Introducción

Esta investigación analiza el proceso licitatorio del programa Estrategia de Impulso a los Proyectos de Asociación Público Privada (APP) en México, adjudicados durante el año 2017; para ello, se introduce al lector en los procedimientos de contratación del Gobierno de México y su marco normativo; también se describe la importancia del programa para garantizar que los procesos de licitación se realicen de forma abierta, competitiva, equitativa, eficiente y trasparente.

Una vez identificados los elementos teóricos, se aplica la metodología propuesta, vinculada a la recomendación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) como método para la rendición de cuentas. Por consiguiente, mediante el uso de plataformas públicas de información —las cuales nos permiten encontrar la información digitalizada y acceder a ella—, identificamos el número de procedimiento de licitación en CompraNet (Gobierno de México, s. f.), extrajimos el proceso de licitación almacenado en esa plataforma e identificamos once patrones, que nos ayudaron a interpretar el conocimiento. Lo anterior implica considerar tres pasos: recoger los datos, identificar patrones e interpretar el conocimiento.

Marco teórico

Como antecedente, es importante precisar que los procedimientos de contratación del Gobierno de México en materia de APP están regulados a nivel constitucional por el artículo 134, párrafo tercero, que establece que todas las compras del Gobierno se adjudicarán a través de licitaciones públicas, mediante convocatoria pública y en sobre cerrado —el cual será abierto públicamente— para asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2019).

Además, las APP son la vinculación del Gobierno en un esquema de subrogación de servicios con los particulares; para ello, el Estado mexicano publicó la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP) el 16 de enero de 2012 y su Reglamento (RLAPP) el 5 de noviembre de 2012, los cuales regulan cómo contratar y desarrollar obra, mantenimiento, restauración, servicios, adquisiciones, arrendamiento y todo lo necesario en un solo proceso.

Ahora bien, en 2017, nació el programa Estrategia de Impulso a los Proyectos de APP, derivado de la firma del Acuerdo para el Fortalecimiento Económico y la Protección de la Economía Familiar (Gobierno de México, 2017), cuyo objetivo era propiciar una amplia participación del sector privado en el desarrollo de proyectos de infraestructura a través de APP (Diario Oficial de la Federación, 2013). El programa fue un mecanismo del Gobierno federal para autorizar, promover, difundir y dar seguimiento a proyectos mediante la modalidad de subrogación de servicios; de acuerdo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2017), tuvo dos objetivos primordiales: “1) garantizar que los procesos de licitación se realicen de forma abierta, competitiva, equitativa, eficiente y trasparente, y 2) supervisar el desarrollo de los proyectos en sus diferentes etapas para asegurar que se alcancen los objetivos, metas y beneficios previstos”.

En razón de lo cual, el propósito de este estudio es analizar si los procesos de licitación del programa se realizaron de forma abierta, competitiva, equitativa, eficiente y trasparente, ya que la contratación pública en México de APP está dividida en:

1. 1. Licitación pública (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2017; 2018, art. 11, frac. IV).
2. 2. Invitación restringida o invitación a cuando menos tres licitantes (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2017; 2018, art. 64).
3. 3. Adjudicación directa (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2017; 2018, art. 64).

Estos procesos pueden ser nacionales o internacionales, con la ayuda de tratados internacionales o sin su ayuda (Correa, 2002, pp. 94-95). A su vez, la forma del proceso —cómo se entrega la información del competidor, es decir, la propuesta técnica y económica— puede ser electrónica, presencial o mixta. Además, existen otros elementos que complementan un proceso de compra trasparente, como la oferta subsecuente de descuento, que es propiamente una subasta; entre las subastas, la plataforma CompraNet está diseñada para ejecutar las siguientes modalidades: holandesa, inglesa, tedo y japonesa (Secretaría de la Función Pública, s. f., pp. 273-283). Las etapas que comprende el proceso de licitación pueden verse en la Figura 1.

Figura 1. Proceso de licitación
Fuente: Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2017, 20181

Lo anterior es interesante en virtud de que la recomendación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2017) refiere que la minería de datos (MD) coadyuva a identificar información para:

• Calcular parámetros estadísticos […].

• Clasificar para encontrar patrones y asociaciones entre grupos de elementos de datos.

• Estratificar valores numéricos para identificar valores inusuales (es decir, excesivamente altos o bajos).

• […]

• Integrar diferentes fuentes de datos para identificar valores inapropiadamente coincidentes como nombres, direcciones y números de cuenta en sistemas dispares. (p. 174)

Esto ayuda a proponer un proceso analítico de rendición de cuentas, diseñado para “explorar datos y extraer información de conjuntos de datos, con el fin de descubrir patrones y relaciones” (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, 2017, p. 175).

