INTRODUCCIÓN

La Política Nacional de Desarrollo Rural (PNDR)[1] constituye un hito en la búsqueda por poner en valor el aporte del medio rural al desarrollo social, económico y ambiental en Chile, debido a que, por un lado, hace frente a un proceso de urbanización acelerado que se ha dado en las capitales regionales en las últimas décadas, fundamentalmente por una fragilidad de los instrumentos normativos de planificación y la inexistencia de instrumentos de ordenamiento territorial que protejan el suelo rural (López-Morales, Gasic y Meza, 2012; Vicuña, 2013; Arenas y Orellana, 2019). Y, por otro lado, a que atiende las importantes brechas de inequidad que se dan en materia de desarrollo económico y social, las cuales favorecen a las comunas urbanas en desmedro de las rurales, según lo que la propia PNDR sostiene en su diagnóstico.

El Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) está definido en la Ley N°18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, siendo uno de los instrumentos con que cuenta la gestión municipal para el desarrollo de la comuna. Debe contener acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local y promover su avance social, económico y cultural (Ruz, Maldonado, Orellana y Vicuña, 2014; Valenzuela, 2018). Asimismo, debe considerar la participación ciudadana y coordinar con los servicios públicos que operen en el ámbito comunal o ejerzan competencias dentro de ese ámbito.

Un 76% de las comunas de Chile son rurales o tienen un componente significativo de la base de su desarrollo social y económico en la ruralidad (PNDR, 2020), por lo que el PLADECO resulta ser el instrumento que actualmente permite diagnosticar de mejor manera los requerimientos y proyectar las iniciativas pro-desarrollo rural de las comunas, donde sus habitantes, actores públicos y privados, puedan concertarse en un fin común (Orellana, Mena y Monte, 2016). Desde esta perspectiva, surge la siguiente pregunta: ¿cómo es el nivel de integración de los contenidos que propone la PNDR en los PLADECO de comunas rurales en Chile? La hipótesis de trabajo, orientada por esta interrogante, es que los actuales PLADECO de comunas rurales en Chile tienen una baja aproximación a los objetivos y lineamientos estratégicos que propone la PNDR, mayormente por la debilidad que muestran en su articulación con la estructura normativainstitucional que se promueve desde el nivel regional y sectorial de gobierno.

Al respecto, Nieto y Cárdenas (2015) realizan un análisis sobre la comunidad autónoma española de Extremadura y la aplicación de la iniciativa LEADER. Dicho análisis arroja resultados variables en cuanto a la disminución de las diferencias demográficas y socioeconómicas entre zonas rurales y urbanas, a pesar de que sea el principal objetivo de estas políticas. Blanco (2019) elabora un análisis de las principales políticas para el desarrollo rural, tanto en la Unión Europea como en algunos países latinoamericanos entre 1990 y 2008. Si bien da cuenta de la aplicación de políticas territoriales ascendentes, se evidencia aún la incapacidad de estas para resolver los elevados niveles de pobreza. Valencia-Perafán et al. (2020) llevan a cabo un balance de las políticas de desarrollo territorial rural referente a los logros vinculados a la difusión del enfoque territorial y aumento de procesos de participación, y sus limitaciones relacionadas a la intersectorialidad y multiescalaridad de los procesos de implementación y multidimensionalidad de los resultados esperados. Estos y otros estudios (Fernández, Fernández y Soloaga, 2019) han demostrado que la implementación de políticas de desarrollo rural tiene un campo de acción y efectos limitados. Por lo tanto, este trabajo resulta trascendental para entender y evaluar cuán cerca o alejado está la aplicación de la nueva ruralidad y/o desarrollo rural territorial en los propósitos que plantea esta política.

El documento aquí expuesto, además de la introducción, comprende seis secciones. La primera establece el marco teórico, donde se analizan distintos autores y casos respecto a la postura de nueva ruralidad y desarrollo rural territorial. La segunda incluye un apartado donde se expone el estudio de caso que considera la distribución territorial de las comunas seleccionadas y algunas características sociodemográficas. La tercera sección corresponde a la metodología aplicada que es de carácter cualitativo y que consiste en establecer el nivel de proximidad y consideración de los elementos que plantea la PNDR en los distintos PLADECO a partir de tres temáticas. En la cuarta se presentan los principales resultados de acuerdo a las tres temáticas. En la quinta parte se realizan las discusiones con base en los resultados obtenidos. Y, finalmente, en la sexta, se muestran las conclusiones del trabajo.

MARCO TEÓRICO

Gómez (2001) estimó que la concepción de lo rural tiene consecuencias relevantes para la estructuración de políticas públicas, lo que se ha visto reflejado con la hegemonía económica de turno. El cambio del modelo de industrialización por sustitución de importaciones a uno orientado hacia el mercado externo, a partir de la década de 1970, desencadenó una reestructuración de la economía rural de Latinoamérica (Kay, 2007; 2009). La instauración del neoliberalismo en varias esferas sociales, impulsada por el Estado, abrió la puerta al enfoque de la “nueva ruralidad” (Kay, 2007), así como importantes transformaciones en los agentes rurales (Blanco, 2019). Dicho enfoque, adoptado desde la década de 1990 por instituciones internacionales, se concretó en la región en una categoría empleada para atraer recursos internacionales. Kay (2009) explica, en tal sentido, cómo esta expresión conceptual es propia de Latinoamérica, destacándola por ser más rica que otras surgidas en Europa y Norteamérica a finales del siglo XX y comienzos del XXI, como la de “desarrollo rural integrado” de Shucksmith (2010). Sin embargo, en esta riqueza yace su definición fragmentada, debido a que se convirtió en un concepto paraguas que se refiere a cualquier nuevo elemento productivo o económico de zonas rurales o cualquier problemática que no se haya estudiado con detenimiento anteriormente. Gómez (2001) asegura que esa nueva ruralidad, en realidad, tiene varias décadas de existencia, por lo que queda en duda su carácter de “novedad”. Afirma, más bien, que solo recientemente se está observando con mayor detenimiento una realidad que antes se ignoraba.

