A Ciência Política tem desenvolvido novas abordagens para estudar comparativamente processos de mudança política. O campo de estudos que analisa a formação de agenda e os determinantes do processo decisório vem sendo influenciado por vertentes teóricas neoinstitucionalistas que focam o papel do Estado e a complexa interação com grupos de interesse, partidos e sociedade civil. Assim, novas concepções passaram a analisar os fenômenos da difusão de políticas entre governos nacionais e subnacionais. Walker (1969) em seu estudo seminal analisou as razões que explicam a emulação de programas entre os estados americanos. A partir desse estudo outras colaborações surgiram em áreas e temas como direitos civis, educação, tecnologia, Judiciário, constituição, modelos econômicos, democracia, privatizações e modelos de bem-estar ( Gray 1973; Menzel & Feller 1977; Regens 1980; Glick 1981; Mintrom 1997b; Simmons & Elkins 2004; Brinks & Coppedge 2006). O interesse central em estudos de difusão é saber o que causa a adoção de um novo programa por outros governos. Por que alguns governos adotam determinadas políticas públicas enquanto outros governos não adotam? Por que certas inovações de políticas se disseminam? O que explica a velocidade do processo de difusão? Estas são algumas das questões relevantes que a literatura tem investigado com foco no federalismo americano e no continente europeu. Estas análises contribuem para conhecermos os fundamentos das decisões políticas em torno de inovações institucionais em diferentes áreas. Entretanto, esses estudos contemplam apenas um número limitado de casos ( Small-N studies) e não exploram os mecanismos multidirecionais da adoção de políticas que incluem a ocorrência simultânea de processos horizontais e verticais no tempo.

Até meados dos anos 1990 duas vertentes teóricas polarizaram o debate acerca de modelos explicativos de difusão: os determinantes internos e externos. O primeiro afirma que os fatores que conduzem a difusão são as características econômicas, políticas e sociais das unidades adotantes, enquanto o segundo pressupõe que são as redes formais e informais e a proximidade geográfica que influenciam a adoção. Contudo, mais recentemente a literatura tem convergido para uma posição crítica a respeito das fraquezas dessa divisão teórica que falha ao não capturar a complexidade dos fenômenos de difusão ( Berry & Berry 1990; 2007; Mintrom 1997a; Volden 2006; & Volden 2006).

Com base na contribuição desses trabalhos, o arcabouço teórico do artigo unifica teorias rivais para testar ambos os determinantes da difusão de políticas públicas no Brasil. Na literatura nacional, a aplicação de teorias de difusão é ainda muito incipiente. Contudo, por ser uma federação altamente descentralizada, onde as esferas subnacionais de governo possuem autonomia para implementar políticas, o caso brasileiro na verdade representa uma importante unidade de análise comparativa. A emulação de políticas de controle orçamentário, transferência de renda e um conjunto diversificado de programas sociais são exemplos empíricos que configuram uma agenda de pesquisa promissora. Neste trabalho o caso analisado é o Programa Saúde da Família (PSF). O PSF surgiu em alguns municípios que já haviam implantado o Programa de Agentes Comunitários da Saúde (PACS). No período analisado, 1991 a 2010, as taxas de adoção municipal ao PSF foram crescentes, mas chama a atenção o fato de que a difusão da política tenha se prolongado por mais de duas décadas. Por apresentar taxas de adoção fragmentadas no tempo e por não ter sido um processo automático de cópia ou descentralização federativa, o caso brasileiro apresenta excepcionalidades.

Em linhas gerais o problema de pesquisa que orienta o estudo é investigar que fatores de natureza política, institucional e regional influenciaram a decisão dos governos municipais para a adoção do PSF. Ao testar os determinantes que influenciam a difusão do PSF numa análise comparativa que mensura o comportamento político do Executivo local, o trabalho pretende contribuir, em termos teórico-metodológicos, demonstrando como uma análise multimétodo que contempla metodologia qualitativa e quantitativa permite o mapeamento histórico do processo.

