Tres perfiles de funcionarios estadísticos del Estado argentino bajo el peronismo clásico (1944-1955)

Three profiles of statistical officials of the Argentine State under classical Peronism (1944-1955)

Três perfis de funcionários estatísticos do Estado argentino sob o peronismo clássico (1944-1955)

Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional.

Uno de los objetivos del gobierno militar del general Edelmiro J. Farrell y del peronismo clásico fue jerarquizar la estadística pública argentina para convertirla en una burocracia centralizada. La misma estuvo dedicada a producir los datos oficiales para el ordenamiento económico-social propuesto desde el Consejo Nacional de Posguerra y necesario para las planificaciones quinquenales posteriores. Dicha misión se inició en mayo de 1944, con la creación del Consejo Nacional de Estadística y Censos (CNEC), y concluyó en marzo de 1956, con la disolución de la Dirección Nacional del Servicio Estadístico. Hablar de estadísticas para la planificación supone referirse a un lenguaje y a un temario renovado, tanto por el uso de cuestionarios como por la interpretación numérica de los datos para conocer la población, la economía y la geografía nacional (Desrosières, 2003; Coyle, 2017). El objetivo fue la realización y cobertura temática del Cuarto Censo General, levantado en abril-mayo de 1947. Sin embargo, hubo más logros notables y algunos fracasos silenciados, que permiten ampliar nuestro juicio y evaluar de forma más comprensiva la cuantificación que llevó adelante el gobierno justicialista.

Esta indagación desmonta la dimensión exclusivamente política y pretendidamente unitaria del Estado argentino bajo el peronismo para realizar sucesivos ejercicios inductivos. De esta manera, pasamos a una perspectiva desagregada, con una diversidad de áreas y de nichos institucionales especializados que presentan capacidades administrativas disímiles. En particular, queremos focalizar en la posición de las agencias productoras de datos oficiales y los roles políticos de los funcionarios estadísticos, pues ambos echan luz sobre la constante metamorfosis y reconversión del aparato estatal. Entonces, la estadística pública adquirió cinco rasgos distintivos: a) se creó una agencia estatal centralizada con oficinas especializadas y metodologías estrictamente homologadas, que además tenía a cargo el levantamiento de los censos nacionales; b) dicha agencia configuró una técnica estatal impersonalizada de producción de datos; una maquinaria administrativa poderosa y silenciosa de múltiples oficinas y personal técnico intercambiable y anónimo, cuyas publicaciones no darían resonancia en sus portadas a nombres individuales ni sellos de autor (Otero, 2006); c) el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) le dio prioridad a la recolección de datos para la agenda del Estado planificador, para lo cual la agencia estadística centralizada fue escindida del Ministerio de Hacienda y quedó bajo la jurisdicción sucesiva de los organismos técnicos, tales como el Consejo Nacional de Posguerra, la Secretaría Técnica, el Ministerio de Asuntos Técnicos (MAT) –luego convertido en secretaría–; d) la agencia sobrellevó constantes cambios de denominación e innovaciones institucionales; e) existió una variedad de estilos de gestión, en los que convivieron funcionarios y burocracias experimentadas y especializadas junto con delegados políticos comprometidos con la retórica militar de la defensa nacional y los indiscutibles fines del programa justicialista (González Bollo, 2011a , 2016).

Es necesario advertir que desde la historiografía argentina se han realizado sugestivos comentarios acerca de los perfiles de los funcionarios estadísticos, tales como el de Emilio Lahitte, quien fue asociado al interés terrateniente en el seno del Ministerio de Agricultura (1898-1922) (Halperín Donghi, 1984). Por su parte, Alejandro Bunge –responsable de la estadística sociolaboral en el Departamento Nacional del Trabajo (DNT) (1913-1916) y dos veces jefe de la Dirección General de Estadística de la Nación (DGEN) (1916-1921, 1923-1925)–, representaba los intereses de la Unión Industrial Argentina (Murmis y Portantiero, 1987, p. 18). En cambio, el diputado bonaerense Julio César Urien (1923-1925, 1930-1937), el economista Ovidio Schiopetto (1937-1940) y el ingeniero agrónomo Juan B. Pelayo (1942-1948), presentan una progresiva profesionalización de la estadística agropecuaria y dejan entrever, al menos para el Ministerio de Agricultura, una modernización gradual del aparato estatal, convertido en un reducto de eficiencia (González Bollo, 2011^b). A su vez, la trayectoria del doctor José Figuerola –jefe de la estadística sociolaboral del DNT (1932-1943), secretario general del Consejo Nacional de Posguerra (1944-1946) y secretario técnico de la Presidencia de la Nación (1946-1949)– prueba una continua demanda política y militar para reclutar estadísticos para ocupar roles tecnoburocráticos en la gestión pública (González Bollo, 2014^a).

He aquí un buen pretexto para volver sobre el arsenal de herramientas conceptuales de la historia y la sociología del conocimiento estadístico y avanzar en un análisis abarcador y comprensivo de una burocracia especializada. La categoría “régimen estadístico” (Beaud y Prévost, 2010) resulta de utilidad para delinear el régimen estadístico-censal militar y peronista entre el otoño de 1944 y el invierno de 1955. El presente también es un buen motivo para incursionar en una historia comprensiva de la estadística estatal. Hace dos años se conmemoró el 50° aniversario de la creación del Instituto Nacional de Estadística y Censos –INDEC– (1968-2018). De esta manera, la perspectiva diacrónica ofrece una oportunidad inmejorable para replantear la configuración del Estado argentino desde las bases de datos oficiales.

