1 INTRODUÇÃO

Muitos estudiosos têm defendido que a riqueza dos recursos naturais incentiva os governantes a adotarem práticas clientelistas (Ross, 2015). Eles argumentam que, em troca de apoio político, os governantes podem usar a riqueza dos recursos naturais para conceder benefícios aos cidadãos. Como consequência, a duração de governos autoritários aumenta (Ahmdov, 2014; Ross, 2001, 2012; Karl, 1997) ou a qualidade da democracia diminui (Bhavnani & Lupu, 2016; Mahdavi, 2015; Brollo et al., 2013; Ramsay, 2011). Por isso, a riqueza dos recursos naturais, ao invés de uma bênção, tem sido associada a uma maldição.

Um ponto de divergência na literatura é sobre o papel das instituições na explicação da maldição dos recursos naturais (Badeeb, Lean & Clark, 2017). Tais instituições são restrições formais (constituição, leis e regulamentos) e informais (códigos de conduta, normas de comportamento e convenções), que moldam os incentivos dos indivíduos (North, 1994). Na presença de fortes instituições preexistentes a riqueza dos recursos naturais não será usada para ações de favorecimento em troca de apoio político, o chamado clientelismo (Robinson, Torvik & Verdier, 2006, 2014; Caselli & Cunningham, 2009; Mehlum, Moene & Torvik, 2006).

Instituições são afetadas pela interação dos atores na sociedade (Acemoglu, Johnson & Robinson, 2001; Acemoglu, Verdier & Robinson, 2004). Por exemplo, a riqueza gerada pelos recursos naturais pode enfraquecer as instituições, abrindo espaço para ações clientelistas (Wiens, 2014; Sala-i-Martin & Subramanian, 2013). Outros autores não consideram as instituições relevantes na discussão (Brunnschweiler & Bulte, 2008; Sachs & Warner, 1995, 1997, 2001).

Neste artigo, pretendemos entender como os prefeitos usam as receitas de royalties nas suas escolhas políticas e a eventual associação com ações clientelistas. Quando isso se confirma, verificamos os incentivos gerados pelas instituições orçamentárias e políticas. O estudo foi feito com 229 municípios de Minas Gerais, o principal estado minerador do Brasil. Primeiro, analisamos a relação dos royalties com o número de cargos públicos, um dos mais tradicionais meios de trocas clientelistas em governos locais. Em seguida, analisamos se a possibilidade de reeleição dos prefeitos ou a transparência do gasto público afeta a propensão ao surgimento desproporcional de cargos públicos. Os resultados indicam que os municípios que recebem mais royalties da mineração possuem maior proporção de cargos comissionados e gastam mais com materiais, bens e serviços para distribuição gratuita. Isso sugere que os royalties da mineração podem estar sendo usados para trocas clientelistas. A transparência dos gastos não anula este efeito, que é agravado pela possibilidade de reeleição dos prefeitos.

Este artigo contribui para uma crescente literatura que examina a chamada “maldição dos recursos naturais” (Bhavnani & Lupu, 2016; Mahdavi, 2015; Carnicelli & Postali, 2014). Porém, ao invés do petróleo, discute os recursos minerais, como em Larraín & Perelló (2018), Brasil (2016), Loayza & Rigolini (2016) e Ardanaz & Tolsa (2015). O estudo complementa os resultados de pesquisas que investigam os mecanismos que relacionam a riqueza dos recursos naturais à reeleição de prefeitos (Munhoz & Resende Filho, 2017; Bhavnani & Lupu, 2016; Maldonado, 2014). Finalmente, mostramos que os royalties da mineração, embora tenham um grande potencial para promover o desenvolvimento local, podem estar sendo consumidos com o propósito de perpetuar os governantes no poder.

