Artigo
Recepción: 17 Marzo 2019
Aprobación: 27 Noviembre 2019
DOI: https://doi.org/10.1590/1980-4369e2022020
Resumen: El presente artículo analiza las participa- ciones de los miembros no permanentes en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas a lo largo de sus casi 75 años de historia. A partir de los registros oficiales, se realiza un repaso de los principales con- dicionantes sistémicos y procedimentales que explican el acceso a este Órgano de la ONU, y que, como consecuencia, deri- van en las diferencias en comparecencias existentes entre Estados. En este ejercicio, se consideran especialmente factores cu- antificables, como los derivados de la elección de los miembros mediante votación en la Asamblea General, los años de demora que han tenido que esperar los Estados que pudieron llegar a ingresar al Consejo y, so- bre todo, la cantidad de veces que estos lo han intentado.
Palabras-clave: Consejo de Seguridad, Miembros no permanentes, Organización de las Naciones Unidas.
Abstract: This article analyzes the participation of non- permanent members in the United Nations Security Council throughout its almost 75- year history. A review, based on official records, is made in order to contextualize the main systemic and procedural conditions that explain the access to this UN Body and, consequently, lead to differences in the number of appearances between States. For this exercise, quantifiable factors are considered, such as those derived from the election of members voted in the General Assembly, the years States that were able to join the Council had to wait for that opportunity and, above all, the number of times they have applied for a seat.
Keywords: Security Council, Non- permanent members, United Nations.
El Consejo de Seguridad es uno de los seis Órganos que conforman la Organización de las Naciones Unidas y, probablemente, el que mejor justifica la razón de ser de la propia Organización. Acaso porque su propósito es, precisamente, el mismo que tiene encomendada la propia ONU, que no es otro que “mantener la paz y la seguridad internacional” (Carta de las Naciones Unidas, 1945, arts. 1 y 24), este Órgano resume y, de alguna, manera refleja, la esencia de la Organización. Sin embargo, el Consejo de Seguridad -o, simplemente, el Consejo, en adelante- es también objeto de las críticas que, de forma general, suelen emitirse sobre la ONU, mayormente vertidas hacia su funcionamiento, a su estructura y, como consecuencia de esta, a la limitada participación que tienen muchos Estados en su seno. Ambos aspectos están íntimamente relacionados: como es ampliamente conocido, en la actualidad el Consejo de compone de quince miembros, cinco de los cuales son permanentes y tienen derecho a vetar las medidas que se someten a votación. Ante este panorama, no es de extrañar que las voces que abogan por la reestructuración de este Órgano, fundamentalmente se centren en su expansión a más miembros o bien en su reforma. Aunque estos planteamientos no se encuentran exentos de detractores -sobre todo por razones operativas (SMITH, M. D., 1993, p. 187)-, hay que reconocer que se trata de un tema que ha venido siendo muy recurrente, sobre todo tras el final de la Guerra Fría.
La figura del Estado, como entidad preeminente de las Relaciones Internacionales, sigue siendo capital, no solo para este debate en torno a la escasa representatividad que se explica desde la propia composición del Consejo (HARTWIG, R., 2008, p. 43), sino también en cuanto al mero funcionamiento del mismo se refiere. Es por ello por lo que cualquier planteamiento que esté vinculado con la naturaleza de este Órgano frecuentemente tendrá un enfoque orientado hacia los Estados que lo componen o, acaso, hacia los que son susceptibles de conformarlo en algún momento. Así, la cantidad -y variedad- de Estados que llegan a sentarse en calidad de miembros no permanentes, ha venido siendo un argumento muy repetido cuando se intenta medir hasta qué punto el Consejo es o no una entidad democrática (NICOL, A., 2006, p. 6), entendiendo como tal la condición de un acceso extensible e idéntico para todos los miembros de la ONU, que llegarían al mismo en igualdad de condiciones de partida.
La evidencia de que el Consejo de Seguridad no opera de forma plenamente democrática -principalmente porque no fue concebido bajo estos parámetros al momento de su creación (OPEYEMI ADE-IBIJOLA, A., 2015, p. 15) -, permite traer a colación la necesidad de una mayor atención académica hacia las cuestiones netamente relacionadas con el acceso a este Órgano. A pesar de lo fundamental de estos aspectos sistémicos y procedimentales, no existe una clara tradición en la producción de estudios centrados en este objeto de estudio, ni desde el ámbito de la ciencia política -desde el que se cuenta con una larga trayectoria en el tratamiento de las cuestiones de corte cuantitativo que están vinculadas con el voto-, ni desde otros como la historia. Buena parte de la ya de por sí enorme producción escrita acerca del Consejo de Seguridad se ha centrado, tradicionalmente, en temas relacionados con el Derecho Internacional, y en otros derivados de su accionar cotidiano, como las repercusiones de sus resoluciones, o las ya comentadas cuestiones de representatividad emanadas de su composición. De cualquier manera, es importante apuntar que hay algunos trabajos que sí consideran esta perspectiva sistémica, histórica e, incluso, cuantitativa de las participaciones al Consejo como un aspecto central. Tal es el caso del texto de Stefan Talmon, de 2009, cuya recurrencia a las cifras de proporciones y participaciones sustentan un análisis que ha sido de especial referencia para este trabajo, o el artículo de Axel Dreher et al. (2012)1 que, desde las matemáticas, examina ciertos condicionantes relacionados con la elección de los miembros no permanentes al Consejo.