Dado la complejidad de saberes técnicos y los estilos propios de la gestión estatal, nos apoyamos en las estructuras administrativas –con sus cuadros, jerarquías, organización y división del trabajo contable– para articular las prácticas –competencias, destrezas e innovaciones cognitivas– y las normas –legislación, reglas internas, prescripciones–. Queremos destacar que el grueso de las fuentes primarias utilizadas proviene del “Fondo Documental Secretaría Técnica, 1° y 2° Presidencia del Teniente General Juan D. Perón” y “Secretos, Confidenciales y Reservados”, ambos en el Archivo Intermedio del Archivo General de la Nación.

En particular, este artículo propone recuperar tres trayectorias y estilos de gestión que de manera sucesiva construyeron la centralización metodológica y administrativa de la estadística pública. Ellos son: el contador Juan Miguel Vaccaro desde el CNEC (1944-1945), el ingeniero Enrique Catarineu Grau al mando de la Dirección Nacional de Investigaciones, Estadística y Censos (DNIEC) (1946-1949) y el abogado José María Rivera a cargo de la Dirección Nacional del Servicio Estadístico (DNSE) (1950-1955). Sus trayectorias y estilos muestran la convivencia de especialistas, cuerpos técnicos y también militantes, con una variable autonomía administrativa e intelectual. Además, se examinarán la selección de los recursos humanos, el diseño de los cuestionarios, la fiscalización de los eslabones involucrados en el procesamiento de los datos y la elaboración de taxonomías oficiales.

Estos tres funcionarios estadísticos permiten pensar la posición de una burocracia especializada en Argentina entre 1944 y 1955. Contribuyen a probar, además, la existencia de un poderoso campo de producción de conocimiento en manos estatales que, bajo la dirección de militares y dirigentes políticos peronistas, fijó jerarquías, codificó la realidad y ofreció representaciones de la “Nueva Argentina” que produjeron un detallado conocimiento sobre la dinámica social del país. Dicho campo de conocimiento estatal compitió y muchas veces se impuso al análisis económico, a la incipiente sociología empírica y a la demografía que se elaboraban en los claustros e institutos universitarios.

El contador Juan Miguel Vaccaro, egresado de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (UBA) (1928), había tenido una extensa foja de servicios como funcionario estadístico. Pasó de la Oficina de Investigaciones Económicas del Banco de la Nación (1928-1930) a la Dirección General de Estadística Municipal porteña (1930-1937, 1939-1941), para recalar en el Registro General de la Gobernación de la Provincia de Buenos Aires (1937-1939), donde se sumó a los nacionalistas que apoyaban al entonces gobernador Manuel Fresco. Las denuncias de legisladores y concejales socialistas por ocupar diversos cargos públicos de forma simultánea liquidaron su carrera.² Su perfil nacionalista asociaba la necesidad de levantar el Cuarto Censo nacional con la conquista del mercado interno y la defensa nacional (Vaccaro, 1942). Luego del golpe de Estado de junio de 1943, integró la Comisión Nacional de Reconstrucción Económico-Social, que tuvo amplias funciones regulatorias de bienes y servicios de consumo popular. Y, en el otoño de 1944, se convirtió en jefe del CNEC.

Este organismo fue creado por el Consejo de Defensa Nacional, bajo la jurisdicción del Ministerio del Interior. Como reflejo de las prioridades que tenía reservadas para los militares se delimitó un terreno en la zona de Puerto Nuevo para construir su edificio, a cargo de la Dirección General de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas.³ El decreto 13.940/44 le reservó al Consejo un estatus de autarquía financiera que la Contaduría General del Ministerio de Hacienda (1945, pp. 491-492) observó dada la apertura indiscriminada de cuentas corrientes especiales. Este organismo fue inaugurado en una sesión especial con el directorio en pleno, y los discursos del vicepresidente de la nación, ministro de Guerra y secretario de Trabajo y Previsión coronel Juan D. Perón, del ministro de Marina e Interior contraalmirante Alberto Teisaire y de Juan Miguel Vaccaro. El de Vaccaro era un glosario de frases apologéticas del golpe militar de 1943; en cambio, la pieza del coronel Perón contenía reflexiones sobre qué estaban inaugurando, cuando afirmaba que el CNEC era el “cerebro” del Estado o advertía que la frase de Domingo F. Sarmiento, “hacer las cosas aunque mal, pero hacerlas”, ya no era una forma posible de gobierno.⁴

accaro diseñó una planta de 93 cargos de personal técnico y administrativo que absorbió la Dirección General de Estadísticas de la Nación (1894-1943), ubicada en el Ministerio de Hacienda dotada de 188 empleados, y anexó la División Tabulación de la Dirección Estadística del Ministerio de Agricultura con otros 121 trabajadores.⁵

La organización administrativa contemplaba un comité asesor compuesto por tres cargos de técnicos especializados en estadística y economía (Decreto 13.940/44, art. 3°). El Ministerio de Guerra hizo un pedido reservado a su par del Interior de que al menos uno de esos cargos fuera ocupado por un oficial del ejército “que domine los problemas de la economía de guerra”.⁶

El comité asesor se convirtió en la Junta Técnica Permanente, integrada por tres vocales: el teniente Juan Martín Baracat, el capitán de fragata Beltrán Louge y el ingeniero Julio Venturini (Pantaleón, 2009). El teniente Baracat fue quien diseñó el reglamento que organizaba la dirección, asesoramiento, difusión y ejecución de cada división y subdivisión político-administrativa en cada provincia o gobernación (Ministerio del Interior, 1945). Si bien intentó imponer su autoridad en el mundo académico, el poder de Vaccaro era relativo, ya que no pudo ganar un concurso universitario en el que se había presentado.⁷ Por otro lado, su influencia en el propio Estado era limitada, ya que ni siquiera tenía control estricto de los cuadros de la CNEC. Ello se manifestó cuando intentó sumariar al delegado estudiantil Dionisio A. Ángel de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, quien participaba de las reuniones del Consejo, pero la medida disciplinaria fue desestimada por el Ministerio del Interior.⁸

