Introducción

En lo que va del siglo XXI, las posturas más severas sobre la migración han ganado terreno en Europa. La disputa sobre el tema entre países de la Unión Europea demuestra la incapacidad para negociar quién debería adaptarse frente al aumento en la llegada de inmigrantes, lo que ha ocasionado indiferencia ante el fenómeno y ha abonado a las tragedias que han sido constatadas por medios de información. El fenómeno migratorio en Europa tiene su origen muchos siglos atrás y ha implicado el éxodo de miles de personas debido a amenazas a su vida e integridad física; estas personas huyen porque es necesario huir debido a las circunstancias en su lugar de origen: la guerra, el hambre, la pobreza, las enfermedades. Así, arriesgan la vida en su camino hacia Europa a través de rutas traicioneras (marítimas o terrestres) en busca de seguridad y mejores perspectivas económicas.

Ante ello, diversas voces de la región europea han manifestado su consternación por el tratamiento del fenómeno migratorio por parte de distintos Gobiernos. Se trata de los Consejos Económicos y Sociales, organismos diseñados para el diálogo social y, por lo tanto, conformados por representantes de los sectores productivos: empresarial, sindical y sociedad civil. Estos consejos han ofrecido recomendaciones e informes estadísticos no vinculatorios, pero con la garantía de calidad técnica, académica y científica; han propuesto políticas públicas y legislación en la materia, así como un diálogo más estrecho con el sector público para buscar soluciones a un fenómeno que corresponde atender de manera humanitaria.

Por lo anterior, el presente estudio se inserta en la línea de investigación referente al análisis de experiencias de organismos diseñados para el diálogo social, como son los Consejos Económicos y Sociales de la Unión Europea y América Latina (véase Montoya, 2013, 2014 y 2017). El objetivo principal del artículo es analizar el alcance que tienen algunos consejos socioeconómicos europeos en el fenómeno migratorio.

En este sentido, el problema de investigación se presenta a través de la siguiente interrogante: ¿qué aportaciones relevantes han realizado los Consejos Económicos y Sociales de Francia, Italia y España, como experiencias de diálogo social, para la atención del fenómeno migratorio? A fin de contestar esta pregunta y cubrir el objetivo de investigación, la metodología del estudio se centró en recolectar información obtenida en bases de datos gubernamentales, de organismos multilaterales, de artículos académicos y científicos, normas y leyes dedicados al diálogo social, así como de los consejos económicos y sociales. Es importante señalar que existe poca bibliografía dedicada al estudio del diálogo social y su vínculo con consejos económicos y sociales, por lo que la investigación se enfrentó a esta limitante. Ante ello, los elementos teóricos y prácticos examinados posibilitaron la detección de información relevante para la investigación, posibilitando el análisis e interpretación del desempeño e incidencia de organismos diseñados para el diálogo social en Europa ante el fenómeno de la migración.

El estudio inicia con la revisión del concepto “diálogo social” a partir del discurso de organismos multilaterales como la Organización Internacional del Trabajo, la Organización de las Naciones Unidas y el Comité Económico y Social de Europa. Posteriormente, se presenta una breve definición del Consejo Económico y Social. Enseguida, a través de la indagación, sistematización, análisis e interpretación de los datos recopilados, se aborda la experiencia de los consejos socioeconómicos europeos. Finalmente se ofrecen una serie de reflexiones a modo de conclusión.

El diálogo social desde la mirada de organismos multilaterales

De acuerdo con el Informe sobre las Migraciones en el Mundo (McAuliffe y Triandafyllidou, 2022), presentado por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), se estima que 281 millones de personas viven fuera de su país natal; cifra superior a las 128 millones reportadas en 1990 (McAuliffe y Triandafyllidou, 2022).¹ En sí, el fenómeno de la migración afecta todas las regiones del planeta. En la mayoría de los casos, se caracteriza por la discriminación, la explotación laboral, los malos tratos en estaciones migratorias, el poco o nulo acceso a servicios alimenticios, la negación a los servicios de salud pública o a prestaciones básicas de seguridad social. Incluso, muchas personas, por miedo a que se conozca su situación migratoria en los países en los que no son nacionales, evitan el uso de servicios o el ejercicio de derechos.

La migración se encuentra vinculada con las políticas del mercado de trabajo, así como con la esfera política de los derechos laborales, la generación de empleos, la educación, formación y competitividad laboral, la protección social, entre otros. En este sentido, en el ámbito internacional, diversos foros han señalado el tema migratorio como un asunto a atender desde el ámbito humanitario. Por ejemplo, el naufragio de Lampedusa en 2004, (del que se hablará más adelante), impulsó en el Consejo Europeo el establecimiento de “instalaciones de recepción” y “centros de procesamiento de tránsito” en África del Norte —región caracterizada por altos flujos migratorios de personas que huyen de crisis económicas y de conflictos— y en la ruta que pasa por países como Italia, Alemania, Francia y España, a fin de humanizar la gestión de las fronteras (Mezzada y Neilson, 2017, p. 201). El Consejo Europeo logró que se aplicaran, en colaboración con la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR), los Programas de Protección Regional, cuyo propósito es fortalecer la capacidad de protección a través de acciones que faciliten a refugiados radicar en países de la Unión Europea.

En 2010, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) presentó el Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el cual se enfoca en problemas vinculados al fenómeno migratorio. Este informe, dirigido a todo Estado miembro de las Naciones Unidas, sitúa en el centro los derechos económicos, sociales y culturales de los migrantes en los países de acogida y subraya ciertas obligaciones de los Estados en este contexto; por ejemplo, la protección de niñas y niños o el acceso a la salud (ECOSOC, 2010).²

En el mismo tenor, el Diálogo de Alto Nivel sobre la Migración Internacional y el Desarrollo, celebrado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York los días 3 y 4 de octubre de 2013, remarcó ocho puntos en la agenda global: la protección de los derechos humanos de los migrantes; la reducción de los costos de migración laboral; la eliminación de la explotación hacia los migrantes (incluyendo el tráfico humano); abordar la difícil situación de los que se encuentran varados en las fronteras; mejorar la percepción pública de hacia ellos; integrar la migración en las agendas para el desarrollo de los países; el fortalecimiento de base de datos, y mejorar la asociación y cooperación en esa materia (Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2013a).

En la Declaración de este Diálogo de Alto Nivel, los Estados miembros de la ONU aceptan el compromiso de “promover y proteger de manera efectiva los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos los migrantes […] mediante la cooperación y el diálogo a escala internacional, regional o bilateral” (ONU, 2013a, p. 2). Como se observa, el uso del término “diálogo” ya concede otro nivel al trato de la migración: el de la interlocución para la conciliación entre partes.

Otro documento que hay que destacar es el informe del Secretario General de la ONU sobre migración internacional y desarrollo (ONU, 2013b), en el que refiere el uso de foros y mecanismos de integración regional para promover la cooperación multilateral, y considerar la protección de los derechos humanos de los migrantes, el acceso a la protección social y el apoyo para la movilidad.

