Introducción

En 1998, Hugo Chávez Frías, seis años después de su fallido golpe de Estado, fue abrumadoramente electo presidente de Venezuela e inició un gobierno de izquierda que hoy, después de su muerte en marzo de 2013, continúa su sucesor Nicolás Maduro. A diferencia de los alternativos liderazgos de izquierda moderada en Chile, posteriores a la dictadura de Pinochet, fue, sin duda, el de Chávez el que más impacto generó en toda la América Latina y potenció la elección de gobiernos ideológicamente afines en varios países (2003, Lula da Silva, Brasil; Néstor Kirchner, Argentina, 2005; Evo Morales, Bolivia, y Tabaré Vázquez, Uruguay, 2006; Rafael Correa, Ecuador, 2007; Daniel Ortega, Nicaragua, 2008; Fernando Lugo, Paraguay, entre otros).

A pesar de sus diferencias de visión y de prácticas políticas, todos compartían algunos fundamentos ideológicos que hoy se identifican con el término "izquierda", vocablo en el cual se subsumen valores como la lucha contra la desigualdad, la noción de un Estado fuerte y controlador, una activa posición crítica contra los monopolios económicos y contra la injerencia extranjera en los asuntos nacionales, y también una concepción particular de los procesos de comunicación social, del régimen de propiedad de los medios y de los derechos ciudadanos, entre otros. Como era de esperar, en esos gobiernos se han creado instrumentos legales que encarnan esa nueva visión de los procesos de comunicación social, creación que en varios casos se acelera ante el papel que los medios asumen frente a esos gobiernos, una situación en la que en varios casos estos suplantan, de hecho, a los propios partidos políticos tradicionales duramente disminuidos por los nuevos liderazgos.

Contexto histórico

A finales de 2000, para dar cumplimiento al mandato establecido en el artículo 208 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, el gobierno de Hugo Chávez inició el proceso de redacción y consulta de una ley de medios que se denominó Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión, conocida como Ley RESORTE, con el propósito de "fortalecer la democracia y promover una cultura de derechos humanos" (Ley RESORTE de 2004, exposición de motivos). Entre marzo de 2001 y marzo de 2002 se redactó la propuesta, luego la ley se sometió a consulta pública desde el 05 de abril de 2002 y, finalmente, fue introducida a la Asamblea Nacional el 23 de enero de 2003, donde fue aprobada el 7 de diciembre de 2004. En 2005 se presentó una reforma parcial de la ley y luego el 20 de diciembre de 2010 la Asamblea Nacional aprobó una nueva ley que incluía también a los medios electrónicos.

En Ecuador, la disposición transitoria primera de la Constitución de 2008, aprobada en el primer gobierno de Rafael Correa, establece que la Asamblea Nacional debe aprobar una ley de comunicación, un proceso que se inició en septiembre de 2009, cuando se presentaron tres propuestas de ley. El primer debate se dio en enero de 2010 y siguió en 2011, con una consulta popular sobre la necesidad de aprobar una Ley Orgánica de Comunicación (LOC):

"(...) por iniciativa del señor Presidente de la República, Eco. Rafael Correa Delgado, las ecuatorianas y los ecuatorianos fueron convocados a expresarse en la consulta popular del 7 de mayo de 2011 sobre temas relacionados con la comunicación y su regulación, y apoyaron masivamente la erradicación de la influencia del poder económico y del poder político sobre los medios de comunicación, así como el mejoramiento de la calidad de contenidos difundidos por los medios de comunicación, y el establecimiento de las consecuencias jurídicas para evitar un uso abusivo e irresponsable de la libertad de expresión (Ley Orgánica de Comunicación, Considerandos)".

Después de cuatro años de debates y consultas la LOC fue aprobada en junio de 2013.

Criterios de comparación

Ambas leyes tienen rango de "Orgánicas", lo que les da una jerarquía superada solo por las normas de orden constitucional. Para desarrollar la comparación hemos seleccionado dieciocho criterios que nos han parecido articuladores claves de los contenidos de las dos leyes, lo que nos permitirá definir las características particulares de cada una y señalar aquellas que son comunes y aquellas que las diferencian. Para ello, revisaremos las dos leyes². En primer lugar, es importante comparar los objetivos propuestos por ambos instrumentos legales.

1. Objetivo y ámbitos de aplicación

La LOC de Ecuador establece los siguientes objetivos y ámbitos de aplicación:

"Art. 1. Objeto y ámbito. Esta ley tiene por objeto desarrollar, proteger y regular, en el ámbito administrativo, el ejercicio de los derechos a la comunicación establecidos constitucionalmente" (Subrayados nuestros).

La Ley RESORTE de Venezuela señala:

"Artículo 1. Esta Ley tiene por objeto establecer, en la difusión y recepción de mensajes, la responsabilidad social de los prestadores de los servicios de radio y televisión, proveedores de medios electrónicos, los anunciantes, los productores y productoras nacionales independientes y los usuarios y usuarias, para fomentar el equilibrio democrático entre sus deberes, derechos e intereses a los fines de promover la justicia social y de contribuir con la formación de la ciudadanía, la democracia, la paz, los derechos humanos, la cultura, la educación, la salud y el desarrollo social y económico de la Nación, de conformidad con las normas y principios constitucionales de la legislación para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, la cultura, la educación, la seguridad social, la libre competencia y la Ley Orgánica de Telecomunicaciones".

