1. INTRODUCCIÓN

El sector apícola argentino es uno de los que presenta mayor actividad en las últimas décadas, derivado de la adopción de nuevas tecnologías dirigidas a asegurar la calidad de la miel. Ocurre como respuesta a las exigencias de los países importadores, respecto de la inocuidad de los alimentos que adquieren (Rodríguez & Marcos, 2007). En esta situación es importante destacar que la miel argentina es destinada principalmente a la exportación, lo que le confiere determinadas particularidades al sistema comercial, sobre todo en lo que concierne a los requisitos que debe cumplir el producto. Respecto al procesado de la miel, anteriormente a 1996 no existía en el país una normativa específica sobre los requisitos higiénico-sanitarios que estos debían cumplir, si bien había reglamentaciones que regulaban en forma general a los establecimientos en donde se procesaran o manipularan alimentos comercializados en el país. Es así que a partir de la década de 1990 se constituye el espacio temporal en donde la problemática de sala de extracción y trazabilidad de la miel, como producto de la necesidad de asegurar la calidad del alimento, se hace apremiante y manifiesta. En este contexto es que el Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA) y la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación (SAGPyA) diseñan políticas públicas, apoyadas en un fuerte marco normativo, orientadas a intervenir sobre el sector apícola, sobre todo lo concerniente a la producción primaria y de procesado de la miel.

El cambio de paradigma político económico que surge en la década de 1990 promueve la reestructuración institucional incidiendo en el accionar municipal, que asume actividades de gestión de recursos y capacitación, articulación de programas, oferta de servicios y apoyo y estímulo a las organizaciones productivas locales. Esta dinámica también involucra a los sectores apícolas territoriales, siendo el proceso extractivo de miel uno de los principales aspectos a resolver por los gobiernos municipales. En la tecnología del procesado, la participación de los gobiernos locales y su interacción con los apicultores de la región se manifiesta en una gran diversidad de modalidades de intervención.

Surge así la necesidad de evaluar y discutir las intervenciones estatales direccionadas a la resolución de las problemáticas apícolas y de cómo estas han moldeado en forma sustancial las relaciones sociales y técnicas del sector productivo. El conocimiento de cómo los gobiernos locales de la provincia han participado en la problemática, no solo permite la observación de los procesos de actuación pública y sus lógicas subyacentes, sino también la aproximación a la naturaleza, funcionamiento, situación socioeconómica y de participación en el desarrollo territorial, de las instituciones locales involucradas.

Al indagar sobre el accionar de los gobiernos locales en la problemática apícola imperante es necesario abordar el estudio de las políticas públicas que se refieren al Estado, a sus articulaciones con la sociedad, a la administración pública y a sus actividades concretas. El tipo de políticas públicas, con base en la descentralización del Estado y de las derivaciones del Consenso de Washington, es de utilidad para cualificar las intervenciones que los gobiernos locales realizan en el territorio, como producto del accionar del Estado Nacional alrededor de la problemática apícola. Por su parte el territorio, como entorno activo, dinámico, facilitador del cambio tecnológico y estimulador de la creatividad empresarial se constituye en el escenario en donde suceden los procesos de desarrollo local.

Al abordar el estudio de los instrumentos de intervención estatal es necesario introducir los conceptos de política y acción pública. En este sentido Vallés (2002) concibe a las políticas públicas como el conjunto interrelacionado de decisiones, tomadas formalmente en el marco de las instituciones públicas, que tienen como centro un área determinada de conflicto o tensión social y cuya implementación ha sido precedida de un proceso de elaboración en el cual han participado una pluralidad de actores públicos y privados. Respecto a la acción pública Bustos Cara (2002) la define como sistemas de acción centrados sobre el Estado y representa las capacidades más importantes de intervención. Esta puede ser espontánea, organizada e institucionalizada, teniendo su manifestación más impactante en las políticas públicas que se apoyan en instituciones más o menos autónomas, al tiempo que recurren a instrumentos de acción cuyo carácter puede ser cultural, político o económico.

En relación con el desarrollo territorial y su importancia en la problemática apícola local es necesario referirse a Boisier (2001), quien reflexiona sobre la subjetivización y adjetivación del concepto de desarrollo. Para este autor, el desarrollo comienza como un proceso local, de pequeña escala y ciertamente endógeno, y donde la globalización genera cambios y reconversiones en los territorios, promoviendo circunstancias facilitadoras crecimiento local. Esto a su vez permite sentar bases para un proceso más complejo como el desarrollo endógeno y cuya dimensión depende básicamente de la calidad de la respuesta local (Boisier, Ciais, Ducharne & Guimberteau, 2015). Por otro lado Alburquerque (1996) destaca que el enfoque territorial permite dar a cada situación concreta un tratamiento adecuado, según sus recursos, circunstancias y capacidades potenciales de desarrollo, con el objeto de lograr la cohesión social y territorial. Para ello se requieren adaptaciones sociales, culturales e institucionales de forma que, en su conjunto, faciliten la construcción social de dicha atmósfera local de creatividad y emprendimiento. Además, el avance de los procesos de descentralización acrecentó las funciones de la administración pública territorial, requiriendo de enfoques y de planeamientos apropiados para dar respuesta a los problemas y demandas de los actores locales (Alburquerque, 2003).

