Macroproyectos y excepcionalidad en el Caribe colombiano. El Gran Malecón del Río Magdalena en Barranquilla

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Los Grandes Proyectos Urbanos (gpu),¹ como expresión material de una política urbana orientada al crecimiento económico y la competitividad, ocupan un lugar privilegiado dentro del repertorio del urbanismo neoliberal (Brenner, 2019; Swyngedouw et al., 2002). Los gpu son operaciones estratégicas, generalmente de renovación urbana, que incluyen centros de convenciones y negocios, torres de oficinas corporativas, espacios de entretenimiento y comercio minorista, equipamientos culturales, distritos de innovación tecnológica, terminales logísticas avanzadas o vivienda de lujo. No obstante, han sido las intervenciones en frentes de agua –o waterfronts– con su ubicuidad, su apuesta por la mezcla de usos altamente globalizados y mecanismos de gestión, los que se han convertido en el epítome de los gpu (Brownill, 2013). Los macroproyectos tienen importantes efectos espaciales y han configurado nuevas formas de gobernanza caracterizadas por arquitecturas institucionales descentralizadas, asociaciones público-privadas y marcos de excepcionalidad que propenden a una mayor flexibilidad y una alta rentabilidad en los usos del suelo (Swyngedouw et al., 2002).

La excepcionalidad es justamente uno de los rasgos distintivos de los macroproyectos. Permite su justificación y legitimación, al tiempo que refuerza la adopción de medidas extraordinarias para viabilizar su operacionalización. Diversos estudios han mostrado cómo, bajo una retórica que invoca la eficiencia, la escala, el carácter simbólico o el potencial competitivo de las operaciones, se han creado marcos de excepción que desafían las normas existentes e introducen cambios en la regulación, los mecanismos y la institucionalidad, todo en aras de facilitar la implementación de los gpu. De esta manera, la excepción, además de configurar un modo de planeación basado en el fast-track (Kennedy, 2015), ha terminado por convertirse en la norma (Murray, 2017; Valverde, 2009), en un componente constitutivo del urbanismo neoliberal (Ong, 2006). No obstante, más allá de esta normalización de la excepción y de la aparente homogeneidad de los gpu, alineada con lo que Arantes y otros (2000) denominan ‘la ciudad del pensamiento único’, se ha prestado poca atención a la construcción de la excepcionalidad como narrativa y como práctica en diferentes contextos.

Los macroproyectos no son ‘expresiones monolíticas’ del neoliberalismo (Brownill, 2013, p. 52) y tampoco se diseminan como simples réplicas de un mismo modelo de planeación y gobernanza urbana (Yu, 2020). Examinar las dinámicas subyacentes al desarrollo de los macroproyectos en diferentes contextos permite, de una parte, comprender la proliferación de este tipo de intervenciones a pesar de sus controvertidos efectos (Flyvbjerg, 2007) y, de otra, establecer la relevancia de los actores y dinámicas propias del contexto local en su formulación e implementación. En este sentido, el presente artículo indaga en la construcción de los marcos de excepcionalidad que soportan los macroproyectos, considerando su dimensión narrativa (justificación y legitimación), las prácticas (medidas de excepción) y su espacialización (materialización). Para tal efecto se toma como referencia el Gran Malecón del Río Magdalena, que se viene desarrollando desde 2016 en Barranquilla, Colombia, una ciudad con una importante influencia regional en el Caribe colombiano, aunque con una baja participación en los circuitos internacionales (Duque Franco & Silva, 2021) y escasamente considerada en los estudios de planificación y gobernanza urbana.

El artículo está organizado de la siguiente manera. En la primera parte se recoge la discusión en torno a la excepcionalidad en el planeamiento urbano y, en particular, en relación con los macroproyectos. La segunda parte incluye una breve descripción y contextualización del macroproyecto Gran Malecón del Río Magdalena en Barranquilla, y en la tercera se analizan las dimensiones de excepcionalidad asociadas al macroproyecto: la construcción narrativa que lo justifica y legitima; las prácticas de excepción de orden político y normativo puestas en marcha para su desarrollo y la expresión espacial de la excepcionalidad. Finalmente, se concluye y se dialoga con los debates recientes sobre macroproyectos y planeamiento de excepción.