Como puede verse, hay unas primeras diferencias obvias: a) mientras la LOC establece como objetivos "desarrollar, proteger y regular (...) los derechos a la comunicación", la Ley RESORTE se propone "establecer (...) la responsabilidad social de los prestadores de los servicios de radio, televisión, medios electrónicos, anunciantes, productores nacionales independientes y los usuarios y usuarias"; b) el ámbito de aplicación en la LOC es la comunicación -prensa, radio, televisión-, con exclusión explícita de los contenidos personales en Internet (Art. 4), mientras que inicialmente la Ley RESORTE tenía como ámbito solo los servicios de radio y televisión pero a partir de la reforma de 2005 se incluyen los medios electrónicos.

Hasta aquí lo más importante es que la LOC hace énfasis en los derechos a la comunicación de los ciudadanos, mientras que la Ley RESORTE hace énfasis en los deberes de los actores. Esta diferencia de visión es fundamental para interpretar el ulterior desarrollo de las dos leyes pues, como veremos, si bien tanto la LOC como la ley RESORTE son instrumentos legales para regular determinados procesos de comunicación, la primera promueve activamente la difusión, el conocimiento y la participación de los ciudadanos en sus derechos comunicacionales; la segunda hace énfasis en vigilar el cumplimiento de las responsabilidades de los actores, especialmente de los propietarios de los medios; en otras palabras, la ley ecuatoriana apunta hacia los receptores mientras que la ley venezolana apunta hacia los emisores, esto a pesar de que el Art. 3, donde se hace una enumeración de los objetivos generales de la ley, se vuelve el énfasis hacia las personas y la familia (numeral 1), los niños, las niñas y los adolescentes (numeral 4), las personas con discapacidad auditiva (numeral 8) y "la participación activa y protagónica de la ciudadanía para hacer valer sus derechos" (numeral 9). Sin embargo, la diferencia de direccionalidad, establecida en el inicio mismo de ambos textos, marcará el sentido jurídico y político de ambos instrumentos.

2. Libertad de información

LOC:

"Art. 17. Derecho a la libertad de expresión y opinión. Todas las personas tienen derecho a expresarse y opinar libremente de cualquier forma y por cualquier medio, y serán responsables por sus expresiones de acuerdo a la ley".

"Art. 29. Libertad de información. Todas las personas tienen derecho a recibir, buscar, producir y difundir información por cualquier medio o canal y a seleccionar libremente los medios o canales por los que acceden a información y contenidos de cualquier tipo".

Ley RESORTE:

"Artículo 2. El espectro radioeléctrico es un bien de dominio público; la materia regulada en esta Ley es de interés público y sus disposiciones son de orden público. La interpretación y aplicación de esta Ley estará sujeta, sin perjuicio de los demás principios constitucionales a los siguientes principios: libre expresión de ideas, opiniones y pensamientos, comunicación libre y plural, prohibición de censura previa, responsabilidad ulterior, democratización, participación, solidaridad y responsabilidad social, soberanía, seguridad de la nación y libre competencia".

Como puede verse, ambas leyes son taxativamente claras en el respeto a la libertad de expresión como principio fundamental, una declaración que en ambos casos reproducen y especifican derechos ya establecidos en las constituciones de ambos países.

3. Definición del carácter de los contenidos

LOC:

En el Art. 8 se clasifican en "informativo, educativo y cultural". Luego en el artículo 60 se clasifican los programas en informativos, de opinión, formativos/educativos/ culturales, entretenimiento, deportivos y publicitarios³.

Ley RESORTE:

En función de sus contenidos, el Artículo 5 clasifica los programas en cinco tipos: cultural y educativo, informativo, de opinión, recreativo o deportivo y mixto.

También aquí encontramos similares clasificaciones, un efecto que se deriva de la realidad comunicativa misma y de previas clasificaciones establecidas en los estudios sobre contenidos de los medios de comunicación. No obstante, es importante hacer notar que mientras la LOC incluye los contenidos publicitarios, lo que es consecuente con la promoción de los derechos comunicacionales de los ciudadanos y que conducirá a la aprobación de un reglamento⁴, la Ley RESORTE no los incluye en el mencionado artículo.

Sin embargo, en el artículo 9 explícitamente prohíbe la publicidad de cigarrillos, bebidas alcohólicas, sustancias estupefacientes, servicios profesionales no autorizados, bienes prohibidos, juegos de envite y azar, armas y explosivos, etc.; y regula el uso de la publicidad en diferentes ámbitos.

4. Código deontológico

LOC:

Art. 9. Los medios de comunicación públicos, privados y comunitarios deberán expedir por sí mismos códigos deontológicos orientados a mejorar sus prácticas de gestión interna y su trabajo comunicacional. En el Art. 10 se desarrollan normas deontológicas mínimas referidas a la dignidad humana, a los grupos de atención prioritaria, al ejercicio profesional y con las prácticas de los medios de comunicación social. Luego en el

Art. 16 establece la obligación de los medios de dar a conocer su código deontológico: Art. 16. Principio de transparencia. Los medios de comunicación social difundirán sus políticas editoriales e informativas y su código deontológico en portales web o en un instrumento a disposición del público.

Ley RESORTE: No hay ninguna mención de un código o principios deontológicos.