Para cumprir os objetivos propostos, conduzimos uma análise inédita sobre a implementação do PSF que considera ambas as difusões horizontal – entre 5.564 municípios –, e vertical – do governo federal para os governos locais. A análise será feita por meio da modelagem estatística Event History Analysis (EHA) ¹ que permite mensurar no tempo o efeito dos determinantes internos e externos sobre a adoção de políticas. A intenção é contribuir com a literatura a partir de um estudo de tipo large-N que investiga simultaneamente os mecanismos direcionais de difusão horizontal, bottom-up e topdown. Embora muito conhecimento tenha sido apreendido sobre a difusão entre estados nos EUA e países da Europa, ainda sabemos pouco a respeito da difusão entre municípios. A análise é, portanto, um passo crucial para sabermos em que condições uma política municipal de saúde gera pressões no sistema político que resultam na sua federalização. A análise também é fundamental para se entender o funcionamento de sistemas federais em ambientes institucionais marcados por uma alta oferta de políticas. Destacamos que os governos locais no Brasil são significativamente distintos no que se referem aos aportes fiscais, qualidade da burocracia e necessidade de programas sociais. Assim, é razoável supor que o novo modelo de política de saúde seria adotado por unidades com baixos indicadores de saúde, mas com capacidade institucional para gerir a política.

Para o desenvolvimento da análise o artigo inicialmente apresenta o arcabouço teórico e as hipóteses. Em seguida a metodologia e seleção de variáveis é apresentada. A seção seguinte descreve o surgimento e a evolução do PSF, para ilustrar como a disseminação do novo modelo de saúde pode ser examinado sob as bases teóricas de difusão. Realizamos então os testes estatísticos usando o modelo de análise de sobrevivência para testar os determinantes do processo de emulação do PSF no país. A conclusão demonstra como atores locais tomam decisões quando programas sociais inovadores surgem em um sistema político altamente descentralizado e autônomo. Os achados demonstram também a relevância de testar a validade e o alcance de teorias clássicas como comportamento político, ideologia e redes para ilustrar como a variação de graus de adoção ocorre em longos períodos no tempo.

Na literatura nacional a explicação da difusão de políticas públicas é fortemente baseada em postulados teórico-conceituais de caráter institucionalista com grande ênfase no papel indutor do governo central e a capacidade efetiva de financiamento e repasse de recursos para os governos subnacionais. Os modelos dos múltiplos fluxos ( Kingdon 1995) e equilíbrio pontuado ( Baumgartner & Jones 1993) são os que, entre os modelos neoinstitucionalistas, que mais privilegiam a noção conceitual de difusão de políticas. Kingdon (1995) pressupõe que a formação de agenda ocorre quando, por meio da atuação de um empreender político, três fluxos independentes se acoplam formando uma janela de oportunidades para a formulação de políticas e posterior disseminação da ideia em redes formais e informais do sistema político. Baumgartner e Jones (1993), ao analisarem arenas políticas tradicionais, explicam que trajetórias históricas são interrompidas em momentos críticos quando feedbacks positivos alteram a imagem de uma questão política de forma que o seu desenho institucional é alterado tendo como resultado a replicação do novo modelo de política por outros governos.

Estudos sobre difusão de políticas têm cada vez mais tomado a atenção de especialistas que se preocupam em explicar por que e como ocorre a disseminação de novos desenhos institucionais entre países, estados ou municípios ² . A disseminação de modelos de políticas não necessariamente resulta numa distribuição uniforme. Ao contrário, há significativa variação de caso para caso. De acordo com Elkins e Simmons (2005), este é um ponto crucial no debate sobre o conceito de difusão. Os autores argumentam que, na verdade, é esperado que não ocorra harmonização, tamanha a complexidade do fenômeno e o conjunto de fatores que o envolve. Assim, ondas de difusão coordenadas por agências ou partidos implicam um alto grau de conectividade entre países ou governos subnacionais ( Kerr 1983; Huntington 1991; Powell & Dimaggio 1991; Drezner 2001). Em outro cenário, ondas de difusão não coordenadas implicam um menor grau de interconexão entre governos ( Ikenberry 1990; Bennett 1991; Dolowitz & Marsh 2000). O que aproxima as duas correntes é o reconhecimento da interdependência entre as unidades que emulam as políticas no sentido que a decisão governamental de adotar uma dada política é alterada pelas escolhas prévias. Segundo Rogers (1995), a difusão de políticas é cumulativa no tempo. A adoção tem início em um grupo de adotantes denominados inovadores, grupo que se distingue dos demais em razão de pôr em prática suas ideias inovadoras. A replicação da nova solução política depende de um conjunto de variáveis básicas e específicas. Nessa perspectiva, as taxas de adoções ocorrem a partir de diferentes frequências entre os primeiros adotantes (baixa), depois entre os adotantes intermediários (grande) e finalmente entre os últimos adotantes (muito baixa, até cessar). O Gráfico 1 informa a distribuição categórica de atores inovadores e potenciais adotantes, segundo suas estratégias de ação política.

