Hay varias razones que explican la creciente necesidad de los países de mejorar le gestión de sus recursos hídricos: por un lado el reconocimiento de que el agua es un bien social y económico, y como tal debe ser administrado, asumiendo su carácter de bien escaso y el derecho a su acceso del conjunto de la sociedad (BID, 1992; ONU, 2002); y, por el otro, la menor disponibilidad de agua – en cantidad, calidad y oportunidad– en relación con las demandas crecientes de la sociedad, lo que se manifiesta en el agotamiento de fuentes subterráneas y en una mayor contaminación. Esta disminución de la capacidad de captar más agua de buena calidad para satisfacer demandas crecientes lleva a enfocar la problemática a la búsqueda de instrumentos que permitan mejorar la distribución del agua disponible.

Es así como el interés científico, que se centró históricamente en estudios hidrológicos destinados a aumentar la oferta hídrica, actualmente tiende a orientarse a la formulación de estrategias que permitan regular la demanda sobre estos recursos. Sin embargo, son escasas las investigaciones que profundizan los aspectos socioeconómicos. En realidad, «la mirada académica sobre el riego fue puesta más en aspectos agronómicos e ingenieriles, que en la evolución de los derechos de uso, la administración de las redes públicas de riego, las relaciones sociales entre regantes y la economía del agua» (Miranda, 2011, p. 7).

El ordenamiento del recurso requiere de medidas legales, institucionales y organizativas que aseguren un adecuado abastecimiento y distribución. Para su fortalecimiento se requiere de: i) un marco jurídico-legal que permita un desempeño claro y eficiente de las organizaciones;

ii) una institución encargada de administrar el agua, que sea capaz de garantizar control eficaz del sistema y de proponer políticas hídricas que aborden la problemática del recurso en forma integral, debiendo también tener la capacidad de acompañar inicialmente los procesos de fortalecimiento de las organizaciones de usuarios para que puedan adquirir autonomía; y, iii) usuarios comprometidos y dispuestos a lograr un sistema de distribución del agua equitativo, eficiente y cuidadoso del medio ambiente.

La administración y regulación del uso del agua en Argentina se rige por una serie de aspectos normativos e institucionales que funcionan a nivel nacional y provincial ¹ . A pesar de la serie de normativas vigentes que intentan asegurar un manejo democrático del recurso, se evidencian una serie de restricciones que tienen que ver con la escasa participación formal de los agricultores en las comisiones de regantes, la centralización de funciones de algunas organizaciones de usuarios, dificultades para financiar el mantenimiento de las redes colectoras, concentración del recurso en grandes grupos económicos y descapitalización de sectores medios y pequeños.

Para profundizar el análisis de la lógica de funcionamiento de las organizaciones de usuarios de los recursos hídricos, es necesario conocer a los actores sociales involucrados, la conformación de los grupos con mayor o menor grado de heterogeneidad, la disponibilidad de recursos de sus integrantes, los objetivos que persiguen y las contradicciones que se plantean entre el interés individual y el beneficio social.

El campo de estudio de la «acción colectiva» brinda un marco teórico para el estudio de «actividades que requieren de la cooperación o coordinación de dos o más individuos para la consecución de un objetivo común» (Sandler, 1992, p. 1; Oberschall, 1994, p. 79; Linares, 2002 p. 82, citados por Miller Moyá, 2004, p. 168). Las organizaciones de usuarios de recursos de uso común al que tienen libre acceso, como es el caso del agua, suelen ser un claro ejemplo de los que se pueden identificar como escenarios de acción colectiva.

Para explicar los problemas del dilema social que enfrentan los individuos cuando emprenden acciones conjuntas para alcanzar un objetivo, se suele utilizar el marco conceptual que brindan la tragedia de los comunes, el dilema del prisionero y la lógica de la acción colectiva. Numerosos autores coinciden en señalar que la expresión «la tragedia de los comunes» desarrollada por Garrett Hardin (1968) constituye el primer modelo que explica la degradación del ambiente, producto del uso de un recurso escaso, por parte de muchos individuos un grupo sea una razón suficiente para generaruna acción colectiva (Olson, 1992). Es así como los aportes más importantes de este economista estadounidense al estudio de la acción colectiva, se refieren a la tendencia individual a «no cooperar» en acciones colectivas (la teoría del polizón, gorrón o «free rider») y a la necesidad de implementar incentivos para que los individuos actúen a favor de un interés común (Olson, 1992).