Mientras la LOC usa cuatro veces la palabra ética o similar y "deontológico" o similar seis veces, la Ley RESORTE solo usa la palabra "ética" una sola vez y ninguna vez la palabra "deontológica" o similares. La obligación de los medios de crear y difundir sus códigos deontológicos establecida en la LOC apunta, una vez más, en la dirección de concientizar a los ciudadanos de la obligación de tales medios con respecto a sus receptores y anunciantes, lo que en el fondo expresa que la libertad de expresión y los derechos comunicacionales no son solo de los propietarios y empleados de los medios sino, sobre todo, de los ciudadanos, unos derechos de los cuales estos últimos, usualmente, no tenían conciencia alguna. La no inclusión en la Ley RESORTE de la obligatoriedad para los medios de crear un código deontológico confirmaría, por su ausencia, su enfoque y su visión.

5. Principios de democratización

LOC:

"Art. 13. Principio de participación. Las autoridades y funcionarios públicos así como los medios públicos, privados y comunitarios, facilitarán la participación de los ciudadanos y ciudadanas en los procesos de la comunicación".

"Art. 14. Principio de interculturalidad y plurinacionalidad. El Estado a través de las instituciones, autoridades y funcionarios públicos competentes en materia de derechos a la comunicación promoverán medidas de política pública para garantizar la relación intercultural entre las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades; a fin de que éstas produzcan y difundan contenidos que reflejen su cosmovisión, cultura, tradiciones, conocimientos y saberes en su propia lengua, con la finalidad de establecer y profundizar progresivamente una comunicación intercultural que valore y respete la diversidad que caracteriza al Estado ecuatoriano".

"Art. 15. Principio de interés superior de niñas, niños y adolescentes. Los medios de comunicación promoverán de forma prioritaria el ejercicio de los derechos a la comunicación de las niñas, niños y adolescentes, atendiendo el principio de interés superior establecido en la Constitución y en el Código de la Niñez y la Adolescencia".

"Art. 16. Los medios de comunicación social difundirán sus políticas editoriales e informativas y su código deontológico en portales web o en un instrumento a disposición del público".

Ley RESORTE:

Consagra el Cap. IV, titulado "De la democratización y participación", a "los usuarios y usuarias de los servicios de radio y televisión" (Art. 12), a la "Producción nacional, productores nacionales independientes" (Art. 13) y a "los servicios de radio y televisión comunitarios de servicio público, sin fines de lucro" (Art. 16).

Como puede verse, ambas leyes promueven la democratización por la vía de la participación de los usuarios, el estímulo a la producción nacional y la protección de los productores independientes, de modo que estos adquieran espacios en los medios donde puedan exhibir sus creaciones. Se trata de un esfuerzo legislativo que se reproduce en casi todos los países de América Latina⁵ y que surge de la necesidad de crear espacios comunicativos frente a la avasallante producción norteamericana que casi monopoliza no solo los medios latinoamericanos sino, incluso, europeos. En el caso de la Ley RESORTE, "sin duda, se han creado nuevos espacios para la participación popular, como también lo demuestra el hecho del respaldo que la Ley ofrece a las radios y televisoras abiertas comunitarias de servicio público" (Ramírez Alvarado, 2005).

6. Censura previa

LOC:

"Art. 18. Prohibición de censura previa. Queda prohibida la censura previa por parte de una autoridad, funcionario público, accionista, socio, anunciante o cualquier otra persona que en ejercicio de sus funciones o en su calidad revise, apruebe o desapruebe los contenidos previos a su difusión a través de cualquier medio de comunicación, a fin de obtener de forma ilegítima un beneficio propio, favorecer a una tercera persona y/o perjudicar a un tercero. Los medios de comunicación tienen el deber de cubrir y difundir los hechos de interés público. La omisión deliberada y recurrente de la difusión de temas de interés público constituye un acto de censura previa".

Ley RESORTE:

El Art. 2, ya mencionado arriba, establece la prohibición de censura previa entre los principios reconocidos por la ley, y el Art. 3, numeral 2, establece como uno de sus objetivos "Garantizar el respeto a la libertad de expresión e información, sin censura".

También, en este aspecto, ambas leyes coinciden plenamente y, en tal sentido, como en otros mencionados antes y que se señalan más adelante, los instrumentos legales analizados siguen la normativa jurídica internacional.

7. Criterio de veracidad

LOC:

"Art. 22. Derecho a recibir información de relevancia pública veraz. Todas las personas tienen derecho a que la información de relevancia pública que reciben a través de los medios de comunicación sea verificada, contrastada, precisa y contextualizada".

Ley RESORTE:

El artículo 3, numeral 3, señala entre los objetivos de la ley garantizar el "acceso a una información oportuna, veraz e imparcial, sin censura"; y el artículo 5, numeral 2, señala como característica de los programas informativos la imparcialidad, veracidad y oportunidad.

Según los referidos artículos, el criterio de veracidad es capital para que los medios cumplan su responsabilidad social y, además, utilicen su poder social para obtener beneficios de algún tipo o desacreditar o perjudicar a líderes sociales, una cualidad que se complementa con la obligatoriedad de contrastar la información que se divulga, de modo que los receptores tengan visiones opuestas y, desde allí, puedan formarse sus propias opiniones y tomar libremente sus decisiones. Numerosos casos de manipulaciones, distorsiones, tergiversaciones y medias verdades, verificadas a través de la historia de los países de América Latina, justificaban que los países tomarán medidas legales que obligasen a los medios a actuar con mayor objetividad, particularmente cuando se considera a la comunicación social como un servicio público en muchos sentidos similar a los de salud, educación y seguridad.