Uma possibilidade de se aprofundar esse debate se apresenta quando comparamos as abordagens de determinantes internos em contraposição aos determinantes externos. Por um lado, autores como Downs (1976) e Regens (1980) não reconhecem a influência dos determinantes externos. Por outro lado, Grupp e Richards (1975) e Light (1978) assumem a irrelevância dos fatores internos. Embora esses estudos tenham sido realizados há mais de 30 anos, o fato é que ainda hoje a divisão encontra espaço na literatura. Este debate teórico tomou novo rumo quando em 1990 foi lançado um estudo sobre a adoção de loterias estaduais entre os estados americanos. Além de romperem com a lógica dualista vigente, Berry e Berry (1990) deram grande contribuição teórico-metodológica para a área de estudos de difusão. Os autores unificaram as duas teorias e demonstraram que é irrealístico supor que as decisões de mudança política são determinadas isoladamente ou por influência dos vizinhos ou pelos atributos locais. O argumento utilizado para qualificar a análise conjunta encontra apoio teórico em Mohr (1969) a partir da noção de que a propensão de inovar é uma função diretamente associada: i) às motivações; (ii) à força dos obstáculos contra a inovação e (iii) à disponibilidade de recursos para se ultrapassar os obstáculos. Em síntese, a tomada de decisão diz respeito ao comportamento individual, mas também às dificuldades internas e externas que constrangem os atores políticos.

O propósito central desta pesquisa é compreender a difusão das políticas públicas em uma federação com alto grau de descentralização político-administrativa. Conforme discutido na seção teórica, a questão central que norteia este estudo investiga os fatores que influenciam alguns governos a adotarem determinadas políticas enquanto outros governos não adotam. Para operacionalizar a pesquisa, o estudo utiliza o modelo estatístico Event History Analysis (Análise de Sobrevivência, EHA na sigla em inglês). EHA vem sendo amplamente utilizado pela literatura de difusão porque permite calcular a influência de fatores internos e externos e mensurar a probabilidade de uma unidade de governo adotar uma dada política no tempo ( Mooney 2001; Buckley & Westerland 2004). Conforme Yamaguchi (1991) argumenta, pesquisas que utilizam EHA tem o objetivo de definir quais são os padrões e as causas de mudanças [políticas] no tempo. A principal vantagem em usar EHA para estudar a difusão de políticas é que o modelo captura as características temporais da mudança ao utilizar informações como o momento, a quantidade de casos, a sequência e a duração dos eventos ( Box-Steffensmeier & Jones 1997). Pesquisas que utilizam EHA focam, portanto, os processos de mudança no tempo com dados temporais longitudinais dando grande importância à dinâmica da estrutura temporal em uma clara substituição à pesquisas que focam uma relação temporal estática.

Os modelos de EHA em geral se referem às noções de “risco”, “sobrevivência” e “falha” no sentido de que as unidades em análise estão sujeitas a experimentar um dado evento que passa a ocorrer mais frequentemente. Nessa perspectiva, EHA mensura, no tempo, o risco de as demais unidades governamentais serem influenciadas e assim adotarem ou não as inovações do sistema político. Na operacionalização do modelo, as unidades que não experimentam o evento são censuradas. Censura é a observação parcial da resposta, a qual foi interrompida não permitindo a observação do tempo de falha (adoção de uma política). Temos então dois grupos no universo pesquisado: Grupo 1, que apresenta falhas, e o Grupo 2, que não as apresenta ⁸ .

