Resumen: Este artículo analiza los patrones de gobernanza de la acción pública post-desastre realizada tras el paso de los huracanes Ingrid y Manuel en 2013, en Coyuca de Benítez -municipio que forma parte de la Zona Metropolitana de Acapulco, México-, buscando contribuir a expandir el conocimiento sobre los modos de gobernanza de las ciudades intermedias y, en particular, aquellos relacionados con la reducción del riesgo de desastre. Conceptualmente, se moviliza el concepto de gobernanza adaptativa para contrastar y reflexionar los patrones de gobernanza imperantes en Coyuca. Metodológicamente, este trabajo se basa en la sociología de la acción pública para analizar los procesos de reconstrucción de infraestructura, servicios públicos y vivienda a través de entrevistas, grupos focales y diversas fuentes escritas. El artículo argumenta que, a pesar de los esfuerzos de descentralización y democratización en las últimas décadas, los patrones de gobernanza son altamente centralizados y poco adaptativos, lo que limita el desarrollo de intervenciones participativas y articuladas que atiendan las necesidades cotidianas de las personas y que mejoren su calidad de vida; contexto en el cual, la acción pública más que reducir los riesgos de desastre ha incrementado y/o generado nuevos riesgos en territorios urbanos ya de por sí precarios y vulnerables. Asimismo, se pone en cuestión la relevancia de marcos conceptuales y normativos, como el de gobernanza adaptativa, para guiar cambios significativos, dada la distancia entre los patrones de gobernanza deseables y aquellos existentes en los territorios.
Palabras clave: Gobernanza, ciudades intermedias, política urbana, post-desastre, reconstrucción.
Abstract: This article analyses the governance patterns of post-disaster public action carried out after Hurricanes Ingrid and Manuel hit Coyuca de Benítez in 2013, a municipality that is part of the Metropolitan Area of Acapulco, Mexico, seeking to contribute towards broadening knowledge about the modes of governance of intermediate cities, and in particular, those related to disaster risk reduction. Conceptually, the concept of adaptive governance is presented to contrast and reflect on prevailing governance patterns in Coyuca. Methodologically speaking, this work is based on the sociology of public action, to analyse the reconstruction processes of infrastructure, public services, and housing, through interviews, focus groups, and diverse written sources. This paper argues that, despite the decentralization and democratization efforts of recent decades, governance patterns are highly centralized and not very adaptive, limiting the development of participatory and articulated interventions that meet people's daily needs and improve their quality of life. In this context, public action, rather than reducing disaster risks, has increased and/or generated new risks in already precarious and vulnerable urban territories. Along the same vein, this paper questions the relevance of regulatory and conceptual frameworks, such as adaptive governance, to guide significant changes, given the distance between ideal and existing governance patterns in the territories.
Keywords: Governance, intermediary cities, urban policy, post-disaster, reconstruction.
Artículos
GOBERNANZA DE CIUDADES INTERMEDIAS[1]: APRENDIENDO DE ACCIONES POST-DESASTRE EN LA ZONA METROPOLITANA DE ACAPULCO, MÉXICO
GOVERNANCE OF INTERMEDIATE CITIES: LEARNING FROM POST-DISASTER ACTION IN ACAPULCO METROPOLITAN AREA, MÉXICO
Hector Becerril hbecerrilmi@uagro.mx
Luisa Fernanda Rodríguez Cortés lrodriguez@institutomora.edu.mx
Karol Yáñez Soria kyanez@centrogeo.edu.mx
Recepción: 10 Septiembre 2020
Aprobación: 09 Noviembre 2021
América Latina y el Caribe (ALC) constituyen la segunda región a nivel global más expuesta a desastres asociados a amenazas naturales (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs [OCHA], 2020) y especialmente vulnerable a los efectos del cambio climático (Margulis, 2016). En este contexto, los asentamientos urbanos de menos de un millón de habitantes representan un desafío específico puesto que se espera que el crecimiento de la población urbana sea mayor en este tipo de asentamientos en varias regiones incluyendo ALC, los cuales tienden a ser institucionalmente débiles y contar con capacidades limitadas para desarrollar acciones climáticas (Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC], 2014). Si bien es reconocido el papel central que tienen las ciudades intermedias a nivel local y regional derivado de realizar funciones de articulación e intermediación entre diferentes territorios y espacios (Bellet y Llop, 2004), la autonomía y capacidades institucionales con relación a la reducción del riesgo de desastre (RRD) aún son temas pendientes.
Diversos estudios han señalado que, al menos en el caso de México, los alcances limitados de la descentralización, aunados a las debilidades institucionales y administrativas de los gobiernos municipales, son fundamentales en la gestión de los territorios (Arellano, Cabrero, Montiel y Aguilar, 2011; Cabrero, 2005; Merino, 2001). De tal manera, aun cuando se ha buscado otorgar mayor autonomía a los gobiernos locales como parte de una reforma general al Estado iniciada desde los años noventa, los modos de gobernanza en torno a la gestión del riesgo todavía generan amplios cuestionamientos.
Buscando contribuir al entendimiento de los modos de gobernanza en torno a la RRD en ciudades intermedias, este trabajo analiza la acción pública post-desastre tras el paso de los huracanes Ingrid y Manuel en 2013, en Coyuca de Benítez, municipio que forma parte de la Zona Metropolitana de Acapulco (ZMA). Desde el punto de vista conceptual, el estudio se enmarca en el enfoque de la gobernanza adaptativa, el cual no propone una sola estrategia y/o definición, ni una gestión centralizada en manos del sector público o privado, pero se basa en un alto intercambio de saberes, y en la articulación entre una capacidad de gestión a nivel municipal y/o comunitaria del territorio y una gestión usualmente centralizada en manos del sector público o privado de ciertas áreas protegidas o infraestructuras (Kenward et al., 2011).La gobernanza adaptativa también es conocida como experimental, ya que implica un proceso en constante reajuste, entendido como un “aprender haciendo”, el que permite la adaptación continua de los patrones de gobernanza y establece como premisas las múltiples interacciones sistémicas entre actores y escalas que inciden en el territorio (Tosun y Lang, 2017). Finalmente, este planteamiento sugiere la formación de mecanismos y comunidades de monitoreo de estructuras y procesos organizativos (Kaika, 2017), así como la ampliación de mecanismos y herramientas de planeación urbana y ordenamiento territorial, conectando no solo las cuestiones rurales y urbanas sino también las sociales, económicas, ambientales y políticas (Salazar, Irarrázaval y Fonck, 2017). A partir de estos lineamientos, el presente artículo explora los contrastes entre la citada propuesta conceptual y normativa, y las dinámicas en el territorio en un contexto de atención post-desastre.
