O artigo se propõe a avançar nossa compreensão das condições que tornam o Estado brasileiro, especificamente o Poder Executivo Federal, mais capaz de produzir políticas públicas e entregar bens e serviços à sociedade. Para isso, dedica-se à análise comparativa dos arranjos institucionais de um conjunto de oito planos, programas e projetos ¹ do governo federal implementados ao longo da última década (especificamente entre 2003 e 2013). Tratam-se de políticas públicas ² criadas, reformuladas ou fortemente expandidas durante os governos dos presidentes Lula e Dilma. Nosso objetivo é examinar como os arranjos instituídos nesse período, e as suas respectivas formas de organização dos processos de produção das políticas ³ , afetaram as capacidades de ação e o desempenho do governo federal.

A noção de arranjos institucionais ⁴ será mobilizada como estratégia analítica para lidar com a complexificação dos processos de produção de políticas públicas no Brasil posteriormente à Constituição de 1988. Parte-se da constatação de que as instituições democráticas ali (re)estabelecidas passaram a exigir novas capacidades de ação para o Estado brasileiro.

Seguindo a indicação de Sá e Silva, Pires e Lopez (2010), o ambiente político-institucional no qual se insere a produção de políticas públicas no Brasil contemporâneo pode ser decomposto em três dimensões: a político-representativa, a de controles horizontais e a participativa. A primeira dimensão remete à questão da governabilidade e à da produção de políticas nacionais em um sistema federativo, presidencialista e multipartidário. No início dos anos de 1990, como se sabe, muitos analistas eram céticos quanto à funcionalidade do sistema político instituído pela Carta de 1988, pois a existência de presidentes eleitos sem maioria no Congresso e a tendência a efeitos centrífugos gerados pelo fortalecimento dos estados e municípios levariam o país à ingovernabilidade, acentuada pela criação de inúmeros pontos de veto ao governo central. No entanto, como observado ao longo dos anos por vários pesquisadores, a construção e sustentação de governos de coalizão foi possível no Brasil ( Palermo 2000; Limongi 2006), assim como a coordenação de políticas públicas em âmbito nacional ( Arretche 2012). Contudo, a construção da governabilidade e a produção de políticas nacionais demandam esforços e volumes crescentes de recursos humanos, financeiros e administrativos por parte do Executivo federal (como a liberação de emendas orçamentárias, a concessão de cargos em ministérios, autarquias e empresas estatais, a construção de espaços de articulação e negociação federativa etc.). Essa dinâmica traz implicações para a produção de políticas públicas, pois decisões e recursos passam a ser “filtrados” pela lógica da manutenção do apoio político – a qual nem sempre é congruente com objetivos programáticos de longo prazo – além de ampliar as dificuldades da coordenação intergovernamental.

A segunda dimensão envolve o conjunto de instituições e atores formalmente “empoderados” para a fiscalização, combate à corrupção e promoção da transparência da atividade estatal e a defesa dos interesses sociais. Trata-se de órgãos e instituições cuja missão e competência envolvem o controle horizontal da ação governamental. A existência de muitos deles é anterior a 1988, mas a Constituição renovou e expandiu suas capacidades e mandatos – como nos casos do Ministério Público (MP) e do Tribunal de Contas da União (TCU). Além disso, cabe ao Poder Legislativo fiscalizar as atividades do Poder Executivo e ao Poder Judiciário analisar a legalidade das políticas públicas.

Por fim, a terceira dimensão se refere aos canais e formas institucionais de participação social nos processos de políticas públicas que se disseminaram nos três níveis de governo e sob os mais diferentes formatos (conselhos, conferências, audiências e consultas públicas, dentro outros) ( Pires 2011). Tais canais criaram oportunidades para consultas e deliberações sobre os rumos da ação governamental, ampliando as bases de sua legitimidade, além de fornecerem informações e parcerias no monitoramento e controle das políticas. A emergência desses espaços de participação social, igualmente, introduziu novos atores nos processos governativos.