En la organización del Cuarto Censo General de la Nación se fijaron nueve comisiones temáticas subordinadas a la Junta Técnica Permanente, dominada por militares, que presidían también cuatro comisiones: Demografía e Industria por el teniente coronel Carlos A. Cattáneo; Minería y Vivienda y Propiedad Horizontal por el capitán de fragata Ernesto F. Boggiano. Las otras cinco comisiones estaban encabezadas por funcionarios de carrera: Agropecuaria por el ingeniero agrónomo Juan B. Pelayo del Ministerio de Agricultura; Comercio y Construcción por Guillermo Piñero de la Secretaría de Industria y Comercio (SIC); Comunicación y Transporte por Fernando A. Cerrajería de la Dirección Nacional de Vialidad; Economía y Finanzas por el doctor Mario Argentino Tezanos Pinto de la Contaduría General de la Nación. Entre los vocales se destacaban funcionarios con presencia múltiple, tales como el ingeniero José L. Astelarra de la SIC y José Possolo Acevedo del Banco Central, quienes integraban de forma simultánea las comisiones de Industria, Minería y Construcción. El ingeniero Ricardo M. Ortiz del Colegio Libre de Estudios Superiores participaba en la comisión de Comunicación y Transporte, reflejo de la apertura castrense al medio intelectual en aras de obtener los mejores avales para los empadronamientos simultáneos.

La Comisión Honoraria de Demografía, integrada por profesores de universidades nacionales, fue la única que durante la gestión de Vaccaro finalizó el diseño de un formulario de 31 preguntas (algunas de las cuales inicialmente habían sido elevadas a la Junta Técnica Permanente pero finalmente no fueron aprobadas), (Instituto de Sociología, 1945). De las sugerencias elevadas por la Comisión surge que ésta tenía presente los cuestionarios del censo porteño (1936) –un exitoso logro bajo la responsabilidad de Vaccaro–, y del Cuarto Censo Escolar, del Analfabetismo y la Vivienda (1943).⁹

Vaccaro realizó una encuesta de las plantas de la industria frigorífica y un censo de plantaciones de caña de azúcar, y se encargó de la edición final de la estadística del comercio exterior de 1943. La encuesta de frigoríficos ya había sido presentada como informe de la DGEN, que ahora quedaba bajo su jurisdicción.¹⁰ El censo azucarero se convirtió en proveedor de datos para las secretarías de Industria y Comercio, y de Trabajo y Previsión. El objetivo declarado era fijar un régimen especial de promoción con un convenio colectivo de trabajo propio, tal como sucedió en otoño de 1944 con los trabajadores de la cosecha de uva en San Juan, como parte de la visión “magnificante” de la desocupación de posguerra (Villanueva, 1969). El censo azucarero era la base factual de la Junta Nacional del Azúcar (Decreto 678/45), que administraba el Fondo Especial de Compensación y Asistencia Social bajo la jurisdicción de la SIC.¹¹

Finalmente, Vaccaro no pudo evitar la tentación de estampar su nombre en la portada del Anuario del comercio exterior correspondiente a 1943, que en realidad ya estaba armado para publicar por la DGEN (Ministerio del Interior, 1943). Luego de las denuncias de la prensa sobre malversación de fondos en contratos y alquileres, Vaccaro fue sumariado y exonerado bajo los términos del “Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública” redactado por los mismos militares.¹² El Consejo quedó bajo la intervención del teniente coronel Cattáneo, quien durante el primer semestre de 1946 priorizó avanzar sin pausa con el diseño de todos los cuestionarios temáticos del Cuarto Censo General, que era el trabajo más destacado del año y medio de gestión de Vaccaro.

En mayo de 1946, El CDN y el Ministerio del Interior acordaron nombrar como presidente de la CNEC a Carlos Dieulefait, un experto en probabilidades de la Universidad Nacional del Litoral.¹³

El nuevo funcionario resolvió la disolución de la CNEC y su reemplazo por la Dirección Nacional de Investigaciones, Estadística y Censos (DNIEC), en la cual compartía las decisiones con un directorio colegiado de militares, funcionarios estadísticos y profesores universitarios. A partir de estos cambios, Cattáneo y Dieulefait delinearon un sistema metodológico y administrativo centralizado de investigaciones, trabajos estadísticos y organización de censos; apto para la planificación, el progreso económico y la defensa nacional, que cubría las jurisdicciones nacional, provincial y municipal.¹⁴

El CDN compartía el plan de trabajo con la Secretaría Técnica dependiente de la Presidencia de la Nación. Dieulefait se retiró en octubre de 1946 y la Secretaría nombró en su lugar al ingeniero industrial Enrique Catarineu Grau.¹⁵ Este contaba con una extensa foja de servicios previa como subjefe de la División Estadística del Departamento Nacional del Trabajo (1935-1943).¹⁶ El paso de Catarineu Grau por la Dirección posibilitó la realización de una serie de importantes tareas para la agenda estadística: la culminación del proyecto centralizador, la puesta en marcha y compilación del Cuarto Censo General de la Nación y la publicación de las ediciones atrasadas de los Anuarios.

