Introducción

Con la llegada de la pandemia de la COVID-19 a México en marzo de 2020, la situación económica, política y social de los municipios empeoró y, en respuesta, se movilizaron para combatirla. El municipio de Cochoapa el Grande (Cochoapa) se encuentra en los primeros lugares de marginación y pobreza del país; sin embargo, a pesar de su situación socioeconómica, con base en datos estadísticos oficiales federales, estatales y municipales, el coronavirus no ha tenido efectos considerables en las comunidades que lo conforman (Dirección General de Epidemiología [DGE], 2022). En este sentido, el Ayuntamiento de Cochoapa sostiene que ha tenido un muy buen desempeño organizativo en la contención de la pandemia, ya que se logró restringir a un total de veinticinco contagios y una defunción por COVID-19.

En oposición, algunas comunidades, movimientos y organizaciones sociales denunciaron que el desempeño del Ayuntamiento es muy limitado para hacer frente a la crisis sanitaria, ya que los datos no son precisos ni ciertos; además de que el municipio no tiene siquiera un hospital para atender a sus 21 000 habitantes —éstos tienen que trasladarse al hospital más cercano, ubicado en el municipio de Tlapa de Comonfort, a más de 80 kilómetros de distancia por caminos intransitables— (Tlachinollan, 2020; Gatica y Alvarado, 2022; A. Barrera, comunicación personal, Tlapa de Comonfort, Guerrero, 6 de julio de 2022). De esta manera, los habitantes de Cochoapa, mayoritariamente indígenas, mueren por falta de clínicas, médicos y medicinas.

Las comunidades del municipio son las que reciben directamente los efectos positivos y negativos derivados de la pandemia. Por esta razón, conocer su percepción puede ayudar a detectar diversas problemáticas, necesidades y soluciones, que pueden ser consideradas estratégicamente para enfrentar contingencias sanitarias presentes y futuras. Es por tal razón que este trabajo examina la forma en la que estas comunidades perciben y experimentan la OAM y su DAP, profundizando en sus puntos de vista, interpretaciones y significados. Se recurre al enfoque cualitativo debido a que el tema de estudio ha sido poco trabajado y no se han realizado investigaciones al respecto. Por tal motivo, este artículo está orientado a explorar la importancia de los procesos organizativos municipales y su desempeño ante la pandemia.

Debido a que se pretende estudiar la percepción de la comunidad sobre la OAM y su DAP, se propone abordar los siguientes temas: organización municipal, desempeño, pandemia, marginación y percepción de la comunidad. Para esclarecer el tema, se aborda brevemente el concepto “organización administrativa municipal” y sus dimensiones analíticas; más adelante se plantea la relación entre la OAM y el DAP.

El estudio de las organizaciones sociopolíticas y el desempeño asociativo es uno de los ámbitos más significativos en las ciencias sociales. El aspecto cambiante de la realidad social genera nuevos contextos que definen la acción colectiva de las instituciones. La organización municipal se refiere a la administración pública local basada en la acción gubernamental desarrollada por el ayuntamiento que tiene por objeto resolver y satisfacer los problemas y demandas del municipio mediante el ejercicio de funciones de carácter decisorio, ejecutivo, informativo y consultivo; como lo sostiene Cecilia Cadena Inostroza (2004), “la administración pública constituye el espacio donde se controlan y asignan los recursos, se toman y ejecutan decisiones que tienen que ver con nuestra convivencia ciudadana” (p. 96) y se analiza con base en las dimensiones siguientes: salud y protección, seguridad alimentaria, comunicación y transporte, transparencia y rendición de cuentas, y fuentes de financiamiento.

Asimismo, se realiza el análisis del desempeño, el cual se refiere a un conjunto de capacidades que tienen resultados variables —en términos de eficacia, eficiencia y legitimidad— para alcanzar objetivos más o menos relevantes desde una perspectiva de derechos y representaciones sociales (Cadena, 2008, p. 268). La eficacia se define como la capacidad de las organizaciones de conseguir lo que buscan en sus demandas; la eficiencia es entendida como la capacidad de movilizar recursos y maximizar sus rendimientos; la legitimidad se presenta como la capacidad de conservar la confianza de sus miembros y de la sociedad (Puga, 2008, pp. 28 y 268). Con base en estos datos, se examinará cómo las comunidades perciben el DAP de la OAM del Ayuntamiento de Cochoapa, profundizando en sus puntos de vista, interpretaciones y significados.

La marginación social se asocia a la carencia de oportunidades sociales, a la ausencia de capacidades para adquirirlas o generarlas y a las privaciones e inaccesibilidad a bienes y servicios fundamentales para el bienestar. Las desventajas ocasionadas por la marginación son acumulables, generando escenarios cada vez más desfavorables para la población. La marginación social es definida como un “fenómeno estructural múltiple que valora dimensiones, formas e intensidades de exclusión en el proceso de desarrollo y disfrute de sus beneficios” (Consejo Nacional de Población [CONAPO], 2013, p. 14).

La percepción social involucra factores sociales y culturales relacionados directamente tanto con el ambiente físico como con el social. Por lo tanto, se abordan aspectos como las creencias, las actitudes, las opiniones, los valores o los roles sociales; es, pues, el reconocimiento de los individuos hacia algún fenómeno. En este trabajo, la percepción de la comunidad se considera a partir de la actitud positiva (disposición) o negativa (oposición) (García Martínez et al., 2015, p. 46) hacia el desempeño de la OAM frente a la pandemia.

Respecto al estado de la cuestión, no existen estudios sobre el DAP de la OAM del Ayuntamiento de Cochoapa debido, en primer lugar, a lo reciente de la contingencia (que inició en 2020), lo que no ha permitido la generación de estudios suficientes sobre estas relaciones específicas; en segundo lugar, porque la mayoría de los textos existentes se construyen sobre el argumento y la conclusión general de que la pobreza extrema está ligada a la duplicación de la letalidad del coronavirus en los municipios más pobres (Criales, 2020), lo cual no necesariamente es así, como se demuestra con las cifras y datos que arrojan los casos de Cochoapa; en tercer lugar, porque este municipio ha sido olvidado históricamente por el Estado mexicano, y, finalmente, por la marginación y el aislamiento en el que se encuentra, lo que hace muy difícil el acceso a estas comunidades para hacer los estudios respectivos.

La justificación del estudio se centra en adquirir una mayor comprensión sobre cómo la población local percibe el DAP de sus órganos municipales en un contexto de marginación. El trabajo tiene pertinencia social y académica debido a que se han realizado abundantes estudios sobre los efectos de la pandemia en las economías y las ciudades, en donde suponen la existencia previa de ciertas condiciones para poder “quedarse en casa”, usar gel antibacterial, usar mascarillas y acceder a hospitales, medicamentos o tanques de oxígeno, entre otras acciones; esto deja de lado los estudios desde la perspectiva de las poblaciones marginadas, que no tienen siquiera acceso a servicios básicos —aunque existen trabajos realizado por el Centro de Derechos Humanos de la Montaña (Tlachinollan, 2020, 2021)—. Además, la propuesta cubre un vacío en el campo disciplinario, toda vez que propicia la conformación de líneas de investigación relativas a elaborar propuestas que coadyuven en el estudio del DAP de las OAM de los Ayuntamientos.

Metodología

Para esta investigación se eligió el municipio de Cochoapa el Grande, en el estado de Guerrero, por las siguientes razones: la investigación sobre la percepción de la comunidad sugiere que el estudio debe llevarse a cabo después de conocer los efectos de la pandemia en el lugar; según cifras oficiales, el municipio tiene los índices más bajos de contagios y muertes de COVID-19; sin embargo, las comunidades manifiestan lo contrario. Además, el municipio fue incluido en la lista de localidades libres de COVID-19 elaborada por el gobierno federal. Asimismo, el municipio ocupa los primeros lugares a nivel nacional en marginación social.

La estructura metodológica que se emplea es de carácter cualitativa, lo que implica la recolección de datos para descubrir y afinar las preguntas de investigación en el proceso de interpretación; para ello, se realizan descripciones detalladas de situaciones, eventos, personas, interacciones y sus manifestaciones con el objetivo de comprender los fenómenos, explorándolos desde la perspectiva de los participantes en un ambiente natural y en relación con su contexto de marginación, para profundizar en sus puntos de vista, interpretaciones y significados (Hernández Sampieri, 2015, pp. 8 y 358).

Cabe mencionar que, de manera complementaria, se utilizaran datos duros (cuantitativos) referentes a las estadísticas de la pandemia y su evolución en la localidad. Respecto a las técnicas empleadas, se realiza la sistematización de la información obtenida a partir de fuentes bibliográficas, hemerográficas, videográficas e información de las organizaciones sociales y defensoras de derechos humanos, además de la investigación de campo realizada en el municipio de Cochoapa.