Vázquez Barquero (1997) resalta que los procesos de desarrollo local son ante todo una estrategia dinamizadora de los procesos de desarrollo endógeno. Es exteriorizado como capacidad emprendedora local, acciones de capacitación de potenciales creadores de empresa, políticas de formación para el empleo, innovaciones institucionales en materia socioeconómica y la cooperación entre los agentes públicos y privados.

En este escenario, el presente trabajo pretende contribuir con el análisis de los tipos de políticas implementadas por los municipios en la provincia de Buenos Aires (Argentina), como elemento estructurante del desarrollo territorial. El objeto último es clarificar, entender y explicar las intervenciones que los gobiernos locales realizaron en el territorio, alrededor de la resolución de la problemática de salas de extracción de miel, así como la identificación y análisis de estrategias y recursos que han concertado, a fin de contribuir al desarrollo sectorial apícola local. La metodología empleada fue del tipo cualitativa, privilegiando líneas de tiempo y organizadores de resultados. Las fuentes de información principales fueron entrevistas semiestructuradas, realizadas a referentes de instituciones públicas municipales, así como encuestas semiestructuradas a productores independientes y asociados a organizaciones apícolas.

1.2. CONTEXTO APÍCOLA ARGENTINO Y CARACTERÍSTICAS SOCIALES, COMERCIA- LES Y PRODUCTIVAS DEL SECTOR

La apicultura en Argentina es una actividad de gran importancia social y económica en el sector primario, debido a que representa fuente de empleos, ingresos y divisas. Argentina se encuentra entre los principales productores mundiales de miel, contribuyendo con el 3,2% del total de la producción mundial, con una producción para el trienio 2014-2016 de 55.000 a 60.000 t (Sánchez, Castignani & Rabaglio, 2018). Un aspecto importante de este producto es que el 95% de la miel nacional se vende al mercado externo, 98% de ella a granel, en tambores de 300-330 kg (como commodity), en tanto que el 2% restante se comercializa en forma fraccionada (como alimento procesado)³. Los principales destinos de la miel del país son Estados Unidos, Alemania y Japón (SENASA, 2018). Una gran parte de la producción de miel proviene de la provincia de Buenos Aires (Boente, 2017), que es una de las 23 provincias que componen el territorio argentino. Esta a su vez se encuentra dividida –territorial y administrativamente– en 135 municipios, denominados constitucionalmente como «partidos». La provincia integra la región fitogeografía «Provincia Pampeana», caracterizada por presentar clima templado con temperaturas medias anuales de 17 °C y precipitaciones promedio de 700 mm anuales. Es una zona que, por sus características de suelo –constituidos por tierras negras muy fértiles y biológicamente activas– es empleada para la agricultura (principalmente cereales y oleaginosas) y para la ganadería bovina y ovina. La ganadería es un tipo de explotación agropecuaria atractiva para los apicultores, ya que permite obtener buenos rendimientos de mieles de colores claros y buena calidad. De ahí que la Provincia concentra el 60% de la producción nacional de miel.

Es importante destacar que la venta de miel a granel como commodity le confiere a la comercialización del producto una dinámica particular. En ella se exteriorizan las fuerzas de poder de los mercados, representadas por empresas exportadoras de miel –altamente especializadas en la comercialización de este producto–, que constituye un complejo sistema comercial estructurado por un importante plantel de acopiadores encargados de concentrar la miel en las distintas regiones del interior de cada provincia. De ahí que el sistema comercial argentino de miel tiene una alta dependencia de los cánones exigidos por los países compradores y de cómo estos son traducidos al interior del país por parte de las empresas exportadoras y de las instituciones gubernamentales que actúan como nexos entre ambos eslabones. Estas particularidades del sistema comercial de miel permiten interpretar las dinámicas que emergen en el sector apícola argentino, en donde las características de calidad y el sistema de fijación de precios deviene del último eslabón comercial: los exportadores. Es en este sentido que en las últimas décadas el sector apícola argentino es uno de los de mayor actividad, derivado de la adopción de nuevas tecnologías dirigidas a adaptarse a las exigencias de calidad de proceso, que surge como requisito de los mercados externos (Rodríguez & Marcos, 2007).

El sector productivo apícola argentino está conformado por alrededor de 25.000 productores apícolas y de 3.000.000 de colmenas (Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia de Buenos Aires, 2014). Aquellos están caracterizados por su heterogeneidad en los aspectos de dedicación al trabajo (full time o part time) (Murmis & Feldman, 2003) y en el grado de dimensionamiento de la explotación, los cuales establecen –a partir de sus lógicas–, un entramado socioproductivo particular. Por su parte, la provincia de Buenos Aires presenta la mayor proporción de apicultores, que según datos del Registro Nacional de Productores Apícola (RENAPA⁴) es de 4.500 productores y de 847.273 colmenas (Comunicación personal del Ministerio de Agroindustria de la Provincia de Buenos Aires- MAIBA, 2019). En relación con el número de salas de extracción de la Provincia de Buenos Aires (Comunicación Personal MAIBA, 2019), esta cuenta con 562 establecimientos registrados. De estos, el 58% es de propiedad de algún tipo de organización (cooperativas, asociaciones, centros de apicultores) y de empresas de más de un apicultor (sociedades anónimas, empresa de servicio, sociedades de responsabilidad limitada); el 36% son establecimientos que extraen miel de más de un productor, en tanto que el 6% restante corresponde a salas de extracción de municipalidades que ofrecen el servicio (Comunicación personal MAIBA, 2019).