8. Rectificación y réplica

LOC:

"Art. 23. Derecho a la rectificación. Todas las personas tienen derecho a que los medios de comunicación rectifiquen la información que han difundido sobre ellas, sus familiares o sobre los asuntos a su cargo cuando existan deficiencias en la verificación, contrastación y precisión de la información de relevancia pública de acuerdo a lo establecido en el artículo 22 de esta Ley".

"Art. 24. Derecho a la réplica. Toda persona o colectivo humano que haya sido directamente aludido a través de un medio de comunicación, de forma que afecte sus derechos a la dignidad, honra o reputación, tiene derecho a que ese medio difunda su réplica de forma gratuita, en el mismo espacio, página y sección en medios escritos, o en el mismo programa en medios audiovisuales y en un plazo no mayor a 72 horas a partir de la solicitud planteada por el aludido".

Ley RESORTE. Los mecanismos de rectificación y réplica no se contemplan en la ley.

El derecho a rectificación y réplica, ya contemplado en la Convención Americana de Derechos Humanos⁶, es un recurso muy importante si se considera que da lugar a la reparación, un mecanismo que evita a los medios y a los usuarios gastos y esfuerzos mayores que podrían incluso involucrar al sistema judicial. Sorprende, por tanto, que la Ley RESORTE no haya incluido este recurso que propende a evitar sanciones y da oportunidad a medios y usuarios para resolver conflictos en un estadio temprano.

9. Linchamiento mediático

LOC:

"Art. 26. Linchamiento mediático. Queda prohibida la difusión de información que, de manera directa o a través de terceros, sea producida de forma concertada y publicada reiterativamente a través de uno o más medios de comunicación con el propósito de desprestigiar a una persona natural o jurídica o reducir su credibilidad pública".

Ley RESORTE. No se contempla en la ley.

El concepto de linchamiento mediático incluido en la LOC ha sido objeto de severas críticas por parte de organizaciones internacionales de derechos humanos, como la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos, y el artículo donde se contempla, junto con otros artículos más, fue objeto de una demanda de nulidad ante la Corte Constitucional, la cual, después de admitirla en septiembre de 2013, fue negada.

10. Protección de niñas, niños y adolescentes

LOC: "Art. 32. Protección integral de las niñas, niños y adolescentes. Las niñas, niños y adolescentes tienen derecho a la expresión de sus ideas, pensamientos, sentimientos y acciones desde sus propias formas y espacios en su lengua natal, sin discriminación ni estigmatización alguna. Los mensajes que difundan los medios de comunicación social y las demás entidades públicas y privadas, privilegiarán la protección integral de las niñas, niños y adolescentes, especialmente contra la revictimización en casos de violencia sexual, física, psicológica, intrafamiliar, accidentes y otros".

Ley RESORTE:

Al hablar de la democratización de los servicios de radio y televisión se indica en el

"Art. 14: Los prestadores de servicios de radio y televisión deberán difundir, durante el horario todo usuario un mínimo de tres horas diarias de programas culturales y educativos, informativos o de opinión y recreativos dirigidos especialmente a niños, niñas y adolescentes, presentados acordes con su desarrollo integral, con enfoque pedagógico y de la más alta calidad (Resaltados nuestros)".

Sin duda, la protección de niños, niñas y adolescentes es uno de los objetivos principales de las dos leyes, lo que se puede deducir del hecho que en la LOC esa expresión aparece 12 veces, mientras que en la Ley RESORTE, 32 veces. Ambas leyes recogen preocupaciones expresas en instrumentos jurídicos de todo el mundo, entre los cuales destaca, por ejemplo, lo establecido por el Consejo de Europa: "El Estado tiene la responsabilidad primordial de proteger a los niños contra el contenido perjudicial de los medios de comunicación y de favorecer la participación activa de los niños en el entorno de la información y las comunicaciones" (Consejo de Europa, 2011: 17.)

11. Acceso

LOC:

Art. 34. Derecho al acceso a frecuencias; Art. 35. Derecho al acceso universal a las tecnologías de la información y comunicación; Art. 36. Derecho a la comunicación intercultural y plurinacional; Art. 37. Derecho al acceso de las personas con discapacidad; Art. 38. Participación ciudadana.

El Art. 74 establece "la obligación de prestar gratuitamente los servicios sociales de información de interés general", entre ellos los mensajes que disponga el presidente de la república, transmisiones en caso de declaratoria de estado de excepción y una hora diaria para "tele-educación, cultura, salubridad y derechos".

Ley RESORTE:

"Artículo 3, numeral 3. Promover el efectivo ejercicio y respeto de los derechos humanos, en particular, los que conciernen a la protección del honor, vida privada, intimidad, propia imagen, confidencialidad y reputación y al acceso a una información oportuna, veraz e imparcial, sin censura (Subrayados nuestros)".