Un hecho reciente fue clave para visibilizar el nivel alarmante en el que se encuentra la protección y seguridad para las personas migrantes: entre el 8 y el 9 de septiembre de 2020, en el campo de Moria, isla griega de Lesbos, tuvo lugar un devastador incendio que arrasó con el campamento de refugiados más grande de Europa, en el que vivían alrededor de 13 000 personas (véase BBC News Mundo, 2020). El incendio, según algunas versiones no oficiales, fue ocasionado por los mismos residentes, quienes se quejaban de las malas condiciones en las que vivían (BBC News, 2018). Este fenómeno puso en evidencia la deficiencia y la dureza en la política de migración y de asilo en la Unión Europea. La Agenda Europea de la Migración (Comité Económico y Social Europeo [CESE], 2015), concebida en 2015, presentó estrategias para responder a la situación crítica del Mediterráneo. Una de ellas fue la activación de mecanismos de emergencia para ayudar a los Estados que experimenten afluencias repentinas de migrantes, incluso mediante programas de reasentamiento. Lo ocurrido en Moria en 2020 puso en evidencia que esas políticas migratorias fallaron.

En 2020, el CESE, organismo consultivo diseñado para fomentar el diálogo social en la región, puntualizó su preocupación sobre el fenómeno migratorio y la violación de los derechos humanos en la región; por ello presentó la propuesta de un nuevo Pacto Europeo de Migración y Asilo que buscaba desbloquear la situación política sobre el tratamiento a migrantes e implementar un enfoque de derechos humanos en el sistema de gobernanza de las migraciones en la Unión Europea.

En junio de 2023, el Consejo Europeo alcanzó un acuerdo sobre normas de asilo y migración; éstas, en términos generales, establecen directrices sobre los derechos del solicitante de asilo (por ejemplo, contar con servicios de intérprete o asistencia jurídica), medidas para prevenir abusos de autoridad y las obligaciones de los Estados miembros para dotarse de la capacidad operativa y los recursos humanos adecuados (Consejo Europeo, 2023). Sin embargo, hasta octubre de 2023, la propuesta no había logrado el consenso; por ello, España, Italia, Grecia, Chipre y Malta exigían su finalización inmediata (Infobae, 2023).

Los migrantes son una población en situación de vulnerabilidad, dado que están fuera de la protección jurídica de sus países. Aunado a ello, al estar en sociedades que no son las suyas, muchas veces desconocen el idioma, las leyes y costumbres de los países en los que transitan, lo que los coloca en desventaja. De este modo, el fenómeno migratorio suele convertirse en un tópico relevante y complicado en la arena internacional; a lo largo del tiempo se han construido esfuerzos para colocar a la migración en el centro de discusiones de alto nivel.

Por ejemplo, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible fijó metas e indicadores a la hora de crear políticas planificadas que permiten ofrecer una migración segura y responsable a las personas. La Agenda reconoce, incluso, que la migración es “un poderoso impulsor del desarrollo sostenible, para los propios migrantes y para sus comunidades en los países de origen, tránsito y destino” y requiere “de un compromiso horizontal y vertical con los diferentes niveles y sectores del Gobierno, la sociedad civil, la academia y otros, y el intercambio de información adecuada a las funciones y responsabilidades de las partes interesadas” (Organización Internacional para las Migraciones [OIM], 2018, p. 11).

Lo cierto es que, para cumplir los objetivos de la Agenda, se necesitan acciones internacionales concertadas que no parecen formar parte de las prioridades actuales de los Gobiernos. Aunque la comunidad internacional ha sido dotada a lo largo de la historia de documentos, foros y agendas recogidas en cumbres y conferencias multilaterales, éstos no se han cumplido de manera sistemática por la mayor parte de los países firmantes. Ciertamente, los Objetivos de Desarrollo Sostenible plantean una agenda extensa y ambiciosa, de difícil cumplimiento a la luz de acuerdos y decisiones adoptados por gobernantes en muchos países.

Por su parte, la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2018) vincula a la migración, directa o indirectamente, con el mundo laboral y con las oportunidades de acceder a empleos decentes: de acuerdo con el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (UNDESA por sus siglas en inglés), en 2018 se estimó que más del 50 % de los 214 millones de migrantes internacionales eran económicamente activos. No obstante, es importante señalar que los trabajadores migrantes que se desplazan para hacer trabajos estacionales o temporales no están incluidos en esas cifras, lo que los coloca en un contexto de vulnerabilidad; por ejemplo, pueden ser víctimas de fraude por parte de supuestos agentes de contratación, víctimas de trabajo forzoso,³ explotación de trabajo infantil, bajos salarios, condiciones de alojamiento precarias, falta de protección social —lo que aumenta el riesgo de situarse en la pobreza al regresar a sus países— e, incluso, de verse imposibilitados de encontrar empleo debido a la discriminación.⁴

La crisis mundial de los años 2008 y 2009 provocó el incremento del desempleo y, por lo tanto, del flujo migratorio hacia países como Irlanda, España y Estados Unidos. Por ejemplo, España —como importante destino de migrantes provenientes de Marruecos, Rumania y América Latina— tuvo una tasa de desempleo del 17.4 % —un aumento de 1.8 millones de trabajadores desempleados en comparación con 2008— (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE], 2009). Esto implicó un terrible escenario para los migrantes en aquel país, pues sólo el aumento de desempleo de migrantes trabajadores del sector de la construcción representó el 107 % (Awad, 2009; OIM, 2010).

Ahora bien, hace diez años, la OIT (2004) enfatizó en su informe En busca de un compromiso equitativo para los trabajadores migrantes en la economía globalizada, la importancia de generar políticas y usar enfoques multilaterales para mejorar la gobernanza de la migración. La fórmula de la OIT se refiere a que una de las mejores maneras para conciliar objetivos con los migrantes de índole laboral, social y contra la trata de personas, es llevar a cabo debates fundamentados sobre esas políticas y un diálogo social a niveles tanto nacional como internacional. El diálogo social es definido por la OIT (2018) como:

[...] todo tipo de negociaciones, consultas e intercambios de información entre representantes de gobiernos, empleadores y trabajadores a propósito de cuestiones de interés común en relación con la política económica y social. El diálogo social constituye no sólo un medio de progreso social y económico, sino también un objetivo propiamente dicho, toda vez que permite a las personas expresarse y defender sus intereses en la sociedad y en el lugar de trabajo. (p. 3)⁵

Aún más: la propia OIT considera el diálogo social como un puente para mejorar políticas públicas y la gobernanza de la migración. En la Reunión Técnica sobre Migraciones Laborales, llevada a cabo en noviembre de 2013, se señaló que el diálogo social a escala local, nacional, bilateral, subregional, regional e internacional da paso a que los mandantes tripartitos de la OIT (representantes gubernamentales, sindicales y empresariales) desempeñen un papel preponderante a la hora de formular leyes y políticas relativas a la migración laboral que estén basadas en derechos y que, además, guarden una relación con las necesidades del mercado de trabajo (OIT, 2013).

La OIT ha abogado por que las autoridades públicas, en colaboración con empleadores y trabajadores, entiendan la migración como un fenómeno de preocupación laboral. En su informe Diálogo social y tripartismo, la OIT (2018) subraya, en materia de migración, que este fenómeno va en aumento; por ello resulta importante que los Estados “atraigan la participación de los interlocutores sociales en la prestación de servicios a los trabajadores migrantes y las consultas sobre migración laboral internacional” (OIT, 2018, p. 25); esto a partir de diversas disposiciones emitidas por el organismo internacional como el Convenio sobre los trabajadores migrantes (OIT, 1975b), la Recomendación sobre los trabajadores migrantes (OIT, 1949) y la Recomendación sobre los trabajadores migrantes (OIT, 1975a).

