POLÍTICA SOCIAL, SALARIOS Y POBREZA EN MÉXICO Y AMÉRICA LATINA DURANTE EL SIGLO XXI

Social Policy, Wages and Poverty in Twenty-first Century Mexico and Latin America

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En décadas recientes la política social en América Latina ha sido ampliada a niveles sin precedentes. Nunca antes tantos latinoamericanos habían recibido prestaciones sociales del estado como hoy. La columna vertebral de esta expansión ha sido conformada por programas de transferencias condicionadas (PTC), que buscan combatir la pobreza mediante la promoción del capital humano de las familias pobres (Fizsbein y Schady, 2009; Barrientos, 2009; Lavinas 2013; Vélazquez Leyer, 2018). No obstante, a pesar de que se pueden observar procesos similares de expansión en toda la región, las variaciones en las tasas de pobreza registran diferencias importantes. Algunos países registran grandes avances en la lucha contra la pobreza, mientras que en otros la proporción de la población por debajo de los umbrales de pobreza casi no ha variado. México se encuentra entre los países en los que el combate a la pobreza en décadas recientes puede considerarse un fracaso.

Este artículo busca entender las causas de las diferencias en los resultados la política anti-pobreza en países latinoamericanos durante el presente siglo. Se pone especial énfasis en el caso mexicano por ser donde se introdujo el primer PTC a nivel nacional hace más de 20 años, al mismo tiempo que es uno de los países con los peores resultados en el combate a la pobreza. La investigación hace uso de diversos enfoques cuantitativos para establecer el impacto de la expansión de las políticas sociales en niveles de pobreza en México y otros países de América Latina. El análisis incorpora los efectos de variaciones en el valor real de los salarios, toda vez que la política salarial también desempeña un rol central en la lucha contra la pobreza, en el caso latinoamericano específicamente la política de salario mínimo (Barrientos, 2011; Lavinas, 2013). Los resultados del análisis muestran que en México el ingreso de las familias no se ha incrementado a pesar de las transferencias de ingreso de los nuevos programas sociales, porque los ingresos laborales se han desplomado, y que en el conjunto de países latinoamericanos las disminuciones en tasas de pobreza extrema se encuentran correlacionadas de manera más estrecha con variaciones en el valor real de los salarios promedio que con niveles de gasto público social. Estos resultados sugieren en décadas recientes, en América Latina el aumento en los salarios ha tenido un impacto mayor niveles de pobreza que el aumento en el gasto en PTC. Específicamente para el caso mexicano la lección sería que la expansión de los programas sociales debe ir acompañada de políticas económicas y salariales que contribuyan a aumentar los ingresos laborales de las familias pobres. La política de salario mínimo parece especialmente central. De no ser así, el esfuerzo adicional que el estado realiza en materia de política anti-pobreza continuará siendo insuficiente para levantar y conservar a las familias por encima de los umbrales de pobreza.

El resto del artículo se divide de la siguiente manera. La siguiente sección reseña los cambios recientes en la política social y los niveles de pobreza en México. La tercera sección analiza el impacto de las transferencias de ingreso y los salarios mínimos a nivel del hogar. La cuarta sección compara tasas de pobreza, gasto en PTC y variaciones en los salarios en 13 países latinoamericanos. La última sección ofrece algunas reflexiones finales.

En agosto de 2017 se cumplieron 20 años de la introducción del programa que dio inicio a la transformación de la política social en México y América Latina (Borges Sugiyama, 2011; Lavinas, 2013). El Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) comenzó a operar en agosto de 1997 con varias innovaciones en el campo de la acción social del estado mexicano. El Progresa ofrecía transferencias en efectivo a familias en situación de pobreza en zonas rurales en lugar de subsidios en especie, como había sido la norma en la política de combate a la pobreza; se promovía la corresponsabilidad al condicionar el pago de las transferencias a la asistencia de los hijos a la escuela y de todos los miembros de la familia a citas y pláticas de salud; el esfuerzo se dirigió a familias no derechohabientes de los seguros sociales en quienes históricamente se había concentrado la política social; desde un principio se dotó al programa de un elevado grado de institucionalización con reglas de operación claras, a diferencia de anteriores iniciativas que operaban con un marco institucional débil que facilitaba su uso clientelar; y en su diseño se incorporó el desarrollo de evaluaciones externas, cuyos resultados positivos contribuyeron a la exportación del modelo alrededor del mundo (Levy y Rodríguez, 2004; Fiszbein y Schady, 2009). Con este programa México se constituiría en pionero de los programas de transferencias de ingreso condicionadas (PTIC), que se han convertido en uno de los instrumentos más populares alrededor del mundo para el combate de la pobreza y del desarrollo de capital humano de la población pobre.