Por este motivo, el mecanismo de acceso al Consejo de Seguridad se puede entender como un objeto de estudio de especial interés que puede ser abordado desde diversos campos del conocimiento y, además, puede auxiliar a otras perspectivas. En esta ocasión, el presente artículo se enarbola como una aproximación general, que desde una óptica centrada en la realidad que se desprende de los registros históricos, tratará de dar cuenta de los aspectos que influyen en las diferencias de participación al Consejo que se han venido dando entre Estados, con interés especial en aquellos que son de tipo sistémico. Para analizar estas diferencias, en un primer apartado se explica la composición del Consejo de Seguridad y cómo se articula el acceso de los miembros no permanentes al mismo a partir de las votaciones que tienen lugar en la Asamblea General. Esta aproximación pondrá de manifiesto el papel que tienen los llamados grupos regionales en la articulación de su composición. Seguidamente se realiza un recorrido a través de las participaciones al Consejo que han tenido lugar desde su creación hasta el momento actual, y se relacionan con el crecimiento que la propia ONU ha experimentado desde su nacimiento. Con esta perspectiva, un último apartado, que precede a las conclusiones, da cuenta del comportamiento que han tenido los Estados ante la posibilidad de acceder en función de dos variables: del tiempo que llevan siendo miembros de la ONU y de las veces que lo han intentado. Esto permite relacionar los niveles de eficacia que los Estados interesados en acceder han tenido, a la vez que pone de manifiesto que este también es un factor que incide en la representación que emana de los grupos regionales.
Antes de finalizar esta introducción conviene reconocer la importancia que han tenido dos documentos para la elaboración de este trabajo, ya que ambos son compilaciones de las rondas de votaciones que dieron lugar a la composición del Consejo de Seguridad cada año. El primero fue elaborado por la delegación de Costa Rica en 2005 para justificar, ante el Secretario General, los problemas derivados del sistema de votación2. El segundo documento es un listado que, de alguna manera actualiza el anterior, llevado a cabo por la organización Security Council Report, que trabaja dando seguimiento a las actividades del Consejo de Seguridad3. Asimismo, hay que realizar dos precisiones sobre los nombres de los Estados de la ONU a lo largo de este texto. La primera es que estos están escritos bajo la forma en la que el autor ha entendido que está más aceptada en español -en ocasiones abreviados por falta de espacio en las tablas-. La segunda es que, dado que un buen número de Estados han cambiado de nombre a lo largo de su historia, se ha optado por utilizar la denominación oficial de los mismos para el presente 2019.
El acceso al consejo de seguridad
El Consejo de Seguridad es el único Órgano con capacidad de emitir decisiones -llamadas resoluciones-, vinculantes para todos los Estados. En la actualidad, está compuesto por quince miembros, todos ellos con derecho a un voto para la adopción de estas resoluciones; cinco llamados permanentes, y otros diez no permanentes. Los miembros permanentes, definidos desde el nacimiento de la ONU en 1945, son los cinco Estados con derecho a vetar las resoluciones del Consejo: Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Rusia -heredado, en 1991, del asiento de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas- y la República Popular China -si bien este derecho fue ejercido por la República China4 hasta 1971-. Los miembros no permanentes, por lo tanto, son los restantes diez Estados que, en base a ciertos criterios de representación geográfica, tienen derecho a tener asiento en el Consejo. Su elección emana de la Asamblea General5, desde donde se vota por los cinco miembros no permanentes del Consejo de Seguridad que cada año deben sustituir a los otros cinco que terminan su período bienal, sin posibilidad de que los salientes puedan ser elegidos nuevamente de forma inmediata.
Hay que destacar que la Carta de las Naciones Unidas de 1945 -en el artículo 23 del texto original- establecía que el Consejo debía estar compuesto por once miembros: los cinco permanentes y otros seis de tipo no permanente. Para la primera elección histórica, que debía votar a los miembros no permanentes de este Órgano, en la Asamblea General se acordó que debían elegirse dos asientos para América Latina y un asiento, respectivamente, para Oriente Medio, Europa Oriental, Europa Occidental y la Commonwealth. A efectos de garantizar que anualmente se produjese una rotación efectiva de la mitad de los miembros no permanentes, también se decidió que tres de estos asientos -el de Europa Occidental, Oriente Medio y uno de América Latina- fueran válidos tan solo durante ese año. En 1965, se decidió ampliar el Consejo para llevarlo a diez miembros no permanentes, entrando dicha modificación en vigor al año siguiente. Tal y como ocurriera dos décadas antes, en aquella ocasión se decide que dos de los nuevos asientos debían ocuparse por un año solamente, para así garantizar, a partir de entonces, la rotación anual de la mitad de los miembros no permanentes sin alterar el nuevo criterio geográfico adoptado. Esta composición acordada, basada en los grandes grupos en los que se adscriben los Estados miembros de la ONU6, es la misma que aún continúa vigente en la Asamblea General a efectos de funcionamiento y votaciones y, en definitiva, en casi todos los órganos de la Organización que requieren de votaciones (TALMON, S., 2009, p. 232).
En la Tabla 1 se pueden observar estas agrupaciones geográficas en función del número de Estados de cada grupo en la Asamblea General y de los miembros no permanentes que se acordó que estas podían sentar en el Consejo de Seguridad7. Tres asientos corresponderían a África, que cuenta con 54 Estados. Dos asientos son para el grupo de América Latina y el Caribe, también llamado GRULAC, que tiene 33 Estados. La región de Asia-Pacífico, que cuenta con 53 asientos -aunque uno de ellos, la República Popular China, es miembro permanente-, tiene derecho a dos asientos. El grupo sui generis llamado Europa Occidental y “otros”, también conocido como WEOG por sus siglas en inglés, tiene asignados dos asientos y cuenta con 29 Estados -a los que habría que descontar, a efectos de participación del Consejo, Francia, Reino Unido y Estados Unidos-. El grupo de Europa Oriental tiene 23 miembros -incluyendo a Rusia- y derecho a un asiento.
