Introducción

En el año 2006, el Partido de la Liberación Dominicana (PLD) obtuvo la mayoría en la Cámara de Diputados y el Senado. Comenzó así la etapa de dominio hegemónico de este partido en las instituciones dominicanas tras la conquista del Ejecutivo, dos años antes, a manos de Leonel Fernández (2004-2012). Una de las primeras medidas fue la creación del Fondo de Gestión Legislativa para transparentar las subvenciones que recibían los representantes del Poder Legislativo. Hasta entonces, no existía control alguno sobre esta actividad filantrópica gestionada a través de sus fundaciones y destinada a cubrir necesidades de los electores, como la compra de alimentos o medicinas. Desde el año 2007 pasaron a ser sometidas a registro contable en el Congreso.

Esta asignación es conocida informalmente como “Barrilito” (Senado) y “Cofrecito” (Cámara de Diputados), siendo el primero de los apelativos el que ha acaparado la denominación popular. Aunque el sobrenombre deriva del anglicismo pork barrel, no es una manifestación de este tipo de política distributiva en la que los legisladores estadounidenses compiten por atraer recursos para sus distritos, ya que, en la República Dominicana, es una asignación mensual determinada por el número de habitantes de la provincia y por la liberalidad de la autonomía presupuestaria del Congreso.

Esta institucionalización de la asistencia social en el Legislativo se enmarcaba en la tradición prebendalista que ha caracterizado a la cultura política dominicana desde la Era Trujillo hasta la actualidad (Hartlyn, 1998; Lozano, 2004; Jiménez Polanco, 1999; Espinal et al., 2013). De aquella entrega de alimentos en el Día del Pobre con ocasión del natalicio del dictador, perviven prácticas tan populares como el reparto de cestas navideñas, lavadoras el Día de las Madres, utensilios escolares en la apertura del curso y la petición directa —o a través de las redes sociales— de la intervención de las autoridades en algún asunto particular. La red de auxilio caciquil de Joaquín Balaguer al frente del Partido Reformista Social Cristiano (PRSC) en la década de los sesenta dio paso en los años ochenta al populismo asistencialista de los gobiernos del Partido Revolucionario Dominicano (PRD) y se burocratizó en 2004 con la implementación de los programas de transferencias condicionadas —Solidaridad y Progresando— en las administraciones del PLD.

Con la llegada al poder del Partido Revolucionario Moderno (PRM) en 2020, las mejoras en cobertura e integralidad de estos programas —ahora bajo el nombre de Supérate— están lejos de erradicar la instrumentalización de los subsidios sociales y garantizar una protección universal.¹ A pesar de los avances en la etapa de la consolidación democrática, la institucionalización de los partidos sigue teniendo una naturaleza informal, desideologizada y oligopólica, ya que quien gana las elecciones controla todos los recursos públicos (Carlin et al., 2015; Benito, 2023). Unas dinámicas que han llevado a la República Dominicana a ocupar los primeros puestos en los índices que miden el peso del clientelismo en la asignación de bienes públicos (Kitschelt y Kselman, 2011; Latin America Public Opinion Project [LAPOP], 2010; Observatorio de Élites Parlamentarias en América Latina [PELA], s. f.; Varieties of Democracy [V-Dem], 2022).

Para identificar de qué manera esta herramienta contribuye a fortalecer o debilitar la instrumentalización de la representación en el país, el trabajo analiza la actividad distrital para identificar el nivel de inclusividad —individual, corporativa y general— de los desembolsos realizados con cargo al Barrilito durante los dos primeros años en los que fue objeto de registro contable. Las cartas presentadas al legislador para solicitar su favor aportan pistas acerca de la movilización electoral, la maquinaria partidista y la negociación en las modernas transacciones clientelares. Para ello, el artículo se organiza en cinco apartados. Tras esta introducción, se presenta el marco teórico de la investigación. En tercer lugar, se analizan los resultados de la categorización de las ayudas y, en el cuarto apartado, el escenario de oportunidad que favorece este tipo de intercambios. En las conclusiones, se subrayan los hallazgos más importantes y se reflexiona acerca del impacto que estas asignaciones del Poder Legislativo tienen en la institucionalización del vínculo entre electores y políticos.

Marco analítico y metodológico

El clientelismo político es un modo de representación particularizada basado en el intercambio directo, contingente, predecible y supervisado entre principal y agente (Kistchelt y Wilkinson, 2012). Es una estrategia, tanto de los patronos para adquirir y mantener el poder, como de los clientes para proteger sus intereses (Piattoni, 2001). Esta distribución táctica de bienes —en la forma de compra de votos, subsidios, bienes o empleos— encierra un favoritismo en la ejecución del gasto público ajeno al interés general, motivado por la competición y la maximización electoral (Dixit y Londregan, 1996). La interacción entre altos niveles de competición política y pobreza explicaría la preferencia y persistencia del clientelismo en algunas democracias (Weitz-Shapiro, 2012). En escenarios muy competitivos, ganar o perder puede decidirse asignando bienes, subsidios, empleos o exenciones tributarias a ciertos grupos de interés. Ante la escasez de recursos y la posibilidad de identificar beneficiarios, los actores tienden hacia una intervención individualizada o de beneficios de club (Bardhan y Mookherjee, 2020).