Como marco metodológico, el estudio moviliza la perspectiva de la Sociología Política de la Acción Pública (Lascoumes y Le Galès, 2014) analizando a los diferentes actores, relaciones, articulaciones, estructuras y mecanismos que participan en la reconstrucción de gran infraestructura, servicios públicos y vivienda en Coyuca de Benítez, ZMA. Se argumenta que, a pesar de los esfuerzos de descentralización y democratización en las últimas décadas, los patrones de gobernanza siguen siendo altamente centralizados y poco adaptativos, limitando el desarrollo de intervenciones participativas y articuladas que atiendan las necesidades cotidianas de las personas y reduzcan el riesgo de desastre en los territorios, y complejizando la gestión urbana y territorial. La investigación enfatiza la importancia de desarrollar no solo marcos normativos como la gobernanza adaptativa sino también una reflexión acerca de los métodos para aproximarse hacia esos marcos.
En América Latina, el incremento de la importancia de las ciudades intermedias se inscribe en el reajuste del patrón de urbanización producido desde finales del siglo pasado y asociado a la transición demográfica, la reforma del Estado y la globalización (Carrión, 2013). Siguiendo el argumento de Carrión (2013), en la región es de especial interés la reforma del Estado ligada a la descentralización que buscó democratizar los territorios, a través de la transferencia de responsabilidades y recursos desde órdenes de gobierno centrales a locales. Sin embargo, dicha descentralización ha sucedido con insuficiencia de estructuras y funciones que soporten la consolidación y concreción de proyectos consensuados y participativos en el territorio (Gómez-Álvarez, Rajack y López Moreno, 2019).
En este proceso, las ciudades intermedias, definidas no sólo por su tamaño poblacional o territorial sino a partir de la realización de funciones de articulación entre territorios (rurales y urbanos) y de intermediación entre espacios locales, regionales, nacionales y globales (Bellet y Llop, 2004), han experimentado importantes modificaciones al ser una de las principales receptoras de las políticas descentralizadoras, aunque con escasos resultados. Por algún tiempo se caracterizó a las ciudades intermedias como espacios urbanos con sistemas equilibrados y sostenibles, más “fácilmente gobernables, gestionables y controlables” (Bellet y Llop, 2004, p. 33). Sin embargo, en la actualidad es claro que estas ciudades presentan grandes retos derivados de la distribución desigualdad de recursos y capacidades, la dependencia de poderes centrales, la carencia de personal capacitado, la intervención de actores privados y la primacía de intereses económicos externos a sus territorios; todos estos ligados a las limitaciones de los procesos de descentralización (Gómez-Álvarez et al., 2019).
En este contexto, el tema de la gobernanza ha sido crucial, ya que éste se centra en los procesos de coordinación de instituciones, actores y acciones para lograr objetivos colectivamente establecidos (Lascoumes y Le Galès, 2014). Estudios recientes han desarrollado marcos conceptuales y normativos que sostienen que, para enfrentar los desafíos de la descentralización y democratización, debe atenderse la transformación colaborativa de la relación Estado-sociedad.
La gobernanza adaptativa representa un enfoque reciente en estos ámbitos, que sostiene que la sola existencia de leyes, estándares y regulaciones, usualmente centralizados y en manos del Estado, resulta insuficiente para accionar una descentralización de responsabilidades efectiva, es decir, promover redes abiertas de relaciones entre múltiples actores capaces de establecer objetivos y acciones comunes (Kenward et al., 2011; Li et al., 2017). El incremento de competencias políticas y capacidades técnicas de los actores urbanos, a nivel individual, se construyen con mayor eficacia a través de interacciones sistémicas y continuas entre múltiples actores y escalas (Chindarkar, Howlett y Ramesh, 2017).
La perspectiva de la gobernanza adaptativa parte de tres premisas clave. Primero, ésta plantea que la planificación urbana y territorial requieren la articulación (horizontal) de diversos sectores y sus intereses, así como la articulación (vertical) de diferentes escalas, tanto de niveles de decisión como territoriales; al perseguir objetivos de un solo sector/escala suele obstaculizarse a otros actores (Tosun y Lang, 2017), en particular, a aquellos en situaciones de desventaja como pobreza o habitación en zonas de riesgo (Fernández-Álvarez, 2017; Kaika, 2017).
Además, plantea que, para transitar hacia estructuras de gobernanza adaptativas o experimentales (Kenward et al., 2011; Li et al., 2017), se requiere crear mecanismos y comunidades para monitorear de forma continua las estructuras organizativas y sus procesos. Entre algunas cuestiones a monitorear se identifican la formación de actores intermediarios con el rol de incorporar nuevos actores, en particular, de comunidades de disenso y/o en situación de desventajas, la interacción inter-escalar e intersectorial, y el diseño de políticas sustantivas que promuevan nuevas formas de interacción y financiación que incentiven la colaboración y el desarrollo de alternativas plausibles e innovadoras (Kaika, 2017).
Finalmente, expone la necesidad de ampliar los mecanismos y/o herramientas de planeación territorial incorporando el complejo vínculo rural-urbano y las interrelaciones entre procesos sociales, políticos y económicos a diferentes escalas (Salazar et al., 2017). En la misma línea, Folke (2016) y Galaz et al., (2012) afirman que, para gestionar un desarrollo más sostenible y resiliente, se requiere fortalecer estructuras de gobernanza policéntricas, promoviendo interacciones entre sectores y escalas para comprender la relación entre variables no lineales, entre distintos tiempos de respuesta y, sobre todo, para responder en forma oportuna a las necesidades de los diferentes actores, en especial de aquellos en situaciones de riesgo.
Si bien el abordaje de las premisas de la gobernanza adaptativa puede considerarse deseable, concretamente en torno a la reducción de riesgos y desastres, surge la pregunta sobre cuáles son las convergencias o divergencias referentes a las dinámicas existentes en los territorios, en particular, respecto a las articulaciones entre actores y escalas de intervención en materia de RRD.
La ZMA, ubicada en el Estado de Guerrero, está conformada por los municipios de Acapulco de Juárez y Coyuca de Benítez, cuenta con una población de 887,005 (Instituto Nacional de Estadística y Geografía [INEGI], 2016) y constituye un clúster regional, tanto por su tamaño como por su rol mediador conectando diferentes asentamientos rurales y urbanos en el Estado y con otras ciudades en México (Figura 1). La expansión de la mancha urbana y poblacional de la ZMA ha sido fundamentalmente motivada por el desarrollo de Acapulco como destino turístico de playa, pasando de 55,000 habitantes en 1950, a más de 600,000 en tan solo 5 décadas.