Estas cifras permiten poner de manifiesto un aspecto interesante: en el supuesto teórico de que todos los Estados presentasen candidatura al Consejo al mismo tiempo, las probabilidades de resultar elegido varían ligeramente entre grupos, al menos en términos meramente estadísticos9. Tomando en cuenta el número de Estados de cada grupo - descontando a los miembros permanentes del Consejo-, la cantidad de puestos asignados anualmente a cada uno de ellos, y la cadencia del voto de dichos asientos, se obtienen los resultados que se describen a continuación. El grupo de África, con 54 Estados elegibles al Consejo, tiene derecho a tres asientos, que rotan en secuencias consecutivas de dos y uno cada año -en los años pares entran y salen dos nuevos miembros africanos no permanentes y, en los impares, entra y sale uno-, por los que las probabilidades de resultar elegido serían menores a un 2% en cualquier año dado. Tanto el grupo de Asia-Pacífico como el GRULAC -con 52 y 33 posibles representantes al Consejo, respectivamente-, eligen miembros todos los años para uno de los dos asientos que tienen asignados cada uno, lo cual implica que las posibilidades de obtener escaños son cercanas al 2% en el primer caso y rondan el 3% en el segundo. Por último, los grupos de Europa Oriental y WEOG -con 22 y 26 potenciales candidatos, de manera respectiva- renuevan sus dos asientos cada bienio, por lo que, las probabilidades de cada Estado, anualizadas, serían 2.3% para el primer caso y 2% para el segundo.
Hay que destacar que la diferencia en la probabilidad de acceso a la participación de los miembros de cada grupo no es el principal factor que explica las cadencias de rotación y presencia de cada grupo regional o la comparecencia reiterada de ciertos Estados en el Consejo. Hay elementos que ostentan una innegable incidencia a la hora de explicar estos aspectos -como las prioridades de cada Estado, las capacidades de cada uno para poder cumplir con las obligaciones inherentes a un asiento, o la acción diplomática desplegada tanto en las negociaciones grupales como hacia el resto de los miembros de la Asamblea General, por mencionar los más evidentes-. Sin embargo, esta primera precondición sistémica permite fijar un punto de partida sobre el cual iniciar este repaso a otros factores que, desde una aproximación primordialmente cuantitativa, pueden enriquecer y complementar el análisis global de las dinámicas inherentes al acceso a este Órgano decisorio.
Diferencias de acceso desde la perspectiva de los grupos regionales
Un recuento desde la óptica de los grupos regionales permite constatar algunos aspectos de especial interés. Para el 2019 tan solo figuran 20 Estados en el mundo con cinco o más participaciones en su haber, y de estos, siete son del GRULAC y seis del WEOG. Sin embargo, la primera posición de este particular recuento le corresponde a un Estado de Asia-Pacífico: Japón, que cuenta con once participaciones históricas. Los siguientes en la lista son: Brasil y Argentina, con diez y con nueve ocasiones cada uno; y Colombia, India, Italia y Pakistán, con siete. La Tabla 2 permite repasar estas diferencias en los patrones de participación que han tenido los Estados en el seno de cada uno de los cinco grupos regionales. Para ello, en filas, se disponen los 188 Estados que en la actualidad pueden ser elegibles a una membresía no permanente en el Consejo, en función de las veces que estos han participado.
Representación de cada grupo regional en función del número de participaciones que estos acumulan10.
Si se tiene presente lo revisado hasta el momento, cabe plantearse que el comportamiento de cada grupo responde, en buena medida, a las propias dinámicas que se generan en estos -negociaciones, acuerdos y, acaso, rotaciones pactadas (VOETEN, 2013)-, pero también a la existencia de ciertos Estados con gran protagonismo en los propios ámbitos regionales a los que se encuentran adscritos e, incluso, al desinterés de otros, para quienes llegar al Consejo puede no representar un objetivo capital. A continuación, se describe, de forma general, la naturaleza de las participaciones de los cinco grupos regionales.
A pesar de que lo tardío del proceso descolonizador africano -evidenciable desde los años 1960- ha supuesto cierta demora en el acceso de sus Estados a la ONU, la realidad es que este grupo regional es el que tiene menor proporción de Estados sin participación. Aunque África no cuenta con Estados que hayan llegado más de seis veces al Consejo, cerca de la mitad de ellos ha podido hacerlo en dos o tres ocasiones. Tanto Egipto como Nigeria cuentan con cinco comparecencias en su haber, si bien hay que mencionar a la República Sudafricana como un caso que amerita especial seguimiento, ya que, si bien ocupó su primer asiento en el Consejo muy tardíamente, en 2007, en el momento actual acumula tres comparecencias.
En el GRULAC se da la circunstancia de que la mitad de sus Estados ha participado, al menos, en dos ocasiones, al tiempo que un tercio de ellos no lo ha hecho nunca. A nivel de grupo, debe mencionarse el enorme protagonismo de Brasil, Argentina y Colombia, aunque también el de otros Estados, como Chile, Panamá, Perú o Venezuela, que cuentan, cada uno, con cinco participaciones en su haber. Sin embargo, si se revisa el otro lado del espectro, es fácil constatar que, prácticamente todos los Estados de este grupo que no han participado aún, son pequeños Estados caribeños o de Centroamérica.
Lo que más destaca del grupo de Europa occidental y “otros” es que cuenta con la mayor proporción de Estados que han podido asegurar más de cuatro participaciones en su historia. A la cabeza del grupo, con siete participaciones, se encuentra Italia, pero otros seis Estados -Australia, España, Bélgica, Países Bajos, Canadá y Alemania- han llegado al Consejo en, al menos, cinco ocasiones. Por otra parte, debe decirse que los Estados que aún no se han sentado en el Consejo son, casi todos, de muy pequeño tamaño -en superficie y/o población- y, en muchos casos, sin interés real de formar parte de este foro, tal y como se podrá constatar en adelante.