El Progresa cambiaría de nombre a Oportunidades y posteriormente a su nombre actual Prospera, su cobertura sería ampliada a zonas urbanas, el tipo y monto de sus prestaciones serían incrementados y varias de sus reglas modificadas, pero conservaría sus características esenciales. Después del Progresa vendrían otros programas como el Seguro Popular de Salud y el programa de pensiones de vejez no contributivas, cuyos beneficiarios principales serían las personas y familias más pobres del país sin cobertura de los institutos de seguridad social, como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales al Servicios del Estado (ISSSTE) (Levy, 2008). La población no derechohabiente de estos institutos había sido históricamente ignorada por la política social del estado mexicano, cuyos esfuerzos se habían concentrado en el grupo de trabajadores urbanos formales y sus familias, prioritarios para el régimen político de partido hegemónico y la estrategia económica de industrialización por sustitución de importaciones que prevalecieron durante buena parte del siglo XX (Barba, 2006; Dion, 2010).

Procesos de liberalización política y económica han detonado la expansión de la política durante las últimas cuatro administraciones federales. Esta ampliación de la acción social del estado ha contribuido a elevar el gasto público social a niveles sin precedentes; de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, entre 1995 y 2015 el gasto social del gobierno mexicano pasó de 7.6 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) a 12.4 por ciento, y de 794 dólares estadunidenses per cápita al año a 1,097 dólares (CEPAL, 2017).

La realidad es que nunca antes el estado mexicano había estado tan activo en el campo de la política social como en la actualidad. No obstante, pareciera ser que este fuerte impulso a la protección social estatal no ha arrojado el impacto esperado: las tasas de pobreza prácticamente no han variado en las últimas dos décadas. Como se muestra en la Gráfica 1, de acuerdo con la metodología oficial de medición de pobreza utilizada en el país hasta 2009, para la que se cuenta con series históricas largas, entre 1992 y 2012, precisamente durante el periodo en el que la expansión de la política social se intensificó, la proporción de la población debajo de la línea de pobreza alimentaria establecida con base en el ingreso requerido para cubrir las necesidades nutricionales mínimas de una persona, disminuyó en menos de dos puntos porcentuales, mientras que las tasas de pobreza de capacidades y patrimonial fijadas con base en el ingreso requerido para cubrir necesidades básicas adicionales registraron aún menores reducciones (CONEVAL, 2013). Estos pobres resultados han continuado en años más recientes; según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL), entre 2010 y 2014 la población con ingresos inferiores a la línea mínima de bienestar, equivalente al valor de la canasta básica alimentaria, aumentó de 19.4 a 20.6 por ciento del total, y la población por debajo de la línea de bienestar equivalente al valor de la canasta alimentaria y no alimentaria aumentó de 52 a 53.2 por ciento de la población. Esto quiere decir que durante las últimas dos décadas uno de cada cinco mexicanos ni siquiera ha contado con un ingreso suficiente para alimentarse adecuadamente y alrededor de la mitad de los mexicanos no ha logrado cubrir sus necesidad básicas (CONEVAL, 2014).

Gráfica 1
Evolución de las tasas de pobreza
Elaboración propia con datos del CONEVAL.

Las persistentes altas tasas de pobreza han generado percepciones de que la reciente expansión de la política social emprendida en México ha fracasado (Siscar, 2015; Gómez Mena, 2017). Estos argumentos son erróneos, la realidad es que los nuevos programas sociales, especialmente los programas de transferencias condicionadas, sí han logrado una importante redistribución del ingreso hacia las familias más pobres del país.