El municipio de Coyuca de Benítez ha tenido un menor crecimiento poblacional y una menor expansión urbana; no obstante, la zona entre las ciudades de Acapulco y Coyuca, considerada por este estudio como sistema urbano-lagunar, ha sufrido importantes transformaciones ligadas al desarrollo urbano y turístico de Acapulco. Esta zona se estructura por el Río Coyuca, principal escurrimiento en el municipio que nace en la sierra de Guerrero, y el cual delimita la cabecera municipal de Coyuca al este y alimenta las lagunas costeras de Coyuca y Mitla, antes de desembocar en el pacífico. Esta zona también se estructura por la carretera federal que conecta Acapulco con los municipios de la Costa Grande al este del Estado; territorios de gran importancia para la agroindustria, la producción de coco y el turismo, como es el caso de Zihuatanejo, segunda ciudad turística en Guerrero, localizada a poco más de 200 km de Acapulco.
El municipio de Coyuca se caracteriza por un alto grado de marginación (Consejo Nacional de Población [CONAPO], 2016): más de la mitad de su población vive en condiciones de pobreza (55.2%) (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social [CONEVAL], 2015). En materia de finanzas, el municipio depende en gran medida de transferencias federales. Asimismo, Coyuca está considerado como un municipio de muy alto riesgo con relación a los climas severos (Arreguín, López, Rodríguez y Montero, 2015). En septiembre de 2013, dicho riesgo se materializó con los huracanes Manuel, en el Océano Pacífico al sur de la ZMA, e Ingrid, en el Golfo de México, los cuales generaron fuertes lluvias e inundaciones por más de tres días consecutivos, causando importantes daños.
Las acciones post-desastre, en las que diferentes actores públicos y privados participaron, constituyen un momento clave en la gestión de la ZMA, por lo que, en su conjunto, permiten explorar los patrones de gobernanza imperantes y contrastarlos con la perspectiva de gobernanza adaptativa. Más aún, esta experiencia es relevante para dicha exploración ya que la ZMA presenta rasgos propios de los asentamientos de menos de un millón de habitantes alrededor del mundo, marcados por capacidades institucionales limitadas y un crecimiento urbano importante que demandan la conformación de patrones de gobernanza alternativos.
La investigación aquí expuesta se basa en el enfoque de la Sociología Política de la Acción Pública, ya que permite aproximarse a los procesos de gobernanza como el resultado de la combinación de actores públicos y privados, siendo el Estado un elemento más de una dinámica colectiva compleja. Dicho enfoque centra su atención en “los actores, sus intercambios y el sentido que les dan a éstos, pero también a las instituciones, las normas, los procedimientos que gobiernan el conjunto de las interacciones, así como representaciones colectivas” (Lascoumes y Le Galès, 2014, p. 16). En este sentido, el estudio conceptualiza la gobernanza como “un conjunto de actores estatales y no estatales interconectados por lazos formales e informales que operan dentro del proceso de formulación de políticas e integrados en entornos institucionales específicos” (Marques, 2013, p. 16). Con base en lo anterior, el análisis de los modos de gobernanza de la acción pública incluyó la identificación de los marcos institucionales y políticos, la caracterización de los actores estatales y no estatales, y sus relaciones, dentro de los procesos de política pública.
Operacionalmente, el trabajo se dividió en tres fases. Durante la primera se delimitó el análisis de la acción pública relacionada con atención post-desastre a inundaciones, los cuales representan una de las principales amenazas asociadas a riesgos y cambio climático en Coyuca de Benítez. Como resultado, se identificaron diversas acciones relevantes, como la reconstrucción de (i) gran infraestructura, y de (ii) servicios públicos y vivienda. En la segunda fase se analizaron los modos de gobernanza de dichas acciones, incluyendo para cada tipo de acción la exploración de los marcos institucionales y políticos, la caracterización de los actores estatales y no estatales, y sus relaciones, dentro de los procesos de diseño e implementación de la acción pública. Por último, durante la tercera fase se indagó sobre resultados e impactos de las acciones públicas realizadas mediante entrevistas, grupos focales y un taller participativo (Tabla 1). En el transcurso de la investigación se produjo información a través de fuentes primarias (entrevistas, grupos focales, etc.) y fuentes secundarias, tales como programas de gobierno, documentos de política pública, reportes y fuentes hemerográficas. Con esta información se elaboraron descripciones cronológicas gruesas para cada tipo de acción pública, a partir de las cuales se identificaron los actores clave, las relaciones, recursos, procesos y participación en la toma de decisiones que conforman el patrón de gobernanza existente en torno a las acciones post-desastre. Estas descripciones gruesas permitieron el análisis de las experiencias en relación con las premisas de la gobernanza adaptativa.
Como parte de la revisión de los marcos institucionales y políticos en torno a la acción pública en México, los cuales inciden en las diferentes acciones post-desastre, se identificaron las siguientes características generales que se deben considerar en el análisis.
En México, el proceso de descentralización impulsado por la modernización política y la apertura democrática de los años noventa permitió que los gobiernos estatales y municipales lograran una mayor participación en las políticas llevadas a cabo en sus territorios. Para ello, se buscó que los municipios incrementaran sus recursos y ganaran autonomía en la elaboración de sus planes y estrategias de desarrollo local. No obstante, el gobierno federal continuó definiendo dichas políticas y el sistema fiscal siguió siendo altamente centralizado, lo que permanece como un obstáculo para la autonomía e independencia de los gobiernos municipales en sus diferentes instancias (Cabrero, 2005).
Con respecto a las políticas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, los marcos federales establecen que dichas atribuciones son concurrentes de los tres niveles de gobierno (municipal, estatal y federal). Sin embargo, no establecen claramente los ámbitos de acción para cada nivel y los municipios asumen sólo algunas atribuciones, dadas sus insuficientes capacidades financieras, técnicas, de recursos humanos, entre otras. Además, el gobierno federal sigue controlando el diseño y operación de políticas relacionadas con el desarrollo urbano de los municipios, tales como salud, educación y de combate a la pobreza; mientras que los gobiernos municipales siguen sin atribuciones legislativas (Cabrero, 2005).
Pese a lo anterior, para fomentar la coordinación en el desarrollo urbano y planeación territorial entre municipios, estados y gobierno federal, en 2013 fue creada la Secretaría de Desarrollo Urbano Territorial (SEDATU) con el fin de atender temas tales como la regularización de la propiedad agraria, el desarrollo urbano de las ciudades y zonas metropolitanas, y la planeación habitacional (Diario Oficial de la Federación [DOF], 2015). Pero los alcances de la SEDATU han sido limitados, toda vez que planteó una política de recentralización, bajo la cual la política territorial a escala local quedó reducida al “financiamiento etiquetado a través de transferencias federales, imposibilitando el diseño de políticas para el desarrollo urbano de “abajo hacia arriba” (Verdugo, 2017 p. 190).