Murmis & Feldman (2003) caracterizan a los productores apícolas argentinos destacando la lógica informal e individualista de la actividad, lo que dificulta la aplicación de reglamentaciones y políticas públicas. Si bien la informalidad no se constituye como una barrera al desarrollo de la actividad, por cuanto la misma está concebida en el sistema de comercialización, el individualismo va en desmedro del poder de intervención de los distintos ámbitos y/o dimensiones institucionales, además de constituirse en una limitante de acceso a créditos, siendo fuente de tensiones e inseguridad. Estos autores se refieren también a las relaciones sociales de los apicultores, destacando que en la actividad apícola las relaciones personales son importantes para el ingreso a la actividad y en el posterior desarrollo de la misma.

El período comprendido entre los años 1995 y 2006 constituye un espacio temporal en el que se evidenció la necesidad de que la Argentina contara con un número de salas de extracción de miel habilitadas, acordes con los volúmenes de miel comercializada, se hizo apremiante y manifiesta (Rodríguez & Marcos, 2007). Este contexto, complejizado por los cambios en las tecnologías productivas y organizacionales y la economía de mercado, influye sobre el sector productivo apícola argentino; asimismo, sobre el grado y modalidad de participación del Estado, que ve exaltada las demandas y encargos hacia su gestión. Es así que las decisiones de las instituciones gubernamentales nacionales están dirigidas a lograr un cambio de la realidad imperante en ese momento, mediante el establecimiento de un fuerte marco normativo dirigido a regular el procesado de la miel.

En este sentido la adaptación tecnológica apícola tiene su inicio en el año 1995, con la creación de una reglamentación específica, la Resolución N° 220 del SENASA. La misma estaba destinada a delimitar las características edilicias que debían cumplir los establecimientos extractores, fraccionadores y depósitos de miel, el tipo de maquinaria a utilizar y las condiciones de manipulación sanitaria del alimento. Es así que los productores apícolas, que en su mayoría extraían la miel en forma precaria, tuvieron que enfrentar la realidad de la necesidad de contar con un establecimiento extractor habilitado para poder comercializar su producción. El cumplimiento de dichas exigencias en ese momento les asignaba a los apicultores una inversión de capital, que en la generalidad de las situaciones no disponían y que en muchas circunstancias era hasta incongruente con la envergadura de la explotación productiva.

La situación coyuntural establecida promovió fuertes críticas del sector en resistencia a la magnitud de las exigencias impuestas, ocasionando el fracaso de la política desarrollada. Este aspecto se encuentra en consonancia con lo señalado por Przeworski (2011), quien indica que si bien el Estado regulador cuenta con la autoridad legal para establecer reglas, los actores –objeto de las mismas– deciden si se adhieren o no; con ell posicionan al ente regulador en la dificultad de establecer el mejor compromiso entre las necesidades y recursos de los productores, aspecto no considerado al momento de diseñar la reglamentación sobre salas de extracción de miel. La falta del estudio de cuáles serían las características productivas y sociales de los actores involucrados en las medidas y con qué recursos contaban los productores en el momento del diseño de las políticas públicas ocasionaron que la mismas fueran reformuladas. Así, se necesitó de un período de diez años para lograr una reglamentación en la que se armonizaran las exigencias de los mercados importadores y el perfil socioproductivo y económico de los apicultores. Es en este momento donde aparece la intervención de los gobiernos locales con el objeto subsanar la problemática que limita el desarrollo apícola local.