La excepcionalidad tiene especial relevancia en las discusiones sobre la planificación y la gobernanza urbana contemporáneas. ‘Espacios de excepción’ (Ong, 2004), ‘ciudades de excepción’ (Vainer, 2011), ‘urbanismo de excepción’ (Murray, 2017) o ‘ciudades excepcionales’ (Yu, 2020) son algunas de las expresiones empleadas para referirse a unas prácticas de gobierno propias del urbanismo neoliberal orientadas hacia la suspensión o modificación de los mecanismos legales existentes o a la generación de unos nuevos, que implican la reconfiguración de las estructuras de poder, la redefinición del papel de los actores y, en última instancia, cambios en la naturaleza misma del planeamiento urbano.

Algunos de estos debates han estado inspirados en los planteamientos del filósofo italiano Giorgio Agamben (2005) sobre la creación del ‘estado de excepción’. Según el autor, se trata de la generación de una zona ambigua, borrosa, una especie de frontera o “tierra de nadie entre la ley pública y el hecho político” (p. 1). El estado de excepción está basado en el principio de necesidad y a pesar de que la noción misma de necesidad es subjetiva, deriva en la creación de un estado de emergencia permanente que autoriza y justifica la aplicación de medidas excepcionales. El estado de excepción se convierte entonces en un estado de necesidad y la “necesidad no reconoce ninguna ley” o “crea su propia ley” (pp. 24-30). Sostiene Agamben que el uso del estado de excepción, asociado generalmente a regímenes totalitarios, crisis económicas, políticas o guerras ha experimentado una normalización progresiva al punto de que, lejos de ser una medida provisional, se ha posicionado como una práctica de gobierno común entre los estados contemporáneos, incluso entre aquellos considerados democráticos.

Este argumento de Agamben ha resultado útil para analizar el desarrollo de macroproyectos, especialmente aquellos relacionados con la celebración de megaeventos deportivos o culturales. Según Vainer (2011), con motivo de las olimpiadas en Río de Janeiro se instauró una “ciudad de excepción” que redefinió las relaciones entre el Estado y los intereses privados y operó por fuera de los mecanismos institucionales formales, propiciando procesos decisorios poco transparentes y sin ningún control político o burocrático. El estado de emergencia impuesto permitió la adopción de una legislación excepcional que, asistida por el Estado, fomentó la privatización y mercantilización del espacio urbano, beneficiando los intereses del capital y exacerbando la segregación socioespacial, la desigualdad y los conflictos sociales (Sánchez & Broudehoux, 2013). En Londres se produjo la materialización espacial de un “estado de excepción olímpico” justificado en la necesidad, el carácter atípico del evento y la amenaza terrorista, cuyo aspecto más visible fue la arquitectura del miedo (Marrero-Guillamón, 2011). Argumentando también la necesidad de los Juegos de la Commonwealth, en Glasgow se suspendieron los procedimientos convencionales de expropiación y se aplicaron medidas excepcionales discriminatorias en nombre de un cuestionado interés público (Gray & Porter, 2015). En los diferentes casos, la creación del estado de excepción encierra como paradoja que, aunque los megaeventos son temporales, las consecuencias urbanas de la aplicación de las medidas excepcionales son duraderas (Gogishvili & Harris-Brandts, 2020).

Al margen de la creación del estado de excepción propiamente dicho, se ha constatado que la excepcionalidad es inherente a los macroproyectos urbanos. En su estudio sobre grandes proyectos urbanos en doce ciudades europeas, Swyngedouw y otros (2002) fueron los primeros en establecer que este tipo de intervenciones estaba embebido en un carácter de excepcionalidad que favorecía su desarrollo. Mostraron que, en la práctica, la excepcionalidad se traducía en la adopción de un repertorio de medidas como la aplicación de procedimientos al margen de las normas existentes, la creación de agencias con poderes especiales o la falta de espacios democráticos de discusión y rendición de cuentas sobre los proyectos. La aplicación de estas medidas excepcionales estaba justificada en factores diversos, como la escala de los proyectos, su carácter emblemático, la presión del tiempo, una mayor flexibilidad para la toma de decisiones, o simplemente en criterios de eficiencia.