En países con bajo nivel de desarrollo, la presencia de la política clientelar se ve favorecida por el bajo coste de los votantes marginales. La asignación selectiva del bienestar es más rentable que el gasto público general, ya que el coste de los votos electoralmente movilizados es menor que el de la provisión universal. Cuando lo que se asigna selectivamente son empleos públicos (patronazgo), este tipo de redistribución ineficiente resulta atractiva en mercados de baja productividad, escaso avance tecnológico y elevada desigualdad, como el dominicano; su uso podría tornarse endémico (Robinson y Verdier, 2013). La baja cualificación profesional y las menores restricciones legales e institucionales de acceso a los recursos a repartir acrecientan las ventajas competitivas de los partidos que reparten empleos (Calvo y Murillo, 2008).²

El clientelismo dificulta la coordinación entre las élites políticas y obstaculiza la agregación de intereses que han de realizar los partidos como agentes de la representación (Luna et al., 2021). Los partidos clientelistas generan indiferencia hacia la división ideológica ofreciendo a sus bases una lógica de voto alternativa que diluye las etiquetas izquierda-derecha (Ruth, 2016), centran la atención en su eficiencia resolutiva particularizada y debilitan la acción colectiva.³ En sistemas de partido desideologizados, los indecisos y moderados desleales con menor nivel de renta están más dispuestos a comprometer sus preferencias si reciben beneficios selectivos. Por el contrario, en sistemas con fuertes afinidades partidistas, los actores optan por favorecer a votantes duros y a los grupos de interés más relevantes en la liza competitiva (Dixit y Longredan, 1996, p. 1144). Los trabajos de Nitcher (2008), Ansolabehere y Snyder (2006) y De la Calle (2005) revelaron un patrón de asignación que premia a los votantes fieles, mientras que autoras como Stokes (2007) y Weitz-Shapiro (2006) apuntan a una asignación que busca persuadir a opositores e indecisos. En una posición intermedia, Kramon y Posner (2013) y Rosas y Hawkins (2008) defienden una estrategia mixta de concesión de bienes privados para movilizar a votantes fieles y de bienes públicos para persuadir a opositores moderados.

La estrategia de tratar de ganar al votante marginal a través de la manipulación del gasto público no está exenta de peligros, ya que, si bien puede incrementar el apoyo al oficialismo, también puede generar una movilización negativa (Nazareno et al., 2006). En este sentido, los trabajos de Schedler (2004) mostraron la complejidad del razonamiento moral de los ciudadanos que reciben ofertas clientelares, así como la incertidumbre respecto a su eficacia, incluso en colectivos más propensos a aceptarlas como los de las áreas rurales marginadas, cuestionando así el determinismo del vínculo instrumental. Por lo tanto, el menú de opciones de la asignación clientelar es variado, no siempre va dirigido a conquistar a los votantes indecisos y puede estar condicionado por la presencia de intermediarios o brókeres,⁴ más propensos a premiar a los electores leales (Stokes et al., 2013).

Con respecto a sus efectos sistémicos, el clientelismo restringe el desarrollo democrático, reduce el suministro de bienes públicos, alienta la corrupción y debilita el Estado de derecho. La política particularista tiende a reducir la cobertura y calidad de los sistemas de bienestar, contribuye al arraigo de una cultura de indulgencia entre representantes y representados, y retrasa la profesionalización de la administración pública, sometida a los envites del patronazgo (Lo Blue et al., 2021; Hicken, 2011). En el escenario legislativo, su uso interfiere con las funciones de la administración y compromete la equidad en la distribución de costes y beneficios que ha de guiar toda política pública, ya que la asignación descansa en la apreciación subjetiva del diputado. La atención clientelar a los electores del distrito relega el papel de los parlamentarios como agentes propositivos en el Congreso, donde se han de debatir los grandes retos de la política nacional. La menor magnitud del distrito incentiva también la búsqueda de votos personales de los legisladores y la probabilidad de que los intereses parroquiales de la circunscripción se antepongan a los intereses nacionales (Jacobs y Spierings, 2010).

Las regalías adjudicadas a los electores con cargo a este Fondo de la Cámara de Diputados de la República Dominicana se enmarcan en la dinámica patrón-cliente de las tradicionales relaciones instrumentales. Es una concesión financiada con recursos públicos que no genera derechos y deberes, pero de la que emana un compromiso moral con el representante conseguidor. Su estudio aporta información sobre el ejercicio de dos funciones básicas del Legislativo: orientar la política pública y la función simbólica de representación. El “Manual de Procedimiento para el manejo mensual del Fondo Liquidable de Gestión Legislativa del Diputado” (Cámara de Diputados de la República Dominicana, 2007) establece los requisitos de custodia, justificación documental y destino para: 1) el pago de medicamentos, 2) estudios clínicos, 3) alimentos, 4) ayuda para la construcción y reparación de viviendas, 5) sufragar estudios y libros, 6) la reparación de vehículos y maquinaria, 7) la compra de útiles deportivos, trofeos y uniformes y 8) costear servicios fúnebres.⁵Todos estos rubros incluyen objetos de intercambio propios de la relación de los políticos con los denominados “clientes pobres pero ricos en votos” (Kitschelt y Wilkinson, 2007), quienes, en los años objeto de estudio, representaban el 41.6 % de la población dominicana y de los que el 15.02 % vivía en condiciones de extrema pobreza (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], s. f.)