La Ley RESORTE establece también las "Modalidades de acceso del Estado a espacios gratuitos y obligatorios", previstas en el Art. 10: el Estado podrá difundir sus mensajes a través de los servicios de radio y televisión. A tales fines, podrá ordenarle a los prestadores de estos servicios la transmisión gratuita de:

1. Los mensajes previstos en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.

2. Mensajes culturales, educativos, informativos o preventivos de servicio público, los cuales no excederán, en su totalidad, de setenta minutos semanales, ni de quince minutos diarios".

Como puede verse, ambas leyes reservan al Estado el uso gratuito de tiempo en los medios para transmitir información que se considere de interés general, lo que se complementa, en el caso de la Ley RESORTE con la obligatoriedad de los servicios de difusión por suscripción de incluir en su parrilla los servicios de televisión del Estado venezolano

12. Equidad y paridad de género

LOC:

"Art. 43. Composición laboral de los medios de carácter nacional. Los medios de comunicación social de carácter nacional conformarán su nómina de trabajadores con criterios de equidad y paridad entre hombres y mujeres, interculturalidad, igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad y participación intergeneracional".

Ley RESORTE. No menciona este tema.

Sorprende que la Ley RESORTE no mencione la paridad entre hombres y mujeres en la nómina de los medios de comunicación; en primer lugar, porque la propia Plataforma de Acción, aprobada por la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing en 1995, señala la desigualdad entre hombres y mujeres en los medios y, en segundo lugar, porque el actual gobierno venezolano ha recogido esta preocupación en otros programas e instrumentos legales como el Plan para la Igualdad y Equidad de Género "Mamá Rosa" 2013-2019.

13. Discriminación

LOC:

"Art. 62. Prohibición. Está prohibida la difusión a través de todo medio de comunicación social de contenidos discriminatorios que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales".

La LOC entiende por discriminación

"todo mensaje que se difunda por cualquier medio de comunicación social que connote distinción, exclusión o restricción basada en razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado judicial, condición socio-económica, condición migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad o diferencia física y otras que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, o que incite a la realización de actos discriminatorios o hagan apología de la discriminación" (Art. 61).

Ley RESORTE:

Sorprendentemente mientras que la LOC la menciona siete veces la discriminación, la Ley RESORTE solo la nombra una sola vez sin definirla, y lo hace en el Art. 29 donde habla de sanciones. Se trata de una omisión injustificable pues se trata de una prohibición casi universal⁷. Esta diferencia podría explicarse porque en Ecuador el tema de la discriminación no solo afecta a las poblaciones indígenas, cuyo número alcanza 830.418 personas, 6,8 % de la población, agrupadas en 13 nacionalidades⁸, sino también a afro ecuatorianos (1.042.812, 7,2 % de la población), y montubios (1.620.07 personas, 7,39 % de la población), además de aquellas personas afectadas por razones de género y que se agrupan en las llamadas poblaciones GLBTI (gays, lesbianas bisexuales, travestis e intersexos). Así pues, en un país donde los grupos tradicionalmente discriminados han adquirido recientemente una gran visibilidad, ese tema es de una gran pertinencia social, de allí que los legisladores de ese país hayan hecho mucho énfasis en incorporarlo no solo en la LOC sino también en otros instrumentos legales e, incluso, en la misma constitución nacional, donde el término se menciona 23 veces. En Venezuela, por el contrario, los grupos indígenas suman menos de 400.000 personas y su visibilidad, aún incrementada durante los años del gobierno actual, es mucho menor que en Ecuador.

14. Violencia

LOC:

Art. 67. Prohibición. Se prohíbe la difusión a través de los medios de comunicación de todo mensaje que constituya incitación directa o estímulo expreso al uso ilegítimo de la violencia, a la comisión de cualquier acto ilegal, la trata de personas, la explotación, el abuso sexual, apología de la guerra y del odio nacional, racial o religioso" (subrayados nuestros)".

La ley define así los contenidos violentos: "se entenderá por contenido violento aquel que denote el uso intencional de la fuerza física o psicológica, de obra o de palabra, contra uno mismo, contra cualquier otra persona, grupo o comunidad, así como en contra de los seres vivos y la naturaleza" (Art. 66).

Ley RESORTE:

El artículo 6 señala la violencia como uno de los llamados "elementos clasificados" junto a lenguaje, salud y sexo, los cuales son utilizados para clasificar los contenidos y regular las franjas horarias. La violencia es clasificada en violencia física, psicológica, verbal y sexual, a lo cual agrega las categorías de "violencia dramatizada" y la "violencia real".

Sin embargo, el Art. 7 señala que:

"En los servicios de radio o televisión, cuando se trate de mensajes difundidos en vivo y directo durante los horarios todo usuario y supervisado, podrán presentarse descripciones gráficas o imágenes de violencia real, si ello es indispensable para la comprensión de la información; la protección de la integridad física de las personas o como consecuencia de situaciones imprevistas, en las cuales los prestadores de servicios de radio o televisión no puedan evitar su difusión"; después de lo cual, no obstante, agrega que "las descripciones gráficas o imágenes deberán ajustarse a los principios éticos del periodismo en cuanto al respeto a la dignidad humana, tanto de los usuarios y usuarias como de aquellas personas que son objeto de la información; no se podrá hacer uso de técnicas amarillistas como deformación del periodismo que afecte el derecho de los usuarios y usuarias a ser correctamente informados, de conformidad con la legislación correspondiente, y en ningún caso podrán ser objeto de exacerbación, trato morboso o énfasis sobre detalles innecesarios".