Problema de investigación

La pregunta principal de la investigación es ¿cuál es la percepción de la comunidad de Cochoapa respecto al DAP de la OAM? Las preguntas secundarias son ¿cómo está constituida la OAM en el municipio de Cochoapa?, ¿cómo explican el DAP del Ayuntamiento?, ¿qué otros factores inciden en tal desempeño?

Para responder las interrogantes, se plantea la siguiente hipótesis: la percepción de la comunidad de Cochoapa es una actitud positiva o negativa que ayuda a detectar diversas problemáticas, necesidades y posibles soluciones que pueden ser consideradas inicialmente para lograr que la OAM favorezca el DAP.

El objetivo general de la investigación es analizar la percepción de la comunidad de Cochoapa respecto al DAP de la OAM, de manera que se puedan identificar los factores propios de la localidad que deben ser considerados en la realización de programas de prevención y erradicación de pandemias. Para alcanzar el objetivo general, se plantearon los siguientes objetivos particulares: 1. caracterizar a la OAM mediante la revisión de diferentes fuentes de consulta; 2. analizar los elementos teórico-conceptuales del DAP; 3. describir el municipio de Cochoapa; 4. diseñar el instrumento metodológico, y 5. analizar e interpretar los resultados de las entrevistas y conversaciones con los miembros de las comunidades.

Para lograr el primer objetivo específico, se efectuó una búsqueda de investigaciones afines en libros y artículos sobre administración pública municipal y desarrollo local con el fin de describir de manera general la evolución y vinculación de los conceptos.

Para el segundo objetivo, se realizó la revisión de artículos sobre desempeño asociativo de organizaciones. También se revisaron diversos artículos científicos de otras áreas para conocer las aplicaciones del tema. Finalmente, se revisaron y analizaron investigaciones enfocadas en el desempeño asociativo para identificar cómo las han realizado, de manera que se hizo una propuesta para obtener la información para esta investigación.

El tercer objetivo implicó la revisión de las investigaciones y estadísticas sobre el lugar para identificar así sus características e historia. Durante la investigación, se efectuaron visitas de familiarización para observar de manera cercana la dinámica social e identificar aspectos positivos y negativos.

El cuarto objetivo supuso analizar las metodologías de las investigaciones cualitativas sobre percepción de la comunidad en torno a la OAM y su DAP, lo que permitió identificar los elementos que la conversaciones y entrevistas debían contener y cómo delimitar su aplicación.

Para alcanzar el quinto objetivo, en primera instancia, se realizaron conversaciones y entrevistas a los miembros de las comunidades cercanas a la cabecera municipal y a las comunidades marginadas. Al finalizar, se sistematizó la información y se llevó a cabo una interpretación de los resultados con base en los autores consultados

La obtención de la información se logró gracias al diseño de entrevistas y la realización de conversaciones que abordaron las dimensiones de la OAM y del DAP que plantearon los temas de interés indispensables para conocer la percepción de la comunidad. Se realizaron en total cinco entrevistas y cinco conversaciones, que fueron complementadas con los argumentos emitidos por organizaciones defensoras de derechos humanos —como el Centro de Derechos Humanos de La Montaña, Tlachinollan— y movimientos sociales locales. Las entrevistas y conversaciones resultado del trabajo de campo se realizaron en Cochoapa del 1 de julio al 1 de agosto de 2022.

Antecedentes: Cochoapa y la evolución de la pandemia

Cochoapa el Grande

Los municipios gobernados por los Ayuntamientos son la base del Estado; como lo refiere Weber (2014), son las instituciones que conforman el campo estatal, entendido como el monopolio de la violencia legítima (Weber, 2019) y simbólica (Bourdieu, 2014). El municipio de Cochoapa se creó del 4 de abril de 2005 al 31 de diciembre de 2008. Su extensión territorial es de 365 km2 y su altitud es de 2 000 metros sobre el nivel del mar. Se divide en 146 localidades y está en La Montaña, una de las siete regiones geopolíticas del estado de Guerrero (Instituto Nacional de Estadística y Geografía [INEGI], 2020, pp. 54-55; Guerrero Cultural Siglo XXI, 2020).

Según datos de 2020, tiene una población de 21 241 habitantes (46.7 % hombres y 53.3 % mujeres), que representa el 0.6 % de la población estatal. La relación hombres-mujeres es de 87.7 (existen 87 hombres por cada 100 mujeres). La edad mediana de la población es de 16 años o menos, por lo cual el municipio se caracteriza por tener mayoritariamente una población joven. Respecto a la razón de dependencia, existen 116 personas en edad de dependencia por cada 100 en edad productiva (116.0). Con relación a la etnicidad, el 97.99 % de la población habla una lengua indígena y el 57.7 % no habla español; las lenguas indígenas más frecuentes son el mixteco (99.8 %) y el tlapaneco (0.1 %); la población afromexicana asciende al 1.01 % de los habitantes (INEGI, 2020, pp. 54-55).

La población afiliada a servicios de salud se encuentra conformada por el 81.9 % de los habitantes, de los cuales el 0.4 % está en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el 98.1 % en el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI), el 0.3 % en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el 1.4 % en el Programa IMSS-Bienestar, el 0.2 % en alguna institución privada y el 0.1 % en otra institución. Las personas con discapacidad representan el 2.5 % de la población y se encuentran agrupadas por rango de edad de la siguiente manera: el 1.1 % de 0 a 17 años, el 1.1 % de 18 a 29 años, el 1.9 % de 30 a 59 años y el 14.8 % de 60 y más años (INEGI, 2020, pp. 54-55).

En cuanto a la fecundidad y mortalidad, el promedio de hijos nacidos vivos es de 2.9: 0.2 para la población de 15 a 19 años, 1.2 de 20 a 24 años, 2.5 de 25 a 29 años, 3.9 de 30 a 34 años, 5.2 de 35 a 39 años, 5.8 de 40 a 44 años y 6.2 de 45 a 49 años. El porcentaje de hijos fallecidos es del 5.9 % para las mujeres de 15 a 49 años (INEGI, 2020, pp. 54-55).

La población según el nivel de escolaridad está distribuida de la siguiente forma: el 49.5 %, sin escolaridad; el 43.1 %, escolaridad básica; el 6.3 %, educación media superior, y el 1.1 %, educación superior. La tasa de alfabetización es del 84.3 % para la población entre los 15 y 24 años y del 30.0 % entre los 25 y más años. En cuanto a la asistencia escolar, de 3 a 5 años, es del 50.4%; de 6 a 11 años, del 82.5%; de 12 a 14 años, del 67.2 %, y de 15 a 24 años, del 22.4 %. De la población en situación conyugal, el 22.3 % es casada, el 34.6 % es soltera, el 35.2 % está en unión libre, el 2.3 % está separada, el 0.2 % está divorciada y el 5.5 % es viuda (INEGI, 2020, pp. 54-55).

Respecto a las características económicas, el 24.3 % constituye la población económicamente activa (PEA); de la cual, el 76.3 % son hombres y el 23.7 % son mujeres. La población no económicamente activa (PNEA) representa el 75.4 % de la población; de la cual, el 17.9 % son estudiantes, el 47.4 % son personas dedicadas a los quehaceres del hogar, el 0.1 % son pensionados o jubilados, el 1.2 % son personas con alguna discapacidad y el 33.4 % son personas dedicadas a actividades no económicas. El porcentaje de la población con condición de actividad no especificada es el 0.3 % (INEGI, 2020, pp. 54-55).

En cuanto a la migración, el porcentaje de la población con lugar de residencia en 2015 distinto al actual es el 2.1 %. Entre las causas de la migración están el trabajo (10.9 %), la familia (67.8 %), el estudio (13.0 %), la inseguridad (0.5 %) y otras causas (7.8 %) (INEGI, 2020, pp. 54-55).

Sobre la disponibilidad de bienes, el 26.9 % de la población tiene refrigerador; el 2.8 %, lavadora; el 13.2 %, automóvil; el 0.5 %, motocicleta, y el 0.7 %, bicicleta. Con relación a la disponibilidad de servicios, el 7.7 % tiene agua entubada; el 29.6 %, drenaje, el 36.5 %, servicios sanitarios; el 88.6 %, energía eléctrica; el 22.5 %, tinaco, y el 3.0 %, cisterna o aljibe. En cuanto a la disponibilidad de tecnologías de la información y la comunicación (TIC), el 1.2 % tiene computadora; el 2.2 %, línea telefónica fija; el 24.6 %, teléfono celular; el 8.2 %, internet, y el 3.2 %, televisión de paga (INEGI, 2020, pp. 54-55).