Este instrumento de política particularista ha sido criticado en el país por alimentar el vínculo clientelar, usurpar las funciones que corresponden a la administración en la prestación de servicios y por ser un instrumento de financiamiento que adultera la competencia. Puesto que los legisladores que aspiran a la reelección pueden utilizarlo para orientar el voto de los electores, resulta una desventaja para el resto de los candidatos de la circunscripción. En este sentido, la Junta Central Electoral (JCE) suspendió su uso temporalmente con ocasión de la contienda municipal, legislativa y presidencial del 15 de mayo de 2016, desde febrero hasta junio, para evitar que los legisladores lo utilizaran para movilizar o recompensar a los electores.

Dos años antes, en 2014, la presidencia de la Cámara de Diputados, en manos de Abel Martínez del PLD, había retirado el Fondo de Gestión Social, anunciando que, a partir de 2015, el Barrilito se destinaría a organizaciones públicas, privadas y ONG dedicadas a la atención sanitaria de la población de escasos recursos en cada provincia. Bajo esta aparente eliminación del Barrilito, se institucionalizaba el papel de conseguidor del presidente de la Cámara en detrimento de los legisladores provinciales. Con esta medida, disminuyó el número de patronos y clientes, pero éstos —ahora organizaciones y fundaciones de salud— siguieron compitiendo para conseguir la regalía del partido que controlaba la Cámara Baja. Dos años después, el Fondo fue reestablecido por la también peledeísta Lucía Medina Sánchez, hermana del expresidente Danilo Medina (2012-2020), cuando asumió la presidencia de la Cámara, el 16 de agosto de 2016.

Desde entonces, los diputados dominicanos reciben entre 1 200 y 2 500 dólares al mes para ayudas sociales en su circunscripción. Una cantidad que dista mucho de la que reciben los senadores, la cual en 2021 alcanzaba una cifra de entre 10 000 y 20 000 dólares mensuales, dependiendo de la población (Oficina de Acceso a la Información [OAI], 2022). A pesar de las promesas de la nueva administración del PRM (2020-2024), el anteproyecto para su eliminación sigue sin ser sometido a consideración en el Congreso.

La notable diferencia entre ambas asignaciones confería al estipendio senatorial mayor atractivo para el objeto de esta investigación; sin embargo, la OAI del Senado sólo proporcionaba datos agregados sin posibilidad de identificar destinatarios y contenido de la solicitud. Estos detalles, relevantes para conocer el nivel de particularismo, fueron facilitados —aunque con ciertas restricciones— por la Cámara de Diputados de la República Dominicana. Además de estas asignaciones mensuales, los legisladores reciben dos estipendios puntuales para el asueto de Semana Santa y la festividad del Día de las Madres, en la que se reparten las tradicionales habichuelas con dulce, canastillas para embarazadas o lavadoras (véase Pimentel, 2014). La competencia y la invención han influido en la naturaleza de los agasajos; ahora, los regalos también incluyen liposucciones y operaciones estéticas (véase Matos, 2014).

En la Legislatura 2006-2010, que comprende los años observados, el partido oficialista PLD ocupaba noventa y seis escaños en el Hemiciclo; cuarenta y tres el PRD y treinta y nueve el PRSC, respectivamente. Ante las restricciones de tiempo y acceso a datos confidenciales de los beneficiarios, se eligieron tres provincias: las de mayor y menor nivel en el índice de desarrollo humano (IDH) elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ([PNUD], 2010) y la situada en el nivel medio de empoderamiento.⁶ El IDH mide el nivel económico, el acceso a recursos y el ejercicio de derechos en las treinta y dos provincias de la República Dominicana y, por lo tanto, contextualiza los distintos escenarios del desarrollo económico en su interacción con el clientelismo. En el ranking territorial, la región Ozama (Distrito Nacional y Santo Domingo) era la única con un desarrollo humano alto; en el nivel medio alto, se encontraban las diez provincias de las regiones de Higuamo, Cibao Nordeste y Cibao Sur; en el nivel medio bajo, siete provincias de las regiones Cibao Norte y Valdesia, y, con mayor rezago, las trece provincias ubicadas en el Cibao Noroeste, El Valle, Enriquillo y Yuma —todas ellas fronterizas con el vecino Haití—.