Se o funcionamento de instituições nessas três dimensões representa avanços na construção do Estado Democrático de Direito no Brasil, ele concomitantemente acrescenta desafios para a arte de governar, ao potencializar as situações em que os conflitos de interesses resultem em impasses e pontos de veto. Em um ambiente institucional com tais características, com uma diversidade de atores a serem coordenados e interesses a serem processados (de parlamentares de diversos partidos, das burocracias dos diferentes poderes e níveis de governo, das associações civis etc.), a produção de políticas públicas demandará a configuração de arranjos institucionais específicos.

Nesse contexto, pergunta-se: como se configuraram os arranjos institucionais de planos, programas e projetos do governo federal empreendidos nessa última década? Tais arranjos dotaram o governo de capacidades de implementação? Existem associações entre os arranjos institucionais criados e os resultados observados? Que mecanismos explicariam essas associações?

Para responder tais perguntas este artigo se divide em quatro seções, além desta introdução. A seção seguinte discute os conceitos de capacidades estatais e governança, oferecendo uma sustentação teórico-conceitual para a análise dos arranjos institucionais de das políticas federais recentes. A seção 3 apresenta e justifica os casos selecionados para análise, além de descrever a estratégia analítica aplicada. A seção 4, por sua vez, apresenta os principais achados da análise realizada, destacando os mecanismos que explicam as relações entre os arranjos institucionais, as capacidades estatais que tais arranjos produzem e os resultados observados das políticas estudadas. Por fim, a última seção conclui o texto, retomando as perguntas que motivaram a análise, os achados produzidos e as contribuições e limites dos mesmos para os debates sobre governança, arranjos institucionais e capacidades estatais.

O conceito de capacidades estatais tem uma longa história nas Ciências Sociais e tem sido definido de forma diferente por diversos autores, de acordo com os seus propósitos analíticos e tradições teóricas ( Cingolani 2013). No entanto, podem ser identificados pelo menos dois níveis ou duas gerações de análise ( Jessop 2001). Em um nível mais amplo, o conceito refere-se à criação e à manutenção da ordem em um determinado território, o que, por sua vez, exige um conjunto de medidas para a proteção da soberania, como administrar um aparato coercitivo, arrecadar tributos e a administrar um sistema de justiça. Essa primeira abordagem guiou uma primeira geração de estudos sobre o tema, que foram em grande parte dedicados à análise dos processos históricos de construção do Estado. Tais análises avançaram na compreensão sobre a formação e construção dos aparatos governamentais, onde eles nunca existiram ou onde eles eram frágeis e incipientes. Além disso, embasaram estudos sobre a autonomia do Estado em relação à oposição de grupos da sociedade. Assim, em um nível macro, o conceito de capacidade do Estado tem sido empregado para explicar as situações em que os Estados emergem, gerenciam conflitos internos e externos e transformam as suas sociedades e economias ( Tilly 1975; Skocpol 1979; Levi 1988).

Uma segunda geração de estudos ancorados no conceito de capacidades estatais procura refletir sobre as capacidades que os Estados – que já superaram seus estágios iniciais de construção – possuem (ou não) para atingir, de forma efetiva, os objetivos que pretendem por meio de suas políticas públicas, como a provisão de bens e serviços públicos ( Matthews 2012). Em um nível mais concreto (ou micro) em relação ao anterior, alguns analistas têm se referido a estas como as capacidades do “Estado em ação” – isto é, as capacidades de identificação de problemas, formulação de soluções, execução de ações e entrega dos resultados. Assim, a produção de políticas envolve atores, instrumentos e processos que, coordenados, capacitam o Estado para a produção de políticas públicas ( Skocpol 1985; Skocpol & Finegold 1982; Mann 1993; Evans 1995; Geddes 1996).

Apesar das diferenças de escopo e do nível de abstração entre essas duas gerações, a literatura sobre as capacidades do Estado pode ser amplamente caracterizada por uma preocupação com as habilidades e competências do Estado de estabelecer seus objetivos e realizá-los.