Cuadro 1
Municipios con mayor porcentaje de población en situación de pobreza

Fuente: Elaboración propia con datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social [CONEVAL] (2020)

Cochoapa el Grande 99.3 % Metlatónoc 98.4 % Acatepec 97.6 % Atlixtac 96.5 % Atlamajalcingo del Monte 96.3 %

Cuadro 2.
Municipios con mayor porcentaje de población en pobreza extrema

Fuente: Elaboración propia con datos del CONEVAL (2020)

Cochoapa el Grande 87.7 % Metlatónoc 76.9 % Atlamajalcingo del Monte 71.5 % Alcozauca de Guerrero 69.6 % Acatepec 68.9 %

La marginación en Cochoapa

La marginación social “se asocia a la carencia de oportunidades sociales y a la ausencia de capacidades para adquirirlas o generarlas, pero también a las privaciones e inaccesibilidad a bienes y servicios fundamentales para el bienestar” (CONAPO, 2013, p. 11). Se define como un fenómeno estructural múltiple que valora dimensiones (educación, vivienda, distribución de la población e ingresos monetarios), formas e intensidades de exclusión en el proceso de desarrollo (analfabetismo, carencia de servicios básicos, localidades con menos de cinco mil habitantes y población que percibe hasta dos salarios) y disfrute de sus beneficios (CONAPO, 2013).

Según el Índice de Marginación (IM) por entidad federativa con base en datos del CONAPO del Gobierno de México (2020), Guerrero es una demarcación con grado de marginación muy alto. En el ámbito municipal, la estimación del IM muestra que uno de cada tres municipios en el estado presenta alta y muy alta marginación; según este indicador, la entidad guerrerense ocupó en 2015 el primer lugar a nivel nacional (Gobierno de México, 2020).

La Montaña de Guerrero es una región administrativa que se caracteriza por el abandono y el aislamiento; sobre todo en el municipio de Cochoapa (Martínez, 2021). Existen diferentes formas de definir la marginación debido a que es un fenómeno multidimensional y complejo en su análisis. En el presente estudio, se analiza y define como una situación de aislamiento en la que se encuentran personas o colectividades debido a diferentes factores: económicos, políticos, sociales, naturales, estructurales, entre otros. Las dimensiones para analizarla son las siguientes: educación, ingresos, vivienda y distribución territorial de la población (Ignacio Felipe, 2007, p. 16; Camacho, 2013).

Respecto a la distribución de la población, en la región se observa lo que se denomina dispersión rural, que es un fenómeno que se refiere a la existencia de pequeños núcleos de población asentados en un área determinada, los cuales no cuentan con vías ni medios de comunicación entre ellos. Tal situación se agrava por la carencia de infraestructura urbana; es decir, calles pavimentadas, banquetas, alumbrado, agua potable, drenaje, rastros, escuelas y clínicas, lo cual muestra los bajos niveles de desarrollo económico y de calidad de vida que tiene la mayoría de los municipios rurales.

La residencia en las localidades pequeñas, dispersas y aisladas desaparece las economías de escala en la provisión de servicios básicos como la construcción de infraestructura, lo cual origina una circularidad entre el tamaño del asentamiento y la existencia o inexistencia de servicios. La distribución de la población (dispersión social) en Cochoapa, dentro de una superficie de 638.2 km2 (que representa el 1 % del territorio estatal), es de 33.3 habitantes por kilómetro cuadrado (INEGI, 2020, p. 54).

Los indicadores de marginación en el municipio según el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal [INAFED] (2015) son los siguientes: el índice de marginación es de 4.744, que corresponde a un grado de marginación “muy alto” (MA); Cochoapa ocupa el primer lugar de marginación a nivel estatal y el tercer lugar a nivel nacional. Según la misma base de datos, la distribución porcentual de la población es la siguiente: población analfabeta de 15 años o más, 56.42%; población sin primaria completa de 15 años o más, 71.24%; población en localidades con menos de 5000 habitantes, 100%; población económicamente activa ocupada, con ingresos de hasta dos salarios mínimos, 76.86 %. Asimismo, la distribución porcentual de ocupantes en viviendas por características seleccionadas (porcentaje de ocupantes en viviendas) arrojó los siguientes datos: sin drenaje ni servicio sanitario, 70.57%; sin energía eléctrica, 14.59%; sin agua entubada, 30.55%; con algún nivel de hacinamiento, 71.44 %, y con piso de tierra, 37.62 % (INAFED, 2015).

De las 146 localidades de este municipio, las más pobladas son Cochoapa (3697 habitantes), El Coyul (1053) y Arroyo Prieto (976) (INEGI, 2020, p. 55). En este rubro, puede observarse que la población se encuentra dispersa, además de que los habitantes tienen que recorrer largos trayectos para llegar a otros municipios —por ejemplo, para llegar a Tlapa a vender y comprar productos de primera necesidad, que es el más grande, importante y poblado de la región de La Montaña—.

Los habitantes y las diversas localidades se encuentran totalmente alejados y aislados entre sí, lo cual se complica aún más debido al transporte limitado, en pésimas condiciones y que además es caro para la población local; aunado a que, en época de lluvias, escasea debido a que los caminos se vuelven intransitables por los deslaves que terminan por destruir los caminos de tierra y que los dejan totalmente incomunicados hasta el fin de la temporada de lluvias —en noviembre—. En este contexto, los habitantes de Cochoapa se tienen que trasladar a pie por más de cuatro horas.

La vivienda también es un indicador de la marginación. Una vivienda es el espacio afectivo y físico donde los individuos refuerzan sus vínculos familiares en las distintas etapas del curso de la vida. Una vivienda digna fomenta la integración familiar, genera ambientes favorables para los infantes, reduce la insalubridad y facilita el acceso a las TIC. El total de viviendas habitadas en Cochoapa asciende a 3890, que representa el 0.4 % del total estatal. El promedio de habitantes por vivienda en el municipio es de 4.8, el promedio de ocupantes por cuarto es de 1.7 y las viviendas con piso de tierra asciende al 29.7 % (INEGI, 2020, p. 54).

Confinamiento de las comunidades

Frente a la pandemia de la COVID-19, las comunidades más apartadas de la cabecera municipal de Cochoapa recurrieron al autoconfinamiento con el apoyo de sus propios cuerpos de seguridad y policía comunitaria, conformados por los propios familiares de los pobladores. Para realizarlo, establecieron retenes y puntos de revisión en las entradas principales de los únicos caminos accesibles para evitar que el virus penetrara en las comunidades (Barrera Hernández, 2020; Gatica y Alvarado, 2022; H. Anacleto, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 9 de julio de 2022).

El confinamiento de las comunidades —el “Quédate en comunidad”— favoreció la reducción de la movilidad de la población local y la consecuente disminución de contagios, factor indispensable para enfrentar al coronavirus. Al interior, emitieron la restricción de no circular libremente por las calles ni permanecer en lugares públicos, salvo excepciones de necesidad o urgencia. De manera complementaria, restringieron el acceso a la comunidad y en los mercados dieron prioridad al acceso para la compra de artículos de primera necesidad.

Evolución municipal de la pandemia

Las estadísticas oficiales de la pandemia al 12 de mayo de 2022 eran las siguientes: México tenía registrados 5 743 775 contagios y 324 462 muertes. Guerrero reportaba 99 181 contagios acumulados, 140 contagios diarios y 6750 defunciones totales (DGE, 2022; Data México, 2022). A continuación, se presenta la evolución de casos mensuales de contagios y muertes de COVID-19 en la población municipal de Cochoapa, desde que inició la pandemia en 2020 hasta mayo de 2022.