Las diferencias de categorización provincial obedecen a las brechas de cobertura y calidad de los servicios sociales; la desigual inversión pública, concentrada mayoritariamente en el Distrito Nacional y el Cibao Norte (45.3 % hasta 2019) frente a su irrelevancia en las regiones con el IDH bajo (13.5 %); mercados laborales segmentados y de baja calificación que limitan la competitividad, con mayor empleabilidad en los polos urbanos y turísticos; así como exclusión y violencia de género, discapacidad, diversidad sexogenérica y pobreza (PNUD, 2024). Todas estas variables podrían condicionar el escenario de oportunidad y la labor de los patronos políticos observados.

En la provincia más rica (codificada como provincia 1), se seleccionaron al azar tres diputados de los dieciocho que tenían escaño en la Cámara;⁷ en la de nivel medio (provincia 2), se observaron las actividades de dos diputados de los tres con representación, y en la provincia 3, la más pobre del país, se observó el comportamiento de sus dos únicos diputados. Estos siete diputados y diputadas de la Legislatura 2006-2009, representantes de los tres partidos mayoritarios —PLD, PRD y PRSC—, manejaron 210 000 dólares y emitieron las 2 016 facturas que conforman las unidades de análisis en esta investigación. La muestra representa el 4 % del universo de los más de cinco millones de dólares (5 340 000 en total) que los 178 diputados dominicanos manejaron en concepto de asistencia social en sus distritos durante el periodo estudiado (OAI, 2022).⁸ El diferente tamaño de las provincias aporta pistas sobre la posible importancia de la magnitud del distrito en la búsqueda de votos personales.

Las 2 016 facturas facilitadas por la OAI de la Cámara de Diputados corresponden a los dos primeros años de implementación del Fondo de Gestión Social (2008 y 2009). Acercarse a estos años inaugurales resulta interesante para comprobar el desempeño de los patronos políticos ahora bajo la supervisión de los servicios contables de la Cámara, ya que antes realizaban tales labores a través de sus propias fundaciones y sin sometimiento a control público alguno. Esta medida, dictada para formalizar y transparentar las regalías a los electores, ha resultado ser un punto de veto en la institucionalización del vínculo entre electores y políticos en la etapa de la consolidación democrática en el país (Benito, 2019). Los años estudiados permiten confrontar la naturaleza estratégica de las asignaciones en periodos electoral y no electoral. En 2008 se celebraron las elecciones presidenciales en las que el oficialista Leonel Fernández revalidó su mandato (2008-2016). Las elecciones constituyen el momentum por excelencia en el que este tipo de intercambio se hace más visible, pero no el único. La cercanía de las urnas podría visibilizar el efecto movilizador del clientelismo, por lo que cabría esperar una intensificación de la actividad; aunque, como muestra la bibliografía, los vínculos se mantienen también en periodos no electorales en una interacción continua (Auyero, 1997).

Las regalías fueron clasificadas en función del nivel de agregación de las preferencias: para el disfrute de un individuo, de un colectivo determinado o para toda la comunidad. En la categoría “general” se incluyeron las concesiones de cuyo disfrute no puede ser excluido ningún miembro de la circunscripción —por ejemplo, sufragar fiestas patronales del municipio o implementar un dispositivo de seguridad de tráfico en Semana Santa—; como “corporativas o gremiales”, las dirigidas a un grupo delimitado, como una junta de vecinos, una asociación deportiva o un sindicato —por ejemplo, uniformes deportivos para un club infantil de baloncesto—, e “individuales”, las prebendas para un solo ciudadano —por ejemplo, cubrir los gastos médicos de un paciente de la provincia—.

Con esta información se elaboró una base de datos desagregando el partido político del diputado, cuantía, solicitante, beneficiario y objeto. Además, se incluyeron dos categorías adhoc para tipificar las regalías solicitadas por un bróker a nombre de terceros sin identificar y aquéllas destinadas al disfrute del propio diputado. Los resultados se analizan en el siguiente apartado.

Concesiones con cargo al Barrilito, 2008-2009

Inclusión de beneficiarios

La sistematización del nivel de inclusividad de las 2 016 donaciones legislativas arroja un balance en el que predomina el ejercicio de la representación prebendalista, ya que la mayoría de las concesiones sufragaron intereses individuales 84.2 %, frente al 1.73 % de las otorgadas para el disfrute de toda la comunidad —que representaron entre el 1 % y el 4 % del total— y el 13.9 % destinadas a colectivos determinados (ver tabla 1).

En la provincia 1, con el IDH más alto, los dos diputados de la oposición dedicaron casi la totalidad de las ayudas a individuos, en porcentajes que oscilaron entre el 98 % y el 87 %, mientras que el oficialista (del PLD) las dividió entre bienes de club (52.3 %) y bienes a particulares (46.8 %). De las 877 ayudas, sólo una (0.1 %) asignaba bienes de disfrute general (ver tabla 2). No se observan oscilaciones en año electoral y no electoral, lo que evidencia la naturaleza permanente del vínculo particularizado, así como la mayor independencia de los patronos legislativos frente a la contienda presidencial, pues no realizaron esfuerzos adicionales para favorecer a sus respectivos jefes aspirantes al Ejecutivo.