Antes de las reformas las familias pobres no derechohabientes de algún seguro social, la gran mayoría de las familias en situación de pobreza, prácticamente no recibían prestaciones sociales del estado, pero esta situación cambio a partir de la segunda mitad de la década de 1990. Dos décadas después las transferencias del principal programa de transferencias de ingresos actualmente llamado Prospera, podían duplicar el ingreso el ingreso de una familia de cuatro integrantes con ingresos brutos equivalentes a un salario mínimo (Velázquez Leyer 2018). La gran mayoría de las familias con ese nivel de ingresos, antes y después de las reformas, eran encabezadas por jefes de familia que laboran en sector informal (ENOE 2017). Este nuevo flujo de prestaciones sociales representan un cambio de tendencia en la distribución de recursos públicos. Antes de la introducción de los PTC y otros programas, la política social se enfocaba casi de manera exclusiva en trabajadores del sector formal y sus familias de niveles más altos de ingresos; las familias más pobres recibían muy poco del estado en la forma de servicios y transferencias. Con las reformas la situación ha cambiado

Diversas investigaciones han demostrado que nuevos programas como los PTC han tenido un impacto redistributivo importante hacia las familias en situación de pobreza (Esquivel et al., 2011; Scott, 2014). La evidencia disponible sugiere que las reformas recientes de política social han logrado redistribuir el gasto y aumentar el ingreso de las familias más pobres del país. Evaluaciones de impacto de los PTC del país también han identificado resultados positivos en el consumo de los hogares beneficiarios, disminuciones del ausentismo y las tasas de deserción escolar de los menores y mejoras en las condiciones de salud de todos los integrantes del hogar (Fiszbein y Schady 2009, Levy y Schady 2013). Si bien es cierto que pueden existir deficiencias importantes en su formulación e implementación (Damián 2007), es un hecho que casi cinco millones de hogares pobres hoy reciben un apoyo monetario del estado que hace unas décadas no hubieran recibido. Resulta difícil entonces encontrar en los nuevos programas sociales las causas de las persistentes altas tasas de pobreza; esas causas deben buscarse en otras áreas de la política pública.

La política de salario mínimo constituye otra área de política pública que se ha utilizado en América Latina para procurar el bienestar de la población, sobre todo de la población más pobre. Mediante el establecimiento de salarios mínimos los gobiernos han intentado fijar un ingreso laboral mínimo que garantice que las familias puedan satisfacer sus necesidades básicas. El salario mínimo ha funcionado como parámetro para fijar sueldos en toda la economía, incluyendo el sector informal, además de que se ha utilizado como indicador para calcular prestaciones y contribuciones sociales (Barrientos, 2011; Martínez Franzoni and Sánchez-Ancochea, 2014; Lavinas, 2013; Lavinas y Simoes, 2015).

En México el valor real del salario mínimo se ha desplomado en décadas recientes. La legislación establece que el salario mínimo debe ser negociado por lo menos una vez al año por la Comisión de Salarios Mínimos (CONASAMI), comisión tripartita integrada por representantes de trabajadores, patrones y el estado. En la realidad, durante los últimos años los incrementos al salario mínimo han sido dictados por el gobierno federal con el fin de controlar la inflación, aumentar la competitividad de la economía al mantener bajos costos laborales y alcanzar el equilibrio fiscal ya que prestaciones de seguridad se encuentran atadas a ellas (Moreno-Brid et al., 2014).

En México, la CONASAMI reporta que el salario mínimo ha perdido un cuarto de su valor real desde la mitad de la década de 1990. (CONASAMI, 2017). La Gráfica 2 muestra la evolución del salario mínimo real promedio en el periodo de 1994 a 2015; las cifras se expresan en pesos de diciembre de 2010. En términos reales, el monto del salario promedio diario disminuyó de $78.84 a $59.42. Esta tendencia ubica a México entre los países latinoamericanos con el peor desempeño en el desarrollo de la política de salario mínimo en el presente siglo (OIT, 2017).

En otro artículo se compararon los efectos combinados de los cambios de política social y las variaciones de salario mínimo en el ingreso monetario de las familias de bajos ingresos (Velázquez Leyer, 2018). Los resultados demostraron que, si bien es cierto que los nuevos programas sociales habían logrado redistribuir recursos hacia las familias más pobres, la reducción de los ingresos laborales mantenía a las familias por debajo de las líneas de pobreza a pesar de los ingresos adicionales que recibían por medio de las transferencias. Un ejemplo de dichos resultados se muestra en la Gráfica 3. Se compara el ingreso mensual neto per cápita de familias de cuatro integrantes –marido, mujer y dos hijos pequeños– con ingresos brutos de uno, dos y tres salarios mínimos en los años 1994 y 2012, basado en una simulación hipotética que aplica el método denominado “familias modelo” (Van Mechelen et al., 2011). Las cifras de 1994 se encuentran indexadas con la inflación para hacerlas comparables. Los montos de 2012 incluyen las transferencias del programa entonces llamado Oportunidades, hoy Prospera; mientras que en 1994 el ingreso bruto es igual al neto ya que las familias no hubieran recibido transferencias monetarias del gobierno.