Cuadro 3
Evolución de casos de la COVID-19 en Cochoapa

Fuente: Elaboración propia con datos de la DGE (2022) y Data México (2022)

Mes	Día	Año	Contagiosacumulados	Muertesacumuladas
Mayo	01	2020	00	00
Junio	01	2020	01	00
Julio	01	2020	01	00
Agosto	01	2020	02	00
Septiembre	01	2020	02	00
Octubre	01	2020	02	00
Noviembre	01	2020	03	00
Diciembre	01	2020	04	00
Enero	01	2021	04	00
Febrero	01	2021	04	00
Marzo	01	2021	05	00
Abril	01	2021	05	00
Mayo	01	2021	05	00
Junio	01	2021	05	00
Julio	01	2021	05	00
Agosto	01	2021	23	00
Septiembre	01	2021	23	01
Octubre	01	2021	23	01
Noviembre	01	2021	23	01
Diciembre	01	2021	23	01
Enero	01	2022	23	01
Febrero	01	2022	24	00
Marzo	01	2022	25	01
Abril	01	2022	25	01
Mayo	01	2022	25	01

Se puede observar que los contagios acumulados durante el 2020 aumentaron en la primera ola del coronavirus, acaecida de junio (un caso) a diciembre (cuatro casos), sin que se registraran decesos. La segunda ola de la COVID-19 en 2021 provocó el aumento de contagios de marzo (cinco casos acumulados) a agosto (veintitrés casos), pero tampoco hubo fallecimientos registrados. Como consecuencia de la tercera ola pandémica a finales de 2021, los contagios aumentaron de noviembre (veintitrés casos acumulados) a marzo de 2022 (veinticinco casos), con un deceso. Con base en los datos presentados de la evolución de los contagios y muertes de COVID-19, en Cochoapa se registraron cuatro contagios en 2020, diecinueve casos en 2021 y sólo dos contagios en 2022. Un dato relevante es precisamente que, durante casi dos años y medio de pandemia, se registró un solo deceso por COVID-19.

El municipio de Cochoapa ha sido considerado por el gobierno mexicano como uno de los doce “municipios de la esperanza” libres de COVID-19 en Guerrero. “Estos municipios están ubicados en las regiones de La Montaña: Cochoapa el Grande, Metlatónoc, Malinaltepec, Iliatenco, Tlacoapa, Zapotitlán Tablas, Xochistlahuaca, Tlacoachistlahuaca, Ometepec, Cuajinicuilapa e Igualapa, que, de acuerdo con datos oficiales, todas ellas tienen un alto índice de marginalidad” (Infobae, 2020). Sin embargo, con base en la información proporcionada por algunas comunidades y organizaciones como Tlachinollan (2020, 2021), las cifras ofrecidas por el gobierno no son confiables ya que sólo consideran a las personas que lograron acceder a algún centro de salud —en donde fueron registradas—, pero se carece del registro de las personas que no salieron de sus comunidades y que perecieron sin saber siquiera que estaban contagiadas por el coronavirus.

El problema es la falta de un censo confiable de contagios y muertes de COVID-19; este problema no sólo está focalizado en el municipio de Cochoapa, sino que se extiende a toda la región de La Montaña. La falta de estadísticas sobre la COVID-19 es una situación muy grave debido a que no se tienen las cifras exactas de contagios y muertes por coronavirus (Infobae, 2020); por ejemplo, en la región de La Montaña Alta, de marzo a noviembre de 2020, murieron más de 300 personas, de acuerdo con datos proporcionados por Abel Barrera, director de Tlachinollan (Ocampo Arista, 2021). Estos datos extraoficiales no forman parte de las estadísticas generadas por el Estado mexicano, con lo cual se complica doblemente la contención de la pandemia.

La organización administrativa municipal (OAM) de Cochoapa

La pandemia se ha desarrollado durante dos periodos municipales que abarcan el gobierno encabezado por la presidenta municipal Edith López Rivera (2018-2021) —la administración “Juntos Avanzamos en Grande”— y el dirigido por el presidente municipal Bernardo Ponce García (2021-2024) —administración “Por Una Nueva Generación Nuestro Deber es Cumplir”—. En ambos planes municipales de desarrollo, se establecieron medidas para la contención de la pandemia, específicamente en el ámbito preventivo, más que en el curativo, ya que el municipio —y en general la región de La Montaña— no tiene infraestructura médica. De manera complementaria, se propusieron estrategias de recuperación socioeconómica municipal, como un mecanismo para generar un análisis de las afectaciones multidimensionales provocadas por la pandemia (H. Ayuntamiento Municipal Constitucional de Cochoapa el Grande, Guerrero [Ayuntamiento], 2018, 2021).

La organización administrativa municipal

La organización es una dimensión de la acción colectiva y una construcción social que busca establecer las bases para la cooperación y coordinación de los actores sociales (Puga, 2008, p. 9). La OAM implica la acción gubernamental que tiene por objeto resolver los problemas y demandas del municipio mediante el ejercicio de funciones de carácter decisorio, ejecutivo, informativo y consultivo; “la administración pública constituye el espacio donde se controlan y asignan los recursos, se toman y ejecutan decisiones que tienen que ver con nuestra convivencia ciudadana” (Cadena Inostroza, 2004, p. 96). El Ayuntamiento de Cochoapa es la institución municipal de gobierno desde donde se toman las decisiones para el beneficio de la población local mediante la organización administrativa municipal.2 Para la construcción de las dimensiones analíticas de la variable OAM, se consideran algunos criterios básicos: salud y protección, seguridad alimentaria, comunicación y transporte, transparencia y rendición de cuentas, así como fuentes de financiamiento.

Salud y protección

El Ayuntamiento de Cochoapa estudió la dinámica de la pandemia y las capacidades territoriales del sistema de salud para responder a los rebrotes y se protegió el estado de salud de las personas —ya que en el municipio no tiene infraestructura médica suficiente y adecuada—. En la localidad existen dos unidades móviles y dos establecimientos médicos que en conjunto disponen de dos consultorios, una sala de expulsión y cuatro camas no censables; el personal está integrado por cuatro médicos generales que enfrentan sistemáticamente problemas de suministro oportuno y suficiente de medicamentos, así como la carencia o insuficiencia de instrumental y equipo médico. No tienen un hospital y sólo existen algunos centros de salud. Las administraciones constituyeron el Comité Municipal de Salud con el objetivo de salvaguardar la salud, integridad y el bienestar de las familias de las comunidades municipales (Ayuntamiento, 2018, 2021).

En prevención y protección, se coordinó con los diferentes niveles de gobierno para dotar de materiales a los centros de salud y para enfrentar las emergencias. Se informó a la población —mediante perifoneo, distribución de trípticos y reuniones en pequeños grupos— sobre las medidas sanitarias que debían seguir para evitar contagios (A. Lorenzo, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 11 de julio de 2022). Realizaron la campaña de sanitización en los espacios públicos de mayor aglomeración, movimiento y tránsito de ciudadanos (H. Anacleto, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 9 de julio de 2022). Con la instancia de Desarrollo Integral de la Familia (DIF) municipal establecieron un “filtro sanitario” ubicado en la entrada principal de la cabecera y se apoyaron en la Brigada Correcaminos3 para la vacunación de la población de las localidades que conforman el municipio (Ayuntamiento, 2018, 2021; I. Vázquez y M. García, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 11 de julio de 2022).

Sin embargo, una parte de la población local y de organizaciones defensoras de los derechos humanos, como Tlachinollan (2020), documentaron que desde el inicio de la pandemia las comunidades no tuvieron información ni el apoyo de médicos para controlar los primeros contagios (M. Martínez, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 10 de julio de 2022), que las acciones de la autoridad local sólo se realizaron en la cabecera municipal y en algunas comunidades grandes, excluyendo de esta manera a la mayoría de las pequeñas poblaciones aisladas, y que la estrategia gubernamental de protección fue de carácter preventivo —enfocándose principalmente en campañas de información, filtros de sanitización y seguridad para evitar los contagios, así como la entrega de cubrebocas y gel antibacterial— y no de carácter curativo, ya que no se tenía la infraestructura médica para enfrentar la pandemia —no contaban con servicios médicos, medicamentos, enfermeros o médicos— (Infobae, 2020; Gatica y Alvarado, 2022).

Ante esta situación, los habitantes tenían que trasladarse hasta Tlapa —que tenía diecisiete camas con monitores y seis ventiladores mecánicos para iniciar el tratamiento de enfermos por COVID-19—, puesto que en la región de La Montaña sólo había dos hospitales —uno en Chilapa y otro en Tlapa— para atender a 361 mil habitantes y había una cama COVID por cada 26 000 habitantes, por lo que el gobierno del estado buscó mitigar la pandemia en la región (Álvarez y Caballero, 2020; Camacho, 2013; Barrera Hernández, 2020; Camhaji, 2020; Infobae, 2020; A. Barrera, comunicación personal, Tlapa de Comonfort, Guerrero, 6 de julio de 2022).