1.2. ACCIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO LOCAL

En cuanto a las políticas públicas orientadas al sector productivo apícola, especialmente aquellas desarrolladas a nivel local, es conveniente establecer algunas apreciaciones alrededor de las mismas. Si se consideran a las políticas públicas como el ámbito de concertación y articulación del Estado con la sociedad, el accionar de los gobiernos locales desde un modelo pluralista-racionalista (De Kostka, 2009) y que surge como respuesta a las necesidades sociales del sector apícola a nivel territorial, entonces las instituciones dotadas de poder político y de legitimidad gubernamental actúan como instrumentos que reaccionan mediante la proyección de políticas públicas acordes a la resolución de las problemáticas que limitan el desarrollo del área. Articulando el sentido de las políticas públicas sectoriales y su relación con los gobiernos locales, es importante referirse al proceso de descentralización del Estado, mediante el cual este ha ido irrumpiendo en los territorios por vías legales, administrativas y financieras, acrecentando las competencias de los municipios sobre las problemáticas nacionales trasmutadas a nivel local. Por su parte, los niveles subnacionales de gobierno, beneficiados por la proximidad a las necesidades productivas, económicas y sociales de los apicultores territoriales, cuentan con la posibilidad de exteriorizar una mayor iniciativa para dar respuestas, implementando políticas públicas de acuerdo con los recursos disponibles y exteriorizando una mayor flexibilidad e innovación a la hora de crear instrumentos y mecanismos de intervención. Este contexto concuerda con el observado en la década de 1990 por Lorda (2006), en el que concibe a la acción pública como la articulación de políticas públicas y en donde el Estado local –en su nuevo rol protagónico–, enfrenta la presencia reclamada por los diversos actores constitutivos de la trama público-privada territorial. Complementariamente, a partir del ascenso del neoliberalismo y derivado del Consenso de Washington (de 1989), los diseños de algunas políticas asumieron la integración de las áreas rurales a los procesos de globalización, con el objeto de posicionar a los territorios en capacidad de competir por espacios de acción, clientela y colocación de crédito (Lattuada, Martínez & Urcola, 2015).

Bajo la descentralización del Estado y el fuerte protagonismo de la economía de mercado, deviene la importancia del análisis de las políticas públicas implementadas en los territorios, no solo para permitir la observación de los procesos de actuación pública, sino también lograr la aproximación a la naturaleza, funcionamiento y situación socio-económica de las instituciones locales.

Durante la década 1990 las intervenciones a nivel territorial en Argentina movilizaron programas de asistencia y desarrollo para los pequeños y medianos productores agropecuarios, provenientes principalmente de agencias gubernamentales (como la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación-SAGPyA y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria-INTA), así como también de organismos de financiamiento internacionales y de organizaciones privadas (Alemany, 2014). Si bien estos instrumentos contaban como objetivo principal contribuir con recursos económicos, los mismos eran acompañados de la asistencia técnica, capacitación y disponibilidad de información, a fin de asegurar el empleo eficiente de esos recursos (Lattuada et al., 2015).

De esta manera las instituciones locales se posicionan en situaciones de definir lo estratégico para su territorio, en correspondencia a las demandas de los sectores y de los actores presentes en los mismos, estableciéndose así un orden de prioridades y de acciones que definen el perfil de territorio deseado. Esta idea requiere de un nuevo esquema de distribución de responsabilidades y de recursos, que son trasladados desde los gobiernos nacionales: en primea magnitud hacia las provincias y, a nivel territorial, hacia los municipios (Feito, 2008). Sin embargo esta realidad cuenta con sus limitantes, sobre todo en lo referido a la disponibilidad de recursos económicos legítimos –en particular, en el caso de los municipios–, necesaria para la aplicación de cualquier política local. A pesar de no contar con recursos suficientes, algunas de estas jurisdicciones han logrado descentralizar –a partir de la gestión de fondos nacionales y mediante la cooperación y articulación con diversos tipos de instituciones– programas y planes, vinculados a sectores productivos, económicos o sociales, cuya sumatoria y sinergias contribuyeron con recursos para lograr la movilización de los gobiernos locales a favor del desarrollo territorial (Lattuada et al., 2015).

De la descentralización y el nuevo posicionamiento de los territorios resultó la implementación de estrategias de intervención a nivel local, que de acuerdo con sus dinámicas pueden establecerse como políticas de asistencia, promoción, desarrollo productivo y de desarrollo local (Feito, 2010). Las políticas de asistencia están dirigidas a resolver situaciones de necesidades básicas de los actores sociales territoriales, estableciendo una relación unidireccional y jerárquica donde un sujeto da (el gobierno municipal) y otro recibe (vecinos pasivos, sectores desprotegidos). Es un tipo de política que no apunta al desarrollo local, sino a dar respuesta a demandas apremiantes. En oposición, en las políticas de promoción se establecen relaciones bidireccionales, en las que ambas partes se ven comprometidas de forma manifiesta. Las políticas de desarrollo productivo son las que incluyen actores provenientes del campo privado, que permiten articular las fortalezas económicas existentes territorialmente en beneficio del desarrollo económico territorial.Las políticas enmarcadas en nivel de desarrollo local son las que cuentan con la mayor articulación entre actores, participando no solo el gobierno municipal, sino también el sector privado y la sociedad civil (Feito 2008).

Considerando que las nuevas funciones de los gobiernos locales implican un nuevo perfil del Estado y, como se ha indicado, las instituciones nacionales se han visto obligadas a intervenir sobre el sector apícola argentino para dar respuestas a problemáticas inherentes a la comercialización de la miel y su mundialización, es substancial observar cuáles fueron los resultados de la interacción de estas dos realidades. En este sentido, el presente trabajo pretende contribuir con el análisis de los tipos de políticas implementada por los municipios en la provincia de Buenos Aires, Argentina, con el objeto de clarificar, entender y explicar las intervenciones que los gobiernos locales realizaron en el territorio, alrededor de la resolución de la problemática de salas de extracción de miel, y que estrategias y recursos han concertado, a fin de alcanzar las metas para las cuales fueron diseñadas.