Como vemos, la LOC, donde el término "violencia" aparece solo tres veces, hace énfasis directo en la prohibición de formas que inciten al "uso ilegítimo de violencia" y se detiene a definirla como contenidos que denoten el uso intencional de la fuerza física o psicológica. Sin embargo, lo más novedoso es que extiende el concepto de violencia hacia "los seres vivos y la naturaleza", lo que va a acorde con el concepto de Buen Vivir o Sumak Kawsay establecido en la Constitución ecuatoriana y que incluye el derecho al agua, a los alimentos, al ambiente sano, a educación y salud; y cuyo artículo 75 taxativamente señala que: "El buen vivir requerirá que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen efectivamente de sus derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del respeto a sus diversidades, y de la convivencia armónica con la naturaleza" (Subrayados nuestros).

La Ley RESORTE, en cambio, donde el término violencia aparece 19 veces, establece lineamientos para situaciones específicas en las cuales sea inevitable mostrar contenidos violentos, en particular para la comprensión contextualizada de la información; sin embargo, inmediatamente se prohíbe el amarillismo, considerado como "una deformación del periodismo", lo mismo que se aplica a la exacerbación y el trato morboso en la información.

Es común en ambas leyes una preocupación por los contenidos violentos de los medios, pues cada vez es mayor el consenso internacional sobre el impacto que la violencia, en sus distintas formas, tiene sobre los receptores, en particular, entre niños, niñas y adolescentes.

En tal sentido, Huessmann y Taylor (2006: 1.1) son taxativos: "La violencia en los medios plantea una amenaza a la salud pública, puesto que conduce a un incremento de la violencia y la agresión en el mundo real", a lo cual inmediatamente agregan: "La investigación muestra que tanto en el corto como en el largo plazo, la violencia ficcional en la televisión y en el cine contribuye a un incremento en agresividad y violencia entre los jóvenes espectadores". A lo anterior se añade el Consejo de Europa (2011: en línea), organismo de la comunidad europea que afirma que "el Estado tiene la responsabilidad primordial de proteger a los niños contra el contenido perjudicial de los medios de comunicación y de favorecer la participación activa de los niños en el entorno de la información y las comunicaciones", a lo que luego añade: "Con respecto a la representación de la violencia y a la distribución de contenido potencialmente perjudicial para los niños, los agentes responsables de los medios de comunicación deberían asumir plenamente las obligaciones y responsabilidades que conlleva el ejercicio de su libertad de expresión".

15. Sexo

LOC:

"Art. 68. Contenido sexualmente explícito. Todos los mensajes de contenido sexualmente explícito difundidos a través de medios audiovisuales, que no tengan finalidad educativa, deben transmitirse necesariamente en horario para adultos".

Ley RESORTE: Lo relativo a sexo aparece en el artículo 6 como uno de los cuatro elementos clasificados, junto a lenguaje, violencia y salud. Luego, con miras a determinar los contenidos impropios de cada franja horaria, establece cinco tipos de contenidos:

3. Son elementos de sexo:

a) Tipo "A". Textos, imágenes o sonidos utilizados para la difusión de información, opinión y conocimiento sobre salud sexual y reproductiva, maternidad, paternidad, promoción de la lactancia materna y de expresiones artísticas con fines educativos, que pueden ser recibidos por niños, niñas y adolescentes sin que se requiera la orientación de madres, padres, representantes o responsables.

b) Tipo "B". Textos, imágenes o sonidos utilizados para la difusión de información, opinión y conocimientos sobre sexualidad y reproducción humana y de expresiones artísticas con fines educativos, que de ser recibidas por niños, niñas y adolescentes, requieran la orientación de sus madres, padres, representantes o responsables.

c) Tipo "C". Textos, imágenes o sonidos sexuales implícitos sin finalidad educativa; o manifestaciones o aproximaciones de carácter erótico que no incluyan actos o prácticas sexuales explícitas.

d) Tipo "D". Textos, imágenes o sonidos, sobre desnudez sin finalidad educativa, en las cuales no se aludan o muestren los órganos genitales; actos o prácticas sexuales dramatizados, en los cuales no se muestren los órganos genitales; mensajes sexuales explícitos; o dramatización de actos o conductas sexuales que constituyan hechos punibles, de conformidad con la Ley.

e) Tipo "E". Textos, imágenes o sonidos sobre actos o prácticas sexuales reales; desnudez sin finalidad educativa en las cuales se muestren los órganos genitales; actos o prácticas sexuales dramatizados en los cuales se aludan o muestren los órganos genitales; actos o prácticas sexuales reales o dramatizados en los cuales se amenace o viole el derecho a la vida, la salud y la integridad personal o se menoscabe la dignidad humana; o actos o conductas sexuales reales que constituyan hechos punibles de conformidad con la Ley.

