Recentemente, a cidade de São Paulo enfrentou uma grave crise de abastecimento de medicamentos em suas unidades básicas de saúde. Enquanto a mídia noticiava, por vários meses, a questão e as justificativas genéricas emitidas pela prefeitura, uma equipe de assessores pôs-se a cavar fundo para encontrar a raiz do problema. Os normativos de compras públicas foram analisados, orçamento e planejamento foram revistos, planilhas de despesas recalculadas, o organograma e os cargos foram reposicionados, a proporção entre pregoeiros e volume de compras foi atualizada, a rotina procedimental dos departamentos responsáveis foi modificada.

A despeito de todo o trabalho feito durante mais de três intensivos meses, o desabastecimento continuou até que se superasse um problema central, finalmente identificado: estava vencido o contrato com a transportadora que levava os processos administrativos contendo as requisições de compras de um departamento até outro, localizado em um distrito diferente da cidade, o qual, por sua vez, deveria, finalmente, efetivar a aquisição dos medicamentos. Por algum tempo, nos perguntamos por que a burocracia responsável pela aquisição de medicamentos não realizara a compra, uma vez que se conhecia o problema de abastecimento e sua gravidade à política de saúde. Foi preciso quase três anos trabalhando no governo para responder a essa questão, que veio junto com a compreensão da vida política dos documentos.

Essa pequena narrativa não é um raio em céu de brigadeiro. Embora crises de abastecimento não ocorram todos os dias, a relação dos burocratas com os documentos é atividade rotineira e de mútua constituição, por meio da qual políticas públicas são formuladas e implementadas. Não obstante, políticas públicas ainda são frequentemente apresentadas como caixas-pretas em que se analisam inputs e outputs, negligenciando-se, muitas vezes, os processos internos nos quais os documentos têm