El enfoque de desarrollo territorial y planificación permite valorar lo nuevo en la ruralidad. El enfoque precedente al nuevo, era predominantemente dicotómico, agrario y productivo (Sepúlveda, 2008), relacionado con lo no moderno y presentado en contraste a la sobrevalorización de lo urbano como garante de bienestar (Gómez, 2001), sin considerar otras transformaciones y relaciones urbano-rurales. Por consiguiente, la nueva ruralidad (Gómez, 2001; Kay, 2009) y el desarrollo rural territorial (Sepúlveda, Rodríguez, Echeverri y Portilla, 2003; Sepúlveda, 2008; Valencia-Perafán et al., 2020) se presentan como conceptos más amplios y diversos, que consideran elementos basados en la modernización tecnológica, productividad y diversidad económica, disminución de brechas de pobreza y desigualdad territorial, sustentabilidad ambiental, equidad de género, revalorización del campo, su cultura e identidad, descentralización y nuevos acuerdos institucionales. Actualmente, Fernández et al. (2019) entienden lo rural como un espacio que es atravesado por transformaciones relevantes, incluyendo la diversificación económica-productiva, con cada vez menor peso agrícola, mayor interacción con lo urbano, con una mayor multifuncionalidad territorial y una población más próxima culturalmente al paradigma urbano contemporáneo. En este sentido, mencionan al desarrollo territorial rural como una respuesta para solventar la pobreza rural, siendo clave para entender este contexto ya más diversificado e, incluso, proponer cambios para mejorar las condiciones de las zonas rurales a través de un proceso de transformación productiva e institucional. ara Blanco (2019), la nueva ruralidad le da un carácter relevante al territorio, entendiéndolo como el espacio de interacción y cooperación de distintas iniciativas para mejorar la calidad de vida, entre ellas, reformas institucionales que permitan una gobernanza más democrática y representativa de las necesidades presentes. Se promueven así nuevos elementos y condiciones para una mayor gobernabilidad local, priorizando iniciativas endógenas, innovación, competitividad y capital social. El enfoque en cuestión, que surge “desde abajo”, contrastándose fuertemente con la acción centralista “de arriba hacia abajo”, ha sido incorporado de alguna manera por varios gobiernos de la región al igual que distintos organismos internacionales, a los cuales se suma Chile con la recién aprobada PNDR. No obstante, su aplicación a nivel local se desconoce por la falta de normas que puedan regir sobre estos territorios. Fernández et al. (2019) reconocen que uno de los desafíos más complejos es darles más protagonismo a los actores territoriales locales, incluyendo a la institucionalidad, los instrumentos con los que cuentan y su coordinación con otros de nivel superior. Por esta razón, surge la necesidad de estudiar la planificación rural del desarrollo existente, siendo el PLADECO el instrumento disponible y más cercano para abordar este paradigma.

Un referente de la implementación de la nueva ruralidad y/o el desarrollo rural territorial con bastante trayectoria es la Política Agrícola Común (PAC) que nació con la Comunidad Económica Europea en la posguerra (Blanco, 2019). Si bien tuvo como fin inicial proteger y subvencionar la producción de alimentos, a partir de entonces ha evolucionado hacia el enfoque antes mencionado. Se incluye el otorgamiento de ayuda a zonas desfavorecidas en materia de producción agrícola, promoción de la diversificación económica e, incluso, atención a la población y actividades heterogéneas con un enfoque territorialista y multisectorial. Más recientemente, ha apostado por reformas a políticas comunitarias para el desarrollo rural con planes diseñados con base en las características de cada zona, abarcando la participación de actores locales, así como incentivos a la diversificación, innovación, la adopción de medidas ambientales y mejoras en términos de calidad de producción. Uno de los programas que se destacan bajo la PAC es el LEADER (Sepúlveda et al., 2003; Nieto y Cárdenas, 2015; Blanco, 2019), el cual es un modelo de desarrollo integrado con perspectiva territorial de carácter endógeno, orientado a la diversificación económica, sostenibilidad, valoración del patrimonio natural y cultural, fomento del empleo y calidad de vida, a partir de proyectos con financiación descentralizada.

Según Blanco (2019), en Latinoamérica se evidencia una dualidad de políticas rurales: las primeras se hallan direccionadas hacia la producción agrícola exportadora, y las segundas, de desarrollo rural, ponen énfasis en la disminución de la pobreza. En México, ya en la década de 2000, se re-caracteriza el papel del campo dentro del desarrollo del país, reconociendo las dificultades estructurales basadas en su nivel de atraso y estancamiento (Torres y Delgadillo, 2009). De hecho, se plantea que, para poder aterrizar las intencionalidades de planificar el desarrollo rural, se debe adoptar una aproximación integral, territorial y sostenible, superando la visión sectorial (Valencia-Perafán et al., 2020). En Costa Rica, se definieron cuatro ejes para atender al sector rural desde la década de 1990: reconversión productiva, mejoramiento de condiciones de vida, modernización institucional y fortalecimiento de recursos humanos (Blanco, 2019). Lo anterior implica políticas destinadas al apoyo de grandes productores exportadores no tradicionales, pequeños productores tradicionales y otros sectores vulnerables. En Argentina, según Nogueira, Urcola y Lattuada (2017), el desarrollo rural en los últimos veinte años se ha caracterizado por una corrección de la desarticulación entre los actores de programas asociados, junto con una mirada que comprende fines productivos y reivindicativos. Debido al contexto de pobreza y seguridad alimentaria vinculada con las pequeñas producciones agropecuarias, se advirtió la necesidad de considerar en la agenda política el desarrollo rural y la agricultura familiar, dando origen a una planificación estratégica participativa a largo plazo. En Perú, siguiendo a Valencia-Perafán et al. (2020), el desarrollo rural territorial se asumió como una oportunidad para que las comunidades locales se vincularan a otros mercados, integrando principalmente actividades turísticas e identificando los activos territoriales para aprovecharlos en términos competitivos y productivos.

Rudel y Meyfroidt (2014), desde un análisis global, instalan el debate acerca del uso óptimo del suelo rural en cuanto a la sostenibilidad alimentaria y mantención de servicios ecosistémicos. Resaltan, de igual forma, la planificación del territorio rural y los múltiples actores que convergen en el tema, pero divergen en cuanto a los distintos usos que se le puede dar al territorio, concibiéndolo como una “anarquía organizada”. Los propietarios productores, inversionistas, pueblos indígenas, organizaciones ambientalistas, entre otros, se disputan la razón y acción para definir distintos usos en zonas rurales en constante disputa. La respuesta subyace en una planificación integrada que considere todos los puntos de vista, definiendo así la vocación múltiple del territorio rural. Dicho elemento converge con Heike Johansen y Lund Chandler (2015), quienes aseguran que la planificación rural se puede beneficiar de la participación de distintos agentes al institucionalizar el conocimiento y competencias, estructurar la crítica y socavar los objetivos particulares.

En Chile, la reciente PNDR emana en pleno proceso de descentralización y fortalecimiento de la regionalización, impulsado a partir de la promulgación de la Ley 21.074, con las complejidades que implica la inexistencia de una Política Nacional de Ordenamiento Territorial (Arenas y Orellana, 2019). Esto significa otra señal de la resistencia del marco normativo-institucional del país por avanzar hacia una mayor autonomía de los gobiernos regionales y locales en planificación territorial (Marshall, 2019; Orellana, Arenas, Marshall y Rivera, 2016). En la actualidad, Chile sostiene bajos niveles de descentralización a escala local, primordialmente en materia fiscal, respecto a países de la OCDE (OCDE, 2014; Balbontín, Escobar y Seemann, 2017; Horts, 2018), situación que limita que la gran mayoría de los gobiernos municipales pueda sostener una adecuada prestación de bienes y servicios públicos (Orellana y Marshall, 2017), debilitando la gobernanza multinivel (OCDE, 2017; Henríquez, 2020). Se constatan, en este país latinoamericano, importantes disparidades territoriales que se arrastran desde hace décadas (Aghón y Cortés, 1998; CEPAL, 2017), donde incluso los procesos de regionalización impulsados en los últimos veinte años no han establecido cambios sustanciales (Rehren, Orellana, Arenas e Hidalgo, 2018; Marshall, 2018). A esto se suma una subestimación de la ruralidad en Chile, desde un punto de vista territorial (Berdegué, Jara, Modrego, Sanclemente y Schejtman, 2010), siendo que el país es mucho más rural de lo que tiende a suponerse. En este contexto, la PNDR representa una oportunidad que debe ser aprovechada para guiar y apoyar el desarrollo de la planificación territorial local.