De igual manera, la OIT ha elevado a escala internacional la instrumentación de espacios que tienen como propósito aprovechar el diálogo social para la generación de propuestas y soluciones en torno a la migración. Estos instrumentos y espacios bien pueden ser modelos para los países a fin de que basen sus acciones sobre principios básicos al respeto a los derechos humanos, así como en la cooperación y negociación. Se mencionan, por ejemplo, la Alianza 8.7 —cuyo objetivo es erradicar el trabajo infantil y el trabajo forzoso, así como formas de esclavitud y trata de personas—, la Iniciativa Global sobre Empleo Decente para los Jóvenes —con la participación de veintiún órganos de las Naciones Unidas—, la Alianza Mundial para la protección social universal, la Iniciativa para la Contratación Equitativa —cuya misión es prevenir la trata de personas y proteger los derechos de los trabajadores, incluidos aquellos que son migrantes, contra prácticas abusivas y fraudulentas—.

En definitiva, como se verá en las siguientes páginas, el fenómeno migratorio en Europa ha sido una de las principales preocupaciones de la región. En este contexto, el papel de los Consejos Económicos y Sociales como organismos consultivos y asesores de los gobiernos compuestos por sectores representativos, específicamente de España, Francia e Italia, ha resultado valioso en la toma de acciones colaborativas para atender la materia.

Qué es un Consejo Económico y Social?

De acuerdo con Arias (2008), el diálogo social puede ser catalogado en diferentes perspectivas: a) tripartito propio, referido a la participación de los sectores tradicionales; b) tripartito impropio, con la participación de los sectores empresarial y sindical y con la inclusión (o no) del sector público como observador; c) tripartito plus, que abre la participación a otros sectores no tradicionales;⁶ d) ad hoc, que remite a prácticas de diálogo no institucionalizadas, sino originadas espontáneamente, y e) institucional, entendido como la institucionalización del diálogo social a través de organismos constituidos para este propósito. En esta última categoría cabe la figura de los Consejos Económicos y Sociales, órganos consultivos considerados como espacios para la deliberación, negociación y consulta tripartitas (sindical, empresarial, pública) sobre temas económicos y sociales, y cuyo objetivo es incidir u orientar con sus opiniones en políticas públicas y anteproyectos de ley sobre materia económica, social, laboral o medioambiental en los ámbitos estatal y regional.

Sin embargo, dado que no se constituyen como cámaras legislativas, sus acuerdos no son vinculantes a los poderes públicos. Generalmente, la constitución de estos organismos —y, por lo tanto, su reconocimiento jurídico ante los Estados— se debe, en buena parte, a las exigencias de la sociedad civil de mejorar los canales de comunicación y de incidencia en la voluntad política de los poderes públicos (Montoya, 2014).

El primer organismo de esta naturaleza se creó en la Alemania de posguerra en 1919, cuando se formó el Consejo de Weimar, órgano estatal que participaba en la elaboración de proyectos de ley sobre política social y económica. Posteriormente, experiencias similares fueron emergiendo en diferentes países de todas latitudes y siguen vigentes en la actualidad: España, Brasil, Italia, Francia, Grecia, Bulgaria, Camerún, Congo, Israel, Argentina, Venezuela, entre otros.⁷

Para el presente estudio se escogieron los casos de España, Francia e Italia, por tratar al fenómeno migratorio en sus Consejos Económicos y Sociales. Es importante resaltar que, de acuerdo con Fernández (2023), “en el año 2021, Alemania albergaba cerca del 18 % del total de población extranjera de la Unión Europea. Francia, Italia y España siguieron con aproximadamente, 14,6 %, 12,8 % y 10,3 %, respectivamente”. Para el caso de Alemania, se detalla que en 2022 los inmigrantes que llegaron al territorio aumentaron a 1 455 000, principalmente refugiados de la guerra Rusia-Ucrania (Destatis, 2023). Este país no cuenta con un Consejo Económico y Social, pero sí con un Consejo de Expertos, integrado por cinco especialistas en el campo de la política social y económica; éste está adscrito a la Oficina Federal de Estadística del Ministerio del Interior alemán (Comisión Europea, s. f.). Por lo tanto, para los fines del presente estudio, descartaremos el caso alemán.

El papel de los Consejos Económicos y Sociales ante el fenómeno migratorio: España, Francia e Italia

Aquí se analizan las acciones emprendidas por los Consejos de España, Francia e Italia ante el fenómeno migratorio en Europa. Primero, se revisan algunos datos contextuales sobre la migración en estos países; después, se abordan las acciones emprendidas paralelamente por los diversos sectores sociales y económicos representados en estos órganos.

El Consejo Económico y Social de España

El Consejo Económico y Social de España (CES), fundado en 1991, se define como un órgano consultivo del Gobierno en materia socioeconómica y laboral (artículo 1.2. de la Ley del CES), adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (actualmente Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), potenciado por la Constitución de 1978. Esto quiere decir que la Constitución, en su artículo 7, atribuye expresamente a los sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales un papel estratégico para “la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios” (Senado de España, 1978).

El CES es una institución de participación formalizada que emite iniciativas socioeconómicas y laborales, en la que los agentes sociales pueden manifestar sus opiniones antes de que el Gobierno adopte determinadas decisiones. Está compuesto por sesenta y un integrantes, distribuidos entre las principales organizaciones sindicales y empresariales del país, en comunión con representantes del Gobierno español.⁸ Emite dictámenes y recomendaciones, así como memorias socioeconómicas de España.

Consideramos, para este estudio, que el caso migratorio en España resulta ser emblemático, en lo que respecta a la Unión Europea, por sus implicaciones geográficas, históricas, culturales, sociales y políticas. Debido a su situación geográfica, a casi 13 km de África, así como su relación con los países de Latinoamérica, España ha sido por largo tiempo una entrada al continente europeo para un gran número de inmigrantes.

A mediados de la década de 1970, España ya se había consolidado como uno de los principales emisores de emigrantes; en la década de 1980, se presentó como receptor de inmigrantes. Por aquellos años, se aprobó la primera ley de extranjería: la Ley orgánica 7/1985 sobre derechos y libertades de los extranjeros en territorio español (Jefatura del Estado, 1985), a la que le siguieron sucesivas reformas enfocadas al empleo e integración social, que fueron conformando la política española de índole migratorio.

Desde finales del siglo XX, el fenómeno migratorio en territorio ibérico generó cambios profundos en los perfiles sociales del mismo. En 2011, el Instituto Nacional de Estadística (INE) señaló que la migración había alcanzado un récord histórico al contabilizar 5.7 millones de extranjeros en el padrón, lo que equivalía al 12.19 % de la población española y era diez veces más que lo registrado en 1998, trece años atrás (véase Instituto Nacional de Estadística, s. f.). Estos números representan un estatus de multiculturalidad en España comparable al de muchos países receptores de otras culturas, como Estados Unidos.