Uma preocupação prática para estimar o EHA é a estrutura do conjunto de dados da investigação. O argumento é que noções teóricas ajustadas devem guiar adequadamente a definição das hipóteses para mensurar a probabilidade do “risco” de emular uma política. Para refinar o estudo, o pesquisador deve conhecer o intervalo de tempo em que o fenômeno ocorreu para estabelecer o quadro de unidades que estiveram sob o risco de experimentar o evento. A abordagem de EHA possui duas formulações para estimar as mudanças políticas. No modelo de tempo discreto ( discrete time models), a unidade está em risco a partir de tempos pré-definidos como o ano eleitoral ou a contagem em anos. No modelo de tempo contínuo ( continuous-time model), o evento pode ocorrer em qualquer momento no tempo. Em qualquer formulação, uma vez que a falha ocorre, consequentemente os riscos para as outras unidades sobreviverem aumentam progressivamente.

No presente trabalho, devido à ausência de dados de variáveis associadas à dimensão política, um recorte temporal arbitrário foi definido. A difusão do PSF no Brasil ocorreu a partir de 1991, entretanto, o recorte temporal da pesquisa, para efeito dos testes econométricos, abarca o período 1997-2010, em razão da inexistência de dados eleitorais no Tribunal Superior Eleitoral (STE) para alguns estados da federação referente às eleições municipais de 1992. A opção metodológica encontra apoio na literatura que indica que nesses casos os eventos devem ser censurados à esquerda ( Box-Steffensmeier 2007; Cleves et al., 2008 ). Assim, os primeiros 475 casos de adoção do PSF foram suprimidos da base de dados ⁹ . Desse modo, foram considerados 5.088 casos entre os 5.564 municípios do país. Uma vez que EHA requer observações temporais e dado que os fenômenos políticos, como a adoção de programas, ocorrem em grandes intervalos de tempo estimamos um modelo de riscos proporcionais de Cox usando o cálculo exato marginal para mensurar o peso de covaráveis nas ocorrências simultâneas de eventos de adoção do PSF. Em outras palavras, o modelo de Cox relaciona a variável resposta com variáveis independentes (fatores de risco) que estejam possivelmente associadas à falha ou ocorrência do evento.

O PSF, uma das políticas públicas mais descentralizadas do Brasil, faz parte de uma estratégia do modelo assistencial de saúde, operacionalizada mediante a implantação de equipes multiprofissionais em unidades básicas de saúde. Iniciada em 1991, a política teve como finalidade principal contribuir para a redução das mortalidades infantil e materna, principalmente nas regiões Norte e Nordeste, através da extensão de cobertura dos serviços de saúde para as áreas mais carentes do país. De acordo com Labate e Rosa (2005), o PSF gerou um importante movimento de reordenamento do modelo de atenção no Sistema Único de Saúde (SUS), alterando o foco da medicina curativa e passando a atuar mais na prevenção. Além da premissa universalista da saúde como direito de todos e dever do Estado, preconizado pela Constituição de 1988, o programa também incorpora os princípios de integralidade, qualidade, equidade e participação social. O programa funciona baseado em equipes compostas por médicos, enfermeiros, auxiliares de enfermagem e agentes comunitários de saúde, como também por dentistas. Cada equipe acompanha um mínimo de quatro mil habitantes de uma determinada área e atua com ações de promoção da saúde, prevenção, recuperação, reabilitação de doenças e agravos mais frequentes. Embora gerenciado pelo Ministério da Saúde, responsável pela operacionalização dessa política no âmbito da gestão federal do SUS, a execução é compartilhada pelos governos subnacionais e Distrito Federal. As responsabilidades do governo federal o coloca em posição de normatizador e principal financiador da política, enquanto os estados atuam na coordenação e assistência aos municípios. Estes, por sua vez, são de fato os executores do programa na medida em que acumulam atribuições como: i) implantar o modelo de atenção básica em seu território; (ii) manter a rede de unidades básicas de saúde em funcionamento; (iii) cofinanciar as ações de atenção básica; (iv) alimentar os sistemas de informação e avaliar o desempenho das suas equipes. A NOB-01 de 1993 estabelece que os municípios sejam classificados segundo condições institucionais para administrar os recursos federais concernentes à gestão dos serviços públicos e privados de saúde. A escala compreende uma divisão entre capacidade semiplena, parcial e incipiente.