En cuanto a las acciones para la prevención y atención de desastres, estas se enmarcan en el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), creado a partir de la necesidad de establecer un esquema articulado, con base en la identificación de los desastres como asuntos públicos y responsabilidad de Estado (Morán Escamilla, 2017). La atención de los daños derivados de fenómenos naturales también ha buscado descentralizarse, por lo que se realiza, de manera inicial, por parte de las instancias subnacionales y cuando la magnitud de los desastres supera sus capacidades de respuesta y recursos, el gobierno federal participa mediante el Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN), a través del cual se canalizan recursos para la atención inmediata de la población afectada y para la posterior reconstrucción (Rodríguez Esteves, 2004). En este contexto, después de un desastre, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) es responsable, entre otros, de reparar o reconstruir las vías de comunicación federales con recursos del FONDEN (SCT, 2015). Por su parte, la SEDATU tiene como responsabilidad promover y coordinar entre los tres niveles de gobierno acciones de prevención y mitigación de riesgos en asentamientos urbanos, y evaluación, atención y remediación de daños en viviendas e infraestructura (DOF, 2015).
Es a partir y a través de dichos marcos institucionales altamente centralizados y poco democráticos, que se producen y reproducen los modos de gobernanza particulares para las acciones públicas post-desastre analizadas en este trabajo: reconstrucción de gran infraestructura y de servicios públicos y de vivienda. A continuación, se describen para cada modo de gobernanza los siguientes elementos centrales: actores clave, grado de participación de actores no gubernamentales, alianzas y conflictos entre actores, y resultados e impactos en la reducción del riesgo.
En septiembre de 2013, Ingrid y Manuel causaron importantes daños en la ZMA. Entre otros, el Río Coyuca se desbordó, destruyendo sus márgenes e inundando colonias enteras, y el puente Coyuca I, ubicado sobre este río y parte de la carretera Acapulco – Zihuatanejo, colapsó.
En la cabecera municipal de Coyuca las acciones post-desastre incluyeron la reconstrucción del puente antes mencionado, y el refuerzo del margen izquierdo del Río Coyuca con una cortina de contención metálica a la altura de la cabecera municipal. Estas obras fueron financiadas por el FONDEN, al que fue posible acceder gracias a la emisión de la declaratoria de “Desastre Natural” (DOF, 2014).
La reconstrucción del puente fue supervisada por la SCT, la cual designó la realización de la obra a Freyssinet México, empresa especializada que, en las últimas décadas, había llevado a cabo varios trabajos en Guerrero. Freyssinet se encargó de la construcción de un puente temporal y del diseño y planos del nuevo puente, así como la selección de materiales y mano de obra. La construcción tanto del puente temporal como del definitivo permitieron restablecer en forma expedita la conexión del municipio de Coyuca y la ZMA con los municipios de la Costa Grande. La obra comenzó tan sólo 5 días después del colapso de la antigua estructura (el 18 de septiembre de 2013), y fue culminada en el mes de julio de 2014.
Por su parte, la construcción de la cortina de protección fue supervisada por la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) la SCT, con la participación de UrioTech y Peninsular Compañía Constructora S.A. de C.V., filial de la empresa Hermes Construcción, empresas con décadas de experiencia y altamente especializadas. Esta obra que no resultó de alguna demanda local, ni incluyó estudios previos, fue iniciada en diciembre 2013 y finalizada en junio de 2014. Actualmente, y como resultado del trabajo de campo, se evidenció que en época de lluvias la cortina impide que el agua escurra hacia el río, ocasionando nuevas inundaciones en las zonas que se encuentran a un costado de ésta, como es el caso de la colonia Tierra Digna (Figura 2 y Figura 3).
Con respecto a los servicios públicos, la acción post-desastre se centró en el sistema de saneamiento que sufrió un gran deterioro tras el paso de Ingrid y Manuel. Por ejemplo, en la localidad de El Bejuco, ubicada a un costado del Río Coyuca, el drenaje que llevaba 40 años sin ser renovado colapsó en algunos tramos, generando derrames de aguas negras y focos de infección. Es importante señalar que El Bejuco, así como la mayoría de las localidades del sistema urbano lagunar (Figura 1), se encuentran en condiciones de precariedad: rezago educacional, desempleo, falta de infraestructura y servicios públicos (CONEVAL, 2015; INEGI, s.f.).
A pesar de las varias demandas de los habitantes para resolver el problema de saneamiento, las obras fueron realizadas ocho meses después del paso de los huracanes. Los trabajos fueron ejecutados por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con fondos federales (CONAGUA, 2014). La participación de actores municipales fue prácticamente nula; tanto las comunidades de Coyuca, como los gobiernos municipales, sólo fueron informados de la aprobación e instalación del proyecto. En el caso de El Bejuco, en 2016, una vez entregado el proyecto, hubo quejas por parte de los vecinos sobre la inadecuada instalación, con tramos donde el drenaje no fue conectado, lo que resultó en el constante brote de aguas negras (Pacheco, 2014a). Además, la laguna de oxidación para el tratamiento de aguas se ubicó cuesta arriba, impidiendo el flujo natural de las aguas residuales y ocasionando taponamientos constantes y un difícil mantenimiento. Cabe añadir que habitantes de El Bejuco habían identificado una mejor ubicación para dicha laguna, pero no fueron tomados en cuenta.
Por su parte, para la reconstrucción de viviendas la SEDATU evaluó los daños, realizó el censo de damnificados y lideró el proceso de reparación y reconstrucción. Sin embargo, dicho proceso sufrió varios retrasos y reveses y enero de 2018 aún no había concluido. Entre otros, los recursos no se ejercieron en el periodo determinado y, posteriormente, los contratos excedieron los recursos permitidos (Secretaria de Hacienda y Crédito Público [SHCP], 2014). Adicionalmente, en 2014 la Dirección de Protección Civil detuvo la construcción de cuatro de las viviendas por estar ubicadas en una zona identificada como de alto riesgo (Pacheco, 2014b) y, más tarde, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) clausuró por las mismas razones la construcción de 44 casas asignadas a damnificados que habitaban la colonia Tierra Digna, asentamiento irregular que no contaba servicios básicos y el cual fue gravemente afectado por los huracanes (Pacheco, 2016). Es necesario resaltar que la Colonia Tierra Digna se localiza en el corazón del Coyuca, mientras que las casas para los damnificados fueron construidas río arriba, con una difícil conexión a la cabecera municipal y los servicios que ella brinda (Figura 2 y Figura 4).