La excepcionalidad de los macroproyectos suele soportarse en la necesidad de generar crecimiento económico y avanzar en la competencia entre ciudades por atraer inversiones y escalar posiciones en el escenario global (Cuenya & Corral, 2011; Fainstein, 2008; Follmann, 2015; Swyngedouw et al., 2002; Ziccardi & Ramírez, 2020). De ahí que la elección de ciudades como sede de grandes citas deportivas haya resultado ser un potente catalizador para emprender gpu y justificar el despliegue de marcos de excepción (Kennedy, 2015). Empero, la literatura evidencia que la competitividad como justificación está cediendo y compartiendo protagonismo con otras narrativas, como el beneficio público (Boland et al., 2017; Lehrer & Laidley, 2008; Perrone, 2019); el desarrollo ambientalmente sostenible (Díaz Orueta, 2015; Follmann, 2015); la atención al déficit habitacional y a la población vulnerable (Ortiz, 2014) o la resolución de problemas de equidad territorial (Sotomayor, 2015). Según esto, se estarían produciendo cambios en las narrativas que sustentan la excepcionalidad y el desarrollo de los macroproyectos; los argumentos eminentemente racionales estarían dando paso a otros que apelan a principios como la justicia espacial (Jajamovich, 2019) o a emociones como el orgullo, la identidad colectiva y el sentido de lugar (Yu, 2019, 2020). Estos giros narrativos en torno a la excepcionalidad estarían motivados por la necesidad de conseguir legitimidad y mitigar la creciente resistencia social que despierta este tipo de intervenciones (Kennedy, 2015).

Independientemente de la justificación, al final, tras el carácter excepcional de los macroproyectos, prevalece la necesidad de modificar los usos del suelo y generar nuevo suelo urbano para el mercado (Cuenya, 2011; Fainstein, 2008; Follmann, 2015; Gray & Porter, 2015; Lungo, 2005; Ortiz, 2014). Alrededor de este propósito se construye un ‘régimen especial’ para el desarrollo de estas intervenciones. En dicho régimen entran prácticas de excepción como la redistribución de poder y competencias y jurisdicciones al interior del sector público (Baptista, 2013). Las cuestionadas alianzas público-privadas adoptan modalidades diversas, que se mueven entre la intervención de firmas privadas nacionales e internacionales en el desarrollo de los gpu (Fainstein, 2008; Kozak & Feld, 2018; Ortiz, 2014; Ziccardi et al., 2020); la creación o fortalecimiento de entidades estatales que operan como sociedades anónimas, con amplios poderes para la gestión de los gpu (Cuenya & Corral, 2011; Lehrer & Laidley, 2008); o la designación de la gestión urbana a inversores privados que, además, reciben exenciones y un tratamiento preferencial (Gogishvili & Harris-Brandts, 2020). Estos regímenes especiales incluyen también algunas estrategias difusas respecto a la participación de colectivos sociales y ciudadanía en la formulación y seguimiento de los macroproyectos (Ortiz, 2014; Ziccardi & Ramírez, 2020). Mientras en algunos casos se promueve la participación, e incluso es considerada una fuente de legitimación (Sotomayor, 2015), en otros es ignorada y denostada (Beletzky, 2017; Castro Coma, 2011; Follmann, 2015) o directamente reprimida (Sánchez & Broudehoux, 2013). Asimismo, los regímenes especiales abarcan un amplio abanico de prácticas de excepción relacionadas con los instrumentos de planificación y la normatividad que tienden a la generación de acuerdos ad hoc y a las soluciones particulares, las cuales varían en función de cada contexto (Kozak & Feld, 2018).

Estos marcos de excepción producen algunas espacialidades determinadas, que Aihwa Ong (2004, 2006) denomina “espacios de excepción”, lugares que operan bajo una gestión selectiva que permite la competitividad y el funcionamiento fluido y eficiente del capitalismo. Para Murray (2017, p. 208) se trata de “nuevos enclaves urbanos”, productos espaciales gobernados por intereses privados y con una cierta autonomía respecto al régimen legal local, nacional o internacional. Según estas perspectivas, la excepcionalidad supone “zonificación”, es decir, la selección de zonas urbanas específicas en donde no aplican los marcos regulatorios existentes para el resto de la ciudad en relación con usos, densidades, espacio público o alturas (Murray, 2017; Valverde, 2009).