Como resultado, o PSF é considerado uma referência internacional de atenção básica de saúde, sobretudo, devido aos impactos sobre a redução da mortalidade infantil ( Aquino Oliveira & Barreto 2009). Ademais, a implementação do programa também apresenta um excelente desempenho no que tange à estratégia de descentralização. É importante salientar que os governos locais atuam como atores protagonistas desta política pública, entretanto, conforme descrito, a execução pela prefeitura não pressupõe a simples adesão ao programa, mas também a um conjunto de atribuições que tornam a decisão do gestor local em participar ou não da política algo nada trivial. Para aderir ao PSF os municípios têm que implantar as normas operacionais básicas (NOB/1993 e NOB/1996) e elaborar um projeto de atenção básica à saúde que esteja em consonância com os elementos fundamentais da prestação de serviço público. Para ser aprovado o projeto deve ser apreciado pelo Conselho Municipal de Saúde e pela Secretaria Estadual de Saúde na forma da Comissão Intergestores Bipartite. Após a aprovação do projeto o município deve, entre outras atribuições, (i) selecionar e capacitar profissionais; (ii) implantar um sistema de monitoramento e avaliação do programa e (iii) definir a contrapartida municipal voltadas ao financiamento das ações do programa.

Como é possível visualizar no Gráfico 2, a evolução da participação dos governos municipais no PSF é bastante expressiva, sobretudo após 1996. Contudo, é importante destacar que após aproximadamente 15 anos das primeiras experiências, cerca de 1.000 municípios ainda não haviam aderido ao modelo inovador de saúde. A partir de 2009, o programa passa a estar presente em quase a totalidade das municipalidades brasileiras com uma cobertura de aproximadamente 97%. Atualmente cerca de 300 municípios permanecem sem adotar a política.

Entretanto, quando comparamos a distribuição dos dados por estado vemos que o padrão de difusão do PSF apresenta índices de adesão marcadamente distintos em alguns períodos do tempo analisado ( Gráfico 3).

Nesse sentido, o processo de implementação desta política pública constitui um excelente laboratório para a abordagem comparada da sua difusão entre os governos locais no Brasil. Primeiro, chama a atenção o grande número de observações (municípios) disponíveis, o que propicia uma maior capacidade de generalização dos resultados da pesquisa. Aliado a isso, como os governos locais dispõem de um arcabouço institucional homogêneo, isto é, estrutura formal de organização política e jurídica, sistema eleitoral e partidário, bem como competências administrativas semelhantes, é possível focar a variação de outras características desejadas – variáveis relativas à dinâmica política municipal e aspectos estruturais ( Snyder 2001). Por fim, o terceiro aspecto favorável à abordagem envolve o fato de que não é simples a decisão das prefeituras executarem o programa, haja vista que a gestão local do PSF possui uma série de atividades que demandam recursos físicos e financeiros. Em suma, as características do processo de difusão do PSF apresentam vantagens tanto metodológicas quanto teóricas que favorecem a análise dos seus determinantes.

Para avaliar a influência de cada uma das covariáveis identificadas no estudo sobre a adoção do PSF, a Tabela 1 apresenta os coeficientes estimados assim com os respectivos erros padrão do modelo estatístico EHA. Dado a especificidade do modelo econométrico é importante esclarecer a interpretação destes coeficientes estimados com respeito a função risco. Coeficientes positivos indicam que a partir de variações na covariável a função risco aumenta, enquanto coeficientes negativos indicam o contrário, ou seja, que variações na covariável diminuem a função risco. Assim sendo, coeficientes positivos significam que o tempo até a adoção é reduzido e coeficientes negativos que o tempo até a adoção é estendido ¹³ .