En la provincia 2, con un nivel medio en el IDH, la actividad concesional del diputado oficialista y el de la oposición siguió el mismo patrón: ambos dedicaron el 80 % de las donaciones a particulares, más del 10 % a bienes de club y entre el 1 % y el 4 % a bienes para toda la comunidad. En esta provincia aparecen asignaciones tipificadas en la segunda de las categorías especiales. El diputado oficialista utilizó parte del Fondo para promocionarse en la televisión local o sufragar el alquiler y salario del conserje de su oficina en el municipio cabecera de la provincia (3.8 % en 2008 y 4 % en 2009), aunque sólo ésta última estaría considerada por el Reglamento como gastos de oficina permitidos, no así las actividades proselitistas en los medios locales (ver tabla 3).

Foto 1.
Factura de publicidad radial del diputado

Transcripción: 4 menciones/ Programa Claritza/ en Variedades Canal 33/ Cable Satélite Noroeste/ [municipio] Esperanza y la Provincia.

Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Foto 2.
Factura de publicidad radial del diputado

Transcripción: Cuatro mil pesos/ Por concepto de publicidad radial correspondiente/ a los meses octubre, noviembre y diciembre.

Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

La provincia 3, con menor posición en el IDH y la más pobre del país, contaba con dos legisladores en la Cámara. El diputado oficialista dedicó el grueso de las donaciones a particulares (86 %), mientras que el opositor (del PRSC) repartió las asignaciones entre bienes de disfrute individual (66 %) y bienes de club a organizaciones comunitarias (28 %) (ver tabla 4).

En esta provincia, el porcentaje destinado a servicios para toda la comunidad aumenta con respecto a las otras dos, especialmente en el caso del representante del PRSC. Esta diversificación respondería a una estrategia maximizadora de votos propia de circunscripciones pequeñas donde es más visible la gestión como conseguidor. En su deseo de diferenciarse del competidor, trata de conquistar a los indecisos con bienes de disfrute general (estrategia persuasiva). Una interacción que confirma el patrón observado por Rosas y Hawkins (2008) y Kramon y Posner (2013). En esta provincia, donde el nivel de renta es bajo y la carencia de servicios e infraestructura es mayor, una obra de infraestructura local proporciona al diputado un rédito que le ayuda a conquistar a los electores de sus rivales partidarios. Como muestran las tablas 2, 3 y 4, a mayor IDH provincial, menor es el porcentaje de asignaciones generales.

Foto 3.
Solicitudes de ayuda concedidas para el disfrute de toda la comunidad (generales)
Fuente: Transcripción de la documentación facilitada por la OAI (2022)

En la provincia con mayor nivel de renta y mejor acondicionamiento en servicios públicos e infraestructuras urbanas, el diputado puede obtener mayor rédito de la atención personalizada. En niveles intermedios de renta y disponibilidad de servicios públicos como en la provincia 2, los datos muestran que los legisladores optaron por un grado medio de extensión de beneficiarios a través de la atención gremial o de club. Las asignaciones generales en la provincia 3 tuvieron por objeto sufragar las deficiencias en la infraestructura municipal —como la falta de agua corriente, el corte del suministro de energía eléctrica o arreglar caminos vecinales— y actividades recreativas o culturales para toda la comunidad, como financiar las fiestas patronales, entre otras. Unos datos que confirman que la estrategia concesional de los diputados dominicanos podría interactuar con los niveles de desarrollo en la forma advertida por Weitz-Shapiro (2012), además del nivel de competitividad, el acceso privilegiado a los recursos como partido oficialista y el tamaño de la circunscripción.

La maquinaria informal de los partidos clientelares

La presencia de intermediarios en la gestión de las actividades asistencialistas de los legisladores en el territorio aporta pistas sobre la organización de los partidos clientelares. El número de sus intervenciones es indicio del tamaño de la red piramidal que sostiene la maquinaria informal de los partidos dominicanos. En las ayudas tramitadas por los brókeres aparece la leyenda “para familias de escasos recursos” en el concepto de destinatario. Como muestra la tabla 5, el número de operaciones de los brókeres al servicio del oficialista PLD (dieciocho en 2008 y veinte en 2009), destaca frente a su limitada presencia en la gestión de las ayudas de los diputados del PRSC (dos en 2008 y tres en 2009), y es casi inexistente en la gestión de los legisladores del PRD (uno en 2008 y ninguno en 2009). El PLD concentraba su maquinaria en la provincia 3, la más pobre del país. Estos datos revelan que los diputados oficialistas contaban con una red de brókeres en las tres provincias y su presencia aumenta cuanto menor es el posicionamiento de la provincia en el IDH. El acceso a los recursos del Estado a nivel nacional (gobierno central) y regional (gobernadores) permitiría al partido oficialista PLD disponer de una red de intermediarios más extensa que la de sus opositores para atender a los electores.

Foto 4.
Solicitud gestionada por bróker sin destinatario identificado

Transcripción: pago compra de medicamentos a personas/ de escasos recursos económicos.