2. METODOLOGÍA

La metodología de estudio utilizada para el análisis de las políticas públicas apícolas a nivel municipal fue del tipo cualitativa, con prácticas de trabajo de campo, mediante entrevistas y encuestas semiestructuradas. Se interrogó a 22 funcionarios municipales, pertenecientes a 13 partidos de la provincia de Buenos Aires. Así mismo, con el objeto de extender el conocimiento de las políticas públicas implementadas localmente, fueron entrevistados 28 productores apícolas de 16 localidades de la misma Provincia. Las ubicaciones geográficas de los actores institucionales y productivos mencionados fueron las siguientes: i) representantes municipales (secretarios de la producción, encargados de área, etc.) de los partidos de 25 de Mayo, Roque Pérez, Saladillo, Chacabuco, Daireaux, Hipólito Yrigoyen, Lobería, Junín, Coronel Pringles (localidad de Indio Rico y Cnel. Pringles), General Alvear, Villarino, Rauch y Chivilcoy); y, ii) productores apícolas organizados de los partidos de 25 de Mayo, Roque Pérez, Saladillo, Alberti, Chacabuco, Villa Gesell, Daireaux, Hipólito Yrigoyen, Rauch, Lobería, Junín, General Alvear, Trenque Lauquen, Cnel. Pringles y Rojas.

Las variables constitutivas de los instrumentos empleados se orientaron a investigar de qué manera los gobiernos municipales contribuyeron a resolver la problemática de los productores apícolas regionales, en relación con la necesidad de contar con salas de extracción habilitadas para poder comercializar su producción de miel. En este sentido, se indagó sobre cuáles fueron las participaciones de las municipalidades en la contribución de los insumos necesarios para lograr la instalación de un establecimiento extractor en la región, particularmente a partir de la contribución del terreno para la instalación de la sala, el aporte o edificación de estructuras edilicias, la compra de maquinaria empleada en la extracción de miel, la contratación de mano de obra y la gestión de recursos económicos de planes y programas. Adicionalmente se indagó con respecto a las relaciones y compromisos establecidos alrededor de dichas intervenciones, por parte de los apicultores implicados en el accionar municipal. Finalmente, a partir del análisis de la información recolectada en el campo, se clasificaron las acciones establecidas de acuerdo con la tipología de políticas públicas utilizada por Feito (2008).

3. RESULTADOS Y DISCUSIÓN

Como se ha descrito, el aspecto que impactó marcadamente al sector apícola fueron las exigencias sobre salas de extracción de miel, particularmente respecto de las condiciones edilicias y de procesado de las mismas. La reestructuración de estos establecimientos y de los procesos que en ellos se realizan, con el objeto de ajustarse a las exigencias nacionales establecidas para su habilitación, se constituyeron como un condicionamiento para el sistema productivo apícola.

En la tecnología de procesado, la participación de las municipalidades y su interacción con los apicultores de la región se manifestó mediante una gran diversidad de modalidades de intervención. En la Figura N° 1 se observa de qué forma contribuyeron los gobiernos locales de la Provincia en lo referente a la provisión de tierra, estructura edilicia, maquinaria de procesado y gestión de dinero de planes y programas nacionales.

Como se observa en la Figura Nª 1, la forma de intervención municipal más común –en lo referente a la participación de la instalación de un sistema de procesado de miel a nivel local que dé respuesta a las normativas vigentes– fue el otorgamiento de terrenos ubicado en parques industriales (PI) o en sectores industriales planificados (SI) municipales⁵. Esta situación se verificó en los municipios de 25 de Mayo (SI), Roque Pérez (SI), Alberti (SI), Chacabuco (PI), Daireaux (PI) y en la localidad de Médanos (PI) perteneciente al partido de Villarino. En las localidades de Coronel Pringles e Indio Rico–del partido de Coronel Pringles– y en Villa Gesell –partido de Villa Gesell–, la estrategia de intervención fue la entrega de predios rurales para la instalación de salas. Otra alternativa que se observó con frecuencia –en las que, además del predio, se les suministró la estructura edilicia– fue la trasferencia de establecimientos municipales obsoletos: Se trató principalmente mataderos, los cuales – luego de ser acondicionados– fueron reutilizados para establecimientos extractores, siendo esta la situación de los partidos de Junín (vivero municipal), Trenque Lauquen y Rojas (matadero municipal). Una práctica que se agregó a esta última modalidad fue la contribución de estructuras ferroviarias, cuyas estructuras se incorporaron al municipio por medio de comodatos. Así, por medio de su redireccionamiento, las mismas se volvieron de utilidad para la instalación de salas, siendo los municipios de Saladillo y General Alvear los que emplearon esta dinámica de acción. El municipio de Coronel Pringles fue el único que adjudicó una sala de extracción completa –predio, estructura y maquinaria– bajo la figura de comodato a los productores organizados de la localidad, iniciativa en la que la mano de obra para el funcionamiento de la sala era contribuida por los productores de la organización.