Aquí es interesante notar que mientras la LOC se limita a señalar que los "contenidos sexualmente explícitos" quedan restringidos al horario para adultos y no define las características de tales contenidos, la Ley RESORTE sí los detalla y explícitamente incluye en esa categoría los siguientes elementos: a) prácticas sexuales reales o dramatizadas, b) desnudez no educativa, c) muestra de órganos genitales. La falta de una definición o caracterización de los "contenidos sexualmente explícitos" en la ley ecuatoriana, a diferencia de la definición y caracterización del contenido discriminatorio que la ley sí hace (Art. 61, 62 y 63), originó en 2015 una discusión y análisis en los organismos regulatorios creados por la ley a fin de determinar con claridad qué son "contenidos sexualmente explícitos", claridad necesaria para atender y analizar las denuncias sobre la presencia de ese tipo de contenidos en los medios de comunicación ecuatorianos.

16. Producción nacional

LOC. SECCIÓN VI.

"Producción nacional Art. 97. Espacio para la producción audiovisual nacional. Los medios de comunicación audiovisual, cuya señal es de origen nacional, destinarán de manera progresiva, al menos el 60 % de su programación diaria en el horario apto para todo público, a la difusión de contenidos de producción nacional. Este contenido de origen nacional deberá incluir al menos un 10 % de producción nacional independiente, calculada en función de la programación total diaria del medio (Subrayados nuestros).

"Art. 102. Fomento a la producción nacional y producción nacional independiente. Los medios de televisión abierta y los sistemas de audio y video por suscripción que tengan dentro de su grilla de programación uno o más canales cuya señal se emite desde el territorio ecuatoriano, adquirirán anualmente los derechos y exhibirán al menos dos largometrajes de producción nacional independiente. Cuando la población residente o el número de suscriptores en el área de cobertura del medio de comunicación sea mayor a quinientos mil habitantes, los dos largometrajes se exhibirán en estreno televisivo y sus derechos de difusión deberán adquirirse con anterioridad a la iniciación del rodaje".

En cuanto a la producción de publicidad, la LOC establece: "Art. 98. Producción de publicidad nacional. La publicidad que se difunda en territorio ecuatoriano a través de los medios de comunicación deberá ser producida por personas naturales o jurídicas ecuatorianas".

Ley RESORTE:

"Art. 13. Se entenderá por producción audiovisual o sonora nacional, los programas, la publicidad o la propaganda, difundidos por prestadores de servicios de radio y televisión, en cuya creación, dirección, producción y postproducción se pueda evidenciar la presencia de los elementos que se citan a continuación: 1. Capital venezolano. 2. Locaciones venezolanas. 3. Guiones venezolanos. 4. Autores o autoras venezolanas. 5. Directores o directoras venezolanos. 6. Personal artístico venezolano. 7. Personal técnico venezolano. 8. Valores de la cultura venezolana. En todo caso, la presencia de los elementos anteriormente citados en su conjunto no deberá ser inferior al setenta por ciento (70 %)".

Luego en el Art. 7, donde se fijan los tipos y bloques de horarios, se señala que "en el horario todo usuario podrá difundirse hasta dos horas de radionovelas o telenovelas y al menos un cincuenta por ciento (50 %) deberá ser producción nacional" y "en el horario supervisado podrá difundirse hasta dos horas de radionovelas o telenovelas y al menos un cincuenta por ciento (50 %) deberá ser producción nacional". También, el Art. 14 señala que "los prestadores de servicios de radio y televisión deberán difundir diariamente, durante el horario todo usuario, un mínimo de siete horas de programas de producción nacional, de las cuales un mínimo de cuatro horas será de producción nacional independiente. Igualmente, deberán difundir diariamente, durante el horario supervisado, un mínimo de tres horas de programas de producción nacional, de los cuales un mínimo de una hora y media será de producción nacional independiente" (Subrayados nuestros).

Esta es otra coincidencia que también puede encontrarse en casi todos los instrumentos reguladores ya no solo de América Latina sino también, incluso, en los países miembros de la Unión Europea⁹.

17. Propiedad de los medios: privados, públicos y comunitarios

LOC:

"Art. 106. Distribución equitativa de frecuencias. Las frecuencias del espectro radioeléctrico destinadas al funcionamiento de estaciones de radio y televisión de señal abierta se distribuirá equitativamente en tres partes, reservando el 33 % de estas frecuencias para la operación de medios públicos, el 33 % para la operación de medios privados, y 34 % para la operación de medios comunitarios".¹⁰

Ley RESORTE:

No establece una distribución porcentual de frecuencias tal como lo hace la LOC, sino que en el artículo 16 desarrolla lo que llama "Democratización en los servicios de radio y televisión comunitarios de servicio público, sin fines de lucro", y allí establece que deberán "difundir diariamente, un mínimo del setenta por ciento (70 %) de producción comunitaria"; la publicidad será de 100 % de producción nacional y "no podrá exceder de diez minutos por cada sesenta minutos de difusión".

La LOC establece una distribución explícita de frecuencias, lo que ya se había hecho en la Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación (2011) de Bolivia, donde la distribución incluía también a los pueblos indígenas, originarios, campesinos y afrobolivianos: 1. Estado, hasta el treinta y tres por ciento. 2. Comercial, hasta el treinta y tres por ciento. 3. Social comunitario, hasta el diecisiete por ciento. 4. Pueblos indígena originario campesinos, y las comunidades interculturales y afrobolivianas hasta el diecisiete por ciento (Art. 10)¹¹.