Embora tal preocupação tenha guiado o trabalho acadêmico na área, ao longo do século XX, a virada para o século atual foi marcada por transformações profundas não só no pensamento, mas, sobretudo, nas formas como os Estados se organizam e atuam – transformações estas que vêm ocorrendo não só dentro dos governos, mas também nas suas relações com a sociedade e o mercado.

Nesse contexto, a capacidade estatal passa a se relacionar com o conceito de governança, já que a relação entre as organizações do setor público, do setor privado e da sociedade civil passa a ser fundamental para a efetividade do governo, mais do que a existência de uma burocracia estatal competente e corporativamente coerente ( Huerta 2008). Nas palavras de Rhodes (1996, p.652):

“Governança significa uma mudança no sentido da atividade governamental, referindo-se a novos processos de governo, ou a renovadas condições para o exercício do poder e para a organização estatal, ou a novos métodos por meio dos quais a sociedade é governada”.

A literatura sobre “governança” discute as possibilidades de configurações dessas relações entre governo, setor privado e organizações civis a partir de três matrizes gerais: hierarquia, mercado e rede. A hierarquia designa um princípio de integração e coordenação marcado pela imposição por meio de leis e de estruturas organizacionais (com alta formalização/rotinização e pouca flexibilidade e criatividade). Já a ideia de mercado sugere as interações entre os atores se baseiam em trocas autointeressadas que se organizam em relações contratuais, as quais poderiam ser aplicadas às atividades de governo (lança mão de incentivos e envolve análises de custos e benefícios, favorecendo a maior flexibilidade e a competição). Por fim, a noção de rede sugere que as relações entre os atores envolvam interdependência, confiança, identidade, reciprocidade e compartilhamento de valores ou objetivos (alta flexibilidade e solidariedade, mas baixa sustentabilidade). Apesar da dissociação entre estes três princípios e de sua apresentação em uma aparente sequencia, na prática, o funcionamento interno das organizações e as relações entre organizações envolve a combinação dos três elementos, com permanentes tensões advindas da sua coexistência, sendo que raramente é possível falar da substituição completa de um pelo outro.

Nessa linha, diversos autores têm referido aos debates sobre Estado a partir de um itinerário intelectual que parte de reflexões sobre “big government” e se direciona para análises de “big governance” ( Levi-Faur 2012), designando um crescente distanciamento de arranjos centrados exclusivamente nas estruturas hierárquicas do Estado para arranjos mais desconcentrados, envolvendo a participação de múltiplos atores e mecanismos de articulação. Isso porque, de um lado, os grandes aparatos estatais verticalizados (que se constituíram em meados do século XX) se fragmentaram a partir de processos de descentralização, privatização e desregulação, e, por outro, novos atores sociais, econômicos e políticos passam a ser reconhecidos como interlocutores e parceiros indispensáveis. Assim, a produção de políticas públicas passou a requerer arranjos e estruturas mais complexas – reflexos das modificadas relações entre Estado, sociedade e mercado – em que a tomada de decisão e a execução de programas passam a ser distribuída ou compartilhada entre atores governamentais e não governamentais ( Schneider 2005).

Além de contribuir para uma descrição das transformações do Estado e dos processos de governo, a ideia de governança suscita questionamentos sobre o impacto dessas mudanças sobre as capacidades do Estado em produzir políticas públicas: os governos se tornaram menos capazes de definir seus rumos e executar suas ações? Ou simplesmente alteraram as formas de o fazerem? Em outras palavras, as transformações do Estado exigem novas interpretações sobre as implicações para a sua capacidade de produzir políticas públicas.

Sobre as relações entre capacidades estatais e transformações do Estado, é possível encontrar três perspectivas na literatura ( Matthews 2012). Na primeira delas, as mudanças são entendidas como redutoras das capacidades estatais. Trata-se das narrativas sobre o “esvaziamento do Estado” ou da percepção de perda de controle do Estado sobre os processos de políticas públicas a partir da emergência e adensamento das interações entre os atores estatais, do mercado e da sociedade civil. A desagregação e fragmentação das estruturas burocráticas verticalizadas, além da transferência de responsabilidades e funções para a sociedade civil, governos subnacionais e para o mercado, foi compreendida por muitos analistas como perda de capacidade estatal, abrindo espaço para o maior protagonismo do mercado e da sociedade ( Zehavi 2012).

