0,7 por ciento (Cuadro 1).

Cuadro 1

Venezuela: indicadores económicos

(a) Corresponde al gasto del último año del período

Fuente: Banco Central de Venezuela y FMI.

En 1958 nace la democracia y el presidente electo, Rómulo Betancourt, adelanta la reforma agraria para acabar con el latifundio y crea la Oficina Central de Coordinación y Planificación (CORDIPLAN) ^[4] para realizar planes de desarrollo nacional. Dos años más tarde funda la Corporación Venezolana del Petróleo, primera empresa petrolera estatal. Durante su período de gobierno profundizó la ISI restringiendo las importaciones y otorgando créditos subsidiados, sin afectar el equilibrio fiscal, apoyado en el aumento de la producción petrolera, que superó los tres millones de barriles diarios en 1962.

Los siguientes gobiernos continuaron la ISI apoyando la industria nacional con subsidios, uno de ellos a través de la sobrevaluación de la moneda que facilitaba la importación de bienes de capital, y protegiéndola de la competencia externa con altos aranceles. Sin embargo, mantuvieron la estabilidad de la economía que creció al 5,4% anual con inflación del 2,1 por ciento (ver Cuadro 1). Cabe resaltar que el gasto fiscal apenas creció 11% entre 1957 y 1973.

Durante el período 1936-1973 la estructura económica y social del país sufre una transformación radical. Apoyado en los ingresos petroleros el Estado construyó la infraestructura necesaria para impulsar la industrialización del país, al tiempo que impulsó programas para mejorar la salud y la educación de la población. Martín (1994) describe ampliamente la inversión radical en infraestructura productiva (autopistas, carreteras, puertos, aeropuertos, edificaciones, electrificación) así como en programas de apoyo a la industria nacional, de inmigración y salubridad, entre otros. Según De Corso (2013), a mediados de la década de los cincuenta el ingreso per cápita de los venezolanos era superior al de los españoles y los italianos, por lo cual dicho autor califica estos años “como una edad de oro de la economía venezolana” (p. 335). Lo cual confirma la existencia de un Estado desarrollista.

5. La Venezuela saudita y el desenfreno fiscal: 1974-1998

En 1974, cuando Carlos Andrés Pérez asumió la presidencia, lo ingresos por concepto de exportaciones petroleras se triplicaron impulsados por la guerra de Yom Kippur y el embargo petrolero árabe. En un principio se pensó en ahorrar parte de dichos recursos y se creó el Fondo de Inversiones de Venezuela. Sin embargo, el gobierno de Pérez emprendió un sinnúmero de proyectos que incluyeron nacionalizaciones (industrias del petróleo, del hierro, del aluminio), creación de nuevas empresas públicas y ampliación de otras ya existentes, dando origen a un gobierno patrimonial (Farías 2008). La expansión del gasto público fue de tal magnitud que se recurrió al endeudamiento y la deuda pública pasó de 8,4% del PIB en 1973 a 23,7% en 1978. Esto afectó el nivel de precios y la inflación alcanzó dos dígitos por primera vez en la historia del país, fenómeno que se enfrentó sin éxito con controles de precios.

Luis Herrera Campins acentuó el intervencionismo estatal apoyado en el incremento del precio del petróleo, resultado de la crisis en Irán que llevó al derrocamiento del Shah Mohammad Reza Pahlavi a principios de 1979. El crecimiento del gasto público hizo insuficiente el aumento de la renta petrolera y nuevamente se recurrió al endeudamiento. Como resultado la deuda pública llegó a 28,6% del PIB a finales de 1982, parte de ella contratada en el exterior por las empresas del Estado sin control del Congreso Nacional. La posterior caída del precio del petróleo produjo una crisis de balanza de pagos que el gobierno enfrentó devaluando la moneda e imponiendo un control de cambios el 18 de febrero de 1983. El control cambiario se mantuvo durante el gobierno de Jaime Lusinchi y fue causa de importantes escándalos de corrupción. ^[5]

La crisis de balanza de pagos de 1983 puso al descubierto varias cosas. Primero, el tamaño inmanejable de la deuda externa y los desequilibrios macroeconómicos producidos por los controles de precio y el excesivo gasto público. Segundo, el agotamiento de la ISI, que había producido empresas ineficientes, subsidiadas y protegidas por el Estado. Tercero, el crecimiento desmesurado de empresas públicas ineficientes y endeudadas. Cuarto, la crisis del sistema político, conformado por partidos que olvidaron su papel de intermediarios entre el Estado y la sociedad civil, más interesados en apropiarse de los ingresos petroleros que en promover el bienestar social. Como respuesta a la crisis política se creó la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado en 1984.