Os resultados da regressão relacionados à dimensão política revelam que há múltiplas interpretações sobre o efeito dessas variáveis no modelo explicativo. O resultado mais importante do estudo revela que certos fatores políticos impulsionam as taxas de adoção do PSF. A variável Competição Política 1 (Percentual de Votos do Eleito) apresenta efeito estatisticamente significante, o que indica uma correlação positiva entre o resultado das eleições municipais e as estratégias futuras de adesão a novos programas sociais. Entretanto, o coeficiente estimado da variável Competição Política 2 (Partidos Efetivos) ilustra exatamente a situação oposta, ou seja, a não influência dos votos na reestruturação do sistema de saúde pública municipal. Estes resultados sugerem que o fator percentual de vitória eleitoral afetou em maior grau a decisão de governantes aderirem ao PSF em comparação com o fator número efetivo de partidos. A variável Alinhamento Partidário, que explora possíveis conexões políticas entre as esferas governamentais, é irrelevante para o caso do PSF e, portanto, não afeta o processo de difusão aqui analisado. Especificamente, temos que o quadro de municípios alinhados com o governo federal não apresenta risco maior de adotar o programa. Um dos achados mais surpreendentes do modelo analítico é a constatação do efeito positivo da variável Ano Eleitoral. A regressão estatística demonstra que a intensidade de adoção ao PSF é mais constante no período de eleições para prefeito. O coeficiente possui alta significância estatística no modelo de EHA ¹⁴ e confirma o impacto do ciclo político eleitoral ao mesmo tempo que sugere que atores políticos adotam políticas populares para aumentar suas chances de reeleição. A última variável de natureza política analisada é Ideologia. A estimativa positiva e significante do coeficiente confirma a hipótese que partidos políticos de esquerda são mais determinados a adotarem programas sociais inovadores em comparação com os partidos de centro e direita. Prefeituras que contam com governantes à esquerda do espectro ideológico partidário são mais prováveis então de adotar um sistema integrado de atendimento de saúde como o PSF.

Os fatores internos vinculados à dimensão social ilustraram resultados distintos. Uma vez que a legislação do SUS prevê que seja realizado atendimento para públicos específicos como o infanto-juvenil e pessoas idosas, testamos a possível correlação com a decisão de implantar o PSF. Os dados confirmam a hipótese que os municípios com maiores índices de População até 17 anos foram os que mais adotaram o programa. Entretanto, municípios com maiores indicadores de População a partir de 65 anos não apresentam maior propensão ao PSF em taxas maiores do que os outros municípios. A comparação entre os dois coeficientes permite afirmar que a primeira faixa etária funcionou com um indutor que influenciou a tomada de decisão dos governos locais. Uma possível explicação de caráter complementar à análise é que provavelmente há mais demanda de atendimentos à saúde para crianças, fato que gera maior pressão social ao sistema político.

Outro importante achado do estudo é a confirmação do efeito de algumas variáveis dos determinantes externos, mesmo quando controladas pelos efeitos dos determinantes internos. Para capturar este efeito, incluímos no modelo uma variável que mede o percentual dos municípios no estado que adotaram o PSF. O resultado da variável Proximidade Geográfica é nulo, o que indica que não há relação consistente entre uma maior proporção de municípios de um estado que tenha adotado o programa em anos anteriores e adoções futuras. Entretanto, em contraposição a este resultado, os coeficientes de três das quatro regiões do modelo indicam efeitos maiores de difusão do PSF na região precursora, o Nordeste, e na região Sul, onde conforme era de fato esperado haver maior emulação do programa. Contudo, o mesmo não se pode afirmar para o indicador da região Sudeste, que se mostrou insignificante. Surpreendentemente, a região Centro-Oeste foi a que registrou maior influência no incremento de casos ao longo do tempo. Depreende-se desses resultados que os municípios pertencentes às regiões Centro-Oeste apresentaram os maiores riscos de adoção, seguidos pelos municípios do Nordeste e Sul. Em outras palavras, o efeito vizinhança mostrou-se mais robusto no âmbito regional em comparação com o âmbito estadual. Conclui-se então, por exemplo, que governantes municipais de Santa Catarina foram mais influenciados por redes políticas (formais ou informais) do Rio Grande do Sul ou Paraná do que propriamente pelas redes do próprio estado.