ESTUDIO DE CASO

La división político-administrativa de Chile a nivel local está compuesta por 346 comunas. Según la definición establecida por la PNDR, 82 de estas comunas se clasifican como urbanas, 185 rurales y 78 mixtas (la comuna Antártica no se clasifica). Para desarrollar la metodología, se seleccionan 30 comunas rurales (Figura 1), dos por cada región del país (a excepción de dos regiones), en función de su porcentaje de población rural, según el Censo 2017 y la disponibilidad del PLADECO. Esta selección se establece para obtener un diagnóstico de carácter cualitativo del desarrollo rural, considerando la diversidad territorial chilena.

Figura 1
Mapa comunas seleccionadas para evaluar instrumento de PLADECO [2].
Elaboración de autores con base en la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo Chile.

La localización de las comunas escogidas se observa en la Figura 1. Asimismo, en la Figura 2, se detalla la población total y el porcentaje de población rural, según el Censo 2017. Finalmente, en la Figura 3, se distingue el porcentaje de población en situación de pobreza por ingresos y multidimensional. Las Figuras 2 y 3 muestran, de izquierda a derecha, la localización geográfica norte a sur, indicando la región a la que pertenecen. Tanto en la distribución territorial como en las variables demográfica y de pobreza, se aprecia que existe una notoria diversidad de realidades rurales.

Figura 2
Comunas seleccionadas para evaluar sus PLADECO y estadísticas de población.
Elaboración de autores con base en el Censo 2017.

Figura 3
Comunas seleccionadas para evaluar sus PLADECO y estadísticas de porcentaje de la población en situación de pobreza por ingresos y multidimensional.
Elaboración de autores con base en datos del Ministerio de Desarrollo Social.

METODOLOGÍA

El método de análisis cualitativo consiste en establecer el nivel de proximidad y consideración de los elementos enunciados por la PNDR en cada PLADECO. El método se divide en tres temáticas:

· Análisis de contenidos: se refiere al fundamento empírico que sostiene la mirada del Estado y proyección del desarrollo rural, así como la conceptualización, una eventual descripción de la visión o imagen objetivo, y su gobernanza. Esta última comprendida en términos del reconocimiento e implicancia de los actores responsables del desarrollo rural. Para este bloque, se contempló contrastar cada instrumento con la revisión de los siguientes apartados de la PNDR: Elementos de diagnóstico, Definición de territorio rural y nuevo paradigma rural, Objetivo general, Principios y Gobernanza.

· Enfoque predominante sobre ámbitos: se refiere al abordaje explícito de objetivos, lineamientos y acciones relativos a diferentes ámbitos propios del desarrollo rural. Para este bloque, se decidió contrastar cada instrumento con los cuatro ámbitos, así como sus ejes y lineamientos definidos por la PNDR: Bienestar social, Oportunidades económicas, Sustentabilidad medioambiental y Cultura e identidad.

· Referencias cruzadas: alude a la interrelación que especifica el instrumento con otros instrumentos de planificación como: la Estrategia Regional de Desarrollo (ERD) que tiene un enfoque indicativo-productivo de mayor escala; el Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU) que orienta el desarrollo de los centros urbanos de la región; el Plan Regulador Intercomunal (PRI) que regula el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que se integran en una unidad urbana; el Plan Regulador Comunal (PRC) que regula el desarrollo físico urbano de una sola comuna; políticas sectoriales, las cuales se dan a escala nacional, regional o comunal; o bien, referencias institucionales, es decir, otras organizaciones públicas. El análisis se centra en el propio instrumento y no en relación al texto de la PNDR, pero evidencia la importancia de la integralidad institucional que se plantea en el desarrollo rural.

La manera de evaluar los aspectos antes mencionados, requirió de algunas consideraciones especiales por temática, basadas en un puntaje asignado. Para la temática de Análisis de contenidos, se optó por los siguientes criterios de calificación: 3 puntos para “coincidente”, 2 para “algo coincidente”, 1 para “poco coincidente”, 0 para “no coincidente” y -1 para “contradictorio”. Para la segunda temática (Enfoque predominante sobre ámbitos), se optó, en virtud de lo declarado en cuanto a cada uno de los cuatro ámbitos de la PNDR y sus ejes (Figura 4), por una estimación de la distribución porcentual respecto al mayor o menor énfasis, de manera que los porcentajes de los cuatro ámbitos sumaran un 100%.

Figura 4
Ámbitos y ejes de la PNDR.
Elaboración de autores con base en la PNDR.

Por último, en el tercer bloque, referido a Referencias Cruzadas, que considera los tres criterios citados, se optó por la calificación siguiente: 3 puntos para “total”, 2 para “parcial”, 1 para “escasa” y 0 para “nula”.

RESULTADOS

En este apartado se revisan y analizan los resultados en relación con los contenidos, enfoque y referencias cruzadas de los PLADECO seleccionados.

ANÁLISIS DE CONTENIDOS

Dentro del análisis de contenidos de los PLADECO, se evaluaron: el fundamento empírico, la definición del concepto, el objetivo y la gobernanza para el desarrollo rural (Figura 5).

Figura 5
Resultados de análisis de contenidos en PLADECO.
Elaboración de autores.

En el fundamento empírico, se constata en los PLADECO un reconocimiento del rezago de la ruralidad que se expresa en una coincidencia de un 58,9% (53 de 90 puntos posibles) con la PNDR, donde existe un relato que se conecta con los nuevos enfoques productivos y económicos, especialmente con el turismo rural y las energías renovables. Además, se reconocen diversas problemáticas, principalmente las que se relacionan con la conservación del medio ambiente, el cambio climático y la escasez hídrica. Se evidencia cierta tendencia territorial a una menor coincidencia en los PLADECO de comunas del norte del país, salvo algunas excepciones.

En la definición del concepto sobre desarrollo rural se obtuvo una coincidencia menor con la PNDR (40%, 36 de 90 puntos posibles), sobre todo en el norte del país. Si bien en algunos PLADECO se advierte la autodenominación de “comunas rurales”, solo en pocos se explicita el enfoque que tiene el nuevo paradigma rural. En la mayoría de las comunas, especialmente en la zona norte y sur, se da una coincidencia baja con este planteamiento, al reconocer solo tácitamente el concepto de desarrollo rural. En términos globales, la zona austral tiene mucho más presente la concepción y los objetivos de la nueva ruralidad.