La aplicación de medidas de excepción flexibles y expeditas tiene efectos espaciales de naturaleza morfológica, estética y social. El carácter emblemático e icónico que se atribuye a los macroproyectos suele estar asociado a la construcción de unos “paisajes sensacionales” para fortalecer el orgullo y el sentido de identidad (Yu, 2020, p. 414), lugares “aparentemente impresionantes” que demuestren el poder transformador de la gobernanza (Lovering, 2007, p. 360) y que se conviertan en símbolo de la revitalización urbana, la reestructuración y la globalización de la ciudad (Rodríguez et al., 2001). Estas operaciones reconfiguran la centralidad urbana en términos funcionales y físico-espaciales porque convierten áreas estratégicas degradadas en entornos urbanos exclusivos por su valorización y transformación urbanística (Cuenya, 2011). En esta línea, conforme apunta Fainstein (2008), se apuesta por edificaciones que puedan generar grandes beneficios, como vivienda de lujo, hoteles, torres de oficinas y centros comerciales con diseños similares, que producen “un paisaje dominado por edificios voluminosos que no fomentan la urbanidad” (p. 783). Otros autores han demostrado también la generación de espacios urbanos fragmentados y excluyentes (Kozak & Feld, 2018; Ziccardi et al., 2020) que propician el desplazamiento de población y la gentrificación (Sánchez & Broudehoux, 2013; Rodríguez, 2021; Rodríguez & Cuenya, 2018).

En suma, el giro narrativo en torno a la construcción de la excepcionalidad, así como las variaciones en las prácticas de excepción y sus efectos espaciales, evidencian que, a pesar de su ubicuidad y aparentes semejanzas, los macroproyectos no operan como políticas urbanas diseminadas mecánicamente de un lugar a otro, sino como políticas que experimentan mutaciones y resignificaciones en función de los actores involucrados y de las dinámicas de los contextos locales allí a donde llegan (Silvestre & Jajamovich, 2022).

La información que sustenta este trabajo fue recolectada entre 2020 y 2022. La investigación se desarrolló con un enfoque cualitativo inspirado en el pluralismo metodológico (DeLyser & Sui, 2014). Los métodos de investigación empleados incluyen entrevistas semiestructuradas, observación de campo y análisis textual (Baxter, 2020). Fueron entrevistados profesionales de las entidades involucradas en la formulación y gestión del gpu, habitantes de barrios vecinos, investigadores en temas urbanos, líderes de ong y organizaciones sociales de base. Para la revisión documental y el análisis textual se consideró un conjunto heterogéneo de documentos relacionados con el macroproyecto, como normativa urbana, planes de desarrollo, planes de ordenamiento territorial, sitios oficiales de las instituciones promotoras del proyecto, prensa y material multimedia. Esta combinación de múltiples fuentes documentales generadas en diferentes momentos permitió rastrear el proceso de construcción de los marcos de excepcionalidad que soportan el macroproyecto y su evolución en el tiempo. La observación se hizo en diferentes momentos para identificar sobre el terreno los avances en la ejecución del macroproyecto y contrastar la información recogida en los documentos y entrevistas. Igualmente, las diferentes visitas a campo permitieron evidenciar las transformaciones espaciales que se iban produciendo en la zona y también la relación de las intervenciones urbanísticas con las áreas adyacentes.

La sistematización y análisis se hizo mediante el procedimiento de triangulación de la información entre los diversos métodos y fuentes (Cisterna, 2005). Por último, se hizo la triangulación de la información con las dimensiones de análisis (narrativas, prácticas y espacialidades) que habían sido construidas previamente.

El Gran Malecón del Río (gmr) es un ambicioso proyecto de renovación urbana a orillas del río Magdalena, considerado la principal arteria fluvial de Colombia, que nace en el suroccidente del país y desemboca en el mar Caribe. La promotora del proyecto es Barranquilla, la cuarta ciudad colombiana en importancia, que cuenta con 1.206.319 habitantes y, junto al resto del Departamento del Atlántico, aporta el 4,44% del pib nacional (Departamento Administrativo Nacional de Estadística [dane], 2022). Actualmente, como el resto del país, Barranquilla está tratando de recuperar sus indicadores socioeconómicos al menos a las cifras previas a la pandemia. La pobreza afecta al 35,7% de la población y la desigualdad –según el coeficiente de Gini– es de 0,47. El desempleo es del 10,4% y el nivel de ocupación alcanza el 56,2% (Alcaldía de Barranquilla, 2023).