2 RECURSOS NATURAIS, INSTITUIÇÕES E CLIENTELISMO

Na literatura são encontradas evidências robustas da relação negativa entre riqueza dos recursos naturais e desenvolvimento (Dauvin & Guerriero, 2017; Havranek, Horvath & Zeynalov, 2016; Ahmadov, 2014). Alguns autores alegam que este problema é uma miragem estatística (James, 2015) causada por má especificação das medidas de riqueza dos recursos naturais (Brunnschweiler & Bulte, 2008; Alexeev & Conrad, 2009) ou omissão de variáveis (Haber & Menaldo, 2011). Apesar disto, os baixos níveis de desenvolvimento econômico, político e social observados em vários países da África, América Latina e Oriente Médio, ricos em petróleo, gás natural ou minérios, sugerem que a ameaça seja real. Por exemplo, alguns estudos mostram que a riqueza dos recursos naturais pode estar associada à corrupção (Lawer, Lukas & Jørgensen, 2017; Williams & Le Billon, 2017; Caselli & Michaels, 2013).

A relação entre riqueza dos recursos naturais e desenvolvimento de países vem sendo alvo de diversos estudos (ver Badeeb, Lean & Clark, 2017; Papyrakis, 2017). A riqueza dos recursos naturais incentiva o Estado a tributar menos a população, pois isso diminui a accountabitity do governo (Crivelli & Gupta, 2014; Beblawi, 1987; Mahdavy & Cook, 1970). Os governantes em troca de apoio político também usam tais recursos para conceder de benefícios aos cidadãos (Siakwah; 2017; Mahdavi, 2015; Robinson & Verdier, 2013; Caselli & Cunningham, 2009; Robinson, Torvik & Verdier, 2006, 2014), estabelecendo, desse modo, uma relação clientelista. Estes são exemplos de decisões políticas que afetam tal relação (Carreri & Dube, 2017; Maldonado, 2014; Paler, 2013). A primeira hipótese propõe:

H₁: O volume de royalties recebidos pelas prefeituras decorrente da extração de recursos naturais aumenta a propensão às ações clientelistas.

Nos últimos anos, muita atenção tem sido dada ao papel das instituições na explicação de como surge e atua a ‘maldição dos recursos naturais’ (Dauvin & Guerrier, 2017; Havranek, Horvath & Zeynalov, 2016; Ahmadov, 2014). Uma vertente da literatura argumenta que o problema surge quando as instituições são fracas e permitem o surgimento de tais efeitos (Antonakakis et al., 2017; Aytaç, Mousseau & Örsün, 2016; Bhavnani & Lupu, 2016; Mahdavi, 2015; El Anshasy & Katsaiti, 2013; Mehlum, Moene & Torvik, 2006). Na presença de instituições fortes, os governantes não conseguirão usar as riquezas de recursos naturais inadequadamente. A segunda hipótese propõe:

H₂: O efeito positivo dos royalties (mencionado em H1) é reduzido pelos incentivos políticos das instituições preexistentes.

Em um certo ambiente social, inúmeras instituições operam de forma interconectada. No caso, o conjunto de instituições atuantes que restringem e condicionam o comportamento de governos, inclui desde a regulação da atividade de exploração, a forma como os royalties são alocados aos diversos níveis de governos participantes. Ainda, como a aplicação dos royalties pelos governos em políticas públicas se dá pelo processo orçamentário, algumas regras impostas pela regulação orçamentária atuam na dinâmica (ex. Lei 4320/64 e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000).

3 METODOLOGIA

O desenho da pesquisa foi implementado em duas etapas. Primeiramente, analisamos o efeito dos royalties da mineração sobre o clientelismo local, desconsiderando o papel das instituições. Para isso, de modo similar a Bhavnani & Lupu (2016), Caçador & Monte (2015), Carnicelli & Postali (2014), estimamos este efeito pela equação (1):

Onde, para a localidade i e ano t, y é uma medida de clientelismo, R é um indicador de royalties da mineração, X e C controlam as características das localidades.

Em seguida, seguindo Bhavnani & Lupu (2016), captamos o papel moderador das instituições ao incluir em (1) o termo de interação entre royalties e as instituições:

Onde, I indica a presença de instituições atuantes na localidade i.

Contexto e dados

Os modelos foram aplicados no contexto do Brasil, onde a extração de minérios gera às mineradoras a obrigação de pagar ao Governo a Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais (Brasil, 1988), popularmente denominada de royalties da mineração. O valor dos royalties, que recolhido à Agência Nacional de Mineração (ANM), varia de acordo com o tipo de minério, podendo ser de 0,2 a 3,0% do faturamento líquido obtido com a venda dos produtos. Do montante arrecadado, a ANM transfere 12% à União, 23% ao Distrito Federal ou Estado no qual ocorreu a extração do bem mineral e 65% ao Município extrator (Brasil, 1990)¹.