Respecto a los objetivos sobre el desarrollo rural, se alcanzó una coincidencia similar a la obtenida para el fundamento empírico (57,8%, 52 de 90 puntos posibles). Inicialmente, se reconoce la importancia de la sustentabilidad. En algunas se registra la diversidad territorial, validando la existencia de poblados con un extenso entorno rural, al igual que las múltiples actividades existentes. Ocurre de forma similar con la integralidad y participaciones de instituciones públicas y actores de la sociedad que, en ocasiones, están organizados. La competitividad territorial y eficiencia son los factores más desarrollados, fundamentalmente por la vocación productiva de las zonas rurales. Esto se acompaña de la dependencia de recursos e instituciones que tienen atribuciones sobre el entorno rural. Por último, la identidad también es un aspecto relevante, destacándose allí las tradiciones, las culturas y los pueblos originarios.

La gobernanza para el desarrollo rural tuvo una coincidencia del 44,4% (40 de 90 puntos posibles), dado que no se plantea como una cooperación entre instituciones sectoriales ni como un enfoque transversal en la mayoría de los casos. En algunos PLADECO este tema no es claro en su explicación y se limitan a construir un ámbito de acción de gestión municipal enfocado hacia lo local, apoyándose en instrumentos regionales, pero no en instituciones a otras escalas. En otras palabras, la estructura institucional está amparada localmente, con sistemas de seguimiento autoadministrados que tienden a alinearse con la PNDR y los planes sectoriales y regionales.

ENFOQUES PREDOMINANTES POR ÁMBITOS

En una segunda etapa del análisis de PLADECO (ver Figura 6), se compararon las acciones propuestas en los planes de acción de estos instrumentos con los ámbitos, lineamientos y objetivos que propone la PNDR. Como se mencionó, se reparte un porcentaje de 100% entre los ámbitos, de tal modo que se le asignó mayor porcentaje a los que estaban mejor representados por las acciones propuestas.

Figura 6
Resultados de enfoque predominante sobre ámbitos en PLADECO.
Elaboración de autores.

En la Figura 6 se constata que los ejes de la política que se expresan en los PLADECO refieren en mayor medida a acciones ligadas a los ámbitos de Bienestar Social (30,2%), Oportunidades Económicas (27,1%), y Sustentabilidad Ambiental (25%); y, en menor grado, a Cultura e Identidad (18%).

El mayor porcentaje entre ámbitos lo registra Bienestar Social, lo cual se explica por la mayor dotación en recursos humanos y económicos de algunas de las direcciones que conforman la estructura institucional de las municipalidades, ya que todas poseen una Dirección de Desarrollo Comunitario que incluye departamentos de educación, salud y deporte. Por lo tanto, no es extraño que la mayoría de los PLADECO generen acciones relacionadas con atener la vulnerabilidad, equidad social y vivienda. Asimismo, se evidencia que temas afines con el Bienestar Social en la PNDR, como el acceso oportuno y eficiente a la justicia, no se encuentran presentes en ningún PLADECO.

En relación al ámbito de Oportunidades Económicas, se repiten las medidas relacionadas con la capacitación y entrega de conocimiento económico a la población. Además, se proponen acciones destinadas a identificar y potenciar particularidades productivas comunales, aunque nunca llegan a plantear el desarrollo de certificaciones como denominaciones de origen o marcas colectivas. Por otra parte, los PLADECO estudiados tampoco proponen nuevas alternativas de financiamiento que no sean las tradicionales.

En Sustentabilidad Ambiental, varios PLADECO hacen referencia a problemas ambientales como la contaminación de elementos naturales o escasez hídrica, sin embargo, estas preocupaciones no se traducen en acciones concretas. Las iniciativas más repetidas son el desarrollo de programas sobre educación ambiental y cuidado del agua, en contraste con los que son menos mencionados, como los estudios, monitoreos y reconocimiento de la biodiversidad y servicios ecosistémicos, conservación y recuperación del recurso suelo, y medidas para riesgos de desastres y cambio climático.

Finalmente, en Cultura e Identidad, las acciones más repetidas tienen que ver con el rescate y reconocimiento de la vida campesina y culturas indígenas, usualmente relacionadas con la educación y desarrollo económico del turismo comunal. En general, en este ámbito los resultados dan cuenta de un rescate de la especificidad sociocultural de los territorios en relación con los objetivos y lineamientos que plantea la PNDR. Por último, las diferencias territoriales por zona no resultan significativas ni concluyentes en los resultados para este y ningún ámbito anterior.

REFERENCIAS CRUZADAS

La fortaleza de los PLADECO, en términos de su articulación con otros instrumentos de planificación, políticas públicas y actores institucionales que inciden en el desarrollo territorial local y en el desarrollo rural de las comunas, se presenta y analiza a partir de la Figura 7.

Figura 7
Resultados de referencias cruzadas en PLADECO.
Elaboración de autores.

Se constata, a ese respecto, que sólo un 35,6% (32 de 90 puntos posibles) de los PLADECO establece algunas referencias a otros instrumentos, siendo más significativa la ERD, y casi nula con los PRDU y PRI, debido a que muchas de estas comunas no están reguladas por estos dos instrumentos. La gran mayoría de los planes no vincula su propuesta con los objetivos regionales, al menos de manera directa, por lo que no es posible reconocer de qué manera la ERD permea en las acciones de los PLADECO. En el caso de los instrumentos normativos, las escasas menciones se relacionan con los PRC comunales, aunque es entendible debido a que estos norman preferentemente áreas urbanas.

En relación con las políticas sectoriales, sólo un 20% (18 de 90 puntos posibles) de los PLADECO reconocen explícitamente una asociación con una o más políticas sectoriales, con injerencia en la definición de acciones para el desarrollo rural. Así, son escasos los planes que mencionan al menos una política con la cual vinculen sus acciones y la mayoría no realiza ningún tipo de referencia cruzada. En este escenario, cabe destacar que las políticas sectoriales son documentos clave en la definición de acciones de carácter local para los territorios, dado que entregan el marco de acción del Estado en materias independientes de impacto directo sobre el desarrollo rural.

En cuanto a los roles institucionales en el desarrollo rural, este ámbito posee la mejor valoración. El 42,2% (38 de 90 puntos posible) de los PLADECO hace una mención a la articulación con otros actores, especialmente en relación con las fuentes de financiamiento. A pesar de ello, poco menos de un tercio de los PLADECO no identifica responsabilidades institucionales ajenas a los municipios, cuestión que refleja que en su formulación no se incorpora un análisis sobre la gobernabilidad del plan en materia de roles institucionales que debieran guiar y apoyar su ejecución.

DISCUSIONES

El análisis realizado releva los efectos de la prolongada inexistencia de un marco integrado de política pública rural en la planificación a escala local. La tendencia histórica a la acción compartimentada de diversas instituciones sobre los territorios rurales, si bien ha facilitado grandes avances en materias como riego, agua potable y producción silvoagropecuaria, ha generado que estos avances se desarrollen al margen de una mirada integradora. Esto se establece en un marco de gobernanza que no logra articular los distintos sectores y niveles de política pública que abordan las problemáticas rurales históricamente reconocidas. Asimismo, otras problemáticas que adquieren relevancia en tiempos recientes (como la sustentabilidad y la conservación ambiental) aún no logran encontrar un asidero potente en la planificación municipal. En ese sentido, los PLADECO establecen algunos nexos con relatos emergentes sobre diversificación económica, pero carecen, en su mayoría, de una conceptualización y diagnósticos claros sobre su ruralidad y las distintas problemáticas existentes. Por otra parte, la operacionalización de sus planes de acción, en general, se presentan ajenos a la coordinación con entes públicos y privados con incidencia en el desarrollo rural.