Durante los últimos años, Barranquilla se ha consolidado como la ciudad más importante del Caribe colombiano. Desde finales del siglo xx, la ciudad ha experimentado un proceso de reestructuración económica caracterizado por la disminución de la actividad industrial y la creciente importancia de otros sectores, como la construcción, la gestión inmobiliaria y el turismo (Duque Franco & Silva, 2021). En este proceso se enmarca el desarrollo del gmr. Durante el período 2016-2019, la realización del macroproyecto se convirtió en una prioridad para el gobierno de la ciudad. El gmr abarca un área de más de 200 hectáreas, que incluye varios barrios marginales, terrenos objeto de disputas relacionadas con usos y derechos de propiedad, así como la antigua zona industrial de Barranquilla, en donde aún permanecen algunas fábricas y bodegas que resisten al proceso de restructuración económica y de relocalización de industrias en municipios vecinos (Figura 1).

figura 1
Infraestructura industrial en el área del Gran Malecón del Río Magdalena
Fotografías de la autora

El macroproyecto, concebido como una gran operación para el cambio de usos y la generación de suelo urbano, tiene como bandera el gran malecón, un paseo de cinco kilómetros de longitud que conecta dos puntos de referencia en el nuevo desarrollo urbanístico de Barranquilla: de un lado, el centro de eventos y convenciones Puerta de Oro, próximo a Siape, un barrio tradicional de pescadores con graves problemas de pobreza y exclusión: y de otro, la isla La Loma, cercana al centro histórico, con un área de 96 hectáreas en donde está prevista la construcción de viviendas, oficinas y locales comerciales (Figura 2).

figura 2
Gran Malecón del Río Magdalena – Unidades funcionales
Elaboración propia

El malecón comprende una avenida de doble calzada, plazas, ciclovías, senderos peatonales, espacios deportivos, comerciales y culturales. Está dividido en cuatro zonas denominadas unidades funcionales, de las cuales las dos primeras operan desde finales de 2019 e incluyen un sector gastronómico, uno recreativo y otro deportivo. En la segunda unidad se construyó la Caja de Cristal, un pabellón para la celebración de eventos nacionales e internacionales que se inauguró con la Asamblea del bid realizada en marzo de 2021 (Figura 3). La tercera unidad estaba destinada inicialmente a actividades deportivas y la cuarta a servicios culturales. Sin embargo, todavía no se han construido equipamientos en ninguna de las dos y está previsto que desde finales de 2022 se inicie la intervención urbanística (Alcaldía de Barranquilla, 2022).

Tras una inversión pública del orden de los 159,7 millones de dólares para la construcción de la vía y el paseo del gmr, se espera incentivar la intervención del sector privado y la dinamización inmobiliaria. Han sido anunciados varios proyectos de iniciativa privada que incluyen hoteles, vivienda de lujo, torres de oficinas, centros de negocios, centros comerciales y complejos de entretenimiento y espectáculos. Sin embargo, hasta ahora ninguno de ellos ha logrado materializarse, algo que, según entrevistados de la entidad encargada de la gestión del macroproyecto, obedece a los efectos de la pandemia del Covid-19 y al lento proceso de reactivación económica posterior.

figura 3
Paseo del Gran Malecón del Río Magdalena
Fotografías de la autora

La literatura sobre macroproyectos de renovación urbana ha hecho énfasis en su carácter ubicuo y ha determinado que la excepcionalidad es uno de sus rasgos distintivos. Sin embargo, los contextos y las dinámicas subyacentes en torno a la constitución de los regímenes de excepción han sido poco estudiados. En este sentido, aunque este trabajo dialoga con una amplia literatura sobre macroproyectos urbanos (p.e. Kozak & Feld, 2018; Swyngedouw et al., 2002; Ziccardi & Ramírez, 2020), aporta nuevos elementos de análisis y evidencia empírica sobre los procesos de construcción de la excepcionalidad desde la perspectiva de las narrativas, las prácticas y las formas urbanas.