Os gestores públicos, em especial os prefeitos, têm grande flexibilidade para usar os royalties da mineração, já que estas receitas podem ser usadas para qualquer finalidade, exceto para o pagamento de dívidas ou de salários do quadro permanente de pessoal (Brasil, 1991). Há, apenas, uma recomendação (destaque nosso) de que os royalties da mineração sejam aplicados “[...] em projetos que revertam em prol da comunidade local, na forma de melhoria da infraestrutura, da qualidade ambiental, da saúde e da educação” (ANM, 2019).

A população foi composta pelos municípios que receberam royalties da mineração entre 2013 e 2016. Este período coincide com o mais recente mandato concluído pelos prefeitos. Conforme ilustramos na Tabela 1, no intervalo de tempo sob análise, a ANM transferiu aos municípios cerca de R$ 4,5 bilhões em royalties da mineração, que beneficiaram a 2345 dos 5570 governos locais do Brasil. Nota-se também que os municípios de Minas Gerais e do Pará foram os principais beneficiários. Juntos, eles receberam 77,4% do total das transferências de royalties da mineração realizadas entre 2013 e 2016.

Optamos por estudar o efeito dos royalties da mineração nos municípios de Minas Gerais, o principal estado minerador do Brasil. Na Tabela 1, mostramos que entre 2013 e 2016, 444 municípios distintos de Minas Gerais (52,1% do total de 853 municípios do estado) receberam royalties mineração. A partir da análise dos relatórios de prestação de contas enviados pelos municípios à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), constatamos que naquele período 70 municípios foram beneficiados em apenas um ano; 53 em dois anos; 93 em três anos e 229 nos quatro anos. Estes últimos, por serem consistentes, foram considerados como a amostra de municípios mineradores do nosso estudo.

Então, excluímos, por exemplo, os municípios que não receberam royalties da mineração devido ao início, paralisação ou fim das atividades de suas minas no período sob análise. Além disso, não incluímos municípios que, segundo dados da ANM tenham sido beneficiários de royalties da mineração, mas não declararam os valores recebidos à STN. Este é, por exemplo, o caso de Brumadinho, onde, coincidentemente, em janeiro de 2019 houve um rompimento de uma barragem de rejeitos mineração da Vale, que vitimou mais de 300 pessoas.

As estatísticas dos valores dos royalties da mineração transferidos aos municípios da nossa amostra sugerem ela é representativa. Na Tabela 2 mostramos que, em cada ano, a nossa amostra abrangeu pelo menos 61,6% dos municípios mineradores de Minas Gerais (2016). Além disso, os royalties da mineração transferidos aos municípios da amostra representaram no mínimo 78,5% do total das transferências anuais aos municípios de Minas Gerais (2016).

Ainda na Tabela 2, destacamos a queda nos valores médios das transferências de royalties da mineração aos municípios em 2014 e 2015, em relação aos seus respectivos anos anteriores. Isso pode ser parcialmente explicado pela crise econômica ocorrida naqueles anos, em particular no setor de mineração, que impactou negativamente na arrecadação de royalties da mineração. As variações na cotação do preço do minério de ferro, as quais não estão sob o controle dos gestores, podem afetar os volumes de royalties da mineração que são transferidos aos municípios². Os dados disponibilizados pela ANM mostram que em 2013 cerca de 76,4% da arrecadação de royalties da mineração foi proveniente da extração de minério de ferro (ANM, 2019) . Em 2013 (março), o minério de ferro chegou a ser cotado a US$ 154,64/ tonelada. Contudo, nos dois anos seguintes o preço do minério de ferro no mercado internacional caiu consideravelmente. Por exemplo, em 2014 (dezembro) uma tonelada de minério de ferro foi comercializada a US$ 68,39; em 2015 (dezembro), a US$ 40,50. Em 2016, os preços foram superiores à mínima do ano anterior, sendo que uma tonelada de minério de ferro chegou a ser vendida a US$ 80,02 em dezembro³.