Fue en 2004 cuando se dio un giro en la orientación de políticas de inmigración, destacando la intensificación de la participación de sectores sociales en el diseño y gestión de políticas migratorias, específicamente las que se refieren al ámbito laboral. En este contexto, el CES participó a través del informe Inmigración y mercado de trabajo (CES, 2004a), el cual sirvió para que este organismo se posicionara frente al tema, lo fijara como una de las grandes cuestiones de atención permanente (plasmado en cada edición de sus memorias)⁹ y propusiera reformas migratorias. Sobre este último punto, destaca el Real Decreto 2393/2004, con fecha de 30 de diciembre (que además aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, con fecha de 11 de enero), relativo a derechos y libertades de los extranjeros en España, así como su integración social. En este decreto, se conceden autorizaciones de estancia por razones humanitarias: salud, seguridad o por motivos racistas, las cuales fueron recomendaciones del Consejo.

Otras recomendaciones contenidas en el informe de 2004 que se hicieron presentes en esta reforma fueron las mejoras en los procesos para la contratación y la creación de la figura del “arraigo laboral”, la cual se define como la autorización de residencia de extranjeros por circunstancias excepcionales, lo que permite trabajar a las personas inmigrantes que obtengan acreditación de permanencia continuada en España en el lapso de dos años. Otras sugerencias del CES fueron las mejoras regulatorias de acceso al trabajo a los extranjeros, claridad en los procedimientos de tramitación de estancia legal, mayor contacto con los empleadores y la generación de una ventanilla única para evitar procesos burocráticos. Sobre este último punto, no fue sino hasta 2022 cuando el Gobierno español, a partir de la reforma a la Ley de Extranjería, implementó una ventanilla única para agilizar trámites de contratación de trabajadores de otros países.

En ese mismo año, 2004, el Gobierno creó la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, bajo la supervisión del Ministerio de Trabajo; ésta asumió acciones relacionadas con el fenómeno migratorio que anteriormente estaban adscritas al Ministerio del Interior; así se dio mayor cabida a asuntos relativos al acceso al trabajo de los extranjeros y a la integración social. En ese mismo contexto, se emitió la Declaración para el diálogo social. Competitividad, empleo estable y cohesión social (Gobierno de España, 2004), suscrita el 8 de julio de 2004 por el Gobierno, las organizaciones empresariales, CEOE, CEPYME y los sindicatos UGT y CCOO; ésta vinculó el diálogo social con el fenómeno migratorio.

La participación del Consejo Económico y Social de España en la arena nacional ha sido relevante desde 2004, pues sus opiniones técnicas y científicas le han valido una incidencia en la elaboración de textos, acuerdos y compromisos relacionados al fenómeno migratorio. Destacamos, por mencionar algunos ejemplos, el Dictamen 4/2004 (Consejo Económico y Social de España, 2004b), sobre el Proyecto de reforma del Reglamento de la Ley de Extranjería, el cual favorecía la eliminación de conductas tipificadas como delito en el contexto laboral, y el Dictamen 1/2009 (Consejo Económico y Social de España, 2009), sobre la reforma de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. El informe 2/2004 (Consejo Económico y Social de España, 2004a) partía del fenómeno cada vez más evidente de la población migrante en territorio español; tenía un marcado elemento laboral, por lo que el CES examinó flujos sobre la participación de las personas migrantes en el mercado de trabajo de España, el nivel formativo y la distribución sectorial. En términos generales, gravitaba un tema importante que era la informalidad del empleo y la falta de regulación.

Años después, en 2019, el Consejo volvió a pronunciarse ante el fenómeno migratorio a través del informe La inmigración de España: efectos y oportunidades (CES, 2019) que, en términos generales, expone la necesidad de crear una política comunitaria de migración y de asilo, dado que la Unión Europea no contaba con instrumentos para hacer frente a grandes flujos migratorios, como sucedió en 2015, “el año de la crisis de refugiados”.¹⁰ Este informe comparte datos que evidencian cómo los extranjeros enfrenta condiciones laborales más adversas que los nacionales: las viviendas son peores y están imposibilitados de acceder a prestaciones sociales, siendo probable que recaigan en pobreza y discriminación.¹¹

De acuerdo con este informe, el riesgo de pobreza de los inmigrantes africanos y latinoamericanos es del 51 % —el de los españoles es del 23 %—, principalmente por los bajos salarios. A pesar de ello, el documento señala que, hasta el 30 de junio de 2018, 5.3 millones de extranjeros contaban con autorización para residir y trabajar en España —por ejemplo, en 2018, las mujeres inmigrantes representaron el 20 % de la población en el sistema de provisión de cuidados a adultos mayores— (CES, 2019, p. 52). Este documento, además, da cuenta de los principales países emisores de inmigrantes en territorio español: Colombia, Argentina y Ecuador (llegados entre 2015 y 2017), los cuales siguen figurando entre los diez primeros lugares, al igual que Rumanía, Marruecos y China (CES, 2019, p. 56).

Finalmente, a través de este informe de 2019, el Consejo hace un llamado a los países que integran la Unión Europea a avanzar en la adopción de una política migratoria, de asilo y de refugio que sea común en la comunidad de países y que favorezca la integración sociolaboral, el reconocimiento de cualificaciones de personas migrantes, así como el desarrollo de competencias (CES, 2019, 2017). Lo anterior cobra sentido si consideramos que, ocho años después del antes referido “año de la crisis de refugiados” en 2015, la Unión Europea sigue sin encontrar formas que encaren el problema comunitario más divisorio: el fenómeno migratorio. Después de la publicación del informe del CES en 2019, en 2020 la Comisión Europea propuso un nuevo pacto sobre migraciones y asilo para propiciar marcos comunes.¹² Sin embargo, se abrieron nuevas confrontaciones, como la iniciativa de levantar murallas en fronteras y sobre quiénes deben financiarlas, lo que equivale a retrocesos en soluciones que bien pueden gestionarse a través de diálogos entre diferentes sectores (Ayuso y Clemente, 2023).

España posee 21 km de muralla en Ceuta y Melilla, las únicas fronteras te1rrestres de la Unión Europea y África; esto impidió que alrededor de 2 300 inmigrantes cruzaran la frontera en 2022 y contribuyó a que se generaran tragedias como la ocurrida en Melilla en junio de ese año, en la que decenas de personas murieron aplastadas.¹³

En términos generales, el Consejo Económico y Social de España apuesta a que la política migratoria no puede reducirse a gestionar controles de acceso en las fronteras, sino que se debe aceptar la pluriculturalidad y su transversalidad en las políticas públicas nacionales, destacando el papel del diálogo social en estos procesos. Así se ha demostrado al incidir en reformas a leyes de extranjería que atienden derechos de las personas migrantes. El CES, representado por las corporaciones y organizaciones sindicales y empresariales más emblemáticas de España, se asume como un espacio de cohesión, diálogo y negociación en temas de relevancia nacional.

El Consejo Económico y Social de Francia

El Conseil Économique, Social et Environnemental (CESE) se deriva de una previsión constitucional, mantenida en las sucesivas reformas (artículo 25 de la Constitución de octubre de 1946; artículos 69, 70 y 71 de la Constitución de octubre de 1958), como la de 2008 que añade lo medioambiental a sus ejes de trabajo. Como sucede con casi la mayoría de los CES europeos (Weimar en Alemania o el caso italiano), el CESE francés fue resultado de un pacto social producto de las heridas y divisiones sociales que se produjeron al final de la Segunda Guerra Mundial (Bevort, 2011).