Sin duda, el esquema centralizado del país ha contribuido a esta materia, considerando las importantes brechas entre municipios para implementar una planificación integrada. Las escasas menciones a las particularidades de los territorios rurales dan cuenta de una concentración de los esfuerzos sobre los espacios urbanos, o bien, una invisibilización de las diferencias socio-territoriales inherentes a los municipios rurales. Los aportes de la PNDR, que enmarca los temas clave para una nueva mirada rural, deberán ser visibles en la planificación comunal con la incorporación de directrices y objetivos de desarrollo claros. Significa un mayor esfuerzo a ser integrados por el nivel municipal con apoyo de los niveles regionales y nacional, ya que las dificultades de coordinación intersectorial e interescalar actúan aún como barrera para este nuevo paradigma.

En definitiva, el fortalecimiento de los PLADECO como instrumento de planificación para territorios rurales requiere de una internalización de la diversidad de manifestaciones socio-territoriales, asegurada por una implementación sistemática de los objetivos de la PNDR en su formulación. Junto con esto, se debe apuntar a la articulación de las distintas políticas e instrumentos sectoriales en una visión común de desarrollo rural.

CONCLUSIONES

La PNDR, por su naturaleza estratégica, precisa operacionalizar sus objetivos a través de instrumentos de escala local donde converjan los intereses de los diversos actores cuyas acciones comprometen el desarrollo social, económico y ambiental del medio rural. El PLADECO constituye el principal instrumento para esos propósitos en comunas rurales o mixtas, sin embargo, sobre los resultados obtenidos, se constata que están en su mayoría muy lejos de integrar de buena forma lo que pretende esta política.

La baja articulación de los PLADECO con políticas sectoriales e instrumentos de planificación regional y nacional, así como la poca precisión sobre el rol de los diferentes actores institucionales, debilita la condición de este instrumento para lograr los propósitos de la PNDR. No obstante, dado que en la ruralidad el marco normativo-regulatorio es más frágil para proteger los cambios de uso de suelo y existe una menor autonomía de recursos presupuestarios de los municipios, los PLADECO de comunas rurales requieren sintonizar más con los desafíos que plantea la PNDR.

Ante la limitada regulación de procesos de urbanización en zonas rurales, y la inexistencia de un marco nacional de ordenamiento territorial, el PLADECO es la alternativa más viable para incorporar e integrar los actuales desafíos del desarrollo rural territorial. Así como se necesita sintonizar con los elementos propuestos por la PNDR, es también fundamental fortalecer su capacidad de diagnosticar las particularidades de sus espacios rurales e integrarlas a sus planes de acción, y articularse a los desafíos intercomunales y regionales dando cuenta de los distintos niveles y escalas de acción.

Aun cuando los resultados obtenidos no dan cuenta de diferencias significativas en el abordaje de los PLADECO entre las grandes macrozonas del país, es preciso considerar los contextos territoriales de producción de estos planes. Las capacidades técnicas municipales, las condiciones de rezago económico, el aislamiento estructural, y la componente indígena son diferenciadores clave para la implementación de políticas e instrumentos pertinentes, sensibles a la diversidad territorial rural del país.

En síntesis, los resultados de este trabajo aportan a determinar los vacíos y las brechas que actualmente sostienen los PLADECO para constituirse en el instrumento rector del desarrollo local en comunas rurales, precisando aquellos contenidos de la PNDR que admiten mayor urgencia de ser visualizados e integrados a futuro.

INTRODUCTION

The National Policy for Rural Development (PNDR in Spanish)[3] is a milestone in the goal of assigning value to the contribution of the rural area to the social, economic, and environmental development in Chile. This, on one hand, facing an accelerated urbanization process that has occurred in the regional capitals in recent decades, fundamentally due to a fragility of normative planning instruments and the non-existence of territorial organization instruments that protect rural land (López-Morales, Gasic & Meza, 2012, Vicuña, 2013, Arenas & Orellana, 2019). And, on the other hand, considering the important inequality gaps caused by an economic and social development that favors urban communes over rural ones, that the PNDR itself outlines in its diagnosis.

The Communal Development Plan (PLADECO in Spanish) is defined in Law N°18.695 Constitutional Organic Law of Municipalities, being one of the instruments that municipal administration has for the development of the commune. It must contain actions oriented towards satisfying the needs of the local community and promoting its social, economic, and cultural progress (Ruz, Maldonado, Orellana & Vicuña, 2014; Valenzuela, 2018). Likewise, it must consider citizen participation and coordinate with the public services that operate in the communal area or exercise competence within it.

76% of Chile’s communes are rural or have a significant part of the basis of their social and economic development in rurality (PNDR, 2020), which is why the PLADECO is the instrument that currently allows best evaluating the requirements and projecting the pro-rural development projects of the communes, where their inhabitants, public and private players, can come together for a common goal (Orellana Mena y Monte l., 2016). From this perspective arises the question, what is the level of integration of the contents that the PNDR proposes in the PLADECO of the rural communes in Chile? The working hypothesis is that the current PLADECOs of rural communes in Chile have a limited approach to the strategic goals and guidelines that the PNDR proposes, mainly due to the weakness they show in their interaction with the normative-institutional structure that is promoted from the Government’s sectorial and regional level.

In this regard, Nieto & Cárdenas (2015) made an analysis about the autonomous Spanish community of Extremadura and the application of the LEADER initiative. This analysis produced variable results regarding the reduction of demographic and socioeconomic differences between rural and urban areas, despite this being the main goal of these policies. Blanco (2019) prepares an analysis of the main policies for rural development, both in the European Union and in some Latin American countries between 1990 and 2008. Although the application of bottom-up territorial policies is seen, their incapacity to resolve the high levels of poverty is made clear. Valencia-Perafán et al. (2020) take stock of the rural territorial development policies regarding the achievements linked to the dissemination of the territorial approach and to the increase of participative processes, and their limitations related to intersectoriality and multiscalarity of the implementation processes and the multidimensionality of the expected results. These and other studies (Fernández, Fernández & Soloaga, 2019), have shown that the implementation of rural development policies has a limited field of action and effects. Therefore, this work is transcendental to understand and assess how close or far off this application is from the new rurality and/or territorial rural development in the goals this policy sets out.

The document, aside from the introduction, considers six sections. The first establishes the theoretical framework, where the different authors and cases are analyzed regarding the position of new rurality and territorial rural development. The second includes a section where the case study that considers the territorial distribution of the chosen communes and some sociodemographic characteristics is presented. The third corresponds to the methodology applied, which is qualitative in nature and consists in establishing the level of proximity and consideration of the elements PNDR sets out in the different PLADECO, considering three issues. The fourth presents the main results considering these three issues. The fifth is a discussion based on the results obtained. Finally, the sixth shows the work’s conclusions.