En la Tabla 2 se resumen los elementos centrales presentados con relación a cada modo de gobernanza.
De manera general, el análisis muestra una escasa o nula articulación de actores, sus intereses y escalas de actuación, lo que contrasta considerablemente con las premisas para promover una gobernanza adaptativa (Kenward et al., 2011; Li et al., 2017; Chindarkar et al., 2017).
Se coincide con Tosun y Lang (2017) en que al priorizar el objetivo de un solo sector/escala, se obstaculiza a otros actores e intereses. El caso evidencia la prioridad dada a la conectividad y economía regional y nacional con la reconstrucción rápida y eficaz del puente Coyuca I, en detrimento de las necesidades de infraestructura de saneamiento y vivienda de la población de Coyuca. Asimismo, se corrobora que la desarticulación entre actores y escalas (como ocurre con la clausura de la reconstrucción de viviendas por estar ubicadas en zonas de riesgo) resulta en intervenciones inadecuadas a las necesidades de los distintos actores, en particular de las poblaciones en riesgos, como proponen Folke (2016) y Galaz et al. (2012). Pero no solo eso, el caso evidencia cómo se propician condiciones más precarias y nuevos riesgos, por ejemplo, las recientes inundaciones de las colonias como Tierra Digna tras la construcción de la cortina de protección o la construcción de viviendas para damnificados en zonas propensas a inundaciones y alejadas del centro urbano.
Por otro lado, no se detectan mecanismos o actores que monitoreen en forma continua las estructuras de gobernanza y sus procesos, y que propicien la inclusión de nuevos actores, sus saberes y necesidades, según lo señalan Kaika (2017) y Fernández-Álvarez (2017). A pesar de la creación de SEDATU, sigue predominando el saber, el diseño y la planificación centralizadas. Además, el análisis deja ver que las acciones post-desastre son intervenciones desvinculadas de las herramientas de planificación urbana y de ordenamiento territorial, dejando a un lado las dinámicas urbano-rural y las distintas dimensiones de desarrollo (ecológicas, económicas, sociales y políticas), como proponen Salazar et al. (2017). A la par, y en interdependencia mutua, no se detectan mecanismos o espacios de articulación intersectorial y entre escalas, ni la existencia de redes abiertas que incrementen las competencias políticas y capacidades técnicas de los actores municipales.
El estudio expuesto muestra que los patrones de gobernanza en Coyuca son altamente centralizados y poco adaptativos, limitando el desarrollo de intervenciones participativas y articuladas que reduzcan los riesgos de desastre en los territorios.
Mas allá de Coyuca, la investigación llevada a cabo permite considerar que los desafíos de la gobernanza de las ciudades intermedias frente a los riesgos y el cambio climático no sólo implican el desarrollo de capacidades técnicas o administrativas, sino también la transición hacia patrones de gobernanza que reconozcan y potencien el rol de los sectores público, privado y sociedad civil, su articulación, la configuración de estructuras adaptativas y adecuados mecanismos de planeación territorial. En este marco, la ausencia de una apropiada articulación vertical y horizontal entre actores e instituciones, la permanencia de estructuras rígidas y ajenas a las dinámicas locales, así como los débiles mecanismos de planeación territoriales, se suman a las ya identificadas debilidades institucionales y falta de capacidades de los gobiernos locales.
Con respecto a la metodología, esta se reveló útil para rastrear las interconexiones y relaciones entre actores y acciones, evidenciando los patrones imperantes que reproducen una forma particular de gobierno en el territorio. En concreto, el análisis del marco institucional y político fue crucial para comprender mejor a los actores y sus acciones. En cuanto al marco teórico, el estudio patentiza la gran distancia entre la gobernanza adaptativa y sus premisas, y los patrones de gobernanza imperantes en Coyuca, poniendo en cuestión su pertinencia para guiar cambios transformadores en aglomerados urbanos como la ZMA en México y otras partes. En tal sentido, emergen como esenciales la reflexión y la generación de marcos conceptuales y normativos adecuados no solo para entender las situaciones problemáticas en torno a la gobernanza de las ciudades sino también para actuar.
En suma, las ciudades intermedias son espacios de oportunidad con múltiples ventajas comparativas frente a las grandes aglomeraciones urbanas, sin embargo, la complejidad de los procesos de gobernanza y los retos de la RRD y la crisis climática requieren nuevos esquemas cognoscitivos y normativos de gestión y administración de sus territorios. Es allí donde se abren diversas líneas de investigación que puedan abonar en el entendimiento y potenciamiento de estas ciudades frente a la RRD y la acción climática y que, a la vez, reconozcan las dinámicas y tensiones políticas presentes a escala local.
Latin America and the Caribbean (LAC) is the second most exposed region in the world to natural threat associated disasters (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs [OCHA], 2020), and are especially vulnerable to the effects of climate change (Marguilis, 2016). In this context, urban settlements with under a million inhabitants represent a specific challenge, given that it is expected that the urban population growth will be greater in this type of settlement in several regions, including LAC. These tend to be institutionally weak, and have limited capabilities to enact climate actions (Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC], 2014). Although the key role intermediate cities have at a local and regional level is well known, when performing roles of articulation and intermediation between different territories and spaces (Bellet & Llop, 2004), institutional autonomy and disaster risk reduction (DRR) related capacities are still pending issues.
Different studies have stated that, at least in the case of Mexico, the limited range of decentralization, combined with the institutional and administrative weaknesses of municipal governments, are essential in the management of the territories (Arellano, Cabrero, Montiel & Aguilar, 2011; Cabrero, 2005; Merino, 2001). In this way, the ways of governance, even though it has been sought to give greater autonomy to local governments as part of a general State reform started in the 90’s, regarding risk management, still raise wide-ranging questions.