La percepción era que los tres niveles de gobierno “se han desentendido de su responsabilidad ante la pandemia y han dejado que solamente el centro de salud de Tlapa opere para tener el control de las estadísticas” (Ocampo Arista, 2021; véase, además, Martínez, 2021; Agustín Esteban, 2021; Gatica y Alvarado, 2022). En estas condiciones y a raíz de la emergencia sanitaria, de la falta de acceso a servicios básicos de salud de calidad y de problemas de desnutrición endémicos con niveles elevados de hipertensión y diabetes mellitus (Álvarez y Caballero, 2020), algunas comunidades aisladas de Cochoapa decidieron instalar cercos sanitarios —en algunos casos bloquearon los accesos de entrada y salida, con vigilancia de día y de noche— con el respaldo de los comisarios municipales y delegados (Martínez, 2021; Villela F., 2020; Gatica y Alvarado, 2022; F. Díaz comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 9 de julio de 2022). Sin embargo, este confinamiento también provocó escasez y encarecimiento de los productos básicos.

Seguridad alimentaria

Según el CONEVAL (2014), se considera en situación de carencia por acceso a la alimentación a la población que presenta un grado de inseguridad alimentaria moderado o severo. Más del 32 % de la población de Cochoapa el Grande se encuentra en esta situación (Secretaría de Desarrollo Social [SEDESOL], 2017). De acuerdo con las autoridades municipales, se ha garantizado el acceso alimentario mediante el Programa Asistencia Alimentaria a Familias en Desamparo (PAAFD). Para asegurar la provisión de alimentos y los bienes de consumo esenciales para la población, identificaron las modalidades de abastecimiento y otros bienes de consumo por tipo de fuente de aprovisionamiento, cobertura territorial y densidad poblacional (H. Anacleto, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 9 de julio de 2022). Además, entregaron apoyo alimentario a través de los comisarios y los delegados, por medio del DIF y del programa Atención Prioritaria Alimentaria a Grupos Prioritarios (PAAP), a las comunidades durante la pandemia. A la población más vulnerable —personas de la tercera edad, personas con discapacidad y embarazadas— y de extrema necesidad se le entregó un paquete alimenticio de canasta básica (M. García y A. Lorenzo, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 11 de julio de 2022). Asimismo, identificaron el funcionamiento de las diversas unidades económicas productoras, distribuidoras y abastecedoras de alimentos. Las actividades comerciales y de abasto se desarrollaron principalmente en la cabecera municipal en veinte tiendas rurales (Ayuntamiento, 2018, 2021).

Desde la perspectiva de las comunidades, las autoridades le asignaron mayor importancia a los compromisos políticos y obras materiales que a la cuestión alimenticia. No se garantizó la seguridad alimentaria de la población local: a pesar de que en las campañas electorales prometieron planes y programas para ello, esto sólo quedó en el discurso, ya que no recibieron apoyo municipal (Tlachinollan, 2020; Gatica y Alvarado, 2022). Desde el inicio de la pandemia, las tiendas de abasto estuvieron cerradas debido a que los proveedores no entraban a las comunidades; con el desabasto, los comerciantes subieron los precios (Álvarez y Caballero, 2020; Milenio, 2020). La falta de alimento es una constante y, de acuerdo con el Programa Regional de La Montaña 2016-2021, el principal reto es garantizar la seguridad alimentaria (Álvarez y Caballero, 2020).

Comunicación y transporte

Las condiciones de comunicación y transporte de la región son pésimas. En Cochoapa existen aproximadamente 52.6 km de caminos rurales revestidos que lo conectan con municipios como Metlatónoc al oeste y Tlacoachistlahuaca al sureste; sin embargo, entre 40 y 70 km separan a las comunidades de la cabecera municipal por caminos intransitables. El municipio tiene seis líneas telefónicas y se caracteriza por la incomunicación en general. El territorio presenta deficientes vías de comunicación, largas distancias, aislamiento físico y marginación.

Según datos de movilidad y transporte, el 13.2 % de la población tiene automóvil; el 0.5 %, motocicleta, y el 0.7 %, bicicleta (INEGI, 2020); existen también camionetas y taxis colectivos que la conectan con la cabecera de Tlapa de Comonfort en un horario de 4 a. m. a 7 p. m. En la región existe una alta necesidad de transporte para facilitar las soluciones de movilidad segura de la población. En este ámbito, se han aplicado regularmente los protocolos de bioseguridad en el transporte de pasajeros (Ayuntamiento, 2021). En agosto de 2020, el gobierno federal entregó un subsidio en materia de infraestructura carretera por un monto de 21 millones de pesos (Milenio Digital, 2019; H. Anacleto, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 9 de julio de 2022).

Sin embargo, las comunidades manifiestan que los accesos a las localidades del municipio están en condiciones generales de aislamiento, sobre todo en el tiempo de la pandemia ya que muchas comunidades cerraron los caminos para prevenir la diseminación del coronavirus. Comunidades como Arroyo Prieto, El Coyul y Río Encajonado denunciaron la falta de obras de infraestructura y de reparación de caminos; ante esta situación, se organizaron para reparar los caminos ante la desatención de las autoridades (Barrera Hernández, 2020). En la temporada de lluvias, las comunidades quedan aisladas por semanas debido a los derrumbes, destrucción de caminos o crecidas de los ríos (Camacho, 2013). A las comunidades sólo pueden llegar algunos vehículos todo terreno.

En estas condiciones de aislamiento, Tlapa de Comonfort queda a tres horas de otros municipios de La Montaña, lo que significa que los habitantes tienen que recorrer seis horas de camino —en un vehículo particular— para recibir atención médica si se enferman (Álvarez y Caballero, 2020; Barrera Hernández, 2020), con la incertidumbre de que no sean recibidos por falta de médicos y hospitales. De Cochoapa a Tlapa hay una distancia de entre tres y seis horas —dependiendo de la localidad— en camioneta pasajera por una brecha de terracería; viaje que, en caso de realizarse caminando, dura tres días (Nicasio González, 2004, p. 361); además, sólo existe un camino para acceder a cada una de las comunidades (Camacho, 2013).

Transparencia y rendición de cuentas

Según el Ayuntamiento, en el contexto de la pandemia se garantizó la participación social en los procesos locales y la toma de decisiones de manera integral, inclusiva y sostenible; así como la transparencia de las acciones municipales, el acceso a la información confiable y la participación ciudadana activa (Ayuntamiento, 2018, 2021; H. Anacleto, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 9 de julio de 2022). Cabe mencionar que, desde el gobierno municipal de 2012-2015, el Ayuntamiento no cuenta con una página electrónica institucional que facilite y permita la transparencia y rendición de cuentas de manera veraz y oportuna; situación que se agrava debido a que la mayoría de la población no sabe leer ni escribir y tampoco tiene servicios de energía eléctrica ni internet (H. Anacleto, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 9 de julio de 2022).

Así, algunas comunidades han denunciado que no se les ha garantizado la transparencia en la información pública, que no existen los canales eficaces para informar a la población local (ni antes ni después de la pandemia) y que no existen medidas de participación para el empoderamiento ciudadano y para fortalecer el sentido de comunidad, imprescindible en contexto de crisis para generar cambios sociales contundentes (Barrera Hernández, 2020; Gatica y Alvarado, 2022).

En cuanto a la rendición de cuentas, en auditorías anteriores realizadas por la entidad de fiscalización del estado de Guerrero al Ayuntamiento, se han encontrado incumplimientos e irregularidades, así como falta de confiabilidad en la información; además, desde 2014, el municipio no reporta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) los informes relacionados con el ejercicio, destino y resultados obtenidos en el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2014, ni los hizo del conocimiento de sus habitantes a través de los medios locales de difusión (Auditoría Superior de la Federación [ASF], 2014).

Fuentes de financiamiento

La obtención de recursos es un factor importante para el buen funcionamiento de las asociaciones. La suficiencia y la continuidad del flujo de recursos dependen en buena medida tanto de su utilización como de la supervisión de los procesos contables y su difusión (Puga, 2008, p. 45). El Ayuntamiento de Cochoapa obtiene su financiamiento anualmente de la Ley de Ingresos del Estado de Guerrero, en donde se contempla el presupuesto de ingreso municipal, que es el instrumento político-económico y administrativo que contiene el plan financiero del gobierno municipal expresado en forma de programas y actividades similares. En el 2020, obtuvo 144 482 672.28 pesos mexicanos; en 2021, 148 817 152.45 pesos, y en 2022, 153 281 667.02 pesos (H. Congreso del Estado de Guerrero [Congreso], 2020, 2021, 2022). De acuerdo con las autoridades locales, los recursos municipales para hacer frente a la pandemia han demandado mayores inversiones públicas y se vieron seriamente comprometidos por la morosidad en el pago por servicios e impuestos.