Com relação às variáveis de controle, Capacidade Fiscal (Municípios) e População, verifica-se que as mesmas não têm efeito sobre a propensão de adotar o PSF. Apesar da relevância dos aportes fiscais para a consecução da gestão pública social e das diferenças nos portes populacionais que indiretamente indicam maior desigualdade social, o que prevaleceu na análise da difusão do PSF foram os determinantes internos e externos.

Para ilustrar a distribuição das adoções usamos o estimador de sobrevivência Kaplan-Meier. O indicador calcula a probabilidade de cada município não adotar o PSF no período 1997-2010 e, portanto, sobreviver à onda de inovação política. No contexto do estudo, conforme demonstrado no Gráfico 4, as taxas de sobrevivência municipal são máximas no tempo To (1996). Com o início e posterior progressão dos casos a estimativa de sobrevivência decresce e atinge percentual inferior a 10% no tempo T12 (2008) para depois apresentar taxas estáveis até cessar no tempo T15 (2011).

Outra forma de ilustrar a distribuição das adoções é utilizar o estimador de falha Kaplan-Meier. A disposição dos dados nesse tipo de representação é diametralmente oposta à anterior e ilustra a probabilidade de um município falhar no tempo T dado que o mesmo tem sobrevivido até o tempo T. Neste caso a probabilidade que um município adote o PSF no tempo T5 (2001) é de aproximadamente 50% e no tempo T14 (2010), em torno de 95% ( Gráfico 5).

O Gráfico 6 apresenta a função de risco do PSF também para o período 1997-2010. As taxas de risco estimadas para cada ano foram suavizadas para permitir a ilustração de uma função de risco contínua no tempo. Os dados informam que o risco de adotar o PSF atingiu um valor máximo no tempo T8, mais precisamente em 2004 quando já se contabiliza 4.408 adoções, o equivalente a 80% dos casos. Após esse intervalo de tempo o efeito “contágio” decresceu intensamente até o último ano do tempo analisado.

De um modo geral, os resultados demonstram que não houve diminuição das estimativas de falha e sobrevivência em razão da variabilidade das variáveis independentes. Depreende-se também que o risco de adoção se manteve no tempo, o que sugere que as emulações ocorreram em decorrência da duração do evento associadas ao maior peso relativo de algumas variáveis independentes do modelo explicativo.

Nossa análise contribui para um melhor entendimento de aspectos fundamentais do sistema político nacional em termos da implementação de novos desenhos institucionais. A primeira conclusão de caráter geral é que programas municipais em certas condições político-institucionais afetam a estrutura da rede de proteção social do país. Mais especificamente, o estudo demonstrou a importância de se investigar o comportamento político de atores locais no complexo sistema federativo brasileiro, uma vez que identificamos distintos mecanismos direcionais que possibilitaram a disseminação do PSF. Originalmente o programa se difundiu de forma horizontal entre municípios para depois gerar pressões nas outras esferas de governo até ser federalizado num típico movimento vertical bottom-up e top-down. Nesse sentido, oferecemos aqui novas intepretações a respeito da dinâmica que regula o complexo sistema federativo do Brasil, desfazendo a visão predominante que analisa fenômenos de difusão como um processo automático de cópia ou descentralização. Ao contrário, uma parcela expressiva de governos locais demonstrou resistência ao PSF mesmo após uma década de implementação, o que evidencia a relevância dos atributos locais.

Que fatores então determinaram a adoção do PSF? Para responder à pergunta central da pesquisa, utilizamos a metodologia de análise de sobrevivência que, conforme informado anteriormente, unifica teorias rivais em um modelo econométrico para mensurar o risco do evento PSF ser replicado no sistema político. O artigo assim fornece uma contribuição teórico-metodológica à Ciência Política brasileira ao elaborar um estudo comparativo de tipo Large-N centrado nas teorias de difusão de políticas.