Miller (2007) plantea un interrogante que abre el debate señalando: ¿es el escenario dibujado por Olson el único posible para el desarrollo de la acción colectiva? La principal crítica a estos modelos es su carácter paramétrico. El gran avance teórico en el estudio de la acción colectiva se da al introducir los modelos desarrollados por la teoría de juegos, que permiten la consideración de entornos estratégicos de decisión. Es así como el conjunto de situaciones se clasifican en tres escenarios posibles a partir de la utilización de modelos formales (o juegos) (Cuadro Nº 1).

Cuadro 1. Cuadro 1. Escenarios y juegos utilizados Miller Moyá (2004)

El segundo escenario reconoce la existencia de grupos privilegiados, así como la existencia de subgrupos con intereses o recursos suficientes para procurar que el bien colectivo sea suministrado. Dada esta condición, se está en presencia de un grupo donde hay coincidencia entre los intereses individuales y colectivos y por lo tanto no se presenta dilema social alguno (Heckathorn, 1996; Miller Moyá, 2004).

En el tercer caso el problema central es la coordinación entre individuos. Se trata de situaciones en las que «actores tienen intereses similares y, aunque puede no importarles qué solución será la impuesta, están de acuerdo en que algún tipo de solución es necesaria» (Wilson & Rhodes, 1997, p. 767; citados por Miller Moyá, 2004, p. 186).

En este marco conceptual el presente estudio aborda el análisis de la organización de consorcios de riego en el Proyecto de Desarrollo Acueductos del Norte Entrerriano, en la provincia de Entre Ríos (Argentina), donde se busca identificar opciones institucionales para resolver los conflictos que plantea la sistematización y distribución del uso del agua para riego entre productores citrícolas, ganaderos y arroceros, en el área de influencia del río Mandisoví.

La estratégica ubicación de Corrientes y Entre Ríos en el área del Mercosur y la importancia de sus cuencas hidrográficas han dinamizado la actividad económica vinculada a la producción de arroz bajo riego, concentrando ambas provincias el 90% de la producción nacional. En esta actividad el sistema de riego y los requerimientos rotacionales del cultivo de arroz han sido históricamente condicionantes de la organización de la producción. El riego con utilización de agua subterránea, que caracterizó el modelo productivo que predominó en la década de 1980 en la provincia de Entre Ríos, perdió protagonismo durante la década de 1990 por la importancia que adquirió el riego superficial, así como por la presencia de unidades productivas de mayor tamaño y el avance de la producción en campos de cría, donde la importancia de sus cuencas hidrográficas permite el riego del cultivo con agua almacenada en represas. Estos emprendimientos desarrollados por el sector privado permiten operar con menores costos de funcionamiento. Sin embargo, si bien las presas ubicadas en bajos, en nacientes de arroyos o interceptando cursos de agua permanentes o transitorios disminuyen los costos y aumentan la eficiencia del sistema de riego, los altos requerimientos de capital inicial y la mayor complejidad operativa han concentrado el aprovechamiento del recurso agua en grandes emprendimientos agropecuarios.Federal, Federación y Feliciano, departamentos situados en el nordeste de la Provincia de Entre Ríos, con el 50% de su superficie cubierta por monte, buena aptitud de suelos, topografía adecuada y baja disponibilidad de agua en sus acuíferos, se convierte en una zona estratégica para la expansión agrícola basada en esta técnica de riego. Según los estudios de zonificación de bosques nativos, realizados con el objetivo de establecer categorías de conservación, en el marco de la Ley 26.331 (Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos), el Proyecto que se ubica en Federación ² –Departamento tradicionalmente agrícola con bajo impacto de desmonte (Sabattini et al., 2009)–, se encuentra en un área habilitada para su uso productivo.