El número de medios comunitarios en Ecuador es muy pequeño (4 % aproximadamente), este porcentaje lo coloca aún muy lejos de la meta (34 %) y lo mismo ocurre en Venezuela, de modo que la inclusión efectiva de otras alternativas comunicacionales diferentes a las de los grandes medios, de modo que otras voces y espacios puedan tener posibilidades de emitir y recibir mensajes es aún una meta lejana. Sin embargo, estos instrumentos legales crean posibilidades nuevas y alternativas creativas que requerirán acciones afirmativas de los gobiernos y también, principalmente, de los actores sociales reunidos en organizaciones locales. Uno de los riesgos es que los medios comunitarios y alternativos sean arropados por intereses políticos que los identifiquen con los gobiernos de turno, a menudo proveedores de recursos económicos y publicitarios que puedan influir sobre su independencia. Este peligro, no obstante, no es exclusivo de los medios comunitarios sino, también de los privados.

Análisis

La comparación realizada muestra numerosas coincidencias entre la LOC ecuatoriana y la Ley RESORTE venezolana, lo que evidencia una visión política común que se expresa en tales instrumentos legales. Sin embargo, son las diferencias señaladas a lo largo de este texto las que marcan la visión y orientación de ambos instrumentos legales. En primer lugar, las leyes parten de una visión diferente tal como ya se ha señalado: la LOC se define como una ley de derechos a la comunicación, una expresión que aparece 23 veces en el texto, mientras que la Ley RESORTE se define como una ley para establecer las obligaciones de los prestadores de servicios, un término que aparece 52 veces en el texto. Como consecuencia de lo anterior, la ley ecuatoriana centrará su preocupación en la regulación de contenidos violentos, discriminatorios y sexualmente explícitos mientras que la ley venezolana lo hará en las sanciones, lo que lleva a Molina (2011) a afirmar que "estamos ante una ley repleta de prohibiciones, sanciones, suspensiones y amenazas de revocatoria de las concesiones legales". Ese énfasis en las sanciones explica, como corolario, la ausencia de disposiciones que obliguen a los medios a crear códigos deontológicos, ya que la ley no confía en la autorregulación, y, también, la no inclusión de mecanismos de rectificación y réplica. Sin embargo, también debe notarse que la LOC incluye la figura de "linchamiento mediático", la cual ha sido objeto de críticas desde diversos organismos nacionales e internacionales, en particular porque carece de concreción y podría usarse para generar auto censura en los medios. Además, es una figura que ya estaría contemplada como difamación en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.

Conclusiones

La Ley RESORTE hace énfasis en el carácter público de la comunicación: "El espectro radioeléctrico es un bien de dominio público; la materia regulada en esta Ley es de interés público y sus disposiciones son de orden público" (Art. 2).

En la LOC se establece que:

"La información es un derecho constitucional y un bien público; y la comunicación social que se realiza a través de los medios de comunicación es un servicio público que deberá ser prestado con responsabilidad y calidad, respetando los derechos de la comunicación establecidos en la Constitución, los instrumentos internacionales y contribuyendo al buen vivir de las personas" (Art. 71. Subrayados nuestros).

Sin embargo, el presidente Rafael Correa ha querido darle a ese carácter de servicio público un rango constitucional una propuesta ya avanzada por el Consejo de Regulación y Desarrollo de la Información (Cordicom). El 31 de octubre de 2014, la Corte Constitucional ecuatoriana autorizó que la reforma pueda ser efectuada por la Asamblea Nacional, donde el gobierno tiene mayoría. Si esta reforma es aprobada, se modificaría el artículo 384 de la Constitución, al cual se agregaría que "la comunicación como un servicio público se prestará a través de medios públicos, privados y comunitarios". Al ser un servicio público el Estado tendría un poder regulatorio mucho mayor.

Sin duda, tanto la LOC como la Ley RESORTE constituyen un avance importante en la regulación de un servicio de capital importancia en el funcionamiento de la vida social bajo parámetros democráticos¹², donde de manera original se pone énfasis en el rescate de los derechos comunicacionales de los ciudadanos, en la prohibición de todo tipo de discriminación y difusión de la violencia y en el control de mensajes potencialmente perjudiciales para la sociedad, en particular para los grupos sociales más vulnerables. En ese sentido, estas leyes constituyen un avance no solo sobre iniciativas previas llevadas a cabo por los parlamentos y gobiernos de países latinoamericanos, sino también de países europeos y norteamericanos.

El análisis de ambas leyes, así como de las aprobadas en otros países, revela también una discusión que nos parece clave en los futuros desarrollos políticos y legales que marcarán, por un lado, las relaciones entre gobiernos, medios y sociedad, y, por el otro, las diferencias entre gobiernos latinoamericanos que a veces apresuradamente se agrupan bajo la misma denominación de "izquierda", una denominación que oculta matices y particularidades que tienen gran incidencia en las prácticas reales, políticas y gubernamentales concretas. Esa discusión gira en torno a si se deben o no regular los contenidos. Como se ha visto, la Ley RESORTE y la LOC así lo establecen, lo que las diferencia de la reciente ley de Servicios de Comunicación Audiovisual aprobada el 22 de diciembre de 2014 en Uruguay¹³. Esa discusión continuará en los próximos años y sería ideal que no se limitara a las opiniones de los gobiernos y propietarios de medios sino que también incorpore a los receptores, a observatorios de medios, periodistas, educadores y, sobre todo, a las comunidades.

Referencias

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Notas