Gráfica 2
Evolución del salario mínimo real, 1994-2015
Fuente: CONASAMI 2017.

Gráfica 3
Ingreso per cápita mensual y líneas de bienestar
Fuente: Cálculos propios con datos de SEDESOL y CONEVAL.

Como se puede observar en la gráfica, el ingreso neto en 2012 sólo era mayor para familias con ingresos brutos de un salario mínimo, y apenas en 2.5 por ciento, aun considerando el ingreso adicional de las transferencias de Oportunidades que la familia hubiera recibido en ese año. La familia con un ingreso bruto de dos salarios mínimos tendría un ingreso neto inferior en 2012 a pesar de estar recibiendo las nuevas transferencias que una familia de ese mismo nivel de ingreso no recibía en 1994. A partir de tres salarios mínimos se perdería la elegibilidad a las transferencias, por lo que la disminución en el ingreso neto es aún mayor (Velázquez Leyer 2018).

La gráfica también compara el ingreso neto per cápita de las familias con las líneas de bienestar mínimo ($1,158 en áreas urbanas) y de bienestar (2,388 en áreas urbanas) que establecía el CONEVAL en 2012 (CONEVAL, 2014). Se observa que a pesar de la redistribución que se realiza a través de las nuevas transferencias, en ambos años el ingreso neto de los tres tipos de familia se hubiera ubicado por debajo la línea de bienestar establecida con base el ingreso necesario para cubrir necesidades básicas alimentarias y no alimentarias, y la familia con un ingreso bruto de un salario mínimo se ubicaría inclusive por debajo de la línea de bienestar mínimo, es decir, ni siquiera le sería posible cumplir con sus necesidades alimentarias a pesar de estar percibiendo un ingreso bruto equivalente al mínimo legal establecido por el estado mexicano y peor aún, en 2012 sumando los ingresos por transferencias gubernamentales. Se podría argumentar que el número de salarios mínimos que ganan los trabajadores mexicanos ha aumentado, pero no es así, en ambos años más del 90 por ciento de la población ocupada ganaba menos de cinco salarios mínimos y más del 70 por ciento menos de tres salarios mínimos (ENOE, 2017).

Los cálculos aquí presentados demuestran que el esfuerzo adicional del gobierno en forma de nuevas transferencias ha sido insuficiente para compensar la caída en el valor real del salario mínimo. Las consecuencias negativas para el combate a la pobreza de la caída en el valor real de los salarios en México son aún más evidentes cuando se comparan con la situación de otros países latinoamericanos. La Gráfica 4 correlaciona la variación en la tasa de pobreza extrema con la variación en el gasto en programas de transferencia de ingreso condicionadas en 13 países latinoamericanos; los países a la derecha del eje Y son aquellos que han logrado reducir la pobreza por arriba del promedio de la región, los que se ubican a la izquierda los que registran reducciones por debajo del promedio regional; y los países arriba del eje X cuentan con niveles de gasto superiores al promedio de la región y los que se ubican por debajo gastan menos que el promedio. Se puede observar una correlación ligeramente positiva, esto es, efectivamente el gasto social se puede asociar a disminuciones en las tasas de pobreza. El gasto en México se ubica muy cerca del promedio, casi sobre el eje X, pero la disminución de la pobreza por debajo del promedio, a la izquierda del eje Y. Se puede apreciar que países con un gasto inferior al mexicano, como Colombia, Perú y Chile, obtienen mejores resultados en el combate a la pobreza extrema.

Gráfica 4
Variaciones en tasas de pobreza extrema y en gasto en programas de transferencias

Unidades en variables estandarizadas.

Coeficiente de correlación: 0.18

Fuente: Papadopoulos y Velázquez Leyer (2016).