Figura N° 1
Intervenciones de las municipalidades de la provincia de Buenos Aires alrededor de las salas de extracción de miel
elaboración propia

En la provincia se encontraron dos municipios que ofrecieron el servicio por medio de una sala de extracción de propiedad y funcionamiento municipal (Chivilcoy y Rauch), ambas ubicadas en parque industrial municipal y de mano de obra también institucional.

Otra estrategia de actuación municipal fue la contribución con mano de obra calificada. En estos casos se identificó la modalidad de mano de obra municipal, en aquellas regiones donde los gobiernos locales ofrecían el servicio por medio de una sala propia (Rauch y Chivilcoy), así como de mano de obra proveniente de los mismos productores, formalizada mediante una relación de comodato con una organización apícola local (25 de Mayo, Roque Pérez, Saladillo, Alberti, Chacabuco, Villa Gesell, Daireaux, Henderson, Junín, General Alvear, Trenque Lauquen, Indio Rico y Rojas).

En el municipio de Lobería, en donde el establecimiento también era de propiedad municipal y donde se dio la combinación de parque industrial con estructura de frigorífico reciclada, el trabajo de sala se encontró en manos de productores bajo la supervisión de un empleado municipal. Esta forma de funcionamiento operativo se repitió también en la sala de extracción de la localidad Coronel Pringles.

Otro estilo de participación observado a nivel regional fue mediante el suministro – parcial o total– de la maquinaria para las salas de extracción, la que se encontró pactada a partir de la disposición de comodatos entre el municipio y los apicultores organizados. Las localidades de Alberti, Chacabuco, Villa Gesell, Henderson, Roque Perez, Saladillo, General. Alvear, Rojas, Junín y Trenque Lauquen son ejemplos en los que el municipio brindó la tecnología extractiva en forma directa o por medio de la gestión de recursos económicos supramunicipales.

En relación con la gestión municipal de recursos económicos, estos también fueron orientados a la adquisición, construcción o remodelación de establecimientos destinados a sala de extracción, situación contemplada en los partidos de Roque Pérez, Saladillo, Alberti, Chacabuco, Hipólito Irigoyen (Henderson), Indio Rico (Coronel Pringles), Junín y Trenque Lauquen. En los partidos de 25 de Mayo, Villarino y Daireaux, la construcción edilicia, maquinaria y suministro del personal fue realizada por los mismos productores, con sus propios recursos.

Como ya fue advertido, los municipios no se encontraron condicionados en su actuación, sino que tuvieron cierta capacidad de maniobra para ofrecer una entre varias respuestas posibles, a partir del empleo de recursos propios. La asignación de recursos públicos territoriales –tales como superficie, infraestructura y capacidad de gestión–, destinada a subsanar el problema de sala de extracción, fue la principal estrategia empleada. En este sentido, el accionar intervencionista de los municipios se vio allanado a partir de la ventaja que aportaron los gobiernos de proximidad. Estos, como propuso Feito (2008), permitieron conocer los territorios y sus actores, facilitando así la creación de relaciones de confianza y cooperación.

Vázquez Barquero (citado por Méndez 2012, p.12) ha destacado la necesidad de basar los procesos de desarrollo local en el conocimiento y utilización prioritaria de los recursos endógenos existentes en cada área: «(…) todas las comunidades territoriales disponen de un conjunto de recursos que constituyen lo que se denomina su potencial de desarrollo». De acuerdo con lo indicado por aquel autor, los municipios movilizaron recursos, con distintos grados de potencialidad y limitaciones, hacia los productores apícolas locales; estos a su vez fueron capaces de movilizarlos y ponerlos en valor de forma eficaz e innovadora. Sin embargo, en un buen número de regiones, ciudades y áreas rurales –en consonancia con lo indicado por Méndez (2002)–, el marco institucional existente no favoreció la construcción de recursos y la realización de proyectos compartidos (entre los sectores público y privado), siendo los mismos productores los que resuelven la situación a partir de sus propios recursos.

El análisis de las distintas dinámicas municipales permitió contemplar cómo en cada territorio convergieron estrategias que propendieron a la materialización de un establecimiento extractor de miel. Las mismas pudieron ser entendidas, según la conceptualización de Feito (2008), respecto a la descentralización y el nuevo posicionamiento de los territorios. En este sentido fue posible calificar el accionar de los municipios en cuanto a la problemática de salas de extracción de miel, como política de asistencia y políticas de promoción (Feito, 2010). Dentro de las políticas de asistencia se encuentran a aquellos gobiernos locales que ofrecieron el servicio de extracción por medio de una sala de propiedad y funcionamiento municipal. Tal y como indicó este autor, fueron intervenciones dirigidas a resolver necesidades básicas, en las cuales se establecieron relaciones unidireccionales y jerárquicas. Por su parte, en las políticas de promoción se consideraron aquellos municipios que se relacionaron con organizaciones apícolas, para diseñar y ejecutar en conjunto dinámicas y estrategias orientadas a satisfacer las necesidades locales de los apicultores. En la políticas de promoción emanadas de los gobiernos municipales, en concomitancia a lo indicado por Feito (2008), se observaron relaciones bidireccionales entre alguien que da (gobierno municipal) y alguien que recibe (apicultores organizados). En ellas estos últimos participaron en la selección de la medida más apropiada al contexto apícola local, comprometiéndose a colaborar con el municipio en su ejecución.