Está compuesto por alrededor de 233 integrantes: empresarios, sindicatos, productores agrícolas, profesionistas, académicos y organizaciones de la sociedad civil. Sus cinco misiones principales son: a) aconsejar al Gobierno y al Parlamento y participar en la elaboración de la política económica, social y medioambiental; b) favorecer, gracias a su composición, el diálogo entre las categorías socio-profesionales cuyas preocupaciones, si bien distintas en un principio, van conciliándose durante la elaboración de propuestas de interés general; c) contribuir a la evaluación de las políticas públicas de carácter económico, social y medioambiental; d) fomentar un diálogo constructivo y una cooperación con los órganos consultivos creados en las entidades territoriales y en sus homólogos europeos y extranjeros, y e) contribuir a la información de los ciudadanos. Para cumplir con estos objetivos, el CESE francés emite dictámenes —que hacen las veces de recomendaciones—, así como memorias socioeconómicas (véase Conseil Économique, Social et Environnemental, s. f.).

De acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística y Estudios Económicos (INSEE por sus siglas en francés, s. f.), en 2018 vivían aproximadamente 6.5 millones de personas migrantes en territorio francés, frente a 67.2 millones de población nacional; lo anterior representa un poco menos del 10 % del total. Para el INSEE (s. f.), las personas inmigrantes son consideradas como todas aquellas “nacidas en otro país y residentes en Francia y todas las personas nacidas en Francia que tengan al menos unos de sus padres inmigrante”.¹⁴ A nivel nacional, el 48 % de los inmigrantes son obreras y obreros; las mujeres inmigrantes realizan el 37 % de los empleos no calificados; el 67 % de mujeres provienen de África subsahariana, y el 60 % de las mujeres son magrebíes. Además, el 55 % de las personas inmigrantes viven en casas habitación de aproximadamente 75 m2, en condiciones de hacinamiento.

A principios de 2023, el Gobierno francés intensificó una campaña en el Parlamento para reformar la ley de inmigración, la cual incluía, entre otras cosas, la legalización parcial y temporal de inmigrantes irregulares que trabajaran en sectores necesitados de mano de obra como la agricultura o la industria de la construcción (véase Moro, 2023). En materia de asilo, dicha reforma tuvo la pretensión de acelerar la expulsión de personas cuyas solicitudes fueran consideradas improcedentes por los tribunales. Sin embargo, ante la pérdida de la mayoría en el Congreso del presidente Emmanuel Macron y ante la falta de consenso, se aplazó la discusión hasta nuevo aviso.

Como sucedió en el caso español, el CESE francés señaló que “el año de la crisis de refugiados” en 2015 reveló dificultades sensibles de implementación de una política migratoria común, de acuerdo con lo expresado en el informe denominado Las migraciones internacionales: Un reto planetario (Conseil Économique, Social et Environnemental, 2015). En este documento, el Consejo se pronunció ante un episodio difícil para la región europea y, desde luego, para un país que recibe un número considerable de inmigrantes. El organismo consideró que, a nivel europeo, las organizaciones de la sociedad civil y órganos ciudadanos como los Consejos Económicos y Sociales nacionales, en colaboración con el Comité Económico y Social Europeo, deben desempeñar un papel más activo en el marco de la cooperación sobre las cuestiones migratorias. Lo anterior cobra sentido al hacer un llamado a organizaciones sindicales y empresariales a influir en las decisiones de políticas públicas.

Para este organismo ciudadano, existen dos objetivos comunes que deben presidir la acción de los diferentes agentes internacionales vinculados a la migración (ONU, ACNUR, OIT, OIM): la defensa de los derechos humanos de las personas migrantes (Conseil Économique, Social et Environnemental, 2018) y el apoyo a la buena gobernanza de países en desarrollo (Conseil Économique, Social et Environnemental, 2015, p. 25).¹⁵ La gobernanza es un principio que debe destacarse, dado que habla del ejercicio de acciones colaborativas; en este contexto en particular, el fenómeno migratorio debe ser atendido por instituciones públicas, organizaciones de la sociedad civil, sindicatos y empleadores, y debe ser regido por algo en común: la defensa y la protección de los derechos humanos de las personas migrantes, independientemente de su procedencia, mediante mecanismos efectivos de supervisión —como los Consejos Económicos y Sociales o las Defensorías de Derechos Humanos—, así como de control, esto es, las oficinas públicas de atención, registro y control migratorios.

Por otro lado, el CESE francés considera que el combate a la pobreza y las desigualdades sociales son factores clave para luchar contra las migraciones forzadas. Esto implica evitar que se generen múltiples problemas derivados de ello: trata de personas, tráfico ilícito de personas, generación de poblaciones flotantes carentes de servicios y delincuencia, entre otros. De hecho, propone que el 0.7 % de la renta nacional disponible se fije para la ayuda pública al desarrollo y para favorecer a las organizaciones de la sociedad civil francesas que atienden a migrantes (Conseil Économique, Social et Environnemental, 2015, p. 5). Otorgar este apoyo financiero debe ir a la par, según el Consejo, de una relación contractual con los países beneficiarios, la restauración del Estado de derecho, la buena gobernanza, la lucha contra la corrupción y la lucha contra la evasión fiscal.

Finalmente, en este informe de 2015, se destaca la recomendación del Consejo de implementar el artículo 78.3 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (Unión Europea, 2016)¹⁶en caso de crisis migratoria; esto resulta esencial, pues faculta a los Estados miembros de la región a demostrar solidaridad ante un país de primera acogida que gestione, en solitario, la llegada de migrantes a sus fronteras. En el mismo tenor, el Consejo urgió a que los Estados miembros de la Unión Europea cumplan con lo estipulado en la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (16 de diciembre de 2008) para implementar medidas de acompañamiento que aseguren el desarrollo digno del retorno de migrantes en situación irregular.

Sin embargo, el 11 de noviembre de 2022, se suscitó un evento desafortunado que puso en riesgo las relaciones entre Francia e Italia en el marco de dicho tratado. Nos referimos a lo acontecido con la embarcación Ocean Viking (de bandera noruega) que transportaba 230 migrantes que habían sido rescatados frente a las costas de Libia, entre ellos cincuenta y siete menores de edad, y que atracó en la base militar de Tolón, Francia, tras semanas de larga espera para recibir autorización. El ministro del Interior francés, Gérald Darmanin, acusó a las autoridades italianas de negarse a aceptar la solicitud de la embarcación en atracar en alguno de sus puertos. Esto ocasionó que Francia buscara reforzar controles fronterizos con Italia y, además, suspendiera el acuerdo de relocalizaciones, establecido a nivel europeo, para el reparto de migrantes rescatados por barcos humanitarios (véase Pérez, 2022). Este suceso evidencia, como ocurrió con Lampedusa, las políticas endurecidas de control migratorio en la Unión Europea, las cuales atentan contra la atención humanitaria y violentan compromisos asumidos en cumbres, conferencias y foros del fenómeno migratorio.