Em reação aos prováveis exageros cometidos por essa primeira narrativa, surgiu uma segunda perspectiva, baseada no argumento de que ocorreram sim transformações nas funções e papéis do Estado, mas não necessariamente a diminuição das suas capacidades. Autores nessa linha defendem a ideia de um deslocamento das capacidades estatais, mas sem perda de sua centralidade ou relevância. Segundo autores dessa perspectiva, as capacidades teriam se deslocado da produção para a regulação – ou do Estado Positivo para o Estado Regulador ( Majone 1999). Este novo papel (o de guiar – steer – em vez de remar – row) ainda reteria no Estado a centralidade nos processos de produção de políticas e controle dos recursos essenciais (financeiros, legais e simbólicos), pois, como regulador, caberia ao Estado o papel singular de desenhar os arranjos de interação com atores econômicos e sociais ( Matthews 2012).

Por fim, para além das disputas entre as interpretações que propuseram a redução ou a substituição das capacidades estatais tradicionais, percebe-se, mais recentemente, a emergência de uma terceira perspectiva, a qual defende que as mudanças associadas à noção de governança têm o potencial de ampliar as capacidades de intervenção do Estado. Autores nessa linha têm defendido que a intensificação das interações entre atores estatais e não estatais na produção de políticas públicas pode resultar em complementariedades e sinergias, e não apenas substituição. Como afirma Offe (2009, p.12):

“a noção de governança pode estar associada ao aumento da capacidade de intervenção do Estado, ao proporcionar a mobilização de atores não estatais na formulação e implementação de políticas públicas, contribuindo, assim, para maior eficiência e efetividade […]. É possível pensar na existência de ‘forças auxiliares’ [e não substitutivas] na sociedade civil que, por meio dos procedimentos adequados e de suas competências específicas, podem ser recrutadas para a cooperação na realização de tarefas de interesse público […] podendo gerar um Estado ao mesmo tempo mais leve e mais capaz”.

Arranjos institucionais mais sofisticados, envolvendo transferência e distribuição de papéis e funções de forma articulada e coordenada para atores estatais subnacionais e não estatais podem contribuir para a construção de novas capacidades, pois adicionam mais capilaridade, possibilitam a combinação de direcionamento central com flexibilidade na ponta, reforçando processos de monitoramento intensivo e multifocal, além de oferecer oportunidades para o aprendizado e a inovação a partir de reflexões coletivas ( Matthews 2012).

Além de enxergar nessas interações a possibilidade de soma de esforços e recursos, outros autores as têm enfatizado como vetor de inovação ( Sorensen 2012; Sabel & Zeitlin 2012). O encontro entre atores diversos permite que os problemas a serem enfrentados e os projetos a serem desenhados possam ser discutidos a partir de diferentes perspectivas, mobilizando conhecimentos e recursos variados. Isso amplia a aquisição de informações sobre os problemas, aumenta o estoque de conhecimento disponível para a formulação das soluções e, por fim, envolve diversos agentes no acompanhamento, monitoramento e avaliação das iniciativas. Nessa linha, a inovação tem sido entendida como produto de interações institucionalmente estruturadas entre múltiplos atores, com recursos, competências e perspectivas variadas. Para Sabel (2004), arranjos institucionais mais inclusivos permitem que atores “locais” julguem e revejam os processos de implementação de forma a corrigi-los, adaptando os objetivos gerais de uma política aos contextos e condições locais de implementação, em uma dinâmica em que o monitoramento e a reflexão coletiva sobre os resultados da política alimentam seu contínuo aprimoramento (“learning by monitoring”). Assim, arranjos institucionais mais complexos podem oferecer oportunidades para que uma pluralidade de atores use seus conhecimentos, criatividade e recursos para a busca de formas novas e melhores formas de se produzir políticas públicas.