Los ingresos generados por la industria petrolera convirtieron al Estado en un ente mercantilista productor de bienes y servicios, controlador de precios, administrador de las divisas y repartidor de la renta petrolera mediante subsidios a las empresas y transferencias a los pobres. Un Estado desvinculado de la sociedad que captaba la renta petrolera, en su condición de dueño de los pozos petroleros, en lugar de cobrar impuestos a los ciudadanos. Un Estado rentista cuyo “sostén material no guarda relación con el desempeño de la economía nacional, lo cual le permite un grado de independencia respecto de la sociedad sin mayores paralelos” (Baptista, 2004, p. 27).

En 1989 Carlos Andrés Pérez regresa a la Presidencia de la República y encuentra fuertes desequilibrios macroeconómicos: déficit fiscal, inflación, controles de precios, tipo de cambio sobrevaluado, control de cambios y reservas internacionales mermadas. Distanciado de las políticas mercantilistas de su primer gobierno, Pérez firma un acuerdo con el FMI para implementar un programa de ajuste que comprende la eliminación de controles de precios y subsidios, reducción de aranceles, levantamiento del control de cambios, ajustes en los precios de los servicios públicos, aumento del precio de la gasolina y privatizaciones. Diversos sectores del país, incluido su propio partido político, se opusieron a las medidas. Al poco tiempo se produjeron disturbios callejeros, saqueos y dos intentonas de golpe de Estado. Rafael Caldera capitaliza el malestar social y gana la presidencia por segunda vez en 1993. Al inicio de su mandato regresa a las políticas mercantilistas e implementa un control de cambios, pero la mayor crisis bancaria de la historia venezolana lo induce a firmar un nuevo acuerdo con el FMI y liberalizar la economía de nuevo. Sin embargo, para diciembre de 1998 la deuda pública había crecido 41% con respecto a 1973 alcanzando el 28,8% del PIB. Peor aún, el crecimiento anual del PIB en el periodo 1974-1998 fue de apenas 2,4% y la inflación 29,8% (ver Cuadro 1).

De lo anterior se desprende que el Estado venezolano nació como un Estado liberal, pero su intervención en la actividad económica fue aumentando al ritmo de los ingresos petroleros, lo que le permitió impulsar la industrialización y el crecimiento económico entre 1936 y 1973. Sin embargo, a raíz del fuerte incremento experimentado por dichos ingresos, en 1974 se exacerbó el intervencionismo económico y el Estado terminó convirtiéndose en un Estado predador.

6. El toque de Midas invertido: 1999-2016

En 1998 Hugo Chávez gana las elecciones y convoca una Asamblea Nacional Constituyente que aprueba la Constitución de 1999. Ésta aumentó el poder del Estado para intervenir cualquier sector de la economía y lo sobrecargó con nuevas tareas y obligaciones. Por ejemplo, el Artículo 112 garantiza la libertad económica, pero con limitaciones “basadas en razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social” y le da al Estado la potestad para “planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”. Por otro lado, el Artículo 115 garantiza la propiedad privada, aunque prevé la expropiación “por causa de utilidad pública o interés social”. Adicional a ello la Constitución establece que el “Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía” (Artículo 299); le reserva al Estado “la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico” (Artículo 302); establece que el Estado promoverá la agricultura sustentable (Artículo 305), las condiciones para el desarrollo rural integral (Artículo 306), la pequeña y mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, la empresa familiar y la microempresa (Artículo 308).