Marco metodológico

Ante la revolución digital, el ciudadano se percata de que la información digitalizada es cada vez más fácil de almacenar, distribuir y transmitir, lo que permite acceder a ella mediante el uso de tecnologías; aunque, también, la enorme cantidad de información almacenada produce un gran cúmulo de datos a analizar (Riquelme et al., 2006, p. 1): sin una metodología acorde al análisis de datos, este proceso terminaría siendo abrumador.

Aquí es donde destaca la importancia de la MD como una metodología que pretende transformar los datos, facilitando su procesamiento y entendimiento (Riquelme et al., 2006, p. 2). La mayoría de las herramientas de MD pueden clasificarse en una de estas tres categorías: herramientas de minería de datos tradicionales, tableros de mando y herramientas de minería de texto (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, 2017, p. 175). En cualquiera de estas categorías, la MD lleva a cabo la revisión de datos con un objetivo: hallar el conocimiento deseado a fin de contribuir en la toma de decisiones (Martínez Luna, 2011). La MD se cimienta en los siguientes tres pasos, que han sido descritos por Valcárcel Asencios (2004): recoger los datos, identificar patrones e interpretar el conocimiento.

Ahora bien, la información de los procesos de licitación del programa Estrategia de Impulso a los Proyectos de APP —también conocido como Bloque I de APP— del ejercicio fiscal 2017 es muy amplia: desde la formulación del proyecto, los bienes o servicios que se contratan, la cantidad de beneficiarios, entre otros elementos que, aunque son interesantes, desviarían el objetivo de esta investigación. Así, siguiendo los pasos descritos con anterioridad, lo primero es recoger los datos.

Paso 1. Recolección de datos

Para la recolección de datos, delimitamos nuestra investigación al proceso de licitación; para ello, primero identificamos la fuente que proporcionó los datos: recurrimos a información pública oficial, determinada por la misma LAPP, y nos enfocamos en la información pública que almacena CompraNet, también conocido como el “sistema electrónico de información público gubernamental sobre adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público federal, así como de obras públicas y servicios relacionados con las mismas” (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2018, art. 12, frac. V). Los funcionarios que liciten cualquier proceso de APP tienen la obligación de registrar la información relacionada con el proceso en CompraNet; para ello, se les asigna un número irrepetible. Como ejemplo de un número de procedimiento de licitación CompraNet y de la forma en la que se construye, obsérvese la tabla 1.

Aquellos procedimientos que han concluido o están en la evaluación técnica son registrados en el apartado de “En proceso y seguimiento”; mediante el número de licitación, podemos acceder a la información (Gobierno de México, s. f.; Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2017). En lo que se refiere a nuestro caso de estudio, los procesos de licitación pública de los cuales se recolectaron datos se muestran en la tabla 2; están organizados por nombre de proyecto licitado, por sector y por número de procedimiento asignado por CompraNet.

Una vez que delimitamos nuestra recolección de datos a doce proyectos y que identificamos el origen de donde se extraería la información, nos concentramos en recuperar los documentos que forman parte del proceso de licitación, los cuales pueden observarse en la tabla 3.

Paso 2. Identificar patrones

El segundo paso en el desarrollo de nuestra metodología fue identificar patrones en relación directa a los datos extraídos de los documentos referidos en la tabla 3; los patrones que se pretendían identificar están consignados en la tabla 4.

La matriz completa se puede observar en el anexo 1. La tabla 5 muestra los veintisiete consorcios, identificados cada uno con una letra del alfabeto, ya que, al ser la unión de varias empresas, los nombres son sumamente largos; además, se muestra el número de veces que participó y que ganó cada consorcio. Los nombres completos se pueden ver en el anexo 2.

Estos doce procedimientos constituyen la totalidad del Bloque I del programa Estrategia de Impulso a los Proyectos APP, ejercicio fiscal 2017; están divididos de la siguiente manera: cinco de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), cuatro del Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS) y tres del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), lo que refleja que el sector carretero fue el que mayor cantidad de proyectos tuvo, con un 41.67 %, seguido del sector médico, dividido en dos: el IMSS con un 33.33 % y el ISSSTE con un 25 % del total.

En los tres sectores (SCT, IMSS e ISSSTE), se registraron 27 consorcios que, en conjunto, licitaron un total de 59 veces. Ahora bien, atendiendo a la cantidad de consorcios que participaron en cada proceso por sector, se identificaron a los ganadores para obtener información respecto de aquellos consorcios líderes, es decir, los que ganaron más de dos adjudicaciones en una combinación de sectores. Para ello, realizamos un análisis por sector.

En el sector del IMSS, cuatro proyectos fueron adjudicados a dos empresas en partes iguales, lo que implica que hay una tendencia muy marcada al triunfo de R e I en este sector. En la tabla 6, se puede observar el porcentaje de triunfo por sector IMSS: los consorcios identificados con las letras R e I concursaron cuatro veces y ganaron dos, con un porcentaje de triunfo del 50 %.