Fuente: documentación facilitada por la OAI (2022).

Los intermediarios gestionaron la compra de materiales de construcción, la matrícula de la universidad a estudiantes de la provincia, uniformes para clubs deportivos y la tramitación de cédulas de identidad en diversas oficialías de la circunscripción. En 2011, el 3.9 % de la población dominicana carecía de acta de nacimiento y, por lo tanto, de registro civil (Oficina Nacional de Estadística [ONE], 2011). La ausencia de este documento impide el ejercicio de derechos civiles y políticos, tales como acceder al sistema público de educación universitaria o votar. Si es el diputado quien gestiona la concesión del estatus del elector, lo más probable es que se active la obligación moral de corresponder a ese acto de concesión de ciudadanía. Como muestra la transcripción de la solicitud gestionada ante la diputada de la provincia 1, dos meses antes de las elecciones presidenciales de 2008, la red de intermediarios gestionó la emisión de cédulas de identidad para quince personas de su circunscripción. Un hecho que favorecería al partido del patrono aspirante al Ejecutivo, así como al propio legislador en las futuras elecciones legislativas de 2010.

Foto 5.
Solicitud gestionada por bróker para tramitar documentos registrales
Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

La preferencia por beneficiar a determinados colectivos rentabiliza la movilización. Los presidentes de sindicatos, de juntas de vecinos, clubs deportivos o asociaciones de mujeres negocian directamente con el patrón político y trasmiten la lealtad debida a sus asociados. Como muestra la foto 6, el intermediario advierte al diputado de la conveniencia de conceder la ayuda y escribe en el reverso de la solicitud: “ella es del grupo de la iglesia; suma muchos votos comunitarios”. En este tipo de asignaciones, el desperdicio de bienes entre oportunistas es menor y el crédito del diputado como conseguidor no se diluye, como ocurriría con las asignaciones de vocación universal.

Foto 6.
Carta de solicitud de ayuda para bienes de club, con anotación del intermediario
Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Este reparto de bienes y servicios desvirtúa los principios de publicidad, concurrencia y equidad que deben guiar la adjudicación de fondos y contratos públicos. Además de los intermediarios al servicio del legislador, se genera otra red instrumental de suplidores, como la tienda elegida por el diputado para comprar los alimentos, la misma ferretería de la que proceden los materiales de construcción entregados o la farmacia de la que los electores recibieron las medicinas. Así, en la provincia 2, la diputada oficialista concedió 159 ayudas para raciones de alimentos que reportaron a uno de los colmados (tiendas de ultramarinos) del pequeño municipio de Boca de Mao un beneficio de 3 000 dólares (OAI, 2022). Todos estos pequeños empresarios son clientes de segundo nivel favorecidos por la subjetividad del diputado. Esta actividad concesional activa la reciprocidad asociada a la relación de cooperación que se gesta entre los clientes pobres —beneficiarios de la ayuda—, los clientes de renta media —suplidores de la beneficencia del diputado— y el legislador, que ejerce de patrón conseguidor.

Negociación entre patronos y clientes

Las cartas que los electores envían a sus representantes en el Legislativo para solicitar ayuda muestran cómo son las relaciones de reciprocidad clientelar en el país. Además de la lealtad partidista, hicieron alarde de su poder de movilización y el beneficio mutuo de la transacción, rasgos que confirman la menor verticalidad de las modernas relaciones clientelares: “Nosotros somos todos peledeístas”, “Soy una mujer luchadora en las buenas y en las malas por el Partido Reformista”, “Hijo del dirigente político del PRD”, “Recuerde que usted me prometió en el periodo pasado cuando logramos que usted fuese seleccionada diputada”, “Si usted no me ayuda no podré caminar el día de las elecciones para ir a depositar ese voto” (ver fotos 7, 8 y 9). Para acreditar la lealtad partidista, algunas solicitudes iban acompañadas del carnet político del elector. Como muestra la foto 8, se confirma la tendencia —ya advertida por Stokes et al. (2013)— de los intermediarios a premiar a los leales.

Foto 7.
Solicitudes de ayuda que acreditan la afiliación partidista de electores
Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Foto 8.
Solicitudes de ayuda que acreditan la afiliación partidista de electores

Transcripción de la nota a mano del intermediario: Esta solicitud de ayuda es/ de una señora miembro de mi CB [comité de base], la/ misma no posee recursos para el costo/ del tratamiento de esta enfermedad y por/ eso recurro a usted para que en lo/ posible se le otorgue a esta señora una/ ayuda.

Copia del carnet de afiliado al PLD anexo a una solicitud.

Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Foto 9.
Solicitudes de ayuda que acreditan la afiliación partidista de electores
Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Los responsables de los comités de base son enlaces clave en el territorio al servicio del legislador, pero también tienen sus propios intereses políticos: “El evento es sumamente atractivo por la cercanía de las elecciones de medio término”, “para así yo también crecer políticamente”, “estoy decidida a trabajar de la mano con usted”, “Como presidenta del Comité Intermedio […], esos fondos irán destinados a la solución de prioridades del mismo y para esos fines cuento contigo” (ver fotos 10, 11, 12 y 13). Todos ellos conforman una red al servicio de sus carreras políticas. Como muestran las fotos siguientes, entre los intermediarios y los diputados se generan relaciones de mutua dependencia y reciprocidad.