El 23 de mayo de 2018, en sesión plenaria del Consejo, integrantes de la Sección de Asuntos Europeos e Internacionales, conformado por los delegados de la Confederación General del Trabajo (CGT),¹⁷ el Grupo de Organizaciones Estudiantiles y Movimientos Juveniles (compuesto por el Foro de la Juventud Francesa, Comité de Relaciones Nacionales e Internacionales de la Juventud y la Educación Popular, la Federación de Asociaciones Generales de Estudiantes y la Unión Nacional de Estudiantes de Francia) y el Grupo de Personalidades Cualificadas (constituido por integrantes de la Cruz Roja, el Observatorio de Diálogo Social de la Fundación Jean-Jaurés, la Academia Francesa de Ciencias, fundaciones, medioambientalistas, entre otros) presentaron el dictamen Recorrido y políticas de acogida de los solicitantes de asilo en la Unión Europea (Conseil Économique, Social et Environnemental, 2018), el cual recomienda al Gobierno francés tres ejes de acción:

1. Revisión del mecanismo que determina el Estado responsable de la solicitud de asilo. Se refiere a la revisión del Reglamento de Dublín (adoptado en 2003), cuyo propósito es determinar qué Estado resulta responsable de examinar una solicitud de asilo (normalmente es el Estado por el que el solicitante entró a la Unión Europea por primera vez), así como asegurar que las solicitudes son objeto de evaluación justa en un Estado miembro.

Dicho de otra forma, el “sistema de Dublín” está basado en el supuesto de que, como las leyes y procesos de asilo en la Unión Europea están fundamentados en estándares comunes, esto permite a solicitantes gozar de niveles de protección similares. Sin embargo, en la realidad, tanto las leyes como los procedimientos aún varían entre países, provocando que los solicitantes sean tratados de forma diferente. Lo que aconteció con la embarcación Ocean King fue un referente claro de esta situación: cuando dos Estados miembros de la Unión Europea, como Francia e Italia, son firmantes del Reglamento de Dublín, sus sistemas legales hacen que las personas solicitantes de asilo queden en un limbo jurídico y su atención llegue a retrasarse.

Por eso, el CESE de Francia recomienda al Gobierno francés apoyar la propuesta del Parlamento Europeo, en el marco de la revisión del Reglamento de Dublín, que significa abandonar el principio del Estado de primera entrada a favor de un mecanismo de reubicación permanente que integre posibles vínculos del solicitante —reagrupación familiar, estudios anteriores, idioma— con un Estado y, en última instancia, la elección de cuatro posibles países anfitriones (véase La Razón, 2020).

2. Cambiar el paradigma del sistema de asilo francés. Para este punto, con enfoque más nacional, el Consejo francés recomienda facilitar el primer recibimiento a solicitantes y la creación de centros que concentren funciones necesarias para atender a refugiados: registro, información, orientación, apoyo social y psicológico, entre otros. Igualmente, sugiere la creación de una agencia de asilo e integración de refugiados, con competencias interministeriales y que, bajo la supervisión del presidente, se coordine a actores públicos que intervengan en el tránsito de solicitantes de asilo. Finalmente, el Consejo recomienda que la Oficina Francesa de Protección a los Refugiados y Apátridas (OFPRA)¹⁸ sea el único actor y referente para los solicitantes de asilo, en tanto órgano asesor y de orientación.¹⁹

3. Elegir un enfoque global para la integración. El CESE francés señala que la integración exitosa de refugiados merece una inversión especial por parte de las autoridades públicas. Con ello se refiere a garantizar el acceso a la salud desde la primera recepción. Asimismo, considera que la educación, el aprendizaje y el acceso al mercado laboral deben estar abiertos a los solicitantes de asilo y refugiados, por lo que recomienda permitir el acceso al empleo a partir de los tres meses posteriores a su registro. Lo cierto es que las recomendaciones del Consejo quedaron en al aire y no lograron incidencia: el gobierno francés, en 2022, expulsó a 15 396 inmigrantes del territorio francés, lo que supuso un incremento de 15 % con relación a 2021, periodo de la pandemia (La Vanguardia, 2022). Claro está que, debido a la guerra Rusia-Ucrania, el número de solicitantes incrementó a más de 65 000. El papel del CESE, en este sentido, perdió la batalla contra las duras políticas francesas. Si bien sus recomendaciones no son vinculantes al poder público, la calidad multisectorial y representativa de sus opiniones ofrece una ventana de solución a problemas que conlleva una mala dirección de atención al fenómeno migratorio.

En suma, el Consejo Económico, Social y Medioambiental de Francia ha mostrado un interés por opinar sobre el fenómeno migratorio e incidir en política pública a través de una serie de recomendaciones al Gobierno de Francia que podemos ubicar en tres frentes:

1. Enfatizar el fenómeno desde una visión regional europea, convocando a los países a velar por los derechos humanos de las personas migrantes: políticas de migración, de asilo, controles fronterizos. Sobre este punto en particular, es importante mencionar las voces críticas que consideran dejar de lado una visión europea basada en el control de la movilidad bajo un modelo securitario, es decir, implementando medidas para proteger sus fronteras y fortaleciendo las ya existentes con el objetivo último de evitar la llegada de solicitantes de asilo y refugiados (Cruz-Pérez, 2019).

2. Atender el fenómeno migratorio desde la gobernanza, esto es, involucrando a las voces gubernamentales en colaboración con la sociedad civil, los sectores empresarial y sindical.

3. Focalizarlo en Francia: el Consejo urge al Gobierno francés a atender a las personas migrantes desde la visión humanitaria, de oportunidades y competencias, premiando el asilo a personas en alta situación de vulnerabilidad (mujeres, niñas y niños).

En definitiva, la postura del CESE francés, reflejado en el informe de 2015 y el dictamen de 2019 en el que se enuncian las recomendaciones citadas en párrafos anteriores, logra tener relativa influencia en el actuar de los poderes públicos nacionales. Lo cierto es que el legislativo y el ejecutivo, como se ha analizado, han tomado posturas rígidas, poco flexibles, ante la llegada de migrantes a territorio francés. A pesar de que el Consejo esté conformado por un número amplio de representantes de la sociedad francesa, lo cierto es que el Gobierno francés parece no tomar en cuenta la opinión de muchos sectores: en contra de las recomendaciones, busca restringir la inmigración y facilitar las expulsiones, lo que se agrega a la reducción del acceso a la atención médica para inmigrantes indocumentados (20 minutos, 2023).

El Consejo Nacional Económico y Laboral de Italia

La Constitución de la República Italiana fue aprobada en 1947 por la Asamblea Constituyente después de la liberación del fascismo y la ocupación nazi. En el artículo 99, se instituye el Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro (CNEL), conformado por sesenta y cuatro integrantes de los sectores empresarial, sindical y académico;²⁰ este órgano desempeña sus funciones no vinculantes al Parlamento, al gobierno y a regiones a través de propuestas de programas y políticas económicos; revisión de informes del Ministerio de Economía; elaboración de informes sobre mercado laboral a petición de las cámaras legislativas, el Gobierno o las regiones.