Na Figura 1 (Apêndice) dos 229 municípios analisados, cinco (Nova Lima, Itabira, Mariana, Itabirito e Congonhas) foram beneficiários de, aproximadamente, 80% do total das transferências de royalties da mineração entre 2013 e 2016. Nestes municípios estão localizados grandes projetos de mineração de ferro, sobretudo da empresa Vale. Identificamos 27 municípios da amostra (9,0% do total) que tiveram aumentos consistentes de royalties da mineração entre 2013 e 2016. Porém, a participação desses casos nas transferências totais do período foi de apenas 1,7%. Por outro lado, 14 municípios (6,1% do total) tiveram quedas consistentes de royalties da mineração entre 2013 e 2016. Eles foram beneficiários de 17,3% das transferências realizadas naquele intervalo de tempo.

Por sua vez, as variações nas transferências dos royalties da mineração podem influenciar os orçamentos municipais. Na Tabela 3 mostramos que a participação dos royalties da mineração na Receita Corrente Líquida (RCL) ⁴ dos municípios da amostra chegou a 31,47% (em 2013, no município de Itabirito), o que realça a importância destas receitas para os governos locais. De modo complementar, a Figura 2 (Apêndice) destaca que entre 2013 e 2016 em 15 municípios os royalties da mineração corresponderam a pelo menos 5% da RCL. Em particular, nos dois principais, Itabirito e Mariana, houve rompimentos de barragens de mineração respectivamente, em 2014 (mineradora Herculano) e 2015 (mineradora Samarco), o que impactou na queda da arrecadação de royalties.

Propensão a ações clientelistas

A variável dependente do nosso estudo – a propensão a ações clientelistas - foi aproximada por duas medidas (Quadro 1). Primeiro, usamos a proporção de cargos na administração direta do poder executivo local, já aplicada em estudos similares (Larraín, & Perelló, 2018; Brasil, 2016; Carnicelli & Postali, 2014). Destacamos que vários trabalhos teóricos (Robinson & Verdier, 2013; Mehlum, Moene & Torvik, 2006, 2014; Robinson, Torvik & Verdier, 2006) apontam a geração de emprego público como uma das principais formas de uso clientelista da riqueza dos recursos naturais. A segunda medida adotada foram as doações feitas pela prefeitura, concedendo benefícios aos eleitores ou grupos privados (Bhavnani & Lupu, 2016; Mahdavi, 2015).

Já a principal variável independente foi a receita gerada aos governos locais pela extração de recursos minerais. Seguindo trabalhos recentes (Larraín, & Perelló, 2018; Bhavnani & Lupu, 2016; Brasil, 2016; Caçador & Monte, 2015; Ardanaz & Tolsa, 2015; Ardanaz & Maldonado, 2014), utilizamos como medida os royalties da mineração per capita do município no período sob análise (Tabela 4). Na Figura 3, mostrada no Apêndice, destacamos os municípios com os maiores valores de royalties da mineração per capita.

Instituições e seus efeitos de moderação do comportamento político

Entre o conjunto de instituições atuantes que restringem e condicionam o comportamento de governos, selecionamos duas instituições para observar o efeito moderador nas escolhas dos prefeitos: a transparência dos gastos públicos e a reeleição (Quadro 2). Apesar do país ter a mesma regulação para todo território nacional e todos municípios em análise estarem sujeitos a auditoria do mesmo Tribunal de Contas, o nível de coerção àquela instituição pode variar, dependendo da atuação local do legislativo e da pressão de outros stakeholders, como observatórios sociais.

As instituições são operacionalizadas localmente, o que pode afetar a “força” das instituições, aumentando a coerção e o potencial das sanções previstas e, assim, forçar os prefeitos a seguirem as definições legais previstas para evitar as sanções.