Assim, entende-se que tais perspectivas colocam desafios analíticos exigindo desenvolvimentos conceituais. Em primeiro lugar, elas sugerem que a relação entre a “governança” e “capacidades estatais” é aberta e indeterminada. Dependendo de quais atores estão envolvidos, como eles interagem e qual é a distribuição de papéis e funções entre eles, a governança pode ser associada com Estados mais capazes. Portanto, na análise dos arranjos institucionais das políticas públicas estaria uma chave para identificar e analisar as capacidades estatais.

Em segundo lugar, acrescenta um ponto de vista relacional à ação governamental, ao enfatizar a inclusão de múltiplos atores e os procedimentos de negociação/articulação entre eles, tanto para a interação entre os diferentes grupos sociais com a burocracia estatal; quanto na coordenação entre as diferentes organizações estatais. A literatura tradicional sobre as capacidades estatais, ao focar a autonomia do Estado, ignorou esta dimensão relacional. Os estudos clássicos que tentaram explicar o sucesso dos Estados desenvolvimentistas do século passado atribuíram grande importância à dimensão burocrática (a existência de burocracias “weberianas”), demonstrando como fatores-chave a profissionalização dos quadros governamentais, sua autonomia e os instrumentos de planejamento e coordenação. No entanto, tal como sugerido pela terceira perspectiva sobre a relação entre governança e capacidade do Estado, a inclusão de múltiplos atores, processos de diálogo entre Estado e sociedade, e a criação de consensos mínimos sobre questões de política são uma faceta importante para o estudo contemporâneo do Estado, especialmente nos casos de países sob o regime democrático ( Edigheji 2010). Tais capacidades de caráter relacional estariam associadas com a legitimidade da ação do Estado, mobilização social e acomodação de interesses conflitantes, elementos que não eram centrais nas experiências dos Estados desenvolvimentistas autoritários.

Portanto, a fim de conciliar as abordagens tradicionais sobre as capacidades estatais com as noções contemporâneas de governança, propõe-se uma calibração conceitual, pois uma análise sobre as capacidades estatais apenas em função da clássica noção associada à autonomia burocrática não irá capturar as transformações e potencialidades produzidas pelas reformas democráticas – como no caso brasileiro pós-1988. Para perceber tais possibilidades, portanto, é necessário adicionar a nova dimensão dedicada a capturar as capacidades derivadas da inclusão e interações entre os múltiplos atores nos processos de políticas públicas. Deste modo, entende-se que as capacidades do Estado precisam ser analisadas sob duas dimensões: i) técnico-administrativa, que envolve as capacidades derivadas da existência e funcionamento de burocracias competentes e profissionalizadas, dotadas dos recursos organizacionais, financeiros e tecnológicos necessários para conduzir as ações de governo de forma coordenada; (ii) político-relacional, associadas às habilidades e procedimentos de inclusão dos múltiplos atores (sociais, econômicos e políticos) de forma articulada nos processos de políticas públicas, visando à construção de consensos mínimos e coalizões de suporte aos planos, programas e projetos governamentais. Enquanto a primeira dimensão pode ser associada às noções de eficiência e eficácia, a segunda está relacionada com as ideias de legitimidade, aprendizagem e inovação nas ações dos governos.

Com o objetivo de identificar as condições que tornam o governo federal capaz de produzir políticas públicas, nesta seção são apresentadas as políticas selecionadas para estudo e comparação, como também se expõe a estratégia analítica adotada para avaliar as capacidades técnico-administrativas e político-relacionais geradas pelos respectivos arranjos institucionais.