Tres casos emblemáticos de tragedias relacionadas a inmigrantes han sucedido en Italia en el siglo XXI; invariablemente, han impactado en las políticas públicas de aquel país y, en general, en la Unión Europea. En primer término, señalamos el naufragio frente a la isla de Lampedusa, ocurrido en octubre de 2013, en el que murieron 368 personas procedentes de Libia (elDiario.es, 2014); en segundo lugar, el naufragio ocurrido en abril de 2015 en el que alrededor de 400 personas perdieron la vida en el Mar Mediterráneo, en las costas de Sicilia (BBC Mundo, 2015), y el tercer caso, ocurrido en febrero de 2023 en Cutro, a 150 metros de la costa italiana (Calabria), en el que naufragó una embarcación con alrededor de 200 personas a bordo (en su mayoría afganos, sirios, pakistaníes e iraníes): en él murieron más de 90 personas y hubo un centenar de desaparecidos (Giuffrida, 2023). De acuerdo con cifras del Proyecto Migrantes Desaparecidos de la OIM, más de 27 000 personas han desaparecido en el Mediterráneo desde 2014; hasta junio de 2023, más de un millar habían perdido la vida en el mare nostrum.²¹

Las tragedias llaman la atención debido a las rutas migrantes de países de África a Italia; además, han puesto sobre la mesa el análisis y la crítica del endurecimiento de las políticas migratorias, no sólo de Italia sino de toda Europa: desde 2015, famoso año de la crisis migrante, se ha alejado de una estrategia de búsqueda y rescate de inmigrantes, para sólo enfocarse en la vigilancia y fortalecimiento de las fronteras. Igualmente, estas tragedias evidencian la carencia de políticas y mecanismos en la Unión Europea que prevengan naufragios de aquellas personas que llegan al continente huyendo de la guerra, la miseria, la violencia o la persecución.

En mayo de 2023, el Parlamento italiano aprobó una controvertida ley que reprime la inmigración irregular. El decreto, mejor conocido como Cutro —en referencia al trágico naufragio señalado en líneas anteriores—, limita el estatus de protección italiana de los migrantes que, desde la perspectiva del sistema migratorio italiano, no reúnen requisitos para la obtención de asilo (Vigano, 2023). Este país ha registrado llegadas irregulares de 4 000 personas desde inicios de 2023 —cuatro veces más que en 2022—; según la narrativa gubernamental, esto se debe a que la protección ofrecida a las personas migrantes las incentiva a emprender viajes peligrosos a Italia. De hecho, el gobierno de la ultraderecha encabezada por Giorgia Meloni, en respuesta al incremento de flujos migratorios en territorio italiano, decretó un estado de emergencia a fin de derogar normas de ordenamiento (DW, 2023).

Con datos más recientes, de acuerdo con Amnistía Internacional (2023), alrededor de 160 000 personas huyeron de Ucrania para solicitar protección temporal en Italia, gracias al instrumento jurídico de la Directiva de Protección Temporal de la Unión Europea,²² lo que ocasionó que las autoridades concedieran el acceso prioritario a permisos de residencia, así como prestaciones de manutención. Lo trágico sucede cuando en las rutas migratorias se pierden vidas: alrededor de 1 373 personas desaparecieron en el océano cuando intentaban alcanzar la seguridad en Italia.²³

Para el CNEL, organismo consultivo de las Cámaras y el Gobierno, que hace las veces de un Consejo Económico y Social, el fenómeno migratorio es un tema constante en sus debates. En una de sus opiniones —que contienen tanto posturas políticas como recomendaciones específicas—, referente al “esquema del documento programático trienal 2001-2003 sobre políticas migratorias aprobadas por el Comité de Ministros 15 de diciembre de 2000” (CNEL, 2001), el Consejo señala una falta de coordinación efectiva del Gobierno italiano al no garantizar oficinas en materia de asistencia social para los migrantes; critica la modesta acción del Fondo Nacional de Inmigración (Fondo Asilo Migrazione e Integrazione), adscrito al Ministerio del Interior, el cual debería servir para determinar la igualdad de oportunidades entre inmigrantes y ciudadanos italianos en las mismas condiciones, y subraya la importancia de generar políticas de concertación interinstitucional y social, es decir, elegir la gobernanza de los fenómenos migratorios como condición para generar políticas eficaces en miras de la cohesión social.

En esa misma opinión, el CNEL (2001) señalaba la necesidad de velar por los derechos humanos de las personas que ingresan cada vez en mayor número a territorio italiano. Sin embargo, a pesar de sus recomendaciones dirigidas al Gobierno, la voz del CNEL se vio socavada con la aprobación en 2002 de la ley Bossi-Fini —llamada así por los líderes de la Liga Norte y de la posfascista Alianza Nacional, impulsores del texto—, la cual establece, entre otros puntos, permitir la entrada sólo a extranjeros que tengan contrato de trabajo; agilizar los trámites de expulsión, de manera que la persona inmigrante pueda ser devuelta a su país de origen en el plazo máximo de una semana, con la prohibición de regresar a Italia en un plazo de diez años, o, bien, imponer penas de hasta dos años de cárcel a aquellos empresarios que empleen inmigrantes sin permiso.

A pesar de lo anterior, el CNEL creó en 2002 el Organismo Nacional de Políticas de Integración Extranjera (véase CNEL, 2002), presidido por el presidente del Consejo y auxiliado por representantes de migración, rama empresarial y sindicatos, así como de asociaciones sociales de protección al inmigrante. El organismo cuenta, a la fecha, con bases de datos sobre inmigración; es diseñado colaborativamente con el asesoramiento científico de Cáritas/Migrantes. Esta base de datos, además, permite acceder a toda la información disponible a nivel nacional desde 2003, por lo que es un referente importante en la consulta informativa y estadística sobre el tema (véase Integrazione Migranti, s. f.).

Por ejemplo, en su reporte de 2006, denominado Índice de Integración de los Inmigrantes en Italia (CNEL, 2006), se presenta un análisis dividido por temas: estabilidad social, atracción e inserción laboral de inmigrantes; se incluyen estos datos para cada provincia italiana. En dicho reporte, el Consejo señala que el mundo no hace frente a los problemas generados por la globalización; por ejemplo, las condiciones padecidas por muchas personas inmigrantes: pobreza, exclusión social y desigualdad. Esto se ejemplifica con lo sucedido en Francia en 2006, cuando el entonces ministro del Interior de Jacques Chirac, Nicolás Sarkozy, presentó un polémico proyecto de decreto que prohibía la regularización masiva de inmigrantes en aquel país, lo que ocasionó protestas multitudinarias. Este proyecto es señalado por el Consejo como resultado de una política neoliberal.

Para el CNEL (2006), los disturbios de París parecen ser la punta del iceberg de un fenómeno que va mucho más allá de los propios inmigrantes porque, en lo más profundo, es un fenómeno ligado a la pobreza, cada vez más extendida en el planeta; no en vano, en Italia, muchos problemas concernientes a las personas inmigrantes son compartidos por segmentos cada vez más grandes de ciudadanos italianos. De acuerdo con este análisis, el problema de la vivienda no sólo es dramático para las personas inmigrantes, sino para los mismos nacionales que pierden sus hogares al no lograr pagar rentas o hipotecas. Ante esta realidad, el CNEL apela por la integración de un ordenamiento jurídico basado en el diálogo social, sumando a las culturas que habitan en territorio italiano. Esto es, un marco legal que incluya a nuevos ciudadanos y ciudadanas en las políticas públicas generales de Italia, sin excluir las políticas públicas específicas que atiendan realidades concretas. Esto contrarresta claramente el discurso gubernamental estricto y duro ante el fenómeno migratorio y hacia los solicitantes de asilo.