Com relação aos resultados, o trabalho reforça a visão seminal de Berry e Berry (1990) sobre a relevância dos determinantes internos e determinantes externos para a explicação de como novos modelos de prestação de serviço são copiados entre governos tão distintos em termos políticos, institucionais, econômicos, populacionais e geográficos. O principal resultado é que competição política afeta a difusão do Programa Saúde da Família. Em particular, mostramos que quanto menor o percentual de votos e indiretamente a margem de vitória sobre os concorrentes, mais o prefeito eleito implantou o programa. Outro resultado importante é a confirmação de ideologia como fator indutor do processo, o que permite inferir que governantes de esquerda foram atores decisivos da emulação em contraposição aos prefeitos dos partidos de centro ou direita. O achado mais surpreendente da pesquisa é a alta significância estatística da variável ano eleitoral. Nos anos em que ocorreram eleições municipais foram registradas as maiores taxas de adoção. A literatura americana aponta que tradicionalmente os atores buscam adotar políticas populares em anos eleitorais para influenciar o voto dos eleitores. Entretanto, no caso do Brasil sabemos o quão complexas são as relações intergovernamentais nesse período, sobretudo para a adesão à novas políticas. Nessa perspectiva, avaliamos que mesmo diante das dificuldades institucionais o que prevaleceu nesse caso foi a estratégia de sobrevivência política de atores políticos racionais. Constatamos também que as variáveis de competição política, medida a partir do número de partidos efetivos e alinhamento partidário, não geram efeito de difusão. Embora, em geral, as coalizões políticas agrupem um grande número de partidos, o fato do partido de algum prefeito ser alinhado politicamente com o governo federal em nada afeta a decisão de adotar ou não o PSF. A mesma situação ocorre para ambientes políticos onde a concentração de votos é bastante fragmentada entre os partidos o que sugere que prefeitos eleitos resistem às inovações devido às incertezas de performance e críticas da oposição.

Outros resultados interessantes revelam a importância de se medir variáveis específicas para o caso estudado. Mesmo sendo o PSF um programa universalista, a legislação do SUS indica a necessidade de atendimento prioritário para determinadas faixas etárias. Assim, encontramos que municípios com maiores taxas percentuais de população até 17 anos foram os que mais adotaram e os com maiores taxas percentuais de população a partir de 65 foram os que menos adotaram a política. Por fim, comprovamos que o PSF se difundiu mais rapidamente entre a região precursora nordeste e as regiões Sul e principalmente Centro-Oeste. Não encontramos efeitos positivos de proximidade geográfica no recorte territorial estado, o que nos permite entender que a influência da emulação entre os municípios foi maior na unidade região, provavelmente porque os prefeitos foram influenciados por atores políticos e sociais de redes formais e informais da região e não da sua unidade federativa. Concluímos, então, que tanto fatores internos quanto externos guiaram a difusão do PSF. Os determinantes para a adoção foram o alto grau de competição política (menor percentual de votos do eleito), ideologia, ano eleitoral, demanda social específica e as regiões Nordeste, Sul e Centro-Oeste. Dito de outra forma, quando em um certo período do tempo os municípios reuniram alguns desses atributos, a adoção ocorreu. Assim, o framework teórico aplicado foi útil ao estudo porque em vez de as teorias disputarem explicações isoladas, quando unificadas no modelo EHA permitiram explicações causais em conjunto.

Os resultados reforçam, portanto, a utilidade de testar as teorias de difusão e a urgência de uma agenda de pesquisa que parece estar em crescimento. Wampler (2008) e Spada (2010), ao analisarem a adoção municipal do orçamento participativo, encontraram significância estatística para ideologia. No caso de Sugiyama (2008a), que estudou a difusão do PSF com foco nos municípios acima de 100 mil habitantes, a hipótese ideológica também foi confirmada, mas os índices de competição política não se revelaram consistentes. Em um artigo sobre a difusão do Bolsa Escola no estado de São Paulo, Coêlho (2012) também encontrou robustez na variável ideologia, tendo ainda demonstrado que competição política influenciou positivamente o processo.

Ao mesmo tempo em que nossas análises contribuem para o debate, na medida em que corroboram e refutam outros achados da literatura, reconhecemos algumas limitações do estudo. Em acordo com McCann, Shipan e Volden (2012) avaliamos que é preciso investigar mais profundamente por que um número reduzido de governos inovadores é capaz de gerar mais atividade política no sistema nacional que resulta numa difusão top-down. O caso brasileiro é uma excelente oportunidade para se avançar o debate. O país possui cerca de 300 programas sociais e se configura como um laboratório de pesquisa em potencial.