Apoyados en la nueva constitución, la idea de Socialismo del Siglo XXI ^[6] y 828 millardos de dólares provenientes de las exportaciones petroleras, ^[7] los gobiernos de Hugo Chávez y Nicolás Maduro llevaron la intervención del Estado a niveles nunca vistos, a veces sin tomar en cuenta los límites constitucionales. Chávez inició una ola de nacionalizaciones y expropiaciones de empresas que incluyó a las anteriormente privatizadas CANTV y SIDOR, empresas cementeras (filiales de Cemex, LaFarge y Holcim), el Banco Venezuela (filial del Banco Santander), la mina de oro Las Cristinas (explotada por Crystallex), plantas procesadoras de arroz de Cargill, la Planta Compresora de Gas PIGAP II de Williams Company Inc., dos centrales azucareras, la cadena de hipermercados Éxito, la procesadora de alimentos MONACA (del grupo mexicano Gruma) y la Owens Illinois de Venezuela, entre otras. Según el Consejo Nacional de la Industria (CONINDUSTRIA) en diez años expropió más de mil empresas, muchas veces sin compensar a los propietarios, contraviniendo lo establecido por la Constitución (El Universal, 2011). Además, expropió 10.000 hectáreas de tierras agrícolas, complejos urbanísticos, edificios y centros comerciales (El Universal, 2010). No conforme con esto, creó nuevas empresas de producción, financieras y de servicios. El gasto del Estado alcanzó tal magnitud que los ingresos petroleros no alcanzaron y se recurrió al endeudamiento.

La intervención del Estado no se limitó a la creación y expropiación de empresas. Chávez aprobó mediante decretos presidenciales 215 leyes y normativas, varias de ellas afectando la actividad económica. ^[8] Entre las más controversiales están la Ley de Tierras y Desarrollo Agrícola, promulgada el 13 de noviembre de 2001, que permite la expropiación de tierras agrarias improductivas y el rescate de tierras agrarias del Estado en manos de terceros, ^[9] y la Ley de Costos y Precios Justos, promulgada en julio de 2011 y modificada en enero de 2014 por el presidente Maduro, para controlar los costos de las empresas y fijar su margen de ganancia máxima en 30%. Además, se impuso un estricto control de cambios en febrero de 2003.

El intervencionismo del Estado produjo desequilibrios macroeconómicos importantes. El gasto público alcanzó el 41,5% en 2016, un crecimiento de 44% con respecto a 1998 (ver Cuadro 1), lo que incrementó la inflación, que según estimaciones del FMI llegó a 716% en 2016. ^[10] Y como el tipo de cambio nominal no se ajustó para compensar la inflación, el bolívar se apreció y las importaciones alcanzaron el máximo histórico de $59,3 millardos en 2012, año de la última campaña electoral de Chávez. Pero el desplome del precio del petróleo ^[11] obligó a recortar las importaciones y en 2016 se ubicaron en apenas $17,8 millardos. Ese año el PIB se contrajo en 10%, completando tres años consecutivos de contracción (3,8% en 2014 y 6,2% en 2015).

A pesar del derrumbe de los ingresos petroleros, el gobierno mantuvo las tasas de cambio oficiales, DIPRO y DICOM ^[12] sobrevaluadas, mientras que la del mercado negro se depreció aceleradamente y para finales del 2016 rondaba los Bs 3.200/$, es decir, aproximadamente 320 veces mayor que la tasa DIPRO y casi cinco veces la tasa DICOM. Estos diferenciales o primas de mercado crearon incentivos para el arbitraje. Actividades como el contrabando de extracción (compra de bienes subsidiados en Venezuela para la reventa en países vecinos) y el bachaqueo (compra de bienes subsidiados para la reventa a precios de mercado negro) prosperaron. Además, hubo que racionar la asignación de divisas, lo que afectó la importación de insumos y la producción, ya disminuida por los controles de precios, la limitación de las ganancias, los altos costos laborales, ^[13] las expropiaciones y la caída de la inversión. ^[14] Las empresas terminaron operando a la mitad de su capacidad y más de las dos terceras partes del consumo de alimentos se cubrió con importaciones (The Economist, 2015). La contracción de la oferta y el aumento de la demanda de productos básicos produjeron escasez, cuyo índice superó el 80 por ciento a mediados de 2016. ^[15]

Al tiempo que el intervencionismo del gobierno en la economía aumentó, la burocracia se debilitó. El Estado, sobrecargado de tareas y con una burocracia poco capacitada, se convirtió en un Estado incapaz de llevar a cabo sus funciones con eficacia y garantizar la efectividad de la ley. ^[16] Desequilibrios macroeconómicos, empresas públicas ineficientes, ^[17] corrupción, escasez, irrespeto a la propiedad privada e inseguridad ciudadana ^[18] son pruebas de ello. El malestar de la población con la profunda crisis se manifestó en las elecciones parlamentarias del 6 de diciembre de 2015, en las que el partido de gobierno ganó apenas 33% de los escaños de la Asamblea Nacional, una caída significativa con respecto al 59% que controlaba.