Frente a estos argumentos institucionales, Tlachinollan (2022) ha demostrado que uno de los problemas históricos denunciados por los habitantes del municipio es que los recursos no llegan a las comunidades; es decir, no se perciben las obras en beneficio de las localidades debido a la existencia de corrupción y desvío de los recursos públicos del gobierno estatal y federal, los cuales no se han canalizado hacia proyectos prioritarios (Barrera Hernández, 2020; Gatica y Alvarado, 2022). El presupuesto público asignado desde los últimos tres años no se ha invertido en el combate a la marginación y pobreza extrema de las comunidades debido a una gestión administrativa ineficiente y la falta de transparencia, así como a los siguientes factores: la concentración de las obras en la cabecera municipal y en las comunidades más pobladas (dejando a un lado a las localidades aisladas y marginadas); la limitación de las capacidades administrativas, lo que dificulta considerablemente la posibilidad de atender las demandas de la población; la imposibilidad de generar recursos propios e impulsar proyectos productivos para incidir en el desarrollo local (Martínez Andrade, 2020; Ocampo Arista, 2021; Gatica y Alvarado, 2022); la carencia de experiencia y conocimiento suficiente de los cargos encomendados entre el cuerpo administrativo del ayuntamiento; la inexistencia de personal de carrera en el área de gestión municipal. Estas cuestiones traen como consecuencia que las respuestas a la ciudadanía no sean las esperadas.

El desempeño ante la pandemia del Ayuntamiento de Cochoapa

Para el análisis del DAP del Ayuntamiento de Cochoapa, se consideraron tres criterios básicos: eficacia, eficiencia y legitimidad.

Eficacia

La eficacia es la capacidad de las instituciones, movimientos y organizaciones sociales para conseguir sus objetivos, lo cual expresan en sus demandas planteadas (Cadena, 2008, p. 268; Puga, 2008, p. 54). En este trabajo, la eficacia de la OAM se relaciona directamente con los resultados estadísticos obtenidos para contener la crisis sanitaria, que según datos oficiales ascendieron a veinticinco contagios y una defunción (DGE, 2022). Los bajos índices de contagios y muertes de COVID-19 muestran eficacia de la institución para contener la pandemia; sin embargo, ésta ha sido resultado del efecto combinado de otros factores, como las condiciones de aislamiento social que inhibe los contagios, el trabajo comunitario enfocado al autoconfinamiento desarrollado por algunas comunidades y la falta de censos objetivos sobre la evolución del coronavirus en el municipio.

La OAM tiene incidencia en el DAP bajo las siguientes condiciones y precisiones: en primer lugar, la información institucional respecto a los contagios y muertes de COVID-19 es incompleta e insuficiente debido a que ninguna autoridad federal, estatal o municipal realizó un registro exhaustivo y completo en todas las comunidades —especialmente en las más aisladas— y sólo tomaron los datos de las personas que llegaron contagiadas al hospital de Tlapa y a las escasas unidades de salud; así, los contagios y muertes de COVID-19 no fueron registrados ni tampoco atendidos por la autoridad municipal. En segundo lugar, porque las acciones institucionales realizadas se han enfocado sólo en la cabecera municipal y en algunas localidades que tienen filiación partidista con el gobierno local, dejando a un lado a la población más aislada; no hubo presencia del Ayuntamiento para contener la pandemia en estas comunidades, lo cual implica que estuvieron aisladas del desarrollo, del coronavirus y de las estadísticas (A. Barrera, comunicación personal, Tlapa de Comonfort, Guerrero, 6 de julio de 2022).

La respuesta del Ayuntamiento ante la emergencia sanitaria no ha sido la esperada por todas las comunidades, aunque pareciera que su desempeño ha sido eficaz ya que, según datos oficiales —con una población total de 21 241 habitantes al mes de julio de 2022—, el impacto de la pandemia en el municipio de Cochoapa se ha limitado a veinticinco contagios acumulados y una defunción. Sin embargo, organizaciones como Tlachinollan (2020) documentaron la existencia de más contagios y decesos:

Nadie tiene un conteo de los contagios y muertes por COVID en las comunidades de La Montaña. El gobierno estatal se basa en el registro que llevan los hospitales para dar las “cifras oficiales”. En las comunidades indígenas las personas pueden morir de COVID-19 y no ser parte de la estadística, los decesos que deja la pandemia no existe forma de saber si son por coronavirus, ni siquiera hay pruebas para el diagnóstico.

Por lo tanto, las bajas cifras de COVID-19 en Cochoapa se debe principalmente a los siguientes factores ajenos al gobierno municipal: el aislamiento, que permite que no sólo no llegue el desarrollo sino tampoco el coronavirus; la comunalidad, que, como sustento de formas organizativas, es parte sustancial de una relación de grupos e individuos con su comunidad a partir del vínculo con la tierra (Villela F., 2020, p. 129), y dentro de la cual se encuentra la policía comunitaria mediante la cual blindaron sus territorios con el establecimiento de filtros sanitarios; y la estrategia preventiva de encerrarse debido a la ausencia de infraestructura médica para curar a los enfermos. A ello se añade la falta de datos estadísticos confiables e información, debido a que no hay censos veraces de COVID-19 en las comunidades marginadas de Cochoapa, considerado como un “municipio de la esperanza” libre de COVID-19 no porque no existan casos sino, más bien, porque no hay infraestructura hospitalaria que permita registrar los contagios y decesos (A. Barrera, comunicación personal, Tlapa de Comonfort, Guerrero, 6 de julio de 2022).

Eficiencia

La eficiencia es la capacidad de las instituciones de movilizar recursos y optimizar su rendimiento para el logro de sus metas (Cadena, 2008, p. 268). Tiene que ver con la idea de racionalidad que ha sido fundamento de la teoría de la organización y que explica la división interna del trabajo (Puga, 2008, p. 54). En el caso analizado, el objetivo principal en términos de eficiencia es el control de los contagios y decesos por COVID-19 mediante la utilización y maximización de los diferentes recursos que tiene el gobierno municipal. En este sentido, el Ayuntamiento coordinó acciones y planes para el control de la pandemia, descritas a continuación.

Mediante la Comisión de Seguridad y Protección, se realizaron brigadas de entrega de kits de protección personal y diferentes medidas de bioseguridad de prevención en unidades económicas productoras, abastecedoras y vendedoras de alimentos (M. Hernández, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 9 de julio de 2022). A través del regidor de salud, se planearon estrategias de protección para la población de las localidades de carácter preventivo, se realizaron campañas de información, perifoneo y filtros de sanitización, entrega de cubrebocas y gel antibacterial en los pueblos más cercanos que conforman el municipio (H. Anacleto, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 9 de julio de 2022).

Mediante la Regiduría de Comercio y Abasto Popular, se buscó garantizar la seguridad alimentaria de la población durante la pandemia; se gestionó la accesibilidad alimentaria, la provisión de alimentos y los bienes de consumo esenciales, los cuales se entregaron a través de comisarios y delegados; el DIF y el PAAP apoyaron a las personas durante la pandemia (Ayuntamiento, 2021; A. Lorenzo, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 11 de julio de 2022). Asimismo, se invirtió en la construcción y pavimentación de caminos para la población de Cochoapa.

Sin embargo, de acuerdo con algunos pobladores, el problema consiste en que los recursos sólo se aplicaron en la cabecera municipal y localidades cercanas (P. Reyes, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 15 de julio de 2022). Algunas comunidades miembros del Concejo de Comunidades Indígenas de La Montaña denunciaron la falta de apoyos para las comunidades aisladas (Barrera Hernández, 2020; Tlachinollan, 2022; Gatica y Alvarado, 2022). Otros pueblos como Metlatónoc y Copanatoyac se organizaron para exigir mediante caravanas de protesta la resolución urgente de problemas como la dotación de hospitales y centros de salud, medicinas, personal médico, alimentos y caminos (Cervantes, 2022). Por lo cual, no se puede sostener que los recursos se hayan maximizado y utilizado directamente en beneficio de las comunidades más necesitadas con eficiencia.

Legitimidad

La legitimidad es la capacidad de obtener la colaboración de miembros, aliados y simpatizantes de la sociedad civil, de transformar la indiferencia de otros públicos en apoyo y de convertir la resistencia de los oponentes en disposición al acomodo político de sus demandas (Cadena, 2008, p. 274). El gobierno municipal de Cochoapa adquiere legitimidad cuando su objetivo se enmarca en transformar una realidad que afecta a todos los habitantes.

La legitimidad se analiza de manera interna y externa. El DAP del Ayuntamiento, en términos de legitimidad interna, ha sido favorable para los funcionarios del gobierno local debido al respaldo y lealtad institucional al grupo dirigente, al presidente municipal y al partido político del cual forman parte; así como por las redes clientelares y los compromisos político-electorales (Ayuntamiento, 2018, 2021; H. Anacleto, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 9 de julio de 2022).