En el caso de Asia-Pacífico, lo más evidente es que la mitad de los Estados que la componen no se han sentado nunca en el Consejo, lo cual contrasta con la existencia de tres Estados que llevan tiempo ostentando un papel muy protagonista en este Órgano: Japón, con once veces en su haber, y Pakistán y la India, con siete cada uno. Hay que mencionar, no obstante, que -bien por tamaño o por su tardía incorporación a la ONU- los pequeños Estados insulares del Pacífico son los grandes ausentes del Consejo, pues ninguno de ellos ha llegado a comparecer en su seno. Este hecho, al menos en parte, explica esta elevada proporción de Estados sin participación para el grupo de Asia-Pacífico.
El grupo de Europa Oriental es el segundo que menos miembros ha aportado al Consejo y el que mayor proporción de Estados tiene con una o ninguna participación en el mismo. De cualquier manera, resulta interesante plantear que las primeras posiciones del grupo, por número de comparecencias, las ocupan cuatro Estados -Polonia, Ucrania, Rumanía y Bulgaria- que han participado entre tres y seis veces.
Evolución de las participaciones de los miembros no permanentes del consejo de seguridad
De manera general, uno de los aspectos que resultan más evidentes en cuanto a la participación de los Estados no miembros del Consejo se refiere, es la enorme recurrencia que tienen unos pocos en claro contraste con el hecho de que, en la actualidad, cerca de un tercio de ellos aún no lo haya hecho nunca. De la Tabla 3, que muestra este aspecto de manera pormenorizada en función del número de participaciones de cada uno de los miembros de la ONU, se puede inferir lo dificultoso que resulta para la mayoría de los Estados que se postulan11, no solo acceder al Consejo de Seguridad en algún momento, sino incluso llegar a repetir posteriormente.
Estados de la ONU en función del número de participaciones al Consejo de Seguridad en calidad de miembros no permanentes (1946-2019). En rojo las entidades ya extintas12.
Para una correcta lectura de esta tabla hay que tener en cuenta que, a pesar de que en la actualidad hay 188 Estados susceptibles de ser elegidos para un asiento en el Consejo de Seguridad, en el pasado, cuatro entidades ya extintas, sumaron ocho participaciones: cuatro ocasiones disfrutadas por Yugoslavia, dos de Checoslovaquia, una de la República Árabe Unida, y una de la República Democrática Alemana13. De manera general, y restando a estos miembros ya históricos, se aprecia que, tan solo 122 han podido sentarse en el Consejo alguna vez y, de estos, el 34% lo ha hecho solamente en una ocasión. Siguiendo con este recuento, se debe destacar que, hasta el 2019, tan solo 20 Estados han sido miembros no permanentes cinco veces o más.
Dado que, como ya se ha mencionado, la composición del Consejo de Seguridad sufrió una variación sustancial en 1966, conviene tomar en cuenta las dinámicas anteriores y posteriores a dicho momento de manera separada. Por ello, primeramente se dará cuenta de las participaciones consignadas desde 1946 hasta 1965 -cuando solo podían participar seis Estados como miembros no permanentes-, y en un segundo apartado se analizarán las comparecencias posteriores a 1966, año en el que el Consejo pasa a tener la estructura de quince asientos que aún se mantiene en el presente.
Antes de proceder, conviene realizar una puntualización. A pesar de que los miembros no permanentes deben participar por períodos de dos años, esto no siempre se ha podido cumplir debido a dos circunstancias. La principal se debe a que, para asegurar la rotación de la mitad de los miembros no permanentes -en función del primer criterio geográfico acordado-, en la votación de 1945 que, en el seno de la Asamblea General elegiría a los seis Estados que acompañarían a los miembros permanentes del Consejo, se optó por seleccionar a tres Estados para un período anual y a otros tres para un período completo de dos años. Esto provocó que, evidentemente, tres Estados -México, Egipto y Países Bajos- supieran desde el primer momento que iban a contar con participaciones de un año. Otro motivo -subsidiario a este en la medida en que ya la posibilidad de las participaciones anuales se había dado desde el inicio- reside en la recurrencia a períodos anuales como solución ante situaciones en las que no fue posible dilucidar un candidato tras varias rondas de votaciones en el seno de la Asamblea General.
Este fenómeno, conocido como “elección por fatiga”, ha sido motivo de preocupación y ha servido de argumento para proponer reformas diversas en el sistema de votaciones, pues con el tiempo ha sido recurrente. Sirvan, al respecto, los ejemplos que plantea la delegación de Costa Rica en su conocida, y ya aludida, nota verbal A/59/881, extendida al Secretario General sobre este tema particular:
Algunas elecciones fueron especialmente dramáticas. En la elección de 1955 fue necesario realizar 36 vueltas de votación en un período de más de dos meses, desde el 14 de octubre hasta el 20 de diciembre. En 1959, se celebraron 52 vueltas de votación entre el 12 de octubre y el 12 de diciembre. Esas dos elecciones concluyeron cuando los candidatos convinieron en compartir el mandato, de manera que cada uno de ellos ocupara el escaño de miembro no permanente durante un año. En la elección de 1979 se celebraron 155 vueltas de votación, un número sin precedentes. La Asamblea General se vio obligada a continuar la elección el año siguiente, después de la fecha en que el nuevo miembro debía haber ocupado su puesto en el Consejo. A la larga, los candidatos se retiraron de la votación en favor de un tercer Estado, que recibió el apoyo necesario para ocupar el escaño en disputa. (nota verbal A/59/881).