La historia republicana indica que en la medida que el Estado venezolano se fue enriqueciendo su injerencia en la actividad económica aumentó y terminó convirtiéndose en un Estado predador e ineficaz que limita la libertad económica. La figura 1 muestra el índice de libertad económica de Venezuela calculado por la Heritage Foundation desde 1995. Se aprecia que el índice cayó desde 59,8 en 1995 a 27 en 2016, siendo 100 el nivel de mayor libertad, y en el ranking de países Venezuela pasó de la posición 47 a la 179, superando solo a Corea del Norte.

Figura 1
Venezuela: Índice de libertad económica.
Fuente: elaboración propia con datos de The Heritage Foundation.

Los diferentes gobiernos intentaron aprovechar el ingreso petrolero para impulsar el desarrollo económico, pero se cometieron errores importantes. En primer lugar, la abundancia de recursos, especialmente a partir del incremento de los precios del petróleo en 1974, permitió la intervención indiscriminada del Estado en todos los sectores de la economía, desde las industrias básicas (petróleo, hierro, aluminio, petroquímica) y el sector agrícola hasta los sectores manufacturero (cemento, aceites, quesos, café, harinas) y servicios (transporte aéreo y marítimo, hoteles, bancos, hipódromos, supermercados), lo cual terminó en una hipertrofia estatal que rebasó la capacidad burocrática. Segundo, no se formó una burocracia profesional con capacidad para dirigir el proceso industrializador. En el reclutamiento de empleados públicos no hubo un riguroso proceso de selección y prevalecieron criterios de lealtad política o amiguismo. ^[19] El resultado fue una burocracia poco capacitada y sobrecargada de funciones. Tercero, los incentivos otorgados a los empresarios no fueron condicionados al desempeño y muchas empresas terminaron produciendo, de manera ineficiente, bienes de baja calidad para venderlos en mercados locales cautivos o utilizando el financiamiento público para enriquecer a los propietarios. En cuarto lugar, la relación Estado-empresarios se vio afectada por el incremento extraordinario de los ingresos petroleros. El apoyo del Estado a los productores se distorsionó convirtiéndose en una lucha por la apropiación de la renta petrolera, donde se beneficiaban empresarios y burócratas a expensas del resto de la sociedad. Luego, en los gobiernos chavistas, el Estado enfrentó abiertamente a los empresarios con ataques a la propiedad privada, controles de precios y ganancias, racionamiento de divisas, amenazas y procesos judiciales. Quinto, los gobiernos venezolanos perdieron confianza en la capacidad del mercado para asignar eficientemente los recursos productivos. Con el chavismo se llegó al extremo de intentar implantar un Estado socialista y prescindir del mercado. Los Estados desarrollistas se oponen al mercado de manera selectiva, pero no pretenden acabarlo; por el contrario, crean el marco institucional adecuado para su buen funcionamiento. Y finalmente, en sexto lugar, el problema de la debilidad institucional. En doscientos cuatro años de vida republicana Venezuela ha tenido veintitrés constituciones, muchas de ellas redactadas para complacer los caprichos del gobernante de turno, especialmente en lo referente a la prolongación del período presidencial. Además, existe una brecha entre lo establecido por la ley y la actuación de la sociedad, porque un Poder Judicial venal que no garantiza la efectividad de la ley no desanima a aquellos que deciden delinquir, lo cual explica el desborde de la corrupción y la delincuencia. De esta manera se desarrolló un marco institucional que premia más la corrupción que la productividad.

Las instituciones, formales e informales, afectan el desempeño económico. North (1993, p. 1) afirma que “las instituciones forman la estructura de incentivos de una sociedad y, por tanto, las instituciones políticas y económicas son las determinantes fundamentales del desempeño económico”. Hay instituciones que favorecen el crecimiento económico, pero hay otras que lo entorpecen porque:

Favorecen actividades que promueven la actividad redistributiva no productiva, crean monopolios en vez de condiciones de competencia perfecta y restringen oportunidades en lugar de acrecentarlas. Pocas veces inducen inversiones en educación que aumenten la productividad. Los organismos que se desarrollen en este marco institucional se volverán más eficientes para hacer a la sociedad más improductiva y a la estructura básica institucional mucho menos apropiada para la actividad productiva (North 1995, p. 21).