This work aims at contributing towards understanding the means of governance regarding DRR in intermediate cities, analyzing the post-disaster public action after hurricanes Ingrid and Manuel hit Coyuca de Benítez in 2013, a municipality that is part of the Acapulco Metropolitan Area (ZMA, in Spanish). From a conceptual point of view, this study takes an adaptive governance approach, which does not propose a single strategy and/or definition, nor a centralized management in the hands of the public or private sector, but rather one based on a high knowledge transfer, and on the articulation between a management capacity at a municipal and/or community level of the territory, and a centralized management of certain protected areas or infrastructures that is usually in the hands of the public or private sector (Kenward et al., 2011). Adaptive governance is also known as experimental governance, as it implies a process of constant readjustment, understood as “learning by doing”, which allows for the continuous adaptation of governance patterns, and establishes as premises, the multiple systemic interactions between the players and scales that have an impact on the territory (Tosun & Lang, 2017). Finally, this approach suggests the formation of structure monitoring communities and mechanisms, along with organizational processes (Kaika, 2017), as well as the expansion of urban planning and territorial organization tools and mechanisms, connecting not just the rural and urban matters, but also the social, economic, environmental, and political ones (Salazar, Irarrázaval & Fonck, 2017). Starting from these guidelines, this article explores the contrasts between the aforementioned conceptual and regulatory proposal, and the dynamics in the territory within a context of post-disaster attention.
As a methodological framework, the study mobilizes the perspective of the Political Sociology of Public Action (Lascoumes & Le Gales, 2014), analyzing the different players, relationships, articulations, structures, and mechanisms that take part in the reconstruction of major infrastructure, public services, and housing in Coyuca de Benitez, ZMA. It is argued that, in spite of the decentralization and democratization efforts in recent decades, the governance patterns are still highly centralized and are not very adaptive, holding back the running of participatory and articulated interventions that satisfy the daily needs of the people, and that reduce the disaster risk in the territories, problematizing urban and territorial management. The research emphasizes the importance of developing not just regulatory frameworks like adaptive governance, but also a reflection about the methods to approach these.
In Latin America, the rise in importance of intermediate cities falls within the readjustment of the urbanization pattern in play since the end of the last century, associated to demographic transition, State reform, and globalization (Carrión, 2013). Following the argument of Carrión (2013), in the region, the State reform linked to decentralization, that sought to democratize the territories through the transfer of responsibilities and resources, coming from orders from central to local governments, is of special interest. However, this decentralization has taken place within a lack of structures and roles that support the consolidation and concretion of agreed upon and participatory projects in the territory (Gómez-Álvarez, Rajack & López Moreno, 2019).
In this process, intermediate cities, defined not just by the size of their population or of their territory, but from the implementation of articulation roles between territories (rural and urban), and of intermediation between local, regional, national, and global spaces (Bellet & Llop, 2004), have experienced important changes on being one of the main recipients of the decentralizing policies, although with very few results. For some time now, intermediate cities were characterized as urban spaces with balanced and sustainable systems, that were more “easily governed, managed, and controlled” (Bellet & Llop, 2004, p. 33). However, it is currently clear that these cities have great challenges that come from the unequal distribution of resources and capacities, the dependence on central powers, the lack of trained personnel, the intervention of private players, and the primacy of economic interests external to their territories, all these linked to the limitations of the decentralization processes (Gómez-Álvarez et al., 2019).
In this context, the issue of governance has been crucial, as this is focused on the coordination processes of institutions, players, and actions to collectively achieve the established goals (Lascoumes & Le Gales, 2014). Recent studies have developed conceptual and regulatory frameworks that state that, in order to face the challenges of decentralization and democratization, the collaborative transformation of the State-society relationship must be looked into.
Adaptive governance represents a recent approach in these areas, which states that the sole existence of laws, standards, and regulations, usually centralized and in State hands, is insufficient to trigger an effective decentralization of responsibilities; in other words, promoting open networks of relationships among multiple players capable of setting common goals and actions (Kenward et al., 2011; Li et al., 2017). The increase of political competences and technical capacities of the urban players, at an individual level, is built more effectively though systemic and continuous interactions among multiple players, and on multiple scales (Chindarkar, Howlett & Ramesh, 2017).
The perspective of adaptive governance starts from three key premises. First, it suggests that urban and territorial planning requires the (horizontal) articulation of different sectors and their interests, as well as the (vertical) articulation of different scales, both at decision making and territorial levels; since pursuing the goals of a single sector/scale tends to block other players (Tosun & Lang, 2017), in particular, the vulnerable people who are living in poverty or in risk areas (Fernández-Álvarez, 2017; Kaika, 2017).
It also states that moving towards adaptive or experimental governance structures (Kenward et al,.2011; Li et al., 2017) requires creating mechanisms and communities, to continuously monitor the organizational structures and their processes. Among some of the issues to monitor are the formation of intermediate players with the role of incorporating new ones, in particular, from dissenting communities and/or those with disadvantages, inter-scale and inter-sectorial interaction, and the design of substantial policies that promote new means of interaction and financing that encourage collaboration and the development of plausible and innovative alternatives (Kaika, 2017).
Finally, it uncovers the need to broaden the territorial planning mechanisms and/or tools, including the complex rural-urban ties, and the interrelations between social, political, and economic processes, on different scales (Salazar et al., 2017). Along this same line, Folke (2016) and Galaz et al. (2012) state that, to manage a more suitable and resilient development, it is necessary to strengthen polycentric governance structures, to promote interactions among sectors and scales to understand the relationship between nonlinear variables, between different response times, and especially, to promptly respond to the needs of the different players, especially those in risk situations.
Although it may be desirable to address the premises of adaptive governance, especially those regarding risk and disaster reduction, the question arises about what the convergences or divergences in terms of the dynamics in the territories are, in particular, regarding the articulations among players and intervention scales in DRR matters.
The ZMA, located in the State of Guerrero, comprises the municipalities of Acapulco de Juárez and Coyuca de Benítez. It has a population of 887,005 (National Institute of Statistics and Geography [INEGI], 2016), and constitutes a regional cluster, both by its size and its mediator role, connecting different rural and urban settlements in the State, and with other cities in Mexico (Figure 1). The expansion of the urban sprawl and the population in the ZMA has fundamentally been driven by the development of Acapulco as a beach resort, rising from 55,000 inhabitants in 1950, to more than 600,000 in just 5 decades.
The municipality of Coyuca de Benítez has seen a smaller population growth and less urban expansion. However, the area between the cities of Acapulco and Coyuca, considered by this study as an urban-lacunar system, has experienced a major transformation linked to the urban and touristic development of Acapulco. This zone is structured around the Coyuca River, the main catchment in the municipality, born under the Guerrero mountains, which borders the municipal capital of Coyuca to the East, and feeds the coastal lagoons of Coyuca and Mitla, before emptying into the Pacific Ocean. This area is also structured by the federal highway that connects Acapulco with the municipalities of Costa Grande to the East of the State, important regions for agroindustry, coconut production, and tourism, like the case of Zihuatanejo, the second largest tourism hub in Guerrero, located a little over 200 km from Acapulco.