Participaciones hasta 1965
Como puede desprenderse de la Tabla 4, en las dos primeras décadas de existencia del Consejo, 47 Estados tuvieron la oportunidad de comparecer en uno o varios años en calidad de miembros no permanentes. Resulta interesante revisar este dato a la luz de las posibilidades que, matemáticamente, se derivan de las normas de acceso, pues ya desde este momento se va forjando el patrón que se repetiría hasta la actualidad, en el que unos pocos Estados consiguen acceder a este Órgano en diversas ocasiones mientras que, para otros, repetir presencia -y, en cuanto si más, llegar- se torna demasiado complicado. Tomando en cuenta los tres períodos iniciales de un año ya mencionados de 1946 -y otros tres correspondientes a la mitad de la participación de los Estados que salieron elegidos para el bienio 1965-1966-, a priori se esperarían 63 potenciales espacios de acceso al Consejo. Aunque las dinámicas de las votaciones de esos años derivaron en que, al final, la cantidad ascendiera a 68 posibles oportunidades, la realidad es que hubo unos pocos Estados que consiguieron acceder en más de una ocasión. De hecho, destacan en estos años las cuatro participaciones de Brasil o las tres de Colombia y de Países Bajos, lo cual a su vez contrasta con las presencias que unos cuantos tuvieron por períodos de tan solo un año.
Estados participantes del Consejo de Seguridad como miembros no permanentes (1946-1965). En negrita se señalan las participaciones de un solo año. En rojo las entidades ya extintas14.
Uno de los aspectos destacados de este período es que, de todos los Estados que pudieron participar en aquellos primeros veinte años, únicamente tres -Sri Lanka, Irán y Liberia- no han conseguido repetir comparecencia en algún momento futuro, tal y como podrá comprobarse si se tiene presente la Tabla 5. De este modo, resulta incluso ilustrativo constatar que, ocho15 de los nueve Estados que participaron en algún momento en el primer bienio histórico de 1946-1947, pudieron repetir presencia posteriormente, antes de los quince años siguientes16.
Participaciones desde 1966 hasta 2019
La reforma de la composición del Consejo que entraría en vigor en 1966 aumentó las posibilidades de acceso a nuevos miembros. La Tabla 5 muestra los Estados que han participado en condición de miembros no permanentes desde esa fecha hasta la actualidad. Durante ese período, pudieron participar 79 Estados como no permanentes, que sumados a los 47 del anterior período revisado dan como resultado 126 membresías únicas, incluyendo las de las cuatro correspondientes a las entidades ya extintas -Yugoslavia, Checoslovaquia, la República Árabe Unida, y la República Democrática Alemana-. Considerando los dos puestos anuales que, intencionalmente, se pusieron para iniciar en 1966 -ocupados por Nueva Zelanda y por Uganda, respectivamente para las regiones UEOG y África-, y sin contar el segundo año de los bienios de presencia de Uruguay, Jordania y los Países Bajos -que ya se contemplaron en el anterior apartado-, se contabilizaron 273 espacios de comparecencia. Hubieran sido 272, como previsiblemente cabría esperar, de no ser porque Italia y los Países Bajos acordaran repartirse el bienio de 2017-2018, tras décadas en las que esa práctica había caído en desuso.
Estados participantes del Consejo de Seguridad como miembros no permanentes (1966-2019). En negrita se señalan las participaciones de un solo año. En rojo las entidades ya extintas17.
De manera general, por tanto, se desprende que, hasta el momento presente, en el Consejo de Seguridad se han generado 341 espacios de participación que, cabe volver a mencionar, han sido ocupados por 126 Estados diferentes, contando a los cuatro que ya no existen y que pudieron disfrutar de esta oportunidad en, al menos, alguna ocasión. Desde un punto de vista meramente estadístico, es evidente que, durante los primeros años de la ONU, cuando la cantidad de miembros que la componen era, aún, relativamente reducida, el acceso al Consejo resultaba más sencillo que hoy en día.
A medida que se han ido adhiriendo nuevos Estados a la ONU -sobre todo como resultado de procesos descolonizadores-, la pugna por el acceso al Consejo ha sido más complicada, tal y como se desprende de la Gráfica 1. Esta, que recoge todas las participaciones en el Consejo en relación con las membresías a la propia ONU, contabiliza a todos los Estados en uno y otro renglón, incluyendo la presencia de los miembros permanentes y las de las entidades estatales ya extintas. En ella se puede observar que, tanto línea que muestra la participación acumulada en el Consejo, como la que señala las adhesiones a la ONU, muestran una tendencia incremental. Sin embargo, mientras la primera modela un comportamiento más gradual, la segunda refleja ciertos aumentos abruptos en, al menos, tres momentos históricos: para el bienio de 1955-1956, con el ingreso a la ONU de 20 Estados; para 1960, cuando entraron 17; y para el trienio de 1991-1993, que sumó 26 adhesiones.
Un último aspecto que conviene destacar en este aparado es el hecho de que la cantidad de Estados que han ingresado en la ONU en los últimos años ha sido muy reducida, si bien la gráfica permite comprobar que este factor no parece haber tenido especial incidencia en cuanto a la llegada de nuevos Estados al Consejo se refiere. En efecto; si en los 54 años de actividad de este Órgano en el siglo XX se pudieron sentar 110 Estados en calidad de miembros no permanentes, desde el año 2000, solamente han podido llegar 16 Estados que aún no habían participado, siendo habituales los años en los que no se consigna ninguna comparecencia por parte de nuevos miembros. Resulta, asimismo, interesante plantear que la actividad del Consejo experimentó un crecimiento exponencial de su actividad -evidenciable en la cantidad de resoluciones emitidas- a partir de la década de 1990 (VOETEN, E., 2007, p. 291).
Gráfica 1 -
Evolución temporal comparada de las adhesiones a la ONU y del número de Estados participantes en el Consejo de Seguridad18.
La Tabla 6 ofrece una comparación básica, por Estados, entre el momento en que estos ingresaron a la ONU y la primera vez que pudieron participar en el Consejo como miembros no permanentes. En ella se resalta la enorme disparidad existente entre un buen número de Estados a los que costó relativamente poco tiempo llegar a este Órgano, frente a otros que han tardado décadas en conseguirlo. Al respecto de este primer grupo de Estados, no únicamente hay que tener en cuenta los considerados fundadores de la propia ONU -reconocibles en la Tabla 6 por haber ingresado a la Organización en 1945-, sino también a otros que, habiendo ingresado posteriormente, accedieron al Consejo después de muy poco tiempo transcurrido. El caso más paradigmático de este grupo de Estados es el de Japón, que se adhiere a la ONU en 1956 y solamente tarda dos años en llegar al Consejo, aunque hay otros, -como Zimbabwe, Túnez, Italia, Costa de Marfil o Uganda- que imprimen también poco tiempo en comparecer por primera vez20, si bien casi ninguno de ellos ha destacado por haber dado continuidad a sus participaciones de forma verdaderamente recurrente.
Por otra parte, en el otro lado del espectro, figuran Estados para los que han pasado décadas, incluso, hasta que han podido disfrutar de la oportunidad de ser miembros no permanentes por primera vez -ante lo que cabría pensar que, buena parte de estos, no siempre manifestaron un interés elevado por comparecer a lo largo de su historia-. El caso más paradigmático de este grupo de Estados en los que media una dilatada brecha temporal hasta una primera -y única- comparecencia es el de la República Dominicana, que a pesar de ser uno de los 51 Estados fundadores de la ONU, tarda prácticamente tres cuartos de siglo en llegar al Consejo. Hay otros casos algo menos llamativos -como los de la República Sudafricana, Guatemala o Luxemburgo, todos ellos con más de seis décadas de espera- pero hay que tener presente que, en la actualidad, Estados como El Salvador o Haití, también fundadores de la ONU, tampoco se han sentado en el grupo de los quince.
Estados que han sido miembros no permanentes del Consejo de Seguridad ordenados en función de los años transcurridos hasta que participaron por primera vez. En rojo figuran las entidades ya extintas19.
Candidaturas y participaciones
Una vez realizado el repaso histórico de participaciones, del cual se infieren las dificultades que la mayoría de los Estados tienen para acceder al Consejo de Seguridad, cabe plantearse el grado en el que cada Estado ha puesto su empeño en llegar a sentarse en este Órgano decisor y, de manera vinculada, si esta voluntad demostrada suele o no dar sus frutos. Para ello, en este apartado se realiza una revisión pormenorizada del interés que cada miembro de la ONU ha exhibido para lograr el objetivo de un asiento en el Consejo, desprendida de las postulaciones que cada uno de los Estados ha extendido a la Asamblea General de cara a resultar elegibles para ostentar dicho escaño. Posteriormente se constata si la cantidad de candidaturas primarias emitidas -listadas en la Tabla 7, en la que, además, se aprecia la evolución temporal del número de postulantes registrados cada año- guarda relación con el número de participaciones al Consejo logradas.
En la Tabla 7 se muestra el histórico de candidaturas primarias al Consejo. Es decir: todos los Estados que no resultaron elegidos para formar parte del grupo de los quince en cada año señalado tras haber manifestado desde la primera ronda de votaciones su intención de ser miembros no permanentes. Se trata, en definitiva, de los Estados que, junto a los que compusieron el Consejo en cada ocasión, estaban presentados como candidatos al momento de la primera votación. Esta precisión es de especial importancia debido a que, ante situaciones en las que debieron realizarse varias rondas para dirimir la composición del Consejo, ha sido habitual que otros Estados se postulasen sin previo aviso a medida que las rondas iban sucediéndose, con lo que el número de candidaturas consignado cada año es aún mayor al que hubiera correspondido de haberse logrado consenso con pocas rondas de votación. De esta manera, se entiende la especial importancia que ostentan las candidaturas primarias -respecto de las que se emiten posteriormente, de forma espontánea-, pues estas denotan una planificación previa y, habitualmente, demuestran la existencia de algún tipo de campaña. Dado que el voto en la Asamblea General es secreto, las delegaciones que optan por introducir candidaturas en el transcurso de las votaciones lo hacen, frecuentemente, por medio de la emisión del voto a su propio Estado o a terceros que no estaban en la pugna, dando a entender así al resto de los representantes presentes que hay un nuevo postulante.
Candidaturas primarias al Consejo de Seguridad que resultaron ser no exitosas. En rojo figuran las entidades ya extintas21.
En cuanto a la tendencia temporal de las candidaturas al Consejo, llama la atención que el número de Estados que han ido expresando interés en ser elegidos para el Consejo ha ido variando con el tiempo, evidenciándose algunos períodos como especialmente competidos, como los años 80 -en cuya década solamente hubo tres años con menos de quince candidatos a los cinco puestos que se abren cada vez a los miembros no permanentes-, o algunos concretos de las décadas de 1960 y 197022 . No obstante, desde 1990 se comprueba una tendencia a la disminución de las candidaturas, que acaso parece indicar cierta cautela a la hora de postularse sin la debida preparación. Este hecho queda evidenciado sobre todo a partir del 2000, cuando apenas se dan situaciones en las que dos o más Estados de un mismo grupo regional se enfrentan por un asiento, lo cual, a su vez, permite inferir cierto nivel de acuerdo entre los Estados de cada ámbito regional.
Sea como sea, hasta el momento actual van registradas 489 candidaturas primarias que no llegaron a prosperar -a las cuales habría que sumar otras 101 que se produjeron durante las rondas de votaciones que fueron resultando infructuosas-. Sin embargo, esta intensa actividad global, que refleja el enorme interés que muchos Estados imprimen para formar parte del grupo de los quince, se manifiesta de forma desigual. La Tabla 8, que lista a los 188 Estados susceptibles de formar parte del Consejo como miembros no permanentes -y a las cuatro entidades ya extintas que lo han sido-, permite visualizar tales desemejanzas. Este ejercicio sirve, asimismo, para organizar los Estados en función de su interés manifestado en la Asamblea General en pos de la consecución de un asiento en el Consejo, entendiendo por interés la cantidad de postulaciones -exitosas y no exitosas- realizadas en primera instancia y también posteriormente.
Miembros de la ONU en función del número candidaturas presentadas al Consejo de Seguridad y la cantidad de participaciones conseguidas. En rojo figuran las entidades ya extintas23.
A la vista de los Estados que ocupan las primeras posiciones del listado, de alguna manera se evidencia que un mayor número de intentos suele derivar en más participaciones, aunque esto no siempre se cumple. El caso de Cuba es paradigmático en este sentido, ya que es el Estado que más candidaturas primarias y posteriores suma en el mundo -con 23 intentos en total-, a pesar de que solamente cuenta con tres participaciones. No obstante, no es el único: la República Dominicana e Irán, respectivamente, sometieron 12 y 10 solicitudes, pero cuentan con una sola participación; o los casos de Barbados y Haití, que nunca han disfrutado de un asiento a pesar de haberlo intentado en ocho ocasiones cada uno.
En el otro lado del espectro, por el contrario, hay Estados que han sido bastante exitosos, si se comparan intentos y participaciones. Además de los casos en los que los postulantes consiguieron ser elegidos para el Consejo en su primera y única postulación -como Azerbaiyán, Kazajstán, Cabo Verde o Lituania, entre otros-, hay unos cuantos dignos de mención por ser aún más llamativos. Así, cabría mencionar a Burkina Faso o a Kuwait, que pudieron ser miembros en las dos únicas ocasiones que lo intentaron; a Uganda, que cada una de las tres veces que trató de participar, lo consiguió; o el caso de Egipto, que pudo sentarse en cinco de las seis veces en las que manifestó interés en hacerlo.
A pesar de que la casuística es enorme, y de que, obviamente existen factores de domésticos que influyen en la política exterior de los Estados en cada momento histórico, resulta interesante poder poner en relación el interés de los miembros de la ONU en participar en el Consejo de Seguridad respecto a su éxito relativo en este empeño. La Tabla 9 sirve para este propósito, ya que vincula la cantidad de veces que los Estados han lanzado candidaturas para sentarse en el grupo de los quince respecto a la eficacia que estos han obtenido -entendiéndola como la proporción de participaciones obtenidas en función del total de las candidaturas presentadas-. Tanto el interés histórico por participar como la eficacia se han segmentado en tres de la manera que se describe a continuación. El interés, por una parte, se mide en función del número de candidaturas primarias y posteriores lanzadas: cuando estas han sido tres o menos, se considera como baja; se entiende que se encuentra en valores medios cuando se han lanzado entre cuatro y siete candidaturas; y se concibe que a partir de ocho intentos es alta. De similar manera se procede con la eficacia: a efectos de este trabajo, cuando se consignan porcentajes de éxito menores al 31% se considera como baja; entre el 31% y el 54% se clasifican como media; y por encima del 54% se hace constar como alta24.
Relación entre candidaturas lanzadas para lograr un asiento en el Consejo de Seguridad y eficacia enla consecución de este objetivo27.
Al relacionar ambas variables, se evidencian las diversas formas de actuar que los Estados presentan frente al acceso al Consejo de Seguridad, así como los resultados de dichas maneras de proceder. En primer lugar, hay que mencionar a los 36 Estados que nunca han manifestado intención alguna de llegar al Consejo. Lo más interesante, desde el punto de vista de los grupos regionales, es que, exactamente la mitad de estos pertenecen a Asia- Pacífico25. De igual manera, cabe apuntar que seis del grupo de Europa Occidental -que, hay que recordar, cuenta con 22 miembros potencialmente elegibles para el Consejo de Seguridad- tampoco han elevado candidaturas en su historia. Desde esta óptica, la falta de interés de este conjunto de Estados es un determinante capital que presenta especial incidencia en la cuestión -ya planteada- de las probabilidades de resultar elegido de cada grupo regional. La conclusión más obvia que se desprende de este hecho es que, a efectos prácticos, para los Estados verdaderamente interesados en un puesto en el Consejo, las probabilidades de resultar elegidos se multiplican26.
Un aspecto que se evidencia con este ejercicio de segmentación es que, poco más de la mitad de los miembros de la ONU han venido presentando un escaso interés por llegar al Consejo de Seguridad. Incluso sin llegar a considerar a los 36 que nunca han presentado candidaturas, hay otros 25 que solamente han extendido una sola en toda su historia. Si bien es cierto que, entre los 59 Estados que han presentado tres candidaturas o menos hay 19 que pueden ser considerados como muy eficaces, la realidad es que solo cinco de ellos -Mauricio, Nepal, Corea del Sur, Ruanda y Uganda- han podido participar más de una vez en el Consejo de Seguridad y, de hecho, 25 no lo han conseguido nunca. Este aspecto es interesante debido a que hay Estados de este último grupo mencionado que, hasta hace relativamente poco, figuraban entre los que nunca habían presentado candidaturas, como es el caso de San Marino y Estonia, que solamente cuentan con una candidatura en su haber -realizadas, en ambos casos, tras la primera ronda de votaciones, y no desde el inicio-.