El CDN creó en el seno de la DNIEC el Consejo Coordinador (una réplica de la Junta Técnica Permanente del CNEC), conformado por los generales Juan Carlos Bassi y Felipe Urdapilleta, y el secretario técnico de Presidencia José Figuerola. Entre octubre y diciembre de 1946, con el aval del CDN, Catarineu Grau absorbió un importante volumen de recursos provenientes de otras áreas especializadas en estadística del resto de la administración pública nacional. En este sentido, a la DNIEC se le transfirieron 68 oficinas y poco más de un millar de sus empleados, con su material, mobiliario y maquinarias provenientes de bancos públicos, cajas jubilatorias, de pensionados y maternidad, direcciones, entes autárquicos, ministerios, organismos reguladores de la producción y secretarías. Las partidas presupuestarias quedaban bajo la jurisdicción del Ministerio del Interior.

Entre tantas oficinas y recursos humanos transferidos se destacaron varios equipos estadísticos preexistentes. Uno, ubicado en el Consejo Nacional de Educación que había elaborado el Cuarto Censo Escolar, del Analfabetismo y de la Vivienda (1943) ya citado, cuya experiencia los hizo responsables del capítulo demográfico. Otro, de la Dirección Estadística de la SIC cuyos integrantes reclamaban una “centralización técnica y una descentralización ejecutiva coordinada”.¹⁷

Además, estaban los integrantes de la Sección Bioestadística y Geografía de la Secretaría de Salud Pública, encargados de colectar las irregulares estadísticas vitales de los registros civiles de todo el país.¹⁸ La dura racionalización supuso recibir una planta de 1559 empleados (776 de los cuales estaban suspendidos) y declarar la cesantía de otros 1147. Entre los sobrevivientes de la depuración y los cuadros que ya disponía del ex CNEC, se terminó conformando un equipo estable de 615 empleados para la DNIEC. No obstante, algunos de los cesanteados fueron contratados para las tareas de compilación censal.¹⁹

La DNIEC era un organismo dominado por funcionarios de carrera y cierta presencia académica. La dirección, subdirección y asuntos administrativos quedaron a cargo de hombres formados por Figuerola: los ingenieros Enrique Catarineu Grau y Lázaro Fernando Romero y Antonio Herrera Muguerza, respectivamente. Se conformaron once departamentos: Movilización Censal y Delegaciones, y Transporte y Comunicación ambos a cargo del ingeniero Juan Walter Kegeler (que revistaba en la Dirección Nacional de Vialidad); Estadística Demográfica con el doctor Eduardo Coghlan (jefe del Cuarto Censo Escolar, del Analfabetismo y de la Vivienda); Estadística Social y Estadística de Actividades del Estado encabezados por el ingeniero Romero; Estadística Industrial bajo la responsabilidad del contador Luis Justo Carulli;²⁰ Estadística Agropecuaria a cargo del ingeniero agrónomo Juan B. Pelayo; Estadística de Edificación y Obras Públicas encabezado por el ingeniero Manuel Guitarte (fundador y expresidente de la Unión Matemática Argentina, 1936-1941) (Santaló, 2002); Estadística Financiera y Monetaria bajo la jefatura del economista del Banco Central de la República Argentina Carlos S. Brignone; Estadística Comercial y Compilación Mecánica ambos a cargo del economista Oscar Lespiaucq.²¹

Algunos funcionarios realizaron una estancia de perfeccionamiento en el exterior, como el matemático Ozías Gerónimo Gianella, gracias a una beca de entrenamiento en el Bureau of Census (junio 1948-mayo 1949), en el marco de un programa de cooperación del Departamento de Estado.²² La DNIEC integró la Unión del Personal Civil de la Nación al conformar una comisión de personal con representantes de cada área de trabajo, paso previo para la obtención del escalafón estable en la administración pública. Los memos entre la Secretaría Técnica y la mesa de entrada de la DNIEC revelan un cuerpo de empleados administrativos poco productivos, con constantes ausencias por enfermedad y la pérdida de los legajos de los potenciales candidatos a ingresar.²³ Existían protegidos e inamovibles, como los abogados y escribanos de asuntos legales de la DNIEC, por pedido de la Subsecretaría de Información Pública.²⁴ La DNIEC se hizo eco del pedido del Ministerio de Obras Públicas para reglamentar los constantes pedidos de pases a otras áreas de la administración pública. Existía una notable “cantidad de empleados que hace renuncia de sus cargos para ir a ocupar otros mejor rentados, en reparticiones recientemente creadas o que cuentan con presupuestos más holgados”.²⁵

El proceso de centralización se concretó a medias. No se construyó el edificio emblemático en Puerto Nuevo que iba a resaltar la estrecha sociedad entre la estadística pública centralizada y la planificación estatal. Las oficinas externas fueron renombradas “departamentos”, aunque permanecieron en los mismos lugares físicos. Desde allí producían cifras y las enviaban a la DNIEC, sin ninguna prerrogativa para realizar una interpretación independiente, tal como deseaban los estadísticos de la SIC, que pretendían “orientar y asesorar en la conducción de la política industrial y comercial”.²⁶

Sin embargo, en este proceso se puede observar una llamativa excepción que configuraba un notable contrapunto dentro de la administración. El Ministerio de Agricultura logró la restitución de las tareas orientadas a producir estadísticas agropecuarias. El ministerio justificaba ese traslado bajo la premisa de que la existencia de una agencia especializada bajo su órbita posibilitaba un monitoreo técnico permanente del sector, logrando así “conocer…el estado de la riqueza agropecuaria medir el área de difusión de las principales especies, calcular los probables rendimientos de las cosechas y las disponibilidades de productos en campaña”.²⁷ Sin duda, Agricultura era un poderoso organismo que en el quinquenio 1944-1948 vio disminuir el 20% de la superficie cultivada de trigo, maíz y lino, antesala de la sequía y pérdidas de la campaña agrícola 1949/50; mientras tenía a cargo el programa de estabilizar a los arrendatarios y convertirlos en propietarios (Barsky, 1988, pp. 46- 47) Entretanto, el CDN cedió la DNIEC a la Secretaría Técnica, al considerarla el organismo adecuado dentro del área presidencial para el estudio e investigaciones de cuestiones financieras, económicas y sociales. Acaso como prueba de lealtad al obsesivo secretismo de Defensa Nacional, la Secretaría Técnica restringió la difusión de datos oficiales durante dos años, desde el segundo semestre de 1948 hasta el primero de 1950.