Pareciera que North estuviese describiendo el marco institucional venezolano, que no asegura el respeto a la propiedad privada y desincentiva la inversión necesaria para alcanzar el desarrollo económico, entendido éste como crecimiento económico que eleva el nivel de vida de los ciudadanos. A diferencia de Faría (2008), la tradición institucional de Venezuela no necesita más mercado y menos Estado. Minimizar el Estado y dejar que el mercado asigne los recursos es reduccionista. No hay que olvidar que el Estado, la sociedad civil y el mercado no son elementos autónomos, sino que se relacionan entre sí afectándose mutuamente (Acuña, 1996). El pobre desempeño del Estado venezolano en materia económica plantea la necesidad de reconstruirlo y mejorar su capacidad para impulsar el desarrollo. Para ello hay que fortalecer las instituciones y lograr un Estado de derecho donde el imperio de la ley deje de ser un deseo constitucional porque “mientras que el crecimiento económico puede darse en el corto plazo con regímenes autocráticos, el crecimiento de largo plazo implica el desarrollo del Estado de derecho” (North 1993, p.1). Además, se debe profesionalizar la burocracia y racionalizar las tareas que se le impongan seleccionando cuidadosamente las áreas de la economía a intervenir. Esa burocracia weberiana debe practicar la embedded autonomy y tener presente que ningún país ha alcanzado el desarrollo económico sin la participación del sector privado y sin la existencia de mercados competitivos que asignen los recursos. En este sentido, lo que Venezuela necesita es más mercado y mejor Estado.

6. Conclusiones

En Venezuela el Estado mantuvo su vocación liberal hasta los inicios del siglo XX. Sin embargo, con la explotación del petróleo cambió su rol y durante el período 1936-1973 utiliza los ingresos petroleros para impulsar la transformación económica y social del país, alcanzando logros importantes que lo convirtieron en un Estado desarrollista.

El fuerte incremento en los ingresos petroleros en 1974 marca un punto de inflexión y la intervención del Estado en la economía se acentúa. Un Estado hipertrofiado que se dedica a múltiples tareas, tales como producción de bienes y servicios, promoción de industrias, controles de precios y regulación de los mercados, apoyado en una burocracia poco preparada, termina desestabilizando la economía y limitando la libertad económica. Además, la debilidad institucional permite que la corrupción permee impunemente a la sociedad. El Estado deja de ser desarrollista para convertirse en un Estado predador.

Durante los gobiernos de Hugo Chávez y Nicolás Maduro el tamaño del Estado y su intervención en la actividad económica se extreman, lo cual se explica en parte por su ideología izquierdista y la desconfianza en el mercado como mecanismo para asignar los recursos productivos. Apoyados en los elevados ingresos petroleros crearon nuevas empresas públicas, nacionalizaron y expropiaron otras y se enfrentaron abiertamente con el sector privado, al que acusaron de llevar a cabo una guerra económica. Todo esto, aunado a unas políticas macroeconómicas equivocadas, afectó el crecimiento económico y hundió al país en una crisis sin precedentes que tendrá efectos de largo plazo.

Hay tres elementos esenciales para superar la crisis y retomar la senda del crecimiento económico. El primero es el fortalecimiento de las instituciones para crear un Estado de derecho que incentive la inversión, facilite el funcionamiento del mercado y combata la corrupción. El segundo es mejorar la capacidad del Estado para impulsar el desarrollo económico. Para ello se debería profesionalizar la burocracia y reducir sus funciones. Lo último implica levantar regulaciones y controles que limitan excesivamente la libertad económica, privatizar empresas que no se consideren críticas, así como focalizar la intervención estatal en un número reducido de áreas consideradas claves para el desarrollo. El tercer elemento es el mejoramiento de la relación Estado-empresarios, porque la historia ha demostrado que ningún país puede alcanzar el desarrollo económico sin la participación de un sector privado fuerte y eficiente. Y para incentivar la eficiencia de los empresarios el Estado debería condicionar su apoyo al desempeño.

La experiencia venezolana confirma que la intervención del Estado puede impulsar el crecimiento económico. Pero también es un ejemplo de cómo la excesiva intervención en la actividad económica puede detenerlo, destruir valor y crear incentivos que fomentan actividades improductivas.

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Notas