En 2011, el CNEL señaló la importancia de poner en práctica políticas insertas en la política exterior (Il Sole 24 Ore, 2011). El caso del fenómeno migratorio en Italia, por esos años, era visto por el Consejo como un hecho a abordarse en su dimensión europea y global, enfatizando mayores estrategias de atención. En su análisis, señala que en África la población en edad de trabajar aumentará a 725 millones hasta 2050, mientras que en Europa disminuirá a 103 millones: África necesitaría 508 millones de puestos de trabajo más para entonces. Por lo tanto, de acuerdo con el estudio, resulta necesario pensar en migraciones temporales e indirectas para superar la asimetría entre Europa y el continente africano

Ahora bien, la opinión sobre Disposiciones urgentes sobre los flujos de entrada legal de trabajadores extranjeros y la prevención y lucha contra la inmigración irregular (CNEL, 2023) refleja lo que para el Consejo significa la urgencia de regularizar al inmigrante en territorio italiano, gracias a la interlocución entre diferentes sectores: privado, social y público. La regularización, desde su perspectiva, implica realizar un examen intrínseco de la situación económica de ese país: conocer qué campos económico-productivos necesitan mayor mano de obra para así capacitarlos y emplearlos dentro de los marcos legales. Es decir, observar al fenómeno migratorio no como una amenaza, sino como una oportunidad humanitaria y de atención laboral.

Las restricciones de asilo y de protección implicarían, según el CNEL (2023), privar a los empleadores de fuentes de oportunidad de crecimiento laboral: El Consejo se propone a sí mismo como el espacio idóneo para la reflexión analítica y el estudio técnico, así como de diálogo entre los sectores afectados por atender el fenómeno migratorio: el Ministerio del Trabajo, organizaciones patronales y sindicales, tercer sector, entidades locales y embajadas,²⁴ entre otros. Por su parte, el Organismo Nacional de Coordinación del Consejo se presenta como el puente para hacer mapeos económicos en provincias italianas, detección de necesidades de mano de obra, generación de acciones de formación y capacitación a personas inmigrantes en colaboración con el sector empresarial.

En términos generales, el rol del CNEL en el mapa político italiano se asume solamente como un referente de análisis importante y un espacio de reflexión sobre el fenómeno migratorio, más allá de un contrapeso sobre la voluntad política. Como se mencionó, cuando en 2002 el Consejo se pronunció sobre el tema y exigió al gobierno italiano mayor cuidado y atención al inmigrante, no hubo más que una reacción de implementar políticas más duras. Lo anterior es común cuando los gobiernos no llegan a aceptar propuestas o críticas procedentes de agentes sociales o económicos que objetan el actuar gubernamental. Aun así, el CNEL creó el Observatorio, un repositorio de información sobre inmigración, y, por ley, tiene la obligación de ofrecer al Ejecutivo italiano toda la información necesaria para la decisión política, así como contribuir a superar la falta de conexión entre las políticas públicas existentes sobre formación e inserción laboral de los inmigrantes.²⁵

Reflexiones finales

En este estudio, al indagar sobre el desempeño de los Consejos Económicos y Sociales de España, Francia e Italia ante el fenómeno migratorio, se encontraron, paralelamente, una diversidad de tragedias que han involucrado la pérdida de miles de vidas de personas que intentan refugiarse en territorios que les puedan garantizar paz, seguridad y bienestar. Desafortunadamente, se topan con gobiernos cuyas leyes les sancionan la entrada, el asilo y el refugio, dejándolos a la deriva.

Como se ha analizado, el diálogo social estuvo presente en diversas agendas, foros, encuentros, diálogos y opiniones de organismos multilaterales como la Organización Internacional del Trabajo, el Comité Económico y Social Europeo, incluso la Organización Internacional para las Migraciones. Sin embargo, se ha observado que estas recomendaciones, agendas o foros han tenido poco peso en la voluntad política de los gobiernos. Si bien el discurso de estos organismos tiene su horizonte hacia la protección de derechos humanos, la eliminación de la trata de personas, vigilancia en las fronteras, la mejoría de la percepción pública de los migrantes, el trabajo decente, la integración del fenómeno en agendas de desarrollo y generar acciones que permitan atender la situación desde la gobernanza, lo cierto es que la situación de los migrantes en la realidad dista de estos buenos deseos. El bloque europeo, como se ha enunciado, está paralizado a razón de la falta de conciliación, negociación y diálogo entre gobiernos para determinar funciones y responsabilidades ante los flujos migratorios y recepción de asilados.

Nuestro análisis estuvo dirigido a analizar cómo tres organismos integrados por representantes de los sectores más importantes de los países tuvieron incidencia en el fenómeno migratorio. Así, para el caso de España, el Consejo Económico y Social demostró que sus recomendaciones influyeron en una reforma sobre extranjería en 2004, la cual aceptó la estancia de las personas en territorio español por razones humanitarias, la agilización de contratación, la creación de una ventanilla única y la generación de la figura “arraigo laboral”. Éstas fueron recomendaciones que el Gobierno de España adoptó del propio Consejo. En 2019, el propio CES volvió a alzar la voz al subrayar la importancia de implementar una política de asilo entre países europeos con enfoque humanitario.

Contrario al caso español, nos encontramos que las acciones del Consejo Económico y Social de Francia y el Consejo Nacional Económico y Laboral de Italia distaron mucho de lograr una incidencia en política pública o legislación en materia migratoria. Los gobiernos de ambos países optaron por la implementación de políticas públicas y leyes más duras, con mayores mecanismos de control y en medio de disputas políticas. Aun así, los informes u opiniones de ambos Consejos ofrecen estudios, repositorios y recomendaciones actualizadas, enfocadas a mejorar la atención a las personas inmigrantes.

Para el caso francés, el Consejo Económico, Social y Medioambiental de Francia se sumó a la agenda global del fenómeno migratorio, resaltando en sus informes y opiniones, la importancia del combate a la pobreza y las desigualdades como acciones que permitan frenar desplazamientos forzados. Ante la tragedia del Ocean Viking, el Consejo protestó y emitió una recomendación a los Estados miembros de la Unión Europea, de auxiliar al inmigrante en solicitudes de asilo, así como a países de primera acogida. Sin embargo, el Gobierno francés ha adoptado, a lo largo de los años, una serie de medidas que contrarrestan la postura del Consejo, al aprobar leyes que facilitan la expulsión exprés de personas inmigrantes en ese territorio. La incidencia del CES sobre este tema es, por lo tanto, débil ante los poderes públicos.

Para el caso italiano, el Consejo Nacional Económico y Laboral de Italia resalta la creación del Organismo Nacional de Políticas de Integración Extranjera como espacio técnico, de análisis y de estadística del fenómeno migratorio. Sin embargo, las opiniones, recomendaciones y estudios realizados por este Consejo no han sido tomados en cuenta por el Gobierno de Italia: en 2023 se aprobaron normas que favorecen la expulsión de inmigrantes.

En definitiva, las experiencias aquí estudiadas de los Consejos Económicos y Sociales en Europa, frente al fenómeno de la inmigración, son valiosas en tanto que ofrecen una mirada analítica, técnica y política. Ciertamente no podemos considerar que sus voces sean escuchadas por el poder político; sin embargo, se afirma que los argumentos, objetivos y visión giran hacia un modelo integral de protección de derechos humanos, ofrecimiento de oportunidades de desarrollo, atención humanitaria para evitar tragedias, vigilancia ciudadana en las fronteras, así como el fomento de la negociación y la conciliación de intereses a través del diálogo social.

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Notas

Notas de autor