Foto 10.
Solicitudes para sufragar la carrera política de la red de intermediarios (brókeres)
Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Foto 11.
Solicitudes para sufragar la carrera política de la red de intermediarios (brókeres)
Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Foto 12.
Solicitudes para sufragar la carrera política de la red de intermediarios (brókeres)
Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Foto 13.
Solicitudes para sufragar la carrera política de la red de intermediarios (brókeres)
Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Visibilizar la gestión del diputado en el cumplimiento de la promesa es una forma de rendición de cuentas que legitima su mandato de representación en el territorio. Así se desprende de algunas de las ayudas concedidas como pagar el alquiler a una empresa de moto-taxis cuyos trabajadores llevarán el nombre y teléfono del diputado en el chaleco reglamentario, patrocinar un equipo de basquetbol infantil con su nombre impreso en el uniforme, realizar un curso de costura en la oficina política de la diputada o el patrocinio de las fiestas de una comunidad religiosa con la imagen del legislador en el escenario (fotos 14, 15 y 16).

Foto 14
Factura de publicidad gestionada por el diputado en la concesión de bienes

Transcripción: 6 [unidades] de chalecos para moto-concho […]. Logo delante: moto-taxi […]. Detrás: [nombre de la diputada].

Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Foto 15.
Factura de publicidad gestionada por el diputado en la concesión de bienes

Transcripción (izq.): 14 uniformes para baloncesto […]. “Los manguitos del Claret” [nombre del equipo], “[nombre del diputado].

Transcripción (der.): Compra de materiales para curso de costura realizado en la oficina política de la diputada.

Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Foto 16.
Solicitudes que publicitarán la gestión del diputado en la concesión de bienes
Fuente: Documentación facilitada por la OAI (2022)

Contexto nacional de oportunidad clientelar

¿Cuál es el escenario de oportunidad institucional, partidista y sociológico de este comportamiento estratégico de las élites dominicanas? La historia del país está marcada por la dictadura de Rafael Leónidas Trujillo (1930-1961), un periodo en el que se dinamitaron los límites entre lo público y lo privado, y en el que era necesario pertenecer al Partido Dominicano para ser funcionario (Vega, 2010). Con la apertura transicional, Joaquín Balaguer, considerado el padre del clientelismo en el país, siguió gobernando bajo premisas neopatrimonialistas que calaron en la cultura política nacional (Hartlyn, 1998). En la actualidad, aunque se han iniciado procesos de estabilización de la carrera administrativa, la entrada en la burocracia sigue estando en manos de los partidos (Suárez, 2013). La promesa de un empleo —real o ficticio, como las populares “botellas”— constituye un poderoso incentivo en el juego de la política distributiva nacional.

Desde el lado de los partidos, aunque la escala izquierda-derecha funciona como atajo informativo, carece de contenido programático (Carlin et al., 2015) y de incidencia alguna en la decisión de voto de los dominicanos (Rico y Torcal, 2018). Sin embargo, el vínculo afectivo es alto y estable, mayor entre los votantes menos educados y asienta sus raíces en el personalismo y el contacto directo con partidos y candidatos (Torcal et al., 2018). Las percepciones de los representantes sobre las razones que fundamentaron su elección recogidas por el (Proyecto) Observatorio de Élites Parlamentarias Latinoamericanas (PELA) muestran que la ideología fue determinante para apenas el 7.4 % (PLD), el 7.7 % (PRD) y el 0 % (PRSC) de los diputados de la Legislatura 2006-2010 en la que ocupaban escaño los legisladores observados en este trabajo. Por el contrario, era la simpatía el vínculo principal en la relación con sus electores (57.4 % para el PLD, 65.4 % para el PRD y 60 % para el PRSC). En el año 2010, los diputados dominicanos consideraron que “atender a los electores del distrito” (36.5 %) y “tener presencia permanente” (33.2 %) resultaban acciones clave para ganar y ser reelegido, frente a tener un programa (2.8 %) o el apoyo del líder del partido (0 %) (PELA, 2010-2016).

La ausencia de límite y publicidad de las donaciones privadas a los partidos compromete el mandato de representación, haciéndolo dependiente de los intereses particularistas de los financiadores. En este sentido, el perfil empresarial de la clase política dominicana aumenta el peligro de la captura de la política. Así, en la Legislatura 2006-2010, ocupaban un escaño en la Cámara de Diputados los representantes de los sectores productivos más relevantes del país.⁹ Con respecto al sistema electoral, el voto preferencial, además de particularizar el vínculo con el electorado, ha exacerbado el individualismo del trabajo parlamentario y el parroquialismo de las propuestas (Benito, 2017). La magnitud promedio de los distritos, que oscila entre los dos y los cinco diputados —uninominal en el caso de las senadurías—, favorece también el acercamiento al representante y el clientelismo.