Figura N° 2
Relación de los municipios con el tipo de política implementada vs las organizaciones con sus objetivos de formación
elaboración propia

En la política de asistencia (Figura N° 2), fue posible encontrar distintos grados de intervención. Por un lado está la asistencia total, ya enunciada con los municipios de Chivilcoy y Rauch, en los cuales las instituciones no solo contribuyeron con el terreno, estructura física y maquinaria del establecimiento, sino también con los operarios que realizaban el proceso de extracción –empleados municipales–. Por el otro está la asistencia parcial, con el representante municipal de Lobería. Si bien en este caso el municipio proporcionó la sala de extracción, edificio y maquinaria, la mano de obra provino de los productores reunidos informalmente, bajo la supervisión de un empleado municipal.

Ciertamente estas políticas constituyeron al municipio como un proveedor de servicios, a partir de salas de extracción municipal, al tiempo que funcionaron en la informalidad característica a los apicultores. No obstante, es posible inferir que no crearon instancias de promoción, formalización, ni de organización del sector. Es viable especular que los gobiernos locales que emplearon estas estrategias intervencionistas fundamentaron su consideración más en el logro de resultados que en la legalidad o la conformidad a los procedimientos establecidos. En este sentido Subirats (1992) indica que esta forma de accionar del Estado es producto de la introducción de intereses y de grupos antagonistas en el circuito institucional, donde el poder impersonal (legal, racional) fue sustituido por el personal (de persona, grupo, clan o asociación), bajo la convicción que este desenvolvimiento promovería una mayor capacidad de resolución de problemas. En referencia a las políticas de promoción (Figura N° 2), en donde se encuentra la mayoría de los municipios examinados (Saladillo, Alberti, Villa Gesell, Indio Rico, Trenque Lauquen, General Alvear, 25 de mayo, Roque Pérez, Daireaux, Pigüe, Villarino, Junín, Rojas, Médanos y Coronel Pringles), el grado de promoción con los cuales participaron cada uno de ellos varió de una región a otra, dependiendo de la intervención de los actores productivos en lo concerniente a la toma de decisiones y la provisión de recursos. Se observaron así situaciones en las que los productores contribuyeron con la administración y mano de obra para la extracción, hasta aquellos casos en donde aportaron la estructura edilicia o la maquinaria.

Las políticas municipales de promoción, como también infirió Feito (2008), requirieron además de la descentralización, el paso de los actores productivos de la economía informal a la economía formal y la participación de los mismos en el diseño del accionar municipal. Esta autora indicó adicionalmente que la formalización económico-comercial de los productores se logra a partir de la promoción de actividades estratégicas que incentiven la formación de microempresas y organizaciones productivas regionales. En este sentido, el apoyo a organizaciones de apicultores locales –con la contribución de terrenos, maquinaria, mano de obra o recursos económicos– marcó una conducta que no solo fomentó la formalización de sus economías, sino que también promovió su organización y reunión. De esta manera se convirtieron en actores visibles y –por tanto–, permisibles de políticas públicas municipales; además de serlo también, por su intermedio, de las políticas provinciales y nacionales. En este aspecto pueden surgir cuestionamientos alrededor de cuál fue el posicionamiento político que esgrimió estas dinámicas, en el sentido que si fueron efectivamente estrategias orientadas a lograr el desarrollo local apícola o si fueron producto de un mejor uso de los recursos disponibles.

Las intervenciones en las que se fijaba como actor válido a las organizaciones ejercieron fuertes presiones en el sector apícola, promoviendo principalmente la constitución de cooperativas (e.g., en Saladillo, Trenque Lauquen, Balcarce, Henderson, General Pueyrredón, Adolfo Alsina, Ascasubi y San Cayetano); y, en menor escala, las asociaciones (e.g., en Alberti, General Alvear, Villa Gesell, Tandil) y los centros apícolas (e.g., en Indio Rico, Coronel Pringles).

En la Figura Nª 2 también se exponen las relaciones entre las políticas públicas municipales y el tipo de organización, según su objetivo de formación. Las organizaciones correspondientes a los partidos de Saladillo, Alberti, Villa Gesell, Henderson, Coronel Pringles, Trenque Lauquen y General Alvear se constituyeron con el único objeto de contar con una sala de extracción habilitada. Por su parte, las organizaciones de 25 de mayo, Roque Pérez, Daireaux, Junín y Rojas compartieron el objetivo de formación de «obtención de una sala de extracción», que se suman a otros objetivos de índole económica. La organización de Villarino fue la única que se constituyó apuntando a lograr una mejora en la comercialización de la miel, por medio de la reunión de la producción de los asociados. No se visualizaron agrupaciones de productores apícolas con el único objetivo de lograr la compra de insumos apícolas en conjunto. En este sentido y en acuerdo con lo indicado por Subirats (1992), las intervenciones de los gobiernos municipales en los procesos socioeconómicos locales favorecieron el incremento de asociaciones privadas, en donde la administración pública se abrió a ese entramado de clientelas externas, creando una red de influencias e intereses y erosionando los tradicionales confines entre la esfera pública y la privada.