THEORETICAL FRAMEWORK

Gómez (2001) considered that the conception of the rural has relevant consequences for the structuring of public policy, which has been reflected with the current economic hegemony. The change of the industrialization model by the substitution of imports to one focused on the foreign market as of the 1970s, triggered a restructuring of the rural economy in Latin America (Kay, 2007, 2009). The implementation of State-led neoliberalism in several social spheres, opened the door to the new rurality approach (Kay, 2007), as well as important transformations within the rural agents (Blanco, 2019). This approach, adopted from the 1990’s by international institutions, became a term in the region to attract international resources. Kay (2009) states how this concept is typical of Latin America, highlighting it as a richer term than others developed in Europe and North America at the end of the 20th and start of the 21st century, like the comprehensive rural development of Shucksmith (2010). However, its fragmented definition lies in this richness, as it became an umbrella concept that refers to any new productive or economic element in rural areas or any issue that has not been studied at length before. Gómez (2001) assures that this new rurality actually has been around for several decades, so the concept of the “new” is questioned. He actually outlines that in recent years, a reality that had been previously ignored has been more thoroughly observed.

The territorial and planning development approach allows valuing what is new in rurality. The previous approach was predominantly dichotomic, agrarian and productive (Sepúlveda, 2008), related with what was not modern and presented in contrast to the overvaluation of the urban as a guarantor of wellbeing (Gómez, 2001), without considering other urban-rural relations and transformations. Therefore, the new rurality (Gómez, 2001; Kay, 2009) and territorial rural development (Sepúlveda, Rodríguez, Echeverri y Portilla, 2003; Sepúlveda, 2008, Valencia-Perafán et al., 2020) is presented as a broader, more diverse concept, that considers elements based on technological modernization, productivity and economic diversity, reduction of poverty gaps and territorial inequality, environmental sustainability, gender equality, revaluation of the countryside, its culture and identity, decentralization and new institutional agreements. Recently, Fernández, Fernández and Soloaga (2019), understand the rural as a space that is traversed by relevant transformations, including economic-productive diversification, with ever less agricultural weight, greater interaction with the urban, with a greater territorial multifunctionality and a population that is culturally closer to the contemporary urban paradigm. In this sense, they mention rural territorial development as a response to solve rural poverty, being key to understand this already more diversified context, and even proposing changes to improve the conditions of the rural areas through a production and institutional transformation process. For Blanco (2019), the new rurality gives a relevant character to the territory, understanding it as the space for the interaction and cooperation of the different projects to improve the quality of life, including institutional reforms that allow a more democratic and representative governance of present needs. Thus, new elements and conditions are promoted for a greater local governability, prioritizing endogenous initiatives, innovation, competitiveness, and social capital. This “bottom-up” approach, contrasting greatly with the “top-down” centralist action, has been incorporated in one way or another by several of the region’s governments, along with different international organizations, including Chile with the recently passed PNDR. However, its application at a local level is unknown due to the lack of regulations that can govern over these territories. Fernández, Fernández and Soloaga (2019) acknowledge that one of the most complex challenges is giving the center stage to local territorial players, including the institutionality, the instruments they have, and their coordination with others from a higher level. For this reason, the need arises to study the existing rural development planning, with PLADECO being the available and closest instrument to address this paradigm.

An example of the implementation of the new rurality and/or long-standing rural territorial development is the Common Agricultural Policy (CAP) that emerged with the European Economic Community in the post-war period (Blanco, 2019). Although its initial goal was to protect and support food production, from there it has evolved towards the aforementioned approach. It includes granting help to unfavored areas in matters of agricultural production, promotion of economic diversification, and even attention to the population and heterogeneous activities with a territorial and multisectorial-based approach. More recently, it has gone for reforms of community rural development policies, with plans designed based on the characteristics of each area, including the participation of local players, as well as incentives for diversification, innovation, adoption of environmental measures and improvements in terms of production quality. One of the programs that stands out under the CAP is the LEADER program (Sepúlveda et al., 2003, Nieto & Cárdenas, 2015, Blanco, 2019), which is a comprehensive development model with an endogenous territorial approach, focusing on economic diversification, sustainability, valuation of natural and cultural heritage, promotion of employment and quality of life, starting from projects with decentralized financing.

According to Blanco (2019), a duality of rural policies is seen in Latin America, with the first focused on export-based agricultural production, and the second on rural development, with an emphasis on reducing poverty. In Mexico, already in the 2000s, the role of the countryside was recharacterized within the country’s development, acknowledging the structural difficulties based on how far behind and stagnated it was (Torres & Delgadillo, 2009). In fact, it is suggested that, in order to ground the intentions to plan rural development, a comprehensive, territorial and sustainable approach must be adopted, going beyond the sectorial vision (Valencia-Perafán et al., 2020). In Costa Rica, four core concepts were defined to cover the rural sector starting in the 1990s: production reconversion, improvement of living conditions, institutional modernization and strengthening of human resources (Blanco, 2019). This implies policies destined to support large non-traditional export producers, small traditional producers, and other vulnerable sectors. In Argentina, according to Noguiera, Urcola & Lattuada (2017), rural development in the last twenty years has been characterized by a correction of the lack of coordination between the players of associated programs, together with a shared vision with production and recovery-based goals. Due to the context of food poverty and security linked to small-scale farming production, the need was seen of considering rural development and family-based agriculture in the political agenda, leading to a long-term participative strategic planning. In Peru, following Valencia-Perafán et al. (2020), rural territorial development was seen as an opportunity for local communities to connect to other markets, mainly integrating tourism activities, identifying territorial assets to take advantage of them in competitive and productive terms.

From a global analysis, Rudel and Meyfroidt (2013) instill the debate of the optimal use of rural land with regard to food sustainability and maintenance of ecosystem services. They highlight the rural territory planning and the many players involved in the issue, but state that they diverge in terms of the different uses that they can be given, calling it an “organized anarchy”. The production owners, investors, indigenous peoples, environmentalist organizations, among others, dispute the reasoning and action to define the different uses in rural areas that are in constant dispute. The underlying response is a comprehensive planning that considers all points of view, thus defining the multiple vocation of the rural territory. This element agrees with Heike Johansen and Lund Chandler (2015), who state that rural planning can benefit from the participation of different agents upon institutionalizing knowledge and competences, structuring criticism and undermining particular goals.

In Chile, the recent PNDR has taken place within a process of decentralization and strengthening of regionalization driven by the passing of Law 21.074, with the complexities that implies the non-existence of a National Territorial Organization Policy (Arenas & Orellana, 2019). This is another sign of the resistance of the country’s normative-institutional framework to progress towards a greater autonomy of regional and local governments in territorial planning (Marshall, 2019; Orellana Arenas, Marshall 6 Rivera, 2016). Chile currently has low decentralization levels at a local scale, mainly in state matters compared to other OECD countries (OECD, 2014; Balbontín, Escobar y Seemann, 2017, Horts, 2018), a situation that restricts a great majority of the municipal governments to sustain a suitable supply of public goods and services (Orellana & Marshall, 2017), weakening multiscalarity governance (OECD, 2017, Henríquez, 2020). In Chile, important territorial disparities are seen, that have been occurring for decades (Aghón et al, 1998; CEPAL, 2017), where even the regionalization processes fostered in the last twenty years have not achieved substantial changes (Rehren, Orellana, Arenas e Hidalgo 2018; Marshall, 2018). An underestimation of rurality in Chile from a territorial point of view can be added to this (Berdegué, Jara, Modrego, Sanclemente y Schejtman, 2010), with the country being much more rural-based than what tends to be assumed. In this sense, the PNDR is an opportunity that must be taken advantage of to allow guiding and supporting the development of local territorial planning.