Foram selecionados oito planos, programas ou projetos federais criados (reformulados ou expandidos) no período entre 2003 e 2013 e considerados emblemáticos dos governos dos presidentes Lula e Dilma. Os casos selecionados foram: o Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), o Programa de Integração da Bacia do Rio São Francisco (PISF), o Projeto da Usina Hidrelétrica de Belo Monte (UHBM), o Programa de Revitalização da Indústria Naval (RIN), o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB), o Plano Brasil Maior (PBM), o Programa Bolsa Família (PBF), e o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC). As informações a respeito de cada um dos oito casos foram extraídas de estudos previamente publicados, conforme Quadro 1, o qual também expõe sumariamente os objetivos dos programas, seus contextos de criação e a área temática a que se vinculam.

Os casos selecionados pertencem a um mesmo contexto político-institucional – isto é, foram criados tendo como objetivo a promoção do desenvolvimento econômico e social, sob o mesmo marco normativo, oportunidades e desafios instituídos pela Constituição de 1988 e legislação subsequente, no mesmo período (2003-2013), sob governos de continuidade liderados pelo mesmo partido político (o Partido dos Trabalhadores) em amplas coalizões de governo com outros partidos de centro e centro-esquerda no espectro político-ideológico.

Ao mesmo tempo, eles foram selecionados para maximizar a variação entre as diferentes áreas de política (infraestrutura, industrial e social), permitindo a observação da ação do Estado em diferentes contextos de implementação ⁵ . Contemplam-se, com isso, as exigências metodológicas para a análise qualitativa e comparativa: homogeneidade externa e heterogeneidade interna.

Após a identificação dos objetivos das políticas selecionadas, cada uma foi submetida a um exame em três etapas:

A Figura 1 ilustra o modelo analítico desenvolvido, o qual associa os resultados observados de uma determinada política às capacidades estatais geradas pelo seu arranjo institucional.

Apresenta-se o caso da revitalização da indústria naval (RIN) como exemplo de aplicação desse modelo analítico. Depois de identificados os objetivos e as metas definidas para a política em questão (cf. Quadro 1), mapeou-se seu arranjo institucional. Foram identificados quatro atores principais: a Transpetro (empresa subsidiária da Petrobras), o Ministério dos Transportes, os bancos públicos (agentes financeiros) e os estaleiros. Os últimos, a partir de demandas da Transpetro, desenvolvem e submetem seus projetos para construção de navios ao Conselho Diretor do Fundo de Marinha Mercante. O Conselho, composto por representantes do governo federal, das empresas privadas e dos trabalhadores do setor é o responsável pela gestão dos recursos do Fundo de Marinha Mercante (FMM), sob a supervisão do Ministério dos Transportes. Se os projetos são aprovados pelo Conselho, os estaleiros podem contrair empréstimos subsidiados com os bancos públicos. Por sua vez, os bancos, o Ministério dos Transportes e a Transpetro, de forma independente, monitoram a construção das embarcações nos estaleiros privados. O programa também envolveu a aprovação do Senado, que autorizou os níveis de endividamento da Transpetro com os bancos públicos, como também esteve sujeito à fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU) e da Controladoria-Geral da União (CGU). Além disso, a construção dos estaleiros foi submetida ao processo de licenciamento ambiental, com a atuação dos órgãos governamentais (Ibama) e a realização de audiências públicas com a participação da sociedade civil social ( Pires, Gomide & Amaral 2013).

Como se percebe, a implementação dessa política envolveu atores públicos e privados. De forma a avaliar as capacidades técnico-administrativas, analisaram-se três aspectos: i) presença de burocracias governamentais profissionalizadas (ORGA); (ii) funcionamento de mecanismos de coordenação intragovernamental (COOR) e (iii) a existência de procedimentos de monitoramento da implementação (MONI). Seguindo esses critérios, constataram-se capacidades técnico-administrativas relativamente altas, quando comparadas aos outros programas analisados, no arranjo institucional da política em questão. O Ministério dos Transportes dedicou uma unidade técnica para a gestão da política (o Departamento de Marinha Mercante), composta por funcionários públicos de carreira e especializados em políticas de infraestrutura. A presença de grandes bancos e empresas estatais no arranjo garantiu suficientes recursos financeiros e humanos. Ressalte-se que o arranjo contou com um fundo específico destinado a prover recursos para a política, o FMM. Em termos de coordenação, o Conselho, que é composto por representantes de várias burocracias federais, funcionou como um instrumento de articulação das ações entre governo e setor privado. Além disso, o Ministério do Planejamento, por meio da Secretaria do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), dedicou especial atenção à coordenação intragovernamental. Finalmente, diversos atores monitoraram a execução dos projetos e o uso dos empréstimos de financiamento.