Com isso, procuramos isolar o efeito de duas instituições, de (i) transparência (que varia em nível entre municípios dado o quanto ela está implantada e o quanto ele é usado por agentes locais), e (ii) reeleição (que é garantida aos prefeitos que podem se recandidatar ao segundo mandato). Primeiro, a propensão ao clientelismo pode ser mitigada pela transparência demandada da administração pública. A transparência dos gastos públicos vem sendo enfatizada de forma mais intensa a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000, sendo cobrada pelos Tribunais de Contas e outros órgãos de controle e observatórios sociais. Contudo, a intensidade com que tais instituições moldam as escolhas do prefeito depende do quanto a transparência dos gastos está implantada, ou seja, da amplitude e detalhes dos gastos públicos divulgados, e do nível de coerção que existe localmente, como pela probabilidade de denúncia.

Captamos o desenvolvimento dessa instituição pelo Índice de Transparência Municipal, calculado pela Câmara de Combate à Corrupção do Ministério Público Federal. Este índice leva em consideração o quanto os municípios adotam boas práticas de transparência e cumprem as exigências previstas nas Leis de Responsabilidade Fiscal e de Acesso à Informação. Embora o índice de transparência municipal não esteja explicitamente relacionado à prestação de contas da utilização dos royalties da mineração, é razoável intuir que quanto maior o valor dele, menos os governantes deverão se comportar de modo oportunista. Afinal, quanto maior é a transparência, maior deverá ser a probabilidade que ações inadequadas, tais como o clientelismo, sejam descobertas. De fato, iniciativas como o programa como o Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) têm argumentado que a transparência é um fator-chave para evitar a ocorrência da maldição dos recursos naturais. No entanto, há que se ressaltar que trabalhos recentes evidenciaram que países que aderiram ao EITI não necessariamente conseguiram crescer economicamente (Sovacool et al., 2016) ou reduzir a corrupção (Kasekende, Abuka & Sarr, 2016; Öge, 2016).

A segunda instituição é a previsão de reeleição para o segundo mandato (Emenda Constitucional n.º 6, de 04/06/1997). Estudos seminais sugerem que a possibilidade de reeleição altera os incentivos do sistema político, pois permite que o governante utilize a máquina pública direcionado para estender seu mandato (Nordhaus, 1975). Vários estudos (Dias, Nossa & Monte-Mor, 2018; Munhoz & Resende Filho, 2017; Bhavnani & Lupu, 2016; Borba & Cervi, 2017; Cavalcante, 2016; Silva, 2013) têm encontrado relações positivas entre os royalties dos recursos naturais e a probabilidade de reeleição dos prefeitos brasileiros, mas sem detalhar os mecanismos que estabelece esta ligação.

A permissão para o novo mandato, contudo, é apenas uma janela de oportunidade. O prefeito em curso deverá obter apoio interno do partido para lançar sua candidatura, assim como compor sua coligação. A coerção neste caso é dada pela Justiça Eleitoral que garante e monitora as candidaturas. Como para todo prefeito em 1º mandato é a priori possível a tentar a reeleição, a abertura dada pela instituição foi captada pela simples possibilidade de se candidatar, ou seja, para todos prefeitos em 1º mandato.

Variáveis de controle

As variáveis de controle captam diversos aspectos da dinâmica do município e das demandas orçamentárias sobre o prefeito (Quadro 3). Os índices de desenvolvimento econômico e social englobam pressões por emprego e renda e, ainda, acesso a informação, tecnologia e potencial de pressão popular contrária às práticas clientelistas. Os desafios urbanos que pressionam o orçamento municipal e demandam serviços à população são captados pelo porte do município, especificamente pelo tamanho de sua população. Também controlamos a qualidade da gestão fiscal dos municípios, pois, haja vista as restrições impostas pela LRF em relação aos limites de gastos com pessoal, constitucionais de saúde e educação e endividamento. Afinal, uma baixa qualidade fiscal deveria atrair a atenção do Tribunal de Contas do Estado para o município. Logo, em municípios com alta qualidade fiscal, os prefeitos estariam livres para aplicar os royalties com fins clientelistas, sem serem questionados pela corte. Por fim, a distância da capital controla a menor predisposição às auditorias in loco do TCE/MG, cuja sede está situada em Belo Horizonte.