Catarineu Grau puso en marcha y terminó el Cuarto Censo General de la Nación La tarea quedó en manos de los funcionarios de carrera seleccionados para cada Departamento de la DNIEC, cuya magnitud era acorde con los parámetros a medir de una sociedad de masas. La suma de los registros simultáneos de la población, actividad rural, manufactura, comercio, banca y seguro, empleados públicos, etc., permite entrever una peculiar biopolítica –tal como propone la conocida teoría de Foucault (2007)–, cuya base son los trabajadores y los arrendatarios, el capital humano de la “Nueva Argentina”. Era otro punto de partida para superar la precariedad e incertidumbre de la segunda posguerra y allanar el camino de una sociedad próspera y ordenada por actividades. Todo bajo la garantía del Estado tuitivo que reconfiguraba e escenario productivo y virtualmente coordinaba la iniciativa e inversión privada.

Los integrantes del Departamento de Estadística Demográfica tenían entonces la experiencia adquirida en la realización y procesamiento del Cuarto Censo Escolar realizado en abril de 1943.²⁸ El capítulo demográfico del Cuarto Censo General tuvo las tareas precensales allanadas, pues tenían una demarcación previa gracias a los mapas provistos por el Instituto Geográfico Militar. De este modo, 300.000 censistas –quienes recabaron 480 millones de respuestas gracias a 200 revisores, 120 codificadores y 80 responsables de perfoverificación y clasificación–, permitieron computar un total de 15.893.827 habitantes, distinguir la población económicamente activa e identificar a quienes declararon una ocupación.²⁹

Los diferentes departamentos también avanzaron en el programa estadístico, en función de lo cual retomaron saberes y estrategias previas. Por un lado, el Departamento de Estadística Agropecuaria profundizó las preguntas del Censo Agropecuario Nacional de 1937, del que contaban con un registro de explotaciones del sector. Mediante este procedimiento se relevaron 471.389 establecimientos, en los que vivían 2.947.600 habitantes y unos 2.169.200 declaraban realizar tareas. La condición legal de los ocupantes de las tierras en producción se repartía entre propietarios, arrendatarios, medieros y tanteros, usuarios gratuitos, ocupantes de tierras fiscales y otras formas sin determinar.³⁰

Por otro lado, el Departamento Industria, que tenía una vocación de mayor rebeldía por resistir la centralización administrativa (González Bollo, 2014^b , p. 237), contaba con el fichero de empresas industriales y de la construcción, organizado a partir del censo de 1935 y actualizado con las estadísticas de 1937, 1939, 1941 y 1943 (esta última quedó bajo secreto militar y recién fue publicada en 1950). Se integraron los datos de talleres y de establecimientos industriales, mientras la información de “Empresas de la Construcción” quedó por fuera de los registros.

No obstante, se establecieron cuatro ramas de actividad (extractivas, manufacturas, electricidad y gas, más construcción), a partir de entonces integrada por 19 grandes grupos, divididos en 207 actividades que totalizaron 90.849 establecimientos y empleaban a 1.033.343 obreros y a 142.612 empleados. Otras 920.082 personas realizaban actividades comerciales, bancarias y de seguro. A estos registros hay que sumar los 492.555 empleados públicos nacionales registrados por la Contaduría General de la Nación.

En esta carrera hacia la consolidación de un proyecto de legitimación de la producción estadística, la DNIEC editó de manera continua tres Anuarios Estadísticos de la República Argentina: el de 1944 (publicado en julio de 1947), el del bienio 1945-1946 (julio 1948) y el de 1947 (diciembre 1948), que contenían solo datos del comercio exterior con análisis retrospectivos desde 1910. Sin embargo, este avance sufrió un sorpresivo retroceso con el desplazamiento de José Figuerola de la Secretaría Técnica –disuelta por la reforma constitucional de 1949, sobre cuya plataforma institucional se creó el Ministerio de Asuntos Técnicos–. De esta forma, se debilitó la posición de Catarineu Grau y, por extensión, del experimentado equipo de funcionarios. En noviembre de 1949 se organizó una Reunión Nacional de Estadística y el presidente Perón recibió a los delegados.³¹ El objetivo del encuentro fue avanzar en la unificación de métodos con las provincias, gobernaciones y municipios. En el plenario, el papel de Catarineu Grau fue cederle la palabra al ministro Raúl Mendé. Los términos políticos de la relación entre estadística pública y planificación se personalizaron, y la doctrina de gobierno cobró cierto lirismo. Así, el titular de Asuntos Técnicos exaltaba la “extraordinaria actividad creadora del nuevo Estado Argentino”, que estaba impulsada “hacia grandes objetivos por un cerebro organizado”, y el “espíritu previsor de nuestro Presidente”. Mendé concluía que la información estadística era la base para realizar la justicia distributiva y una verdadera y auténtica democracia.³²