Quando examinadas as capacidades político-relacionais promovidas por esse arranjo, também se encontrou um nível comparativamente elevado. Essas capacidades também podem ser avaliadas por três aspectos: i) interações institucionalizadas entre atores burocráticos e agentes políticos (parlamentares de diversos partidos) (APOLI); (ii) a existência e o funcionamento de mecanismos de participação social (como conselhos e audiências públicas) (PART) e (iii) a presença da fiscalização de agências de controle (CONT). A política de revitalização da indústria naval esteve sujeita a discussões e autorizações por parte do Congresso Nacional, incorporou os atores da sociedade civil em seus processos decisórios (associações empresariais e sindicatos de trabalhadores, por meio Conselho do Fundo de Marinha Mercante), e foi sujeita ao escrutínio do TCU e da CGU. Além disso, a construção dos estaleiros, no que se refere aos impactos socioambientais, contou com a regulação aplicada pelo Ibama e a participação das comunidades afetadas pelos empreendimentos por meio das audiências públicas.

No que diz respeito ao desempenho da política, os resultados observados foram avaliados em dois aspectos, produtos ( outputs) e inovação, tal como ilustrado na Figura 1. No caso da RIN, a entrega de produtos foi considerada alta, uma vez que a política cumpriu seus objetivos de estimular a produção industrial nacional e o aumentar a oferta de empregos no setor ⁶ . No que diz respeito à inovação, observou-se que melhorias foram adotadas no curso de implementação, especialmente nos procedimentos de avaliação de projetos e no acompanhamento das obras e dos fluxos financeiros. Contudo, limitações persistiram na aplicação dos requisitos de conteúdo local. Desta maneira, no quesito inovação o resultado da política foi avaliado como intermediário ( Pires, Gomide & Amaral 2013).

A mesma abordagem foi aplicada aos outros sete casos. Suas respectivas classificações em termos de capacidades estatais e resultados são exibidos na Tabela 1.

A Tabela 2, por sua vez, apresenta os casos em termos das capacidades (técnico-administrativas e político-relacionais) geradas pelos arranjos institucionais, como também em termos de seus resultados (produtos e inovação). Para classificar as dimensões técnico-administrativas e político-relacionais dos oitos casos, adotou-se o seguinte critério: se na dimensão de capacidade em questão verificou-se a presença de três das três condições analisadas, ela é classificada como alta; se duas das três condições são verificadas, a dimensão é considerada como média; e se uma ou nenhuma condição está presente, a dimensão é avaliada baixa. Por exemplo, o programa MCMV teve a capacidade técnico-administrativa classificada como Alta (ou 2), por ter sido verificado a presença de todas as três condições analisadas nesta dimensão (ORGA, COOR e MONI), mas teve a capacidade político-relacional classificada como baixa por ter sido verificada a presença de apenas uma das três condições avaliadas (CONT), conforme pode ser observado na Tabela 2.

Na próxima seção são apresentados os resultados das análises realizadas com o auxílio da técnica de Análise Comparativo-Qualitativa ( Qualitative Comparative Analysis – QCA).

Com o objetivo de identificar as associações entre as diferentes dimensões de capacidades estatais e os diferentes tipos de resultados de política pública, bem como os mecanismos que explicam tais associações, empregou-se a técnica de Análise Comparativo-Qualitativa (QCA). O QCA se utiliza da teoria dos conjuntos e da álgebra booleana para comparar diferentes configurações de casos e identificar padrões de associação entre condições (variáveis independentes) e resultados (variáveis dependentes) ( Marx, Rihoux & Ragin 2013) ⁷ .