4 RESULTADOS E DISCUSSÃO

A Tabela 5 examina o efeito dos royalties da mineração sobre o número de cargos estatutários nas prefeituras dos municípios mineradores de Minas Gerais. Os modelos (1) a (10) se referem ao período de 2013 a 2016 e realiza análises com os dados agrupados (1) e em painel (2 a 10), em que são controlados os efeitos fixos por ano e por municípios. Já os modelos (11) a (13) realizam uma análise cross section para 2015, ano para o qual há dados sobre o Índice de Transparência Municipal.

Os resultados encontrados indicam que o número de cargos estatutários nas prefeituras foi positivamente relacionado ao nível socioeconômico local e à proximidade da capital, mas não foi afetado pelos royalties da mineração recebidos pelos municípios. Ou seja, encontramos indícios de que os prefeitos devem estar cumprindo a legislação em vigor, que veda o uso de royalties da mineração para o pagamento de salários do quadro permanente de pessoal (Brasil, 1991). Não utilizar as receitas dos royalties da mineração para aumentar o tamanho do funcionalismo público concursado diminui o risco de colapso das contas públicas. Afinal, em caso de queda nas transferências de royalties, como ocorreu durante a crise de 2014/2015, as despesas com pessoal do quadro permanente, que são de caráter continuado, não poderão ser facilmente reduzidas.

Embora os royalties da mineração não possam usados para pagar os salários de servidores concursados, os prefeitos podem utilizá-los para contratar servidores comissionados, os quais, por não ingressarem no serviço público por meio de concurso, não são de caráter permanente. Esta relação é examinada na Tabela 6, em que mostramos que o número de servidores comissionados nas prefeituras é sistematicamente maior nos municípios que recebem mais royalties (modelo 14, para dados agrupados). A relação se mantém consistente mesmo quando são incluídos efeitos fixos ano (15) e por município (16), além de controles econômico (17), social (18), populacional (19), fiscal (20) e geográfico (21).

Nossos resultados avançam em relação a Brasil (2016), pois mostram que os royalties da mineração não estão associados a qualquer tipo de emprego público, mas somente aos cargos de confiança dos prefeitos. Esta ação é facilitada pela legislação atual, que apenas impede que aquela receita seja usada para contratar servidores concursados; infringi-la despertaria a atenção do TCE/MG.

Com o intuito de melhor entender estes resultados, investigamos o papel do instituto da reeleição. Constatamos que nos municípios em que os prefeitos podiam concorrer à reeleição (porque estavam em 1º mandato), o número de servidores comissionados era maior que nos demais municípios (22). Destaca-se que funcionários comissionados são de livre nomeação/exoneração pelos prefeitos e, portanto, podem ser eficazes na atuação como cabos eleitorais (Bhavnani & Lupu, 2016).

Porém, para contratar mais funcionários comissionados os prefeitos precisam de folgas orçamentárias. De fato, evidenciamos que quando havia uma interação entre grandes transferências de royalties da mineração e possibilidade de reeleição, o número de servidores comissionados era ainda maior (23). Por outro lado, sem a possibilidade de reeleição, os prefeitos em 2º mandato tiveram menos incentivos para utilizar os royalties da mineração com fins clientelistas.

Se o instituto da reeleição amplia a propensão do uso dos royalties da mineração para a distribuição de cargos comissionados, então a instituição transparência deveria mitigar esta prática. No entanto, evidenciamos que, em média, isto não ocorreu (24), resultado que está alinhado a alguns estudos anteriores que mostram que países que são mais transparentes não necessariamente têm maior crescimento econômico (Sovacool et al., 2016) ou são menos corruptos (Kasekende, Abuka & Sarr, 2016; Öge, 2016). Também apuramos que a interação entre royalties e transparência não teve qualquer efeito sobre o número de cargos comissionados (25). Este resultado contrasta com a intenção da LRF, que determinou a implementação de portais e realização de audiências públicas, os quais deveriam criar um ambiente interno e externo à organização em prol da transparência, inibindo, assim, que os agentes públicos usassem os recursos públicos para o clientelismo.