CASE STUDY

The political-administrative division of Chile at a local level comprises 346 communes. According to the definition laid out by the PNDR, 82 of these communes are classified as urban, 185 rural and 78 mixed (the commune of Antarctica is not classified). To develop the methodology, 30 rural communes are chosen (Figure 1), two for each region of the country (with the exception of two regions), considering their rural population percentage as per the 2017 census and the availability of the PLADECO. This selection is established to obtain a qualitative diagnosis of rural development, considering the Chilean territorial diversity.

Figure 1
Map of communes selected to assess the PLADECO [4]. instrument.
Own preparation based on information from the Chilean Undersecretary of Regional and Administrative Development.

The location of the communes chosen is seen in Figure 1. While, in Figure 2 the total population and rural population percentage following the 2017 Census are outlined. Finally, the percentage of the population in income and multidimensional poverty is seen in Figure 3. Figures 2 and 3 show, from left to right, the north to south geographic localization, indicating the region they belong to. Both in the territorial distribution and in the demographic and poverty variables, a notorious diversity of rural realities can be appreciated.

Figure 2
Communes chosen to assess their PLADECO and population statistics.
Own preparation based on the 2017 Census.

Figure 3
Communes chosen to assess their PLADECO and statistics of the percentage of the population in income and multidimensional poverty.
Own preparation based on information from the Social Development Ministry.

METHODOLOGY

The qualitative analysis method consists in establishing the level of proximity and consideration of the elements listed by the PNDR in each PLADECO. The method is divided into three issues:

· Content analysis: this refers to the empirical grounds that the view of the state and the rural development projection are based upon, as well as the conceptualization, a possible description of the vision or target image, and its governance. The latter, in terms of the acknowledgment and involvement of the players responsible for rural development. For this block, contrasting each instrument with the revision of the following sections of the PNDR was considered: Diagnostic elements; Definition of the rural territory and new rural paradigm; General goal; Principles and Governance.

· Prevailing approach on aspects: this refers to the explicit addressing of goals, guidelines and actions referring to the different aspects of rural development. For this block, it was considered to contrast each instrument with the four aspects, as well as their core concepts and guidelines defined by the PNDR: Social welfare; Economic opportunities; Environmental sustainability and Culture and identity.

· Cross-referencing: this refers to the interrelation the instrument specifies with other planning instruments like: the Regional Development Strategy (ERD in Spanish), which has a large-scale indicative-productive approach; the Regional Urban Development Plan (PRDU in Spanish) that guides the development of the region’s urban centers; the Intercommunal Regulation Plan (PRI in Spanish) that regulates the physical development of the urban and rural areas of the different communes that form an urban unit; the Communal Regulation Plan (PRC in Spanish) that regulates the urban physical development of a single commune; sectorial policies, which are implemented at a national, regional or communal level; or institutional references, that is to say, to other public organizations. The analysis focuses on the instrument itself and not on the text of the PNDR, but shows the importance of the institutional integrality that is set out in rural development.

The evaluation method had some special considerations by topic, based on an assigned score. For the topic of Content analysis, the following qualification criteria were chosen: 3 points for “matches”, 2 for “somewhat matches”, 1 for “matches little”, 0 for “does not match” and -1 for “contradictory”. For the second topic (Prevailing approach on aspects), it was decided, pursuant what was stated regarding each one of the four PDNR aspects and their core concepts (Figure 4), to take on an estimation of the percentage spread compared to that of greater or least emphasis, with the total percentages of the four aspects together totaling 100%.

Figure 4
Aspects and core concepts of the PNDR.
Own preparation based on the PNDR.

Finally, in the third block, referring to Cross-referencing and that considers the aforementioned three criteria, the following scoring was chosen: 3 points for “total”, 2 for “partial”, 1 for “limited” and 0 for “none”.

RESULTS

In this section, the results regarding the contents, approach and cross-referencing of the chosen PLADECO are revised and analyzed.

CONTENT ANALYSIS

Within the content analysis of the PLADECO, the empirical grounds, the definition of the concept, the goal and the governance for rural development were assessed, elements that are shown in Figure 5.

Figure 5
Results of content analysis in PLADECO.
Own preparation.

In the empirical grounds, an acknowledgement of rurality’s lagging behind is seen in the PLADECO, which is expressed in a match of 58.9% (53 of 90 possible points) with the PNDR, where there is a narrative that is connected with the new production and economic approaches, especially with rural tourism and renewable energies. In addition, diverse problems are acknowledged, mainly those related to environmental conservation, climate change and water shortage. A certain territorial trend is seen on having a lower match in the PLADECO of the country’s northern communes, with some exceptions.

In the definition of the concept on rural development, a lower match with the PNDR was obtained (40%, 36 of 90 possible points), mainly in the north of the country. Although in some PLADECO they present themselves as rural communes, only in a few, is the approach that the new rural paradigm has, explained. Most of the communes, particularly in the north and south zones, have a low match with this statement, on tacitly acknowledging the concept of rural development. Overall, the southernmost area is much more aware of the concept and goals of the new rurality.

Regarding the goals on rural development, a similar match to that obtained for the empirical grounds was attained (57.8%, 52 of the 90 possible points). Initially, the importance of sustainability is acknowledged. In some, territorial diversity is recorded, validating the existence of towns with extensive rural surroundings, as well as the multiple activities there are. Something similar happens with the integrality and participation of public institutions and society players, which on occasions are organized. The territorial competitiveness and efficiency are the most developed, mainly due to the productive vocation of the rural areas. This is accompanied by the dependence on resources and institutions that have attributions over the rural environment. Finally, identity is also relevant, with traditions, cultures and indigenous peoples standing out.

The governance for rural development saw a match of 44.4% (40 of the 90 possible points), given that it is not set out as a cooperation between sectorial institutions or as a cross-section approach in most cases. In some PLADECO, this issue is not clearly explained and is limited to building a locally focused municipal management action aspect, supported by regional instruments, but not by institutions on other scales. In other words, the institutional structure is locally supported, with self-administered follow-up systems that tend to fall in line with the PNDR and the sectorial and regional plans.

PREVAILING APPROACH ON ASPECTS

In a second stage of the PLADECO analysis (see Figure 6), the actions proposed in the action plans of these instruments are compared with the aspects, guidelines and goals that the PNDR proposes. As was already mentioned, a percentage of 100% is distributed between the aspects in such a way that a higher percentage was assigned to those that were best represented by the proposed actions.

Figure 6
Results of the prevailing approach on aspects in PLADECO.
Own preparation.