O QCA é uma técnica que permite uma análise comparativa sistemática de casos complexos. Os programas federais analisados no artigo enquadram-se nessa condição. Ademais, é uma técnica que, por meio da identificação das similaridades e diferenças entre as configurações de casos, permite descobrir as condições de ocorrência de um determinado fenômeno em pesquisas com pequeno número de observações (no artigo foram analisados e comparados oito casos), produzindo insights para compreender o fenômeno sob a investigação e explorar os processos causais.

A análise comparativo-qualitativa dos oito casos estudados gerou resultados interessantes para se pensar a relação entre arranjos institucionais, capacidades do Estado e resultados das políticas. Nesta seção, os achados da análise são apresentados em duas etapas. Na primeira, são descritas as associações encontradas entre capacidades e resultados; na segunda etapa, são identificados os mecanismos que ligam as diferentes dimensões de capacidades com os diferentes tipos de resultados. As Tabelas 1 e 2 fornecerem os dados básicos para as análises com o uso do software Tosmana ( Lasse 2011).

Este trabalho buscou investigar as condições que tornam o Estado capaz de produzir políticas públicas de forma eficaz e inovadora. O artigo começou com uma breve revisão do conceito de capacidade estatal e uma reflexão sobre o seu significado no contexto das transformações contemporâneas do Estado, especialmente no Brasil. Completou-se essa revisão com duas propostas analíticas: a primeira sugeriu revisões sobre as definições tradicionais de capacidade do Estado, de forma a incorporar a dimensão político-relacional e distingui-la da dimensão técnico-administrativa; a segunda indicou as vantagens de se avaliar as capacidades estatais por meio dos arranjos institucionais de políticas públicas.

Com o objetivo de aplicar essas propostas, partiu-se para uma a análise empírica de oito programas federais. Para cada um deles, foram identificados seus objetivos, mapeados e avaliados seus arranjos institucionais, e observados seus desempenhos parciais (a análise cobriu até o ano de 2013). De posse dessas informações, realizou-se a análise comparativa entre os diferentes casos, utilizando-se da técnica do QCA. Tal análise procurou encontrar relações entre as diferentes dimensões de capacidades estatais e os diferentes tipos de resultados observados, como também identificar mecanismos que explicam tais relações.

Os achados do trabalho indicaram, para os oito casos estudados, a existência de relações de causalidade importantes entre as capacidades estatais e o desempenho das políticas. Na verdade, eles mostram que diferentes tipos de capacidades estão associados aos diferentes tipos de resultados até então observados: altas capacidades técnico-administrativas estão associadas com a alta entrega de produtos ( outputs); altas capacidades político-relacionais estão associadas com alta inovação. Em certo sentido, diferentes argumentos na literatura já haviam identificado a existência dessas relações. Não obstante, este trabalho permitiu ir mais fundo no entendimento dos mecanismos que explicam as associações encontradas. A análise comparativo-qualitativa dos casos indicou que:

Como se trata de uma pesquisa com um número de casos relativamente pequeno e que não foram selecionados aleatoriamente, os resultados encontrados não são passíveis de generalização para o conjunto de políticas públicas federais. Ademais, o período analisado compreendeu até o ano de 2013, o que coloca reservas para os desempenhos até então observados. Contudo, a estratégia analítica aplicada, bem como os achados da pesquisa podem ser utilizados para produzir novas análises, novas hipóteses e confrontá-las com casos diferentes ou para formular proposições teóricas por meio das fórmulas mínimas derivadas do uso da técnica.

Por fim, a análise aqui empreendida corrobora a afirmação de que os estudos sobre as capacidades estatais em contexto democrático, como o Brasil pós-1988, devem considerar com atenção a dimensão político-relacional, além das avaliações tradicionais acerca da autonomia burocrática e da dimensão técnico-administrativa. Além disso, os resultados apresentados sugerem um campo de pesquisa profícuo sobre as estruturas de governança de políticas públicas no Brasil contemporâneo.