Uma possível explicação para estes resultados é o fato de que nenhuma das duas instituições observadas são auto-reguladas (self-enforced), já que dependem de fonte de coerção externa para serem cumpridas. As fontes de coerção incluem o Tribunal de Contas e a Câmara de Vereadores, até o controle exercido pela sociedade e imprensa e denúncias para Ministério Público. Em geral, as regras que condicionam o comportamento são testadas de forma isolada. Porém, é mais provável que mesmo que sejam consideradas de forma isolada pelos agentes nas organizações e por aqueles que oferecem a coerção, os efeitos delas sejam complementares. Entre outros casos, mesmo que o Tribunal de Contas do Estado, que controla a transparência dos gastos, não observe a potencial reeleição, a maior exposição dos gastos irá afetar o desempenho nas eleições.

Diante disso, testamos o efeito combinado das duas instituições. Evidenciamos uma interação positiva entre royalties, transparência e possibilidade de reeleição (26). Isso quer dizer que, por exemplo, quando as transferências de royalties da mineração são altas e a transparência é baixa, existindo a possibilidade de reeleição dos prefeitos, o uso daquelas receitas para contratação de servidores comissionados se torna mais acentuado. Apesar da regulação que promove a transparência dos gastos, apuramos que municípios cujos os prefeitos estavam em 2º mandato apresentaram, em média, índices de transparência superiores aos municípios em que os prefeitos estavam em 1º mandato (Tabela 8, mostrada no Apêndice).

Então, inferimos que justamente porque foram reeleitos, os prefeitos conseguiram levar a cabo seus projetos de aumento da transparência no mandato adicional que exerceu. Por isso, em municípios cujos prefeitos estavam em 1º mandato a transparência tendeu a ser menor, situação que combinada com altos volumes de royalties, estimulou o uso o clientelista destas receitas. Não estamos afirmando que a possibilidade de reeleição inibe o clientelismo, na medida em que contribui para o aumento de transparência, mas apenas que a implementação de rotinas que promovam a transparência é algo complexo e, que, portanto, demanda tempo.

Dando continuidade, mostramos na Tabela7 que, considerando-se as especificações que contemplam todo o período 2013/2016 (27 a 36), o efeito dos royalties da mineração sobre os gastos feitos pelas prefeituras com materiais, bens e serviços para distribuição gratuita foi positivo e significativo, o que é aderente aos achados de Mahdavi (2015). Contudo, diferentemente da análise anterior, o instituto da reeleição, isoladamente, não afetou o montante gasto (35). A relação somente foi positiva e significativa quando houve a interação com grandes transferências de (36). Isso pode ser explicado pelo fato de que as doações a eleitores ocorrem esporadicamente e, portanto, devem ser menos eficazes em termos de obtenção de votos do que a distribuição de cargos comissionados, cuja permanência pode perdurar todo o mandato dos prefeitos (Robinson & Verdier, 2013; Mehlum, Moene & Torvik, 2014). O efeito dos royalties sobre os gastos para distribuição gratuita (37 a 39) não foi encontrado para 2015, provavelmente pela queda na arrecadação de royalties no ano.

Em suma, nossos resultados indicam que nos municípios de Minas Gerais os royalties da mineração

podem estar sendo utilizados com finalidade clientelista. Este padrão é condizente com que Enríquez (2007, p. 360) chama de “armadilha do caixa único”: na ausência de condições institucionais favoráveis, os royalties da mineração “[...] entram nos caixas únicos das prefeituras e são engolidos pelas necessidades imediatas e ilimitadas que todos os municípios apresentam”. Nesse sentido, acreditamos que nossos achados possam ajudar a compreender os mecanismos que ligam a riqueza dos recursos naturais à maior probabilidade de reeleição dos prefeitos (Munhoz & Resende Filho, 2017; Bhavnani & Lupu, 2016; Ardanaz & Maldonado, 2014; Silva, 2013).

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os resultados trazem evidências de que os prefeitos dos municípios de Minas Gerais podem ter utilizado a riqueza mineral para aumentar o número de cargos comissionados e os gastos com materiais, bens e serviços para distribuição gratuita. Nestes casos, tal propensão ainda foi agravada pela possibilidade de os prefeitos se candidatarem à reeleição. Além disso, a transparência dos gastos públicos não foi suficiente para anular os incentivos políticos do emprego dos royalties.