El análisis del proyecto de regeneración urbana del gmr en Barranquilla muestra que las narrativas de excepcionalidad, que sirven de sustento a los macroproyectos, no están motivadas exclusivamente por la racionalidad y el imperativo de la competencia entre ciudades, sino que también, de forma deliberada, apelan a sentimientos de identidad y pertenencia, a emociones que se definen y adquieren sentido en función del contexto urbano particular (Yu, 2020). En la creación de esta atmósfera afectiva resulta central la insistencia en el carácter emblemático del macroproyecto (Rodríguez et al., 2001), que, en el caso del gmr, es asociado a la imagen de una ciudad que se transforma, se reconcilia con su pasado y reorienta su desarrollo urbano, económico y social hacia el río.

Igualmente, el trabajo muestra que el desarrollo de macroproyectos, y en especial de waterfronts, no responde a la reproducción mecánica del tipo de intervención fetiche del urbanismo neoliberal, sino que requiere de unas condiciones políticas y socioeconómicas favorables. En el caso de Barranquilla, estas condiciones están dadas por un alcalde con altas tasas de aceptación ciudadana, una oposición política nula, la confianza del sector privado, el respaldo de la elite regional a la cual pertenece y el beneplácito del gobierno nacional (Figura 6). En este marco, la promoción del macroproyecto justificado en la doble retórica de la competitividad y la relación con el río fue bien recibida por parte de la ciudadanía, que podría reafirmar su identidad en torno al río y disfrutar de un espacio público. y también por el sector privado y los gremios, para los que el malecón representaba una oportunidad de negocio. La retórica insistente e invariable sobre la necesidad de recuperar la relación con el río, sumada al efecto demostrativo generado por la construcción de las primeras obras del gmr, menguaron las eventuales voces críticas o escépticas.

figura 6
Mapa de actores Gran Malecón del Río Magdalena
Elaboración propia

Sin embargo, el análisis realizado indica también que algunas de las prácticas de excepción se encuentran en una frontera difusa entre lo alegal y lo ilegal. Las singulares interpretaciones de la administración sobre los tiempos y procedimientos definidos en la normativa, que impidieron la participación ciudadana en la discusión del macroproyecto, a pesar del reclamo de algunos sectores, no afectaron su implementación. No obstante, las denuncias penales y demandas administrativas relacionadas con la propiedad del suelo y el pago de indemnizaciones en el sector de La Loma han paralizado completamente la ejecución de uno de los proyectos con los que se buscaba incentivar el desarrollo urbano en el gmr y, además, han reavivado el debate sobre las prácticas corruptas que históricamente han permeado al gobierno de la ciudad. Este par de ejemplos ilustra que las prácticas de excepción también pueden ser objetadas, aunque las respuestas y los efectos sobre el macroproyecto en su conjunto resulten dispares.

Las narrativas y las prácticas de excepción inciden en el espacio y las formas urbanas. Aunque el desarrollo urbano previsto en torno al gmr no se ha materializado, ha dado lugar a un espacio híbrido, provisional, inmerso en el lento proceso de convertirse en el emblema de la transformación de la ciudad. Las variaciones en las destinaciones de las unidades funcionales, los cambios de emplazamiento de algunas intervenciones o la inclusión de otras no previstas inicialmente, evidencian que los macroproyectos son complejos sistemas adaptativos que cambian dinámicamente (Yu, 2020). La actual morfología urbana del gmr es una expresión de lo que Flyvbjerg (2007, p. 6) denomina “la paradoja de los macroproyectos” para referirse al hecho de que cada vez se construyen más macroproyectos, a pesar de que muchos generan elevados costes y pobres réditos.

En definitiva, abordar la excepcionalidad como característica de los gpu, y también como marco de análisis, permite reflexionar sobre la normalización de la excepción en el planeamiento urbano y ratifica la importancia de reconocer que los macroproyectos no operan como meras réplicas o implantaciones locales de tendencias globales, sino que son procesos urbanos espacialmente situados y que, por tanto, están condicionados por la configuración de actores, dinámicas y prácticas locales.

Los resultados presentados en este artículo se enmarcan en la investigación “Urbanismo neoliberal en el Caribe colombiano. Grandes Proyectos Urbanos en la ciudad de Barranquilla”, financiado por la convocatoria Orlando Fals Borda 2019. Facultad de Ciencias Humanas. Universidad Nacional de Colombia.

Agradezco a todas las personas entrevistadas por su disposición y valiosos aportes para el desarrollo de este trabajo.