Respecto al sector ISSSTE, los competidores licitaron once veces; los consorcios A y W participaron una vez y ganaron esa única vez, con un porcentaje de triunfo del 100 %; el consorcio I participó tres veces y ganó una; los consorcios U y V participaron dos veces y no ganaron ninguna; los consorcios X e Y participaron una vez y tampoco ganaron. En la tabla 7, se puede observar el porcentaje de triunfo por el sector ISSSTE.

Respecto al sector carretero, las cifras de la SCT se resumen de la siguiente forma: los licitantes compitieron treinta y tres veces; las tendencias son para el consorcio A, que compitió tres veces y ganó una; los consorcios K y Q compitieron una vez y ganaron esa única vez; N compitió dos veces y ganó una vez; I compitió cuatro veces y ganó una. La tabla 8 da cuenta del porcentaje de triunfo en el sector identificado como SCT.

La tabla 9 muestra el porcentaje de triunfo de cada consorcio respecto al total de los proyectos, los consorcios líderes, las veces que compitieron, las veces que ganaron, el porcentaje de triunfo por consorcio y el promedio de triunfo.

Ahora bien, debemos hacer la siguiente acotación: el consorcio identificado con la letra I, liderado por la empresa Promotora y Operadora de Infraestructura, realizó dos tipos de alianza: una para el sector médico y otra para el sector carretero. Desglosando las alianzas del competidor I, el resultado final sería el de la tabla 10, en donde se muestra el nombre completo de los consorcios ganadores por cantidad de proyectos adjudicados.

La tabla 11 muestra el nombre del proyecto que ganó cada concesionario.

Añadir el proyecto ganador sirve para identificar que no hay competidores únicos por sector, es decir, los concesionarios de carreteras también pueden suministrar servicios médicos; esto es así porque las APP, como ya lo referimos, no hacen una u otra cosa, sino ambas: construyen y suministran servicios. Respecto al análisis de datos del monto contractual, la tabla 12 muestra el consorcio ganador con el monto total adjudicado y los montos asignados por proyecto.

La tabla 13 da cuenta de la forma de pago y el financiamiento en su modalidad pura; información que se extrae de los modelos de contrato.

Por último, en la tabla 14, se identifica la forma de pago y el tipo de financiamiento de los modelos autofinanciados.

El último paso de la metodología propuesta implica interpretar los datos.

Paso 3. Interpretar el conocimiento

1. 1. Los consorcios identificados con las letras K, Q y W sólo participaron una vez, con un porcentaje de triunfo del 100 % cada uno, es decir, la vez que participaron ganaron.
2. 2. El consorcio identificado con la letra N participó dos veces; ganó una vez y perdió otra, así que su porcentaje de triunfo es del 50 %. Las dos veces que ganó fueron en el sector carretero: la primera, en el proyecto denominado Conservación Carretera Matehuala-Saltillo; la segunda, en el proyecto identificado como Conservación Carretera Saltillo-Monterrey (La Gloria).
3. 3. El consorcio identificado con la letra R participó cuatro veces; ganó dos y perdió dos, con un porcentaje de triunfo del 50 %. Participó las cuatro veces en el sector médico, específicamente en el IMSS. Perdió los proyectos del Hospital General de Zona en Nayarit, municipio de Bahía de Banderas, y el del Hospital General de Zona en el municipio de Tapachula, Chiapas. Ganó el Hospital General Regional (HGR) en el municipio García, N. L., y el Hospital General Regional (HGR) en Tepotzotlán; es decir, la mitad de los proyectos licitados por el IMSS.
4. 4. Por su parte, el consorcio I participó once veces, perdió siete y ganó cuatro, con un porcentaje de triunfo del 36.36 %. Debemos referir que dicho consorcio hizo dos alianzas:
   1. 4. 1. Sector carretero (SCT): concursó cuatro veces. Perdió los proyectos denominados Conservación Carretera Pirámides-Tulancingo-Pachuca y Conservación Carretera Texcoco-Zacatepec. Ganó el proyecto Conservación Carretera Matehuala-Saltillo.
   2. 4. 2. Sector médico (IMSS): participó cuatro veces —el número total que licitó el IMSS—; ganó dos y perdió dos. Ganó los proyectos denominados Hospital General de Zona en Nayarit, municipio de Bahía de Banderas, y Hospital General de Zona en el municipio de Tapachula, Chiapas.
   3. 4. 3. Sector médico (ISSSTE): participó tres veces —el número total que licitó el ISSSTE—; ganó una y perdió dos. Ganó el Hospital General “Dr. Daniel Gurria Urgell”. Perdió los proyectos denominados Hospital General “Aquiles Calles Ramírez” en Tepic, Nayarit, y el Hospital General Regional en la Delegación Sur de la Ciudad de México.