4. CONCLUSIONES

Frente a la creciente preocupación por la calidad e inocuidad de los alimentos a nivel internacional, desde el sector público argentino se adoptaron diversas regulaciones orientadas –particularmente– a asegurar que los atributos de la miel orientada a la exportación se adaptara a las nuevas exigencias de los mercados internacionales. Los principales pilares sobre los cuales se centraron las políticas nacionales, orientadas al aseguramiento de la calidad de la miel, fueron los requisitos estructurales, tecnológicos y de personal necesarios en las salas de extracción de miel. No obstante, fue necesaria más de década de evolución para que estas normas reglamentarias lograran articular las exigencias de los países importadores con la realidad económica y social de los productores apícolas argentinos. El aspecto que impactó marcadamente al sector apícola se centró en las exigencias relativas a las salas de extracción de miel, particularmente respecto de las condiciones edilicias y de procesado de las mismas. La reestructuración de estos establecimientos y de los procesos que en ellos se realizaban, con el objeto de que se ajustasen a las exigencias nacionales establecidas para su habilitación, se constituyeron en un condicionamiento para el sistema productivo apícola. En este contexto, el cambio de paradigma institucional que surge en la década de 1990 articuló aspectos a nivel local como el territorio, la participación de actores productivos, el desarrollo institucional y la descentralización, transformando al municipio de un simple espectador a ser un actor clave en el diseño de políticas. La reestructuración institucional incidió en el accionar municipal y en la forma en cómo se visualizaron sus funciones y objetivos. A partir de allí el municipio asume actividades de desarrollo por medio de la gestión de recursos, la articulación de los programas nacionales a nivel local, el establecimiento de instancias de capacitación, la oferta de servicios y el apoyo y estímulo a las organizaciones. De esta manera se convirtió en el suceso que direccionó las políticas locales hacia el desarrollo en el interior de los territorios.

En la revalorización de los gobiernos locales –en un contexto dominado por un cambio profundo en las relaciones entre el Estado y la sociedad–, las instituciones locales fomentaron actividades que apuntaron a estimular la instalación de salas de extracción territoriales, a partir de la asignación de recursos públicos municipales. Para ello aprovecharon la ventaja que aportaban el que fueran gobiernos de proximidad y su carácter disgregado, al tiempo que facilitaron la creación de relaciones de confianza y cooperación; y, por medio de estas últimas, la movilización y puesta en valor de los recursos territoriales. Las acciones municipales que propendieron a materializar la existencia de un establecimiento extractor fueron dinamizadas a partir del establecimiento de políticas de asistencia y promoción, que con sus distintos grados de profundidad constituyeron redes de influencias e intereses, para ir socavando los tradicionales límites entre la esfera pública y la esfera privada. En este contexto, las intervenciones de las instituciones gubernamentales locales estimularon la instalación de salas de extracción comunitarias, de oferta de servicios a los productores apícolas de la región, o bien de establecimientos destinados a extraer la miel de apicultores agrupados, incentivando de esta manera la formación de organizaciones a nivel local.

Por su parte el Estado nacional –a fin de auxiliar a los pequeños y medianos apicultores–, creó diversos programas de apoyo. A través de ellos, además de la asistencia técnica, otorgó recursos económicos consignados a la instalación o adecuación de establecimientos extractores.

Otro aspecto que fue posible identificar – mediante el análisis de las mediaciones municipales alrededor de la problemática apícola– fue la manera cómo algunos gobiernos locales no solo contaron con un modelo definido de servicios a empresas (mediada por la planificación y el establecimiento de sectores industriales planificados y de parques industriales), sino que también concibieron a la actividad apícola como un emprendimiento lo suficientemente meritorio como para ser incorporada dentro de este tipo de iniciativas. Es importante destacar, en concordancia con lo indicado por Klein (2006), que los parques industriales y sectores industriales planificados resultan vitales en el proceso de incubación y fortalecimiento de pequeños emprendimientos, a partir del estímulo de una cultura de innovación, contribuyendo con un adecuado instrumento de creación de trabajo, económicamente sustentable. Tales espacios de desarrollo no generan empresas aisladas de la comunidad sino que, por lo contrario, son promotores de formación de redes de empresas integradas en la sociedad.

Considerando que las nuevas funciones de los gobiernos locales implicaron un nuevo perfil del Estado y que las instituciones nacionales se vieron obligadas a intervenir sobre el sector apícola argentino para dar respuestas a problemáticas inherentes a la comercialización de la miel y su mundialización, es también relevante destacar cómo las acciones municipales tendieron a la resolución de la problemática de salas de extracción. Esto último fue el resultado de las presiones del sector productivo apícola local, con dinámicas acordes al tapiz productivo existente, el cual modeló el mayor o menor grado de dependencia de las acciones llevadas a cabo.

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