Ahora bien, la Gráfica 5 correlaciona la misma variación en tasas de pobreza con la variación en los salarios promedio en los mismos países. La correlación entre estas dos variables es mucho más fuerte, es decir, la disminución en las tasas de pobreza se puede asociar de manera más directa con el aumento en los salarios que con el gasto en programas sociales. Al igual que en la gráfica anterior, los países a la derecha del eje X reducen la pobreza por encima del promedio regional, los que se encuentran a la izquierda por debajo del promedio, pero el eje Y mide la variación en salarios promedio, así que en los países que se ubican por arriba de ese eje los salarios promedio han aumentado por encima del promedio regional, los países por debajo del eje registran variaciones en los salarios promedio inferiores al promedio de la región. Se puede apreciar que países como Brasil, Uruguay y Perú en donde los salarios promedio han aumentado en mayor proporción son también los países más exitosos en la lucha contra la pobreza extrema. México, al contrario, es el país en donde la variación en los salarios se encuentra más lejos del promedio regional y también uno de los países con peores resultados en la reducción de la pobreza. El análisis demuestra que los países latinoamericanos más exitosos en la lucha contra la pobreza en las últimas décadas son aquellos en donde los salarios han aumentado más, no los que necesariamente gastan más en programas sociales.

Gráfica 5
Variaciones en tasas de pobreza y en salarios promedio

Unidades en variables estandarizadas.

Coeficiente de correlación: 0.68

Fuente: Papadopoulos y Velázquez Leyer (2016).

La política social de las últimas dos décadas en México no ha fracasado. Los programas de transferencias de ingreso condicionadas, la columna vertebral de la ampliación de la política social durante las últimas dos décadas, han logrado proteger el ingreso las familias más pobres del país. Existen aspectos de su diseño e implementación como su grado de focalización o sí una ampliación de la cobertura a niveles mayores de ingreso sería conveniente para reducir la vulnerabilidad de muchas familias, la necesidad urgente de mejorar la calidad de sus servicios, o los efectos negativos de sus condicionalidades sobre todo en las mujeres que cargan con el mayor peso de cumplirlas, pero la realidad es que sin programas como este la situación de pobreza de millones de familias mexicanas sería aún más dramática (Damián, 2007;Molyneux, 2006). La razón principal por la que las familias no logran superar su condición de pobreza es la reducción de sus ingresos laborales reales. La lucha contra la pobreza debe ser complementada con políticas económicas, y de manera particular políticas salariales, que promuevan el aumento de los ingresos laborales de los trabajadores.

La manera particular en la que se combinan políticas sociales y económicas determina el éxito o fracaso de los gobiernos para mejorar de manera sustancial los niveles de vida de la población. Estudios recientes sobre variedades de capitalismo en América Latina muestran el potencial de distintos modelos de combinación de políticas públicas cuentan con potenciales diferentes para aumentar el bienestar de las sociedades (Bizberg 2014). Actualmente, México parece encontrarse en una posición especialmente desfavorable, al haber emprendido una ruta orientada casi de manera exclusiva a la exportación dependiente de la inversión extranjera. La atracción de inversión extranjera depende de bajos costos de producción, que incluyen bajos impuestos y salarios. Así se explica entonces la necesidad de contener el aumento real en los salarios. El desarrollo del mercado interno, que permitiría incrementar los ingresos fiscales y el gasto público social, pero sobre todo los ingresos de los trabajadores y sus familias, parece haber sido ignorado por todos los gobiernos recientes del país (Bizberg,2014; Kozer).

Este artículo ha intentado explicar los pobres resultados registrados en México en la lucha contra la pobreza en décadas recientes. Asimismo, se presentó un análisis comparado con los resultados registrados en otros países latinoamericanos. El argumento principal es que el gasto en políticas focalizadas de combate a la pobreza es insuficiente para levantar y conservar a las familias por encima de umbrales de pobreza, si no se acompaña de incrementos reales en el valor de los salarios. La combinación exitosa de políticas sociales y salariales depende del particular modelo de economía política que se adopta en cada país. En México, el modelo orientado a las exportaciones ha evolucionado con el sacrificio de millones de trabajadores y sus familias. El gobierno ha permitido que el valor real del salario mínimo se desplome, y aun con la expansión significativa de las transferencias sociales, millones de familias ni siquiera alcanzan a cubrir sus necesidades básicas.

De no ser acompañadas por incrementos reales en el valor de los ingresos laborales, las transferencias de los programas sociales sólo lograrán aliviar de manera parcial la situación económica de las familias, y millones de mexicanos continuarán por debajo de las tasas de pobreza. La vía para incrementar los salarios reales de los trabajadores, y de manera general los ingresos laborales, y su adecuada articulación con políticas sociales para mejorar las condiciones de vida de los mexicanos, deberá ser uno de los temas prioritarios de la agenda del nuevo gobierno federal que inicie en el mes de diciembre de este 2018.