El abogado José María Rivera no portaba ningún tipo de formación estadística. Era un ensayista erudito favorable a la “era revolucionaria” inaugurada en junio de 1943. En el próspero año de 1948, desde las páginas de la revista Hechos e Ideas, analizaba la coyuntura económica y financiera, allí destacaba las medidas promulgadas por las autoridades económicas, criticaba la influencia colonial de los capitales norteamericanas y defendía una política promotora de la justicia social como una manera exitosa de contener la amenaza comunista.³³

En los críticos años 1949 y 1950, los argumentos de Rivera se radicalizaron y alcanzaron un tono conspirativo. Denunciaba entonces los rasgos autoritarios de la plutocracia ya que neutralizaba el poder de los funcionarios estatales que emanaba de la soberanía popular y anulaba la posibilidad de una economía social.³⁴ Señalaba entonces la supervivencia en la gestión pública de una capa gerencial de reguladores de los años de la Concordancia, que estaban formados en una estricta y esmerada educación capitalista. De esta forma, Rivera entreveía como solución la creación de un gran organismo de investigación económica, que, a diferencia del Departamento de Informaciones Económicas del Banco Central de la República Argentina, debía convertirse en un órgano capaz de direccionar el volumen de la ocupación y la inversión.³⁵ Esa fue su carta de presentación para ocupar la jefatura de la DNSE del Ministerio de Asuntos Técnicos.

En 1950, el ingreso de un leal defensor de la economía social peronista como Rivera y la salida del técnico Catarineu Grau no fueron episodios exclusivos del MAT. Ello formaba parte de un proceso más vasto de depuración y recambio de cuadros que debían responder a una dirección política que reordenada los ministerios. Rivera respondía a Raúl Mendé, y este al eje de poder conformado por Eva Duarte, Ángel Daniel Borlenghi y Héctor J. Cámpora (Fayt, 1967, p. 106). Rivera fue partícipe de otra actualización de la organización administrativa. La Ley Orgánica de Ministerios 13.529 (1949) otorgó a Asuntos Técnicos las funciones de dirección, sistematización, compilación y fiscalización de las estadísticas y censos, que luego quedaron reglamentadas por la Ley 14.046 (1951). El organigrama debajo del ministro Mendé lo integraba la Dirección Nacional de Servicios Técnicos del Estado, con una dotación de 1287 empleados, que estaba presidida por el general Otto Héctor Helbling.³⁶

Servicios Técnicos tenía como misión realizar las investigaciones estadístico-censales, meteorológicas, geográficas y técnicas, coordinar con organismos vinculados a estas áreas de trabajo y mantener contacto con organizaciones extranjeras. En su seno se creó la DNSE, conformado por 764 empleados, el 76% de la planta de Servicios Técnicos. Contaba con un equipo de compilación mecánica actualizado, arrendado a International Business Machines –IBM– y operado por un grupo de tabuladores, clasificadores, perforadores y verificadores de tarjetas perforadas. Rivera tenía su oficina en el 12° piso del Palacio de Hacienda, ubicado en la calle Hipólito Yrigoyen 250.³⁷

En 1952, se organizó el Consejo Nacional de Estadística con representantes de ministerios, secretarías, provincias y gobernaciones, a fin de establecer una coordinación de todas las oficinas productoras de datos. ³⁸ Nada quedaba de los fines de la centralización impulsada por el Consejo de Defensa Nacional. Fuera de la planta estable de la DNSE, la oficina estadística del Ministerio de Industria y Comercio contaba con 187 empleados, la Dirección de Estimaciones Agropecuarias (del reconvertido Ministerio de Agricultura y Ganadería) con 196 empleados y la Dirección Nacional de Investigaciones Demológicas, del Ministerio de Salud Pública, con 95 empleados.

Rivera protagonizó un tercer ciclo de publicaciones periódicas y censos. El Anuario Estadístico reservó un volumen al comercio exterior y otro más al compendio de temas de los ministerios y bancos públicos. La edición de 1948 incluyó un original capítulo geográfico gracias a la colaboración del doctor Federico Daus, decano de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA, con actualizaciones realizadas por el Instituto Geográfico Militar.³⁹ Los datos demográficos estaban actualizados gracias a las cifras del censo de 1947. La “Estadística Social” contenía información de la ciudad de Buenos Aires. La “Estadística Comercial” registraba actividades del comercio interior. La “Estadística de Transportes y Comunicaciones” contaba con información del Ministerio homónimo. La “Estadística Bancaria y de Capitales” volcaba los datos sobre movimiento financiero del Banco Central y la “Estadística de la Administración Pública” recopilaba información sobre finanzas públicas, datos escolares y justicia. La edición del bienio 1949-1950 incluyó un tomo exclusivo del censo industrial llevado a cabo en diciembre de 1948.⁴⁰ Todo fue editado con considerable retraso, pues los dos volúmenes de 1948 se publicaron en noviembre de 1950 y mayo de 1951, y los tres del bienio 1949-1950 en junio de 1954. Para el bienio 1950-1951 no se publicó ningún Anuario, sino un folleto que incluía los renglones del comercio exterior, ordenados mediante la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional.⁴¹ Mientras tanto, la información sobre el comercio exterior de la década de 1950 fue publicada luego del golpe militar de junio de 1955 por el subdirector de la Dirección Nacional de Estadística y Censos, perito mercantil Enrique N. Compiano, quien sobrevivió a la depuración realizada en la planta del Servicio Estadístico Nacional.⁴²