Desde el lado de la ciudadanía, los obstáculos a la acción colectiva derivan del carácter mutualista de las organizaciones sociales y su dependencia de la subvención estatal. Las transferencias directas a las ONG en los presupuestos de los Ministerios incentivan la dispersión de intereses y la competición en el tejido asociativo dominicano. La falta de cooperación se ha resuelto buscando soluciones privadas a problemas colectivos; las deficiencias en servicios básicos como el suministro de agua, electricidad o la seguridad en las calles se solventan con los populares “tinacos”, “botellones”, “inversores” y “guachimanes”.¹⁰ La falta de confianza desincentiva la concertación social —el 96.66 % consideraba que había que ser muy cuidadoso cuando se trataba con los demás (LAPOP, 2004-2012)—, generando un clima de alerta frente a la astucia del otro o “ley del tigueraje”. Un divisionismo que también impera en el sector sindical y que dificulta la concertación laboral.¹¹ La multiplicidad sindical enfrenta a trabajadores de un mismo gremio en la conquista de derechos selectivos y favores públicos. Las limitaciones a la sindicación en el régimen de Zona Franca no han mejorado la interlocución de la clase trabajadora, a pesar de ser la industria que más empleos directos genera.

Las series demoscópicas de los últimos treinta años muestran una ciudadanía de bajo perfil, condescendiente con el nepotismo y la corrupción, organizada pero poco movilizada, que espera y pide, poco partidaria de los cambios radicales y fraccionada en clientelas que buscan la asistencia paternalista del líder (Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra y Centro de Estudios Sociales y Demográficos [DEMOS], 1994; LAPOP, 2004-2012). A pesar de la poca confianza en los partidos, la ciudadanía dominicana mostraba los valores más altos de simpatía partidaria en América Latina y eran los que más trabajaban en las campañas electorales a favor de partidos y candidatos (LAPOP, 2004-2012). El peso socializante del pasado ha impregnado de carácter autoritario, sentimental y paternalista la relación con el líder, y ha consolidado el ejercicio de los derechos como actos de concesión de los políticos. En el marco de un asociacionismo mayoritariamente religioso y conservador, la coparticipación civil y política reduce la beligerancia frente al Estado (Espinal et al., 2010), centrando sus reivindicaciones en la conquista de beneficios para aquéllos que forman parte del círculo de confianza endogámico, gremial o partidista.

Conclusiones

Esta fotografía de la distribución distrital de bienes muestra la naturaleza particularista de las funciones de orientación de la política pública y de la representación del Poder Legislativo en la República Dominicana. La asignación de bienes siguió un patrón que premiaría a los leales (estrategia movilizadora) e intentó conquistar a opositores con bienes de disfrute general (estrategia persuasiva). Éstos últimos, aunque minoritarios, se concentraron en la provincia con menor IDH y la más pequeña. La mayor disponibilidad de recursos al servicio del entonces partido oficialista PLD pudo haber condicionado su estrategia de diversificación de ayudas, asignando bienes de club a organizaciones religiosas, deportivas o juntas de vecinos, para maximizar votos en la provincia con mayor nivel de empoderamiento socioeconómico, a la vez que centraba su amplia red de brókeres en la provincia más desfavorecida. Aunque la muestra objeto de análisis no tiene pretensiones estadísticas, esta fotografía puntual corrobora y complementa los análisis sistémicos, históricos y sociológicos sobre el fenómeno del clientelismo en el país (Benito y Lozano, 2012; Oliveros y Schuster, 2018; Jiménez Polanco, 2023).

El establecimiento de este Fondo —aunque nacido con el propósito de transparentar y legalizar la asistencia social— institucionaliza el prebendalismo, dado que sus únicos requisitos son de custodia y documentación. La liquidación de los gastos está sometida a meros criterios contables, ya que los servicios de la Cámara no realizan control alguno de legalidad o de justicia social que desautorice las intenciones proselitistas. Esta apuesta por documentar en lugar de fiscalizar refleja, en la liza legislativa, la debilidad de la rendición de cuentas de las instituciones dominicanas y los desafíos del control entre poderes en el país (Marsteintredet, 2010; Morel y Muñiz, 2023).

La consolidación del Barrilito como mecanismo de protección social desvirtúa los principios de solidaridad y equidad. Su uso institucionaliza las políticas del bienestar de excepción y genera una brecha entre dominicanos de primera clase —amparados por los mecanismos previsionales— y de segunda clase —aquéllos que dependen de la subjetividad de los representantes para acceder a servicios de subsistencia—. Esta dualidad dificulta la cohesión social en el país y entorpece la agregación programática de intereses que han de llevar a cabo los partidos políticos. La vinculación de los legisladores dominicanos al territorio los hace dependientes de su rol de conseguidores en el distrito, ejerciendo una representación parroquial que minimiza su función fiscalizadora y normativa en el Congreso de la República Dominicana.

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Notas

Notas de autor