The municipality of Coyuca is characterized by a high degree of marginalization (National Population Council [CONAPO], 2016), where more than half its population live in poverty (55.2%) (National Council for the Assessment of the Social Development Policy [CONEVAL], 2015). In financial matters, the municipality depends to a great extent on federal transfers. Likewise, Coyuca is considered as a very high risk municipality with regard to severe weather (Arreguín, López, Rodríguez & Montero, 2015). In September 2013, said risk was materialized with hurricane Manuel, on the Pacific Ocean to the South of the ZMA, and Ingrid, in the Gulf of Mexico, which caused heavy rain and flooding for 3 consecutive days, causing major damage.
The post-disaster actions, which the different public and private players took part in, were a key moment in the ZMA’s management, which is why, as a whole, they allow exploring the prevailing governance patterns, and to contrast them with the perspective of adaptive governance. Furthermore, this experience is relevant for said exploration, as the ZMA has the typical traits of settlements of under a million inhabitants around the world, marked by limited institutional capacities, and a relevant urban growth that demands forming alternative governance patterns.
This research is based on the approach of Political Sociology of Public Action, as it allows approaching governance processes like a result of the combination of public and private players, with the State being just another element of a complex collective dynamic. Said approach focuses its attention on “the players, their exchanges, and the sense they give to these, but also the institutions, standards, and procedures that govern the set of interactions, as well as the collective representations” (Lascoumes & Le Gales, 2014, p. 16). In this sense, the study conceptualizes governance as “a set of state and non-state players interconnected by formal and informal ties, who operate within a policy formulation process and are integrated in specific institutional settings” (Marques, 2013, p. 16). Based on this, the analysis of the ways of governance of public action included the identification of the institutional and political frameworks, the characterization of the state and non-state players, and their relations, within the public policy processes.
Operationally speaking, the work was divided into three phases. During the first, the analysis was limited to the public action related to post-disaster attention after floods, which represents one of the main threats associated to risks and climate change in Coyuca de Benítez. As a result, different relevant actions were identified, like the reconstruction of (i) major infrastructure, and of (ii) public services and housing. In the second phase, the ways of governance of said actions were analyzed, including for each type of action, the exploration of the institutional and political frameworks, the characterization of the state and non-state players, and their relationships, within the design and implementation processes of the public action. Finally, during the third phase, the results and impacts of the public actions implemented were surveyed using interviews, focus groups, and a participatory workshop (Table 1). During the research, information was produced from primary (interviews, focal groups, etc.) and secondary sources, such as government programs, public policy documents, reports, and printed press sources. With this information, substantial chronological descriptions were prepared for each type of public policy, through which the key players, relationships, resources, processes, and participation in decision-making that make up the governance pattern in place for post-disaster actions, were identified. These substantial descriptions allowed analyzing the experiences against the premises of adaptive governance.
The following general characteristics, which must be considered in the analysis, were identified as part of the revision of the institutional and political frameworks regarding public action in Mexico, which have an impact on the different post-disaster actions.
In Mexico, the decentralization process led by the political modernization and the democratic opening of the 1990s, allowed state and municipal governments to achieve greater participation in the policies implemented in their territories. For this, it was sought that the municipalities increased their resources and gained autonomy in the preparation of their local development plans and strategies. However, the federal government continued to define said policies, and the state system continued to be highly centralized, which is still an obstacle for the autonomy and independence of municipal governments in their different instances (Cabrero, 2005).
Regarding the urban development and territorial organization policies, the federal frameworks establish that said powers are present in the three levels of government (municipal, state, and federal). However, the areas of action for each level are not clearly laid out, and the municipalities only take on some of the powers, given their insufficient financial, technical, and human resource capacities, among others. In addition, the federal government continues to control the design and operation of policies related to the urban development of the municipalities, such as health, education, and the fight against poverty, while the municipal governments continue still have no legislative powers (Cabrero, 2005).
Despite this, to foster coordination in urban development and territorial planning among municipalities, states, and the federal government, in 2013 the Secretariat of Territorial Urban Development (SEDATU, in Spanish) was created, to cover issues such as the regularization of agrarian ownership, the urban development of cities and metropolitan areas, and housing planning (Official Gazette of the Federation [DOF], 2015). But the reach of SEDATU has been limited, since a recentralization policy was set out, under which the territorial policy at a local scale was reduced to “financing labeled through federal transfers, making the “bottom-up” design of policies for urban development, impossible” (Verdugo, 2017 p. 190).
As for actions for the prevention and management of natural disasters, these fall within purvey of the National Civil Protection System (SINAPROC), created from the need of establishing an articulated layout, based on the identification of natural disasters as public affairs and thus as responsibility of the State (Morán Escamilla, 2017). It has also been sought to decentralize the attention of damages from natural phenomena, which is initially done by subnational entities, and when the magnitude of the natural disasters exceeds their response capacities and resources, the federal government takes part through the National Natural Disaster Fund (FONDEN), whereby resources are channeled for the immediate attention of the affected population, and for the later reconstruction (Rodríguez Esteves, 2004). In this context, after a natural disaster, the Secretariat of Communications and Transport (SCT), among others, is responsible for repairing or rebuilding federal communication links with FONDEN resources (SCT, 2015). Meanwhile, SEDATU is responsible for promoting and coordinating among the three government levels, the risk mitigation and prevention actions in urban settlements, and the evaluation, attention, and remediation of damaged homes and infrastructure (DOF, 2015).
It is starting from and through said highly centralized and not very democratic institutional frameworks, that the specific ways of governance for the post-disaster public actions analyzed in this work are produced and reproduced: reconstruction of major infrastructure, public services, and housing. The following key elements are described below for each way of governance: key players, degree of participation of non-governmental players, alliances, and conflicts between players, and the results and impacts on risk reduction.
In September 2013, hurricanes Ingrid and Manuel caused major damage in the ZMA. Among other aspects, the Coyuca River broke its banks, destroying them and flooding entire neighborhoods, while Coyuca I bridge, located on the river with the same name, and part of the Acapulco – Zihuatanejo highway, collapsed.
In Coyuca’s main city, the post-disaster actions included the reconstruction of the aforementioned bridge, and the reinforcement of the left bank of the Coyuca River with a metal contention curtain at the height of the main city. These works were financed by FONDEN, which could be accessed thanks to the declaration of a “Natural Disaster” (DOF, 2014).
The reconstruction of the bridge was supervised by the SCT, which assigned the works to Freyssinet Mexico, a specialized company that, in recent decades, had carried out several works in Guerrero. Freyssinet was in charge of the construction of a temporary bridge, and for the design and plans of a new bridge, as well as for the selection of materials and labor. The construction of both the temporary and the definitive bridge allowed quickly reestablishing connection of the municipality of Coyuca and the ZMA with the municipalities of Costa Grande. Works began just 5 days after the collapse of the old structure (on September 18th, 2013), and were finished in July, 2014.