Figure 6 shows that the core concepts of the policy that are expressed in the PLADECO, mainly referring to the actions linked to the areas of Social Welfare (30.2%), Economic Opportunities (27.1%) and Environmental Sustainability (25%), and to a lesser extent, Culture and Identity (18%).

Social Welfare, with the highest percentage among the aspects, is explained by the higher amounts in human and economic resources of some of the directions that the institutional structure of the municipalities comprises, given that they all have a Community Development Direction that includes the departments of education, health and sport. Therefore, it is not strange that most PLADECO generate actions related to vulnerability, social equality, and housing. Likewise, it is seen that similar issues related to Social Welfare in the PNDR, like timely and efficient access to justice, are not present in any PLADECO.

As for the aspect of Economic Opportunities, the measures related to training and provision of economic knowledge to the population are repeated. In addition, actions destined to identify and foster particular aspects of the communal production are proposed, although they never outline the development of certifications such as denominations of origin or collective labels. On the other hand, the PLADECO studied did not propose new financing options other than the traditional ones, either.

In Environmental Sustainability, several PLADECO refer to environmental issues like the contamination of natural elements or water shortage. However, these concerns do not lead to concrete actions. The most repeated initiatives are the development of programs on environmental education and caring for water, compared with those that are least mentioned, like the studies, monitoring and recognition of the biodiversity and ecosystem services, conservation and recovery of the soil resources, and measures for disaster and climate change risks.

Finally, in Culture and Identity, the most repeated actions are related to the recovery and recognition of country life and indigenous cultures, usually related to the education and economic development of communal tourism. In general, the results in this aspect show a recovery of the sociocultural specificity of the territories regarding the goals and guidelines the PNDR outlines. Finally, the territorial differences by area are not significant or conclusive in the results for this and for any previous aspect.

CROSS-REFERENCING

The strength of PLADECOs, in terms of their interaction with other planning instruments, public policies and institutional players that have an impact on local territorial development and the rural development of communes, is presented and analyzed as of Figure 7.

Figure 7
Results of cross-referencing in PLADECO.
Own preparation.

In this regard, it is seen that only 35.6% (32 of the 90 possible points) of the PLADECO establish some references to other instruments, with the most significant being the ERD, and with almost none with the PRDU and PRI, as many of these communes are not regulated by these two instruments. Most of the plans do not link their proposal with regional goals, at least not directly, so it is not possible to recognize how the ERD permeates to the actions of the PLADECO. In the case of normative instruments, the few mentions are related with communal PRC, although this is understandable as these mainly regulate urban areas.

Regarding sectorial policies, only 20% (18 of the 90 possible points) of the PLADECO explicitly acknowledge ties with one or more sectorial policies that have an influence in the definition of actions for rural development. In this respect, few plans mention at least one policy their actions are linked to and most do not make any type of cross-referencing. In this sense, it is worth mentioning that sectorial policies are key documents in the definition of local actions for territories, as they provide the State’s framework of action in independent matters with a direct impact on rural development.

As for the institutional roles in rural development, this aspect has the highest valuation. 42.2% (38 of the 90 possible points) of the PLADECO mention the interaction with other players, especially in terms of sources of financing. Despite this, a little under a third of PLADECO do not identify institutional responsibilities outside the councils, a matter reflecting that, in their formulation, an analysis about the plan’s governability is not incorporated in terms of institutional roles that should guide and support their execution.

DISCUSSION

The analysis made reveals the effects of the prolonged non-existence of a comprehensive rural public policy framework in a local scale planning. The historic trend towards the shared action of diverse institutions on rural territories, although it has helped achieve great progress in matters like irrigation, drinking water and forestry and farming production, has been developed outside of a comprehensive view. This is established in a framework of governance that does not link the different sectors and levels of public policy that address historically acknowledged rural problems. Likewise, other issues which have gained relevance in recent times (like sustainability and environmental conservation), have yet to find a powerful hold on municipal planning. In this sense, the PLADECO establish some links with emerging narratives about economic diversification, but lack, in their majority, a clear conceptualization and diagnosis about their rurality and the different existing problems. On the other hand, the operationalization of their action plans, in general appear to be outside a coordination with public and private entities that have an influence on rural development.

Without a doubt, the country’s centralized layout has contributed to this, considering the significant gaps between councils to implement a comprehensive planning. The lack of mentions to specific aspects of rural territories reveals a concentration of efforts on urban spaces, or rather, an invisibility of socio-territorial differences inherent to rural councils. The contributions of the PNDR, that frame the key issues for a new rural view, must be visible in communal planning with the incorporation of clear development goals and directives. This means a greater effort to be integrated by the municipal level with support of regional and national levels, as difficulties of intersectorial and interlevel coordination still act as an obstacle for this new paradigm.

Thus, the strengthening of the PLADECO as a planning instrument for rural territories requires an internalization of the diversity of socio-territorial manifestations, guaranteed by a systematic implementation of the PNDR goals in their formulation. Alongside this, the interaction of the different sectorial instruments and policies must be aimed for in a common vision of rural development.

CONCLUSIONS

The PNDR, by their strategic nature, specify operationalizing their goals through local-scale instruments, where the interests of the different players whose actions influence the social, economic and environmental development of the rural areas, converge. The PLADECO constitutes the main instrument for this purpose in rural or mixed communes. However, from the results obtained, it is confirmed that most of these are far from integrating well what this policy intends.

The limited interaction of the PLADECO with sectorial policies and regional and national planning instruments, as well as the limited accuracy about the role of different institutional players, weakens this instrument regarding attaining the objectives of the PNDR. However, given that in rurality, the normative-regulatory framework is more fragile to protect changes in land use and that there is less autonomy of budgetary resources in the councils, the PLADECO of rural communes needs to match more closely the challenges that the PNDR outlines.

Facing the limited regulation of urbanization processes in rural areas, and the lack of a national territorial organization framework, the PLADECO is the most viable alternative to incorporate and integrate the current challenges of rural territorial development. Thus, as they require synchronizing with the elements proposed by the PNDR, they also need to strengthen their capacity to diagnose the particular aspects of their rural spaces and to integrate them in their action plans, and to combine these with the intercommunal and regional challenges, showing the different levels and scales of action.

Although the results obtained do not reveal significant differences in the approach of the PLADECO among the large macrozones of the country, it is necessary to consider the territorial production contexts of these plans. The municipal technical capacities, the lagging economic conditions, the structural isolation, and the indigenous component are key differentiating factors for the implementation of pertinent instruments and policies, sensitive to the country’s rural territorial diversity.

In summary, the results of this work contribute towards determining the vacuums and gaps PLADECO currently have to become the governing instrument for local development in rural communes, outlining the contents of the PNDR that could be more urgently visualized and integrated in the future.

Agradecimientos

Este trabajo forma parte del Núcleo de Investigación sobre Gobernanza y Ordenamiento Territorial (NUGOT). Participó como colaboradora de este artículo Paula Altamirano Estay.

This work forms part of the Research on Governance and Territorial Organization (NUGOT). Paula Altamirano Estay took part as a collaborator in this article.

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Notas