Al realizar el análisis de los fallos de licitación, y una vez identificados los consorcios ganadores, nos percatamos de los montos totales ganados por proyecto adjudicado: la forma de pago de once de los doce proyectos fue de modalidad pura, lo que implica que los pagos por los bienes y servicios públicos provienen en su totalidad de recursos públicos del Gobierno federal (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2017, art. 3, frac. IIIa).

El único proyecto con modelo autofinanciado fue la Autopista Monterrey-Nuevo Laredo-Tramo La Gloria-San Fernando; en este caso, los pagos por bienes y servicios son suministrados por el desarrollador privado mediante el cobro de tarifas, recursos de particulares o ingresos generados por dicho proyecto (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2017, art. 3, frac. IIIc).

Conclusiones

La metodología propuesta, vinculada a la recomendación de la OCDE, es un método para la rendición de cuentas al analizar los procesos licitatorios de APP. A partir de la información recabada, se puede concluir lo siguiente:

1. 1. Sujetos privados: en los tres sectores (SCT, IMSS e ISSSTE), se identificaron veintisiete consorcios que, en conjunto, licitaron un total de cincuenta y nueve veces. En los doce proyectos concursados, ocho fueron los consorcios adjudicados, con un porcentaje de éxito del 66 %. Esto se resume en:

   • De los cuatro proyectos del sector IMSS, dos fueron para el consorcio I y dos para el consorcio R, es decir, se tienen dos ganadores.

   • Para los tres proyectos del sector ISSTE, se tuvieron tres ganadores.

   • Para los cinco proyectos del sector SCT, se tuvieron cinco ganadores.

Es importante apreciar que los sectores ISSSTE y SCT comparten dos ganadores.

1. 1. Forma de contratación: dos son los modelos utilizados en el caso de estudio: el modelo puro y el modelo autofinanciado. Once de los doce proyectos son de modalidad pura y sólo uno es autofinanciado.

   • Forma de pago: la modalidad pura implica que los pagos por los bienes y servicios públicos provienen en su totalidad de recursos públicos del Gobierno federal; en el modelo autofinanciado, los pagos por bienes y servicios son suministrados por el desarrollador privado mediante el pago de cuotas y servicios.

   • Financiamiento: en modelos puros, los beneficios obtenidos —ya sea por tasa, plazo o mecánica de amortización— deben ser repartidos en función de que el Gobierno federal está participando del financiamiento; en el autofinanciable, el desarrollador debe realizar todas las actividades necesarias para obtener el financiamiento del proyecto en conformidad con la propuesta del concursante y no reparte los beneficios.

Ahora bien, también se desprende de lo anterior que los proyectos APP no se registran como deuda pública, sino que cada año se va considerando un presupuesto determinado para el cumplimiento del contrato, por lo tanto, no son contabilizados dentro de la balanza fiscal y no se registran como deuda en virtud de que el artículo 73 fracción VIII de la Constitución establece que es función del Congreso de la Unión autorizar la deuda pública (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2019).

Por lo tanto, aunque la figura de la asociación pública privada pretende generar un nuevo enfoque en el que una compañía privada o desarrollador privado financie, construya, dé mantenimiento y opere la infraestructura, además de otorgar los bienes y servicios que de ella se desprenda, en nuestro caso de estudio no se cumplen estos elementos, ya que:

• Los contratos de APP no están asumiendo riesgos, en virtud de la naturaleza de la contratación en modalidad pura.

• El Gobierno federal está comprometiendo recursos futuros que limitan la capacidad económica del Estado.

• No hay un registro en la balanza fiscal del recurso comprometido, ya que no se registra como deuda pública, pero sí existe una obligación contractual.

• El desarrollador privado no se obliga a hacer más eficiente en el manejo de sus recursos, pues no son sus recursos: éstos son públicos.

• El desarrollador privado no tiene prisa en terminar la etapa de construcción para iniciar el cobro de servicios y obtener su ganancia, ya que el Gobierno le paga mensualmente y, por lo tanto, el periodo de construcción puede ampliarse indefinidamente.

• No se están auxiliando de cuotas que se reciban de los usuarios finales.

• El usuario final, al no pagar cuotas de recuperación, no se empodera y no exige calidad en los bienes y servicios suministrados.

Los procesos de licitación estudiados se realizaron de forma abierta: todos fueron mediante la modalidad de licitación pública internacional. La información se encuentra publicada en la plataforma CompraNet, por lo que consideramos que cumplen con el principio de trasparencia. En cuanto a la forma competitiva, equitativa y eficiente, la siguiente línea de investigación será un estudio comparado con ejercicios fiscales subsecuentes, utilizando la misma metodología para identificar patrones y asociaciones respecto de los elementos faltantes.

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Notas

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