At the same time, the construction of the protection curtain was supervised by the National Water Commission (CONAGUA), the SCT, with the participation of UrioTech and Peninsular Compañia Constructora S.A. de C.V., affiliate of the company, Hermes Construcción, highly specialized companies with decades of experience. This work, which did not arise from any local demand, or include prior studies, began in December 2013 and was finalized in June, 2014. Currently, as a result of field work, it was seen that in the rainy season, the curtain impedes that water runs off into the river, causing flooding in the areas alongside it, like the Tierra Digna neighborhood (Figure 2 and Figure 3).
Regarding public services, the post-disaster action focused on the sanitation system, that was greatly impaired by hurricanes Ingrid and Manuel. For example, in El Bejuco, located alongside the Coyuca River, the drains that had not been renewed for 40 years, collapsed in some sections, leading to raw sewage spillages and sources of infection. It is important to mention that El Bejuco, as well as most of the urban-lacunar system locations (Figure 1), are in precarious situations: educational gaps, unemployment, lack of infrastructure, and public services (CONEVAL, 2015; INEGI, no date).
Despite the different demands of the inhabitants to resolve the sanitation issue, the works were done 8 months after the hurricanes hit. The work was done by the Secretariat of Environment and Natural Resources (SEMARNAT, in Spanish) using federal funds (CONAGUA, 2014). There was practically no participation of municipal players, while both the communities of Coyuca and the municipal governments were only informed about the approval and installation of the project. In the case of El Bejuco, once the project was handed over in 2016, there were complaints from the neighbors about its inadequate installation, with sections where the drains were not connected, which led to constant overflows of raw sewage (Pacheco, 2014a). In addition, the water treatment oxidation lagoon was located upstream, impeding the natural flow of the wastewater and causing constant blockages and a difficult maintenance. It is worth adding that the inhabitants of El Bejuco had identified a better location for the lagoon, but they were ignored.
For the reconstruction of housing, SEDATU evaluated the damages, made a census of the people affected, and led the repair and reconstruction process. However, this process experienced several delays and setbacks, and as of January 2018, had not yet been concluded. Among other aspects, the resources were not used in the period allocated and, later, the contracts exceeded the permitted resources (Secretariat of the Treasury and Public Credit [SHCP, in Spanish], 2014). In addition, in 2014, the Civil Protection Direction stopped the construction of four of the dwellings on being located in a high risk area (Pacheco, 2014b), and later, the Federal Attorney’s Office for Environmental Protection (Profepa, in Spanish) closed down the construction of 44 houses assigned to those affected in the Tierra Digna neighborhood, a shanty town that did not have basic utilities and that was seriously hit by the hurricanes, for this same reason (Pacheco, 2016). It is necessary to highlight that the Tierra Digna Neighborhood is in the heart of Coyuca, while the houses for those affected were built upstream, with a difficult connection to the municipal hub and the services this provides (Figure 2 & Figure 4).
Table 2 summarizes the key elements presented regarding each way of governance.
In general, the analysis shows a limited or non-existent articulation of the players, their interests and their scales of action, which contrasts considerably with the premises behind promoting an adaptive governance (Kenward et al., 2011; Li et al.¸2017; Chindarkar et al., 2017).
This coincides with Tosun & Lang (2017) in that on prioritizing the goal of a single sector/scale, other players and interests are hindered. The case shows the priority given to the regional and national connectivity and economy, with the rapid and effective reconstruction of the Coyuca I bridge, to the detriment of the sanitary and housing infrastructure needs of Coyuca’s population. Likewise, it is corroborated that the disconnection between players and scales (as happens with the shutting down of the reconstruction of housing, on being located in risk areas) leads to interventions that are unsuitable for the needs of the different players, in particular the populations at risk, as Folke (2016) and Galaz et al. (2012) propose. But it is not just that. The case shows how more precarious conditions and new risks are fostered, for example, the recent flooding of neighborhoods like Tierra Digna, after the construction of the protection curtain, or the construction in areas prone to flooding and far from the urban center for those affected.
On the other hand, no mechanisms or players that continuously monitor the governance structures and their processes are detected, and who foster the inclusion of new players, their knowledge, and needs, as Kaika (2017) and Fernández-Álvarez (2017) mention. Despite the creation of SEDATU, the knowledge, design, and planning continue to be predominantly centralized. In addition, the analysis shows that post-disaster actions are interventions disconnected from the urban planning and territorial organization tools, leaving aside the urban-rural dynamics, and the different development aspects (ecological, economic, social, and political), as Salazar et al. (2017) propose. Alongside this, and in mutual interdependence, no mechanism or spaces of inter-sectorial connection, and between scales, are detected, or the existence of open networks that increase the political competences and technical capacities of municipal players.
The study presented shows that the governance patterns in Coyuca are highly centralized and not very adaptive, limiting the development of participatory and articulated interventions that reduce disaster risks in the territories.
Beyond Coyuca, the research made allows considering that the challenges of governance of intermediate cities when facing risks and climate change, do not just imply the development of technical or administrative capacities, but also the transition towards governance patterns that recognize and strengthen the role of the public, private, and civil society sectors, their articulation, the configuration of adaptive structures, and suitable territorial planning mechanisms. In this framework, the absence of a suitable vertical and horizontal articulation among players and institutions, the permanence of rigid structures that are away from the local dynamics, as well as weak territorial planning mechanisms, are added to the already identified institutional weaknesses and the lack of capacities of local governments.
Regarding the methodology, this was shown to be useful to track the interconnections and relationships between players and actions, showing the prevailing patterns that a particular way of government reproduces in the region. Specifically, the analysis of the institutional and political framework was crucial to better understand the players and their actions. As for the theoretical framework, the study made the great distance between adaptive governance and its premises evident, as well as the prevailing governance patterns in Coyuca, questioning their pertinence to guide transformative changes in urban settings like the ZMA in Mexico and in other areas. In this sense, the reflection and generation of suitable conceptual and regulatory frameworks appear as essential, not just to understand the problematic situations vis-à-vis governance of cities, but also to take action.
All-in-all, intermediate cities are spaces of opportunity with multiple comparative advantages over large urban conurbations. However, the complexity of the governance processes and the challenges of DDR and the climate crisis require new cognitive and regulatory layouts for the administration of their territories. This is where different lines of research open, that can contribute to the understanding and strengthening of these cities against DDR and climate action and that, at the same time, acknowledge the political dynamics and tensions present on a local scale.