La legitimidad externa se demuestra con el apoyo y respaldo del entorno, es decir, de los agentes sociales externos, quienes en este caso no han respaldado ni aceptado el DAP del Ayuntamiento. Por ejemplo, varios sectores organizados de algunas localidades de Cochoapa, como el Concejo de Comunidades Indígenas de La Montaña y Tlachinollan, no respaldan ni avalan el trabajo del Ayuntamiento debido a que no se garantizó salud y protección para la población local, así como tampoco seguridad alimentaria, comunicación y transporte, transparencia y rendición de cuentas ni finanzas sanas. La legitimidad se construye en los hechos y en la medida en que el gobierno municipal es reconocido por su trabajo en el municipio; en este caso, no ha sido legitimado por todas las comunidades.

Los resultados

La importancia de los servicios de salud

Los servicios de salud en el municipio de Cochoapa y en la región de La Montaña son insuficientes puesto que las comunidades carecen de infraestructura médica; en la cabecera municipal, por ejemplo, sólo hay una clínica con dos médicos y tres enfermeras (Camacho, 2013; Barrera Hernández, 2020; Gatica y Alvarado, 2022). Durante la pandemia, como consecuencia de la carencia de hospitales, médicos, enfermeros y medicinas, la estrategia para combatir los contagios y muertes se enfocó en el ámbito preventivo más que en el curativo, es decir, en evitar a toda costa los contagios mediante el aislamiento y el confinamiento social. Como lo refiere América Campos —doctora mixteca que ha estado al frente en el combate contra la pandemia en La Montaña—, “la zona COVID que el hospital de Tlapa alcanzó a improvisar con apenas 15 camas es el único sostén para 17 municipios de la región. ‘El número de camas que tenemos es literalmente nada para atender a toda la gente’” (Camhaji, 2020). Por tal razón, los servicios médicos tienen incidencia mínima en el DAP.

La eficacia no dependió de los servicios de salud debido a la carencia de infraestructura médica, además de que la estrategia de contención del COVID-19 se enfocó más en lo preventivo que en lo curativo. Más bien, la eficiencia fue resultado de la combinación de los siguientes factores: de estrategias preventivas para evitar los contagios (realizadas por el Ayuntamiento y con la autogestión de comunidades organizadas), de las condiciones de marginación (aislamiento y dispersión social) en que se encuentra la población, así como de la falta de estadística veraz.

La OAM incidió en términos de eficiencia sólo en la cabecera municipal y en las localidades circunvecinas, toda vez que los recursos existentes no llegaron a las comunidades aisladas, las cuales utilizaron sus propios medios y las condiciones territoriales para evitar los contagios. Los precarios e insignificantes servicios de salud no generaron legitimidad interna ni externa del DAP, ya que los funcionarios del Ayuntamiento y la población local estaban conscientes de esta carencia; aun así, denunciaron la falta de atención médica durante la pandemia.

La relevancia de la seguridad alimentaria

Este factor organizativo no fue relevante para la contención de la pandemia pues no garantizó integralmente el derecho humano a la sana alimentación antes ni durante la crisis sanitaria en todas las localidades del municipio, principalmente en las más aisladas (A. Barrera, comunicación personal, Tlapa de Comonfort, Guerrero, 6 de julio de 2022). Las comunidades que se vieron favorecidas fueron las más céntricas. Asimismo, los programas federales para la alimentación fueron insuficientes. Lo que ayudó a sobrellevar esta situación fueron las remesas enviadas por los familiares radicados en Estados Unidos: más o menos 300 dólares mensuales por familia hasta el mes de marzo de 2020, ya que después de esta fecha se limitó el flujo de remesas (Barrera Hernández, 2020).

En términos de eficacia, la seguridad alimentaria no fue determinante para enfrentar la pandemia pues, al no ser garantizada, las comunidades aisladas quedaron sin esta protección. En términos de eficiencia, no se garantizó la cobertura alimentaria en todo el municipio durante la contingencia sanitaria; lo cual implica que no se hizo un buen uso de los recursos con los que cuenta el Ayuntamiento. La seguridad alimentaria generó legitimidad al interior de la institución municipal, pero no al exterior, debido a que diversas comunidades organizadas no respaldaron la actuación de las autoridades locales en esta materia y realizaron manifestaciones, caravanas y marchas para denunciarla. Por lo cual, existe una escasa seguridad alimentaria que incidió sólo en beneficio de algunas comunidades cercanas a la cabecera.

La importancia de la comunicación y el transporte

La carencia de estos medios mantiene en aislamiento y distanciamiento social a las comunidades más alejadas, lo que favoreció la limitación de los contagios por COVID-19. El municipio ha tenido históricamente una muy débil infraestructura de comunicación y transporte debido a la falta de inversión y atención de los gobiernos municipales; por ejemplo, la ausencia de carreteras aísla a muchas comunidades durante la época de lluvias (Camacho, 2013). A pesar de que, a partir del 2019, los gobiernos municipales invirtieron en este rubro, no fue suficiente para lograr comunicar a las localidades más alejadas. Esta situación impidió que el virus penetrara fácilmente en sus territorios. La carencia de estos medios permitió el aislamiento de las comunidades, lo cual favoreció la eficacia en la contención de contagios y decesos por coronavirus; pero, en detrimento, también obstaculizó la posibilidad de que las personas contagiadas pudieran acudir al hospital de Tlapa.

Asimismo, la insuficiencia en la inversión de recursos no contribuyó a la eficiencia frente a la pandemia, debido a la incapacidad institucional para la construcción de infraestructura. La legitimidad al interior de la organización fue favorecida por el respaldo institucional de los miembros del Ayuntamiento y por la entrega de algunas obras de pavimentación, así como por la entrega mínima de equipo de radiocomunicaciones y perifoneo. Sin embargo, en oposición, las manifestaciones sociales por la falta de obra pública en comunicaciones y transportes generó menoscabo en la legitimidad exterior. Por lo tanto, se sostiene que las limitadas condiciones de transporte y comunicación inciden en el DAP porque el aislamiento y la incomunicación limitan los contagios por COVID-19 pero, al mismo tiempo, evitan que los contagiados puedan llegar al único hospital existente que, además, es insuficiente.

La consideración de la transparencia y la rendición de cuentas

Esta dimensión no ha sido históricamente la fortaleza de los gobiernos municipales en La Montaña. La falta de transparencia al momento de rendir cuentas a los gobernados genera desconfianza; por ello, es importante establecer los mecanismos efectivos de control gubernamental y de contraloría social para vigilar cómo se gasta el recurso que llega al Ayuntamiento (Ayuntamiento, 2012). La transparencia favorece la generación de confianza en las comunidades para el logro de sus demandas. Sin embargo, desde el gobierno municipal del periodo 2012-2015, ni siquiera se cuenta con una página electrónica del Ayuntamiento para brindar información a la población local, aunado a que la mayoría de las localidades aisladas no pueden acceder a estos datos debido a que no cuentan con servicios de energía eléctrica ni internet.

En términos de eficacia, la transparencia y la rendición de cuentas no fueron determinantes para reducir el número de contagios y defunciones por la pandemia puesto que no fueron garantizadas a las comunidades; así, ni siquiera se cuenta con un registro completo de las estadísticas COVID-19 en el municipio debido a que no se realizó un censo exhaustivo en el interior de las pequeñas localidades marginadas de Cochoapa (Barrera Hernández, 2020).

En términos de eficiencia, no existieron los canales adecuados para brindar información a la población más apartada de la cabecera municipal durante la contingencia sanitaria; en este sentido, tampoco existen canales eficaces para mantener informada a la población local ni antes ni después de la contingencia sanitaria (Barrera Hernández, 2020; Gatica y Alvarado, 2022).

Este factor tampoco tuvo incidencia en la legitimidad exterior debido a que la gran mayoría de las comunidades marginadas no respaldan ni aceptan el trabajo realizado por el Ayuntamiento. Se requiere de una estrategia urgente que considere publicar a través de los medios de comunicación las acciones del gobierno municipal, generar un marco jurídico y normativo que garantice el derecho a la información e informar a los habitantes de manera periódica, oportuna y transparente sobre la aplicación de los recursos públicos federales y estatales (Ayuntamiento, 2012). Con base en lo anterior, se sostiene que la falta de transparencia y rendición de cuentas genera detrimento en el desempeño frente a la contención de la pandemia debido a que los recursos existentes no se manejan de manera adecuada ni transparente.