También en la región la citricultura ha pasado paulatinamente de ser una explotación semi- intensiva a una actividad desarrollada con mentalidad empresarial, de modo que el riego en la actividad constituye una necesidad para alcanzar los mercados de exportación.

El total de la superficie citrícola a nivel provincial es de 41.976,5 ha (Federación del Citrus de Entre Ríos, 2003), de las cuales 13.790 ha (33%) corresponden al departamento de Concordia, donde prevalecen grandes explotaciones, en tanto que las restantes 27.409 ha (65,5%) al Departamento de Federación, donde la superficie promedio es de 20 a 30 ha.

El objetivo del trabajo es analizar los problemas de «apropiación» y «suministro» del recurso, así como identificar las variables estructurales y de comportamiento, que favorecen el desarrollo de diferentes lógicas de organización entre los productores, lo que permitiría a su vez orientar acciones coordinadas para el diseño de instituciones flexibles que perduren en el tiempo.

Con este fin se utilizó el marco analítico propuesto por Gardner, Walker y Ostrom (Ostrom, 2011), quienes dividen los problemas que enfrentan los «apropiadores» en dos grupos:

Problemas de apropiación : donde los interrogantes se relacionan con los efectos que tendrán los métodos de asignación – independientemente del tiempo– de unidades de recurso en la ganancia neta obtenida; y

Para el análisis se realizó un muestreo estratificado que abarcó a productores adheridos y no adheridos al Proyecto y se aplicó una encuesta formal, que tuvo como objetivo profundizar en los aspectos siguientes: a) estructurales, relativos a la tenencia de la tierra y del agua, uso del suelo, orientación productiva, escala de superficie, nivel de capitalización; b) de organización del sistema de trabajo (e.g., mano de obra familiar, asalariada); y, c) gestión de la explotación, relativos al tipo jurídico, nivel de instrucción, gestión cotidiana de la explotación, gestión técnica y administrativa, contratación de seguros y asociación a organismos públicos o a emprendimientos privados. Para medir el nivel de capitalización y el origen de la mano de obra se construyeron dos índices: un índice combinado de tierra y capital y un cociente de trabajo agrícola, los cuales se calcularon con base en la metodología de González & Bilello (2005), adaptada a las características de los actores locales y a la información disponible (Pagliettini, Domínguez & Filippini, 2013).

Para medir el nivel de capitalización se determinaron los rubros esenciales del capital inmovilizado en cada estrato, combinando tierra y resto del capital. Se trata del capital involucrado en la explotación, que se infiere permite generar excedentes, al menos suficientes como para lograr una mínima capitalización. Las explotaciones que sirven de base para el cálculo del índice de capitalización en cada estrato fueron seleccionadas a partir de promedios que las tornan representativas. El cociente de trabajo agrícola se calculó como la relación entre la mano de obra familiar de tipo permanente (F) y la totalidad de la mano de obra permanente, familiar y asalariada no familiar (NF). Por tanto, el cociente resultó definido como: F/(F+NF)

Se validó la asociación entre la variable respuesta –binaria– «adhirió o no adhirió al Proyecto» y una serie de variables independientes, a saber: orientación productiva, sistema de tenencia, tipo jurídico, nivel de capitalización, origen de la mano de obra y escala de superficie, a través de diferentes Modelos Lineales Generalizados (GLM, por su acrónimo inglés).

La posibilidad que brindan los recursos de uso común, propiedad de un colectivo de «apropiarse» de «unidades de recursos», los diferencia de los bienes públicos. Es así que el agua constituye un bien de dominio público, por la imposibilidad

de excluir a individuos de su uso, pero al mismo tiempo un bien privado por la posibilidad de sustraer unidades para beneficio o disfrute individual.