Estas descobertas, apesar de estaremlimitadasaocontexto dos municípios de Minas Gerais, têmimplicações políticas preocupantes. Afinal, torna-se muito difícil escapar de uma maldição, se as instituições preexistentes não forem suficientemente fortes. Então, parece equivocada a recente mudança na legislação brasileira, por meio da qual, sem quaisquer condicionantes, serão transferidos ainda mais royalties da mineração aos municípios.

Portanto, é urgente que sejam implementados instrumentos que possam ampliar a governança da riqueza gerada pela extração de recursos minerais. Isso porque os prefeitos têm enorme discricionariedade no emprego dos royalties da mineração, já que há apenas a vedação legal de que estas receitas não sejam utilizadas para o pagamento de dívidas ou de salários do quadro permanente de pessoal. Uma possível solução para ampliar esta governança é a criação de conselhos, paritariamente compostos por membros da sociedade civil, do setor produtivo e dos governos, os quais teriam a responsabilidade de decidir sobre a aplicação dos royalties da mineração. Desde que estes conselhos não fossem politicamente aparelhados, esta ação poderia contribuir para que os royalties da mineração possam ser convertidos em prol do desenvolvimento das comunidades locais.

Embora seja reprovável o uso dos royalties da mineração para a concessão de empregos públicos ou distribuição gratuita de bens, materiais e serviços, esta prática clientelista não se confunde com outras condutas ilegais dos governantes, como a prática de corrupção ou improbidade administrativa. Contudo, alguns casos pontuais despertam a atenção para uma possível associação. Por exemplo, em Itabirito, onde os royalties da mineração representaram a maior participação na RCL entre 2013/2016, o prefeito foi cassado em janeiro de 2019 por abuso de poder econômico. Isso porque nas eleições de 2016, quando tentou a reeleição e venceu, teria recebido doações de uma empresa que prestava serviços transporte escolar ao município, o que é vedado por lei. Em 2014, o TRE/MG determinou ilegibilidade e a indisponibilidade dos bens do prefeito da gestão 2009-2012, que outras irregularidades, supostamente utilizou verbas públicas para promover o seu candidato a vice nas eleições de 2012. Já em Mariana, onde os royalties da mineração também representaram uma importante participação na RCL, houve nove trocas de prefeitos entre 2009 e 2015. Compra de votos, gastos ilícitos em campanha, uso de verbas públicas para promoção pessoal ou pagamentos de advogados particulares determinaram a cassação dos governantes. A análise da relação entre a riqueza mineral e a corrupção no nível local é outra importante e necessária iniciativa de pesquisa no tema.

REFERÊNCIAS

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APÊNDICE

Figura 1
Transferência acumulada de royalties da mineração aos municípios de Minas Gerais de 2013 a 2016
Fonte: Elaborada pelos autores com base na prestação de contas envidas pelos municípios à Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Figura 2
Royalties da mineração proporcional a Receita Corrente Líquida dos 229 municípios de Minas Gerais de 2013 a 2016
Fonte: Elaborada pelos autores com base na prestação de contas envidas pelos municípios à Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Figura 3
Royalties da mineração per capita dos 229 municípios de Minas Gerais de 2013 a 2016
Fonte: Elaborada pelos autores com base na prestação de contas envidas pelos municípios à Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Tabela 8

Índice de Transparência Municipal por grupos de prefeitos

Estatística	1º mandato	2º mandato
N	184	45
Média	4,276	5,202
Mínimo	0,000	0,000
Máximo	10,000	9,600
Desvio-padrão	2,520	2,439
Diferença de médias	-0,927**	(0,408)

Fonte: Elaborada pelos autores. Nota: Desvio-padrão robusto entre parênteses. *** p < 0,01; ** p < 0,05; * p < 0,10.

Notas

Autor notes

Autor Correspondente: Tel. (31) 98689-6410 E-mail: alexandrerodrigues.engprod@gmail.com (A. de C. Rodrigues); suzana.braga.rodrigues@gmail.com (S. B. Rodrigues) Universidade FUMEC - Faculdade de Ciências Empresariais (FACE). Rua Cobre, 200 - Cruzeiro, Belo Horizonte / MG - 30310-190, Brasil.