La relevancia de las fuentes de financiamiento

Los recursos económicos representan un factor importante en el buen funcionamiento de las asociaciones; en este sentido, el ingreso suficiente puede incidir en la reducción de conflictos internos y en facilitar el logro de sus demandas (Puga, 2008, p. 45) que, en este caso, es la limitación de los contagios y muertes por COVID-19. El Ayuntamiento tiene como principal fuente de financiamiento los recursos que recibe del Estado y de la Federación; un flujo regular y suficiente de recursos que no se han administrado en las áreas prioritarias de marginación y pobreza durante el desarrollo de la pandemia. Desde 2019, ha recibido recursos económicos para combatir la pobreza y la marginación social; sin embargo, éstos se han empleado de manera poco transparente, además de que algunas comunidades se han manifestado y han denunciado públicamente que los recursos no han llegado a ellas (P. Reyes, comunicación personal, Cochoapa, Guerrero, 15 de julio de 2022).

La eficacia no se sustenta en la existencia de financiamiento invertido directamente para combatir la pandemia, debido a que los recursos no se han ejercido cabalmente con responsabilidad ni transparencia durante la contingencia. La eficiencia en el empleo de éstos no se ha garantizado de manera responsable, toda vez que la mayoría de los recursos se han aplicado en obras cercanas a la cabecera municipal. Finalmente, aunque el Cabildo ha respaldado el buen ejercicio de los recursos públicos durante la contingencia sanitaria, hacia el exterior la legitimidad del gobierno municipal se ha visto mermada por las desfavorables denuncias de organizaciones sociales y defensoras de los derechos humanos respecto a la actuación del Ayuntamiento para enfrentar la pandemia.

Además, los altos niveles de pobreza y la falta de atención durante la emergencia se agudizaron por la gestión ineficiente de los recursos públicos y las capacidades administrativas limitadas que dificultan considerablemente la posibilidad de atender las demandas de la población, generar recursos propios, impulsar proyectos productivos e incidir en el desarrollo local (Martínez Andrade, 2020). Por lo tanto, se sostiene que la falta de financiamiento aplicado a las áreas prioritarias de marginación y pobreza de las comunidades generó detrimento en el DAP.

Conclusión

El estudio de la percepción de las comunidades de la OAM en el DAP es un elemento fundamental que debe ser considerado desde la concepción de la realización de un proyecto sanitario integral, ya que representa la oportunidad de conocer a profundidad la forma de enfrentar y controlar las contingencias sanitarias, realizar propuestas que cubran las necesidades básicas y las más importantes e incluso solucionar y prevenir los efectos de la pandemia para favorecer a las comunidades marginadas.

La percepción de los pueblos representa una predisposición que se refleja como actitud a favor o en contra del desempeño de la OAM. En el caso analizado, las comunidades marginadas están en contra del desempeño obtenido por la OAM en el combate frente a la pandemia. La información recabada resulta enriquecedora para las propuestas relacionadas con la contención de la pandemia en condiciones de marginación social, debido a que puede ayudar a delimitar objetivos, especificar planes de acción, prevención y mitigación de problemáticas sanitarias, entre otras, con la finalidad de encaminar a la comunidad hacia el bienestar en la salud y en el desarrollo integral.

La percepción de los problemas de salud y marginación se deben principalmente a la valoración negativa del desempeño del Ayuntamiento por parte de la población, la cual no se siente incluida en el desarrollo local, pues el olvido y la marginación mantiene a estas comunidades alejadas del desarrollo. En este sentido, para la realización de proyectos integrales de salud, es fundamental llevar a cabo una investigación previa sobre la percepción de la población en relación con el trabajo realizado por las autoridades locales para enfrentar la pandemia, pues los aspectos sociales y de salud son los puntos de partida que permitirán alcanzar el bienestar integral de las comunidades.

La pandemia destapó la situación de precariedad en la que se encuentran las comunidades de La Montaña, que históricamente han sido olvidadas por las instituciones del Estado. De esta manera, se evidencia la violación sistemática de sus derechos humanos, específicamente del derecho a la salud y a la alimentación, debido a la falta de infraestructura, personal médico, desabasto continuo de medicamentos y alimentos, discriminación institucional, ausencia de un enfoque preventivo culturalmente adecuado y asequible, falta de un monitoreo y seguimiento de la evolución de la pandemia (Servicios y Asesoría para la Paz [SERAPAZ], 2020).

Uno de los problemas al que se enfrentó esta investigación fue que no existen datos ciertos ni precisos de los contagios y muertes de COVID-19 que nos permitan conocer con exactitud el DAP: por un lado, el cabildo argumenta que sólo se reportaron veinticinco contagios y un deceso; por otro lado, las comunidades marginadas y las organizaciones defensoras de los derechos humanos como Tlachinollan (2020) han acreditado la existencia de un mayor número de contagios y más de 300 muertes por COVID-19.

Con base en estos argumentos, los datos oficiales no muestran la realidad que sufren las comunidades marginadas, toda vez que el gobierno estatal se basa en el registro que llevan los hospitales para construir las “cifras oficiales” y en las localidades aisladas las personas fallecen por coronavirus sin que haya un registro porque no hay pruebas para el diagnóstico (Tlachinollan, 2020). La falta de estadísticas veraces sobre la evolución de la pandemia genera, por una parte, que los gobiernos municipales argumenten, mediante las cifras oficiales, que han tenido un desempeño exitoso ante la pandemia, al estar “libres de coronavirus”; y por la otra, que no se atienda a las comunidades marginadas que han sufrido sus terribles efectos en contextos de pobreza extrema. La realidad es que, aunque el aislamiento las ha alejado del coronavirus, también las ha alejado del desarrollo y del registro estadístico.

Con base en el análisis realizado, se puede observar que, desde la percepción de las comunidades, la OAM del Ayuntamiento de Cochoapa se ha caracterizado por una capacidad limitada, baja confianza social, carencia de infraestructura médica, falta de comunicación y transporte, aplicación inadecuada del financiamiento público, así como deficientes transparencia y rendición de cuentas. Esta situación se encuentra combinada con la carencia de estadísticas veraces de evolución de la pandemia en la región, el aislamiento social que inhibe los contagios y el autoconfinamiento —basado en el trabajo comunitario— de algunas localidades para protegerse del coronavirus.

El Ayuntamiento tiene una estructura jerárquica en donde las decisiones se concentran en el presidente municipal y en el Cabildo, mismo que adolece de las viejas prácticas clientelares y no tiene participación responsable con la sociedad civil para generar organización (determinar prioridades de participación en la elaboración, ejecución y evaluación de proyectos sustentables para contener la crisis y para garantizar un mejor desempeño frente a la pandemia). De igual manera, se requiere de manera urgente robustecer la gestión del gobierno municipal para dar una eficaz respuesta a las necesidades de la población, incentivar la profesionalización de los funcionarios públicos, capacitarlos y acercar los servicios a las comunidades más apartadas.

La OAM incide en el DAP en términos de eficacia porque, al menos en la cabecera municipal, se logró contener la pandemia a veinticinco contagios y una defunción. Esta eficacia es aparente debido a que no se manifestó en las comunidades más aisladas, en las cuales, organizaciones defensoras de los derechos humanos documentaron la existencia de muertes con síntomas muy parecidos a los de la COVID-19. En términos de eficiencia, el Ayuntamiento movilizó los recursos materiales y humanos disponibles para optimizar su rendimiento en las poblaciones más numerosas —como la cabecera municipal de Cochoapa, en donde se realizaron censos de la evolución de la pandemia—, pero no en las comunidades aisladas. En cuanto a la legitimidad, la OAM sólo la tuvo al interior de la institución municipal.

Otros factores importantes que, combinados con la OAM, inciden en el DAP son el autoconfinamiento —los habitantes cerraron sus accesos para impedir la entrada del virus—,4 la marginación y la lejanía con las zonas urbanas (Infobae, 2020). Entre las acciones que las comunidades realizaron se encuentran: la generación de datos sobre los contagios y los fallecidos; campañas de información y concienciación sobre la prevención del virus; la adopción de medidas de contención y mitigación, como los cercos sanitarios; la prohibición de acceder a las comunidades, junto con la vigilancia, la supervisión comunitaria y la creación de protocolos de circulación y aislamiento; la utilización y el fomento de la medicina tradicional, y la adopción de medidas para garantizar la seguridad alimentaria (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2020, p. 52).

Finalmente, el aislamiento social —producto de las condiciones territoriales de Cochoapa que impidieron la fácil interacción entre las personas— inhibió los contagios. Fue un factor determinante que favoreció de manera indirecta la contención de la pandemia de COVID-19 porque la principal estrategia utilizada para enfrentarla fue el distanciamiento5 y el aislamiento social, que implica la dispersión o separación física entre las personas.

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Notas

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