Uno de los principales problemas que plantea la sistematización y distribución del uso del agua para riego entre productores citrícolas, ganaderos y arroceros en la zona del Río Mandisoví Chico es el de la «organización»; una que permita especificar un marco institucional que contemple el diseño de reglas operativas, adecuadas para la explotación e inversión en el recurso colectivo. La tragedia de los comunes, el dilema del prisionero y la lógica de la acción colectiva son conceptos que muestran los modos que pueden dominar el proceso de decisión, que explican cómo un individuo perfectamente racional puede producir resultados colectivamente irracionales.

Si bien estos modelos resultan útiles para explicar problemas de interacción en el uso de bienes colectivos, suelen ser limitados para diseñar políticas públicas. En cada caso se deben seleccionar los arreglos contractuales, para una acción colectiva auto-organizada o decidir qué intervención estratégica será necesaria para alcanzar los objetivos comunes. Esto debe contemplar el diseño de políticas hídricas que aborden la problemática del recurso en forma integral, acompañando los procesos de fortalecimiento de las organizaciones de usuarios para que puedan adquirir autonomía, usuarios comprometidos y dispuestos a lograr un sistema de distribución del agua equitativo, eficiente y cuidadoso del medio ambiente.

Para profundizar el análisis de la lógica de funcionamiento de las organizaciones de usuarios de los recursos hídricos, es necesario conocer a los actores sociales involucrados, la conformación de los grupos con mayor o menor grado de heterogeneidad, la disponibilidad de recursos de sus integrantes, los objetivos que persiguen y las contradicciones que se plantean entre el interés individual y el beneficio social.

En la presente investigación las variables estructurales como orientación productiva, grado de capitalización y origen de la mano de obra resultaron altamente significativas en la decisión de los productores para definir su adhesión o no al Proyecto. En el caso de los productores no adheridos, el carácter familiar de sus explotaciones y el menor nivel de capitalización son los factores más relevantes que condicionan la incorporación de los sectores de menores recursos en un Proyecto que combina inversión pública y privada. Por otra parte, el sistema de propiedad de la tierra, así como la gestión cotidiana de la explotación realizada por el productor o socio son elementos que favorecen la consolidación de organizaciones de usuarios.

La resolución de los problemas de «apropiación» que enfrentan los productores «adheridos» al Proyecto Mandisoví Chico dependerá de la implementación de reglas que regulen la cantidad, la distribución en el tiempo y la tecnología utilizada, así como las estrategias para supervisar su cumplimiento. En este sentido, los resultados económicos de los modelos productivos desarrollados en el área de influencia del Proyecto –arroceros o citrícolas– constituyen un incentivo para consolidar organizaciones que administren y regulen el recurso a favor del interés colectivo y sean duraderas en el tiempo.

Dentro de los posibles escenarios estratégicos que la teoría de la acción colectiva brinda para el estudio de los problemas que surgen en aquellas actividades que requieren de la cooperación o coordinación de dos o más individuos para la consecución de un objetivo común, se pueden señalar dos: el Escenario 2 (Grupos privilegiados) y el Escenario 3 (Coordinación) como los posibles entornos estratégicos de decisión para los productores del área.

Los productores arroceros ganaderos «adheridos» se concentran en los estratos de mayor superficie, que abarca desde 200 a 10.000 ha, quienes perciben un excedente de 0,024 US$/m3 de agua. Del mismo modo la citricultura de exportación, con un excedente de 0,1962 US$/m3, supera el costo de disponibilidad del agua estimado en 0,022 US$/m3. Ambos pueden ser considerados «grupos privilegiados», que tienen incentivos suficientes para realizar contribuciones –en tiempo y en dinero– para la provisión de un bien colectivo.

Es importante señalar que la heterogeneidad de los intereses, recursos y tiempo dedicado por los diferentes agentes involucrados –arroceros, ganaderos y citricultores– en el área del Proyecto constituye un incentivo para que se creen instituciones flexibles que incorporen –en diferentes etapas– a todos los productores potenciales beneficiarios de la utilización del recurso; pero también, que consoliden organizaciones que administren y regulen el recurso a favor del interés colectivo y que sean duraderas en el tiempo.