José María Rivera fue responsable de dos grandes censos nacionales: el Censo Nacional Agropecuario de 1952⁴³ y el Censo Minero, Industrial y Comercial de 1954.⁴⁴ El primero fue solicitado por el Ministerio de Finanzas, a fin de evaluar el impacto de dos campañas agrícolas perdidas, en medio de las necesidades de saldos exportables para obtención de divisas y del programa de conversión de arrendatarios en propietarios. Mientras, el Ministerio de Agricultura y Ganadería había delimitado una sequía persistente con epicentro en La Pampa –que se extendía hacia el oeste al partido bonaerense de Junín, hacia el norte a la localidad cordobesa de Río Cuarto y al este alcanzaba a la provincia de San Luis (Molfino 1948; Alazraqui Alonso 1949). Asuntos Técnicos y Finanzas sumaron el apoyo estratégico del Ministerio del Interior, a cargo de Ángel Borlenghi. El acuerdo entre Asuntos Técnicos, Finanzas, Interior, y Agricultura y Ganadería insumió un año y medio. El PEN sancionó un decreto por el que se creaba un fondo de $2 millones; partida que formaba parte de la ley 12.966 del Primer Plan Quinquenal, que ya había finalizado.⁴⁵

A su vez, en noviembre de 1952, la DNSE y el Ministerio de Agricultura y Ganadería acordaron la creación de un Comando Nacional, con el objetivo de facilitar y profundizar la relación con los gobiernos de las provincias y los Territorios Nacionales. Ello posibilitó la actualización del fichero de productores rurales que poseía la Dirección de Estimaciones Agropecuarias. Además, mediante esta acción conjunta, fue diseñado un cuestionario con 246 preguntas, se convirtió a las escuelas en centro de distribución y acopio de formularios y se capacitó a los maestros rurales para asentar las respuestas.⁴⁶

La colaboración de los actores del mundo rural fue masiva y ciertamente se obtuvieron resultados satisfactorios. Entre abril-mayo de 1947 y noviembre de 1952, el ganado vacuno había crecido a un promedio del 10,3% en todo el país, pero algunas provincias sufrieron una disminución asociada a la sequía: La Pampa -19,7%, La Rioja - 18,2%, Mendoza -37,2%, San Juan -35,4% y San Luis -18%. El ganado porcino creció un 36,1% y el lanar 6,9%. El relevamiento repitió la pregunta sobre el régimen legal de la tierra. A partir de ello, se pudo saber que el 38% de la superficie relevada estaba en propiedad y el 40% de los productores registrados eran propietarios.⁴⁷

El segundo logro de Rivera fue la organización del Censo Minero, Industrial y Comercial, levantado el 30 de julio de 1954. De nuevo, la DNSE creó un Comando Nacional Censal para concentrar y agilizar tareas y establecer una logística para colectar los datos en bruto.⁴⁸ Rivera (1953) fijó una serie de innovaciones que sobrevivieron hasta el Décimo Censo Nacional (2010): implementó cursos especiales de capacitación a maestros e inspectores –convertidos en agentes censales–, realizó tareas previas de simulación de la ejecución del relevamiento y estableció que las escuelas se convirtieran en centros de distribución y posterior recopilación de los cuestionarios completados. El objeto de la requisitoria era el “establecimiento físico”, por lo que se completaba una declaración por cada yacimiento, cantera, mina, lecho, fábrica, planta industrial, taller de fabricación y reparación, usina local de comercio, servicio, comisión y corretaje, y empresas de construcción.

El éxito del censo radicó en que, al entregar completo el cuestionario, la DNSE emitía un certificado de cumplimentación que era obligatorio presentar al llevar a cabo gestiones ante organismos y bancos oficiales. Se registraron 621.329 establecimientos, de los cuales el 29,2% eran de industria y minería, el 67,2% de comercio y prestación de servicios y el 3,6% de empresas de construcción. Se computaron 2.930.912 personas ocupadas, de las cuales el 52,4% se ubicaban en industria y minería, un 42% en comercio y servicios y el 5,6% en la construcción. La DNSE comparó las cifras con las del Cuarto Censo General de la Nación, tarea que suponía volver a separar rubros que se investigaron juntos en 1947 y reordenarlos nuevamente a partir de las actividades indagadas en 1954. Los establecimientos industriales y mineros crecieron un 110,5%, los de comercio y servicios el 70,6% y los de construcción el 402,2%.⁴⁹

Entre tantos datos compilados, se evidenció que la ciudad capital del país había dejado de concentrar la mayor riqueza en industria y minería, y el lugar más alto del podio lo ocupaba la provincia de Buenos Aires; si bien ambas jurisdicciones sumaron el 55,5% del total censado. En este rubro que agrupaba en conjunto a la producción minera e industrial se encontraban distritos que crecieron por encima de la media nacional: la provincia de Buenos Aires (137,9%), Córdoba (136,9%), Salta (179,7%), San Juan (183,5%), San Luis (177,5%), Formosa (153,8%) y Tierra del Fuego (158,6%). De igual modo, en siete años y medio las empresas de construcción, gracias al impulso de la inversión pública, crecieron exponencialmente: ciudad-capital (523,8%), La Rioja (476,9%), Río Negro (494,9%), Salta (456,3%), San Juan (546,9%), San Luis (675%), Santiago del Estero (970%) y Zona Militar Comodoro Rivadavia (4050%). El personal ocupado en esos sectores en todo el país había crecido un 25,6%, en comercio y servicios el 39,9% y en construcción el 50,9%. Los indicadores clave respecto al valor agregado y al volumen físico de la producción industrial quedaron diluidos en un informe con un gráfico comparativo que tomaba como año-base a 1952. Sin embargo, los datos en bruto fueron los insumos de la investigación realizada en 1955 por la Secretaría de Asuntos Económicos, titulada Producto e Ingreso en la República Argentina.⁵⁰