Para el conjunto de los 50 Estados etiquetados como medianamente activos en cuanto al número de intentos -los que concentran entre cuatro y siete candidaturas, primarias y/o espontáneas-, se aprecian dos aspectos a los que hacer mención. El primero es que, el grupo regional más representativo es el africano, con 22 Estados, lo cual es congruente con el hecho -ya aludido- de que la mitad de los miembros de ese grupo regional han podido participar entre dos y tres veces en el Consejo de Seguridad. El segundo aspecto es que 34 Estados han podido sentarse en el Consejo en más de dos ocasiones, dándose la circunstancia de que el número de ellos que no ha podido disfrutar de esta oportunidad -solamente Bhután, Mongolia y Myanmar- es muy reducido.
Por último, sobre los 43 miembros de la ONU clasificados como notoriamente activos en su deseo por acceder al Consejo, destaca el protagonismo de los grupos WEOG y GRULAC, ambos con 14 Estados con más de siete candidaturas presentadas cada uno. Sin embargo, una revisión más detenida acerca de la eficacia de este conjunto, evidencia grandes diferencias en el desempeño. Aquí se concentran tanto los miembros con muy escasas participaciones en su haber -Haití y Barbados con ninguna, la República Dominicana e Irán con una, o Finlandia, Benín y Grecia con dos- como los que ostentan algunas de las primeras posiciones a nivel mundial.
Conclusiones
A partir de la premisa de que el Consejo de Seguridad de la ONU no es especialmente representativo de la realidad internacional actual, se justifica la necesidad de un especial abordaje a las cuestiones de acceso y reforma. A lo largo de este artículo se han podido constatar las diferencias de participación al Consejo partiendo de los aspectos que, desde el propio sistema, explican las dificultades que existen para que la gran mayoría de los miembros de la ONU lleguen a tener un asiento. Se trata de un acercamiento que es perfectamente compatible con otros que consideren otras perspectivas analíticas; como las realidades domésticas de los Estados, o el cálculo de beneficios y/o responsabilidades que pueden derivar de una presencia en el Consejo -indispensable, en este sentido, el trabajo de KUZIEMKO, I., y WERKER, E, 2006-. Por ello, de esta propuesta pudieran desprenderse líneas investigativas a futuro que se centren en las dinámicas de los grupos regionales o de ciertos Estados -como los insulares o los enclavados-.
En la revisión realizada en las páginas anteriores se pudo constatar que el primer factor que incide en las diferencias de acceso emana, precisamente, de la distribución de asientos basada en los grupos regionales -que en palabras de TALMON, S. (2009, p. 238) es una composición basada en parámetros desfasados-. Las primeras diferencias porcentuales en cuanto a la probabilidad matemática de que un Estado cualquiera resulte elegido -por pequeñas que estas sean- se explican a partir de una asimetría en cuanto al número de miembros que componen cada una de las regiones, las cuales, por otra parte, no siempre puede ser consideradas geográficas a pesar del nombre. Si a este hecho se le suma el desinterés que algunos Estados han venido mostrando en llegar a ser miembros no permanentes del Consejo, el desequilibrio de oportunidades se evidencia aún más. Restando los 36 Estados que nunca se han postulado para ser elegibles al Consejo -que es un ejercicio igualmente extrapolable a los otros 25 Estados que solamente lo han hecho una vez-, las probabilidades que ostentan los Estados que verdaderamente tienen interés, varían sustancialmente respecto a lo ya descrito en el primer apartado de este trabajo.
El otro gran aspecto considerado en este análisis es el temporal, realizado tanto en función de los años y veces que los Estados han participado, como en relación al tiempo transcurrido entre sus adhesiones a la ONU y la consecución de una membresía en el Consejo de Seguridad. De este recuento se desprenden algunos patrones generales que, no obstante, siempre presentan notorias excepciones. El primero que se evidencia es el hecho de que, aunque el paso del tiempo no garantiza de por sí la participación al Consejo, dicha comparecencia es más probable cuando han mediado algunos años. Al respecto, en vista a la Tabla 6 se puede calcular que la media de espera de los 126 Estados que alguna vez han participado en el Consejo es de casi 16 años. En este sentido, igualmente destaca el hecho de que los Estados que han podido tener un acceso rápido han sido también proclives a poder repetir más veces, tal y como atestigua el hecho de que no transcurrieron ni cinco años para que los 12 Estados que ostentan, al menos, seis participaciones, pudieran contar con su primera oportunidad en el Consejo de Seguridad.
Finalmente, se debe volver a la importancia del interés que cada Estado ha mostrado en llegar a ser miembro permanente del Consejo de Seguridad, pues esta intencionalidad abre un amplio abanico de posibilidades analíticas que pudieran tratarse a futuro, como los propios motivos que justifican las candidaturas. Del repaso a este factor, destaca sobre todo que existe una segmentación apreciable entre Estados en función de los intentos realizados -y la naturaleza de estos, evidenciable en las candidaturas primarias y las que surgieron de forma más o menos espontánea tras una primera ronda de votaciones infructuosa-, que permite una primera clasificación en torno a la eficacia en el objetivo que supone llegar al Consejo. Esta aproximación resulta de enorme interés para análisis centrados en las dinámicas de votación grupales o, incluso, para los estudios diplomáticos en el ámbito académico, pues de esta se infieren otras cuestiones relacionadas con las capacidades de los Estados para hacer frente al compromiso que supone sentarse en el grupo de los quince. Sin embargo, a efectos de este trabajo, conviene resaltar que la comprobación de esta mencionada eficacia también permite intuir ciertas actitudes por parte de los Estados, que pudieran incluso ser agrupados en torno a la importancia que estos confieren al hecho de llegar al Consejo de Seguridad.
Referencias
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Notas
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