Rivera organizó otra Reunión Nacional de Estadística en agosto de 1955, en la Casa Rosada. Además, un curso de capacitación para funcionarios estadísticos nacionales y provinciales –con la asistencia de expertos y evaluadores de Naciones Unidas–, en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, entre agosto y diciembre de 1955. En ese encuentro surgió la idea de organizar, entre otros objetivos, un censo demográfico para septiembre de 1956 y extender a todo el país las investigaciones para actualizar el Índice de Precios al Consumidor, que solo computaba los del Área Metropolitana de Buenos Aires. En la ceremonia de clausura de la reunión, Mendé destacó la importancia de la actualización técnica en la producción de la información, pues esta perfeccionaría las bases estadísticas del Tercer Plan Quinquenal 1958-1962.⁵¹ El curso de capacitación contó con un ciclo dedicado a tareas de captación, entre las cuales se incluyó un modelo reformulado de las encuestas sobre distribución de los gastos familiares, que la DNSE iba a realizar.⁵² Luego del golpe militar de septiembre de 1955 se cerró este ciclo, ya que las nuevas autoridades echaron a Rivera y disolvieron la DNSE.

Juan Vaccaro, Enrique Catarineu Grau y José María Rivera ingresaron a la estadística pública con aval militar y político, sus gestiones formaron parte de una trama de acuerdos entre la maquinaria burocrática y el mundo académico. Ellos fueron responsables de decisiones y puntos de vista propios, sus acciones permiten vislumbrar rasgos de autonomía administrativa e intelectual. A través de su labor, reorganizaron las rutinas de trabajo estadístico, tanto en lo administrativo (planta de funcionarios, cuadros, áreas de trabajo, metodologías, presupuesto) como en lo metodológico (producción de censos, encuestas, estadísticas e indicadores, con sus aclaraciones y comentarios. Sus trayectorias en la dirección de estos organismos centralizados nos devuelven una concepción compleja e intrincada de la composición y funcionamiento de los saberes estatales.

Dicha esfera técnica, por extensión, enriquece las nociones sobre la composición de la elite estatal, tanto bajo la presidencia del general Edelmiro J. Farrell como durante el peronismo clásico. Los diferentes perfiles estadísticos analizados aquí no escaparon a los cambios de composición de la clase política, pues fueron parte y reflejo de la constante recomposición de valencias en la elite en el poder. La centralización inacabada, la ausencia de los nombres de los funcionarios responsables en las obras e informes publicados, los constantes cambios de denominación institucional y la sucesión de diferentes estilos de gestión, permiten considerar la existencia de una estructura híbrida.

Quién mejor que Rivera para destacar una peculiar síntesis de perfil burocrático. A pesar de la ausencia de formación en probabilidades, sus capacitaciones, preparativos y metodologías fueron utilizados por sus sucesores.⁵³ Carlos Fayt (1967), más Paul Buchanan (1985) y Joseph Page (2014) observan que de la crisis del período 1949-1952 emergió una burocracia militante y una maquinaria administrativa disciplinada. Esa administración pública y partidaria de rendimiento variable se refleja en el estilo sincrético de Rivera, ya que no pudo publicar estadísticas de forma regular y actualizadas. No obstante, organizó al menos dos grandes censos nacionales, que se realizaron en una ordenada sociedad de productores y consumidores, rurales y urbanos–, que en su mayoría estaba alejada de la militancia y los debates sobre el rumbo del régimen político, pero estaba integrada a la lógica estatal mediante trámites oficiales. Sin embargo, este grupo de actores sociales estaba en vías de convertirse en propietaria gracias a hipotecas y préstamos productivos.

Muy lejos del dinamismo social de la jornada del 17 de octubre de 1945, tras el cierre del período aquí estudiado, emergió una sociedad desmovilizada que convivió con el giro favorable del Estado a favor de las inversiones extranjeras (1953) y de la consigna de “producir más y mejor” del Congreso de la Productividad (1954). En las calles, el gobierno mantuvo el recurso de verificación líder-masa en concentraciones multitudinarias en la Plaza de Mayo, con sus promesas y amenazas como medio de mantener una rivalidad relativa y controlable de la relación entre la capa burguesa y la clase trabajadora.

Los funcionarios aquí estudiados integraron una planta gubernamental con perfil desarrollista, aunque con ciertos rasgos autoritarios (Melón Pirro, 2009; Waldmann, 2009). En fin, ellos formaron parte de un gobierno cuyo accionar había sacado al país del atraso técnico, económico y social mediante la planificación estatal. A partir de esa planificación estatal, el peronismo mejoró ampliamente los niveles de bienestar y de educación de amplios sectores de la población. En los primeros años de la década de 1950, el “régimen exhausto” de reflejos políticos agotados del que da cuenta Félix Luna (1986) mantenía aún las expectativas de lanzar el Tercer Plan Quinquenal 1958-1962.

Resulta necesario comprender así que el proyecto político y social del peronismo fue exitoso en la medida en que construyó y consolidó un poderoso aparato estadístico. La historia de las ciencias sociales ha privilegiado el rol de la demografía, la economía y la emergente sociología empírica en el conocimiento de la estructura social del país. Sin embargo, se requiere revalorizar el importante papel del Estado nacional durante el peronismo para producir una pormenorizada descripción de la sociedad argentina, y de los recursos humanos y económicos necesarios para la planificación. Este conjunto de cifras, cuadros y datos contribuyó a delinear imaginarios sociales basados en interpretaciones numéricas que más tarde se movilizarían hacia el problema del desarrollo y la modernización. La estadística pública produjo entonces una serie de herramientas legitimadas de comprensión de la realidad social que interpelaron a una sociedad vital que, después de 1955, buscaba recuperar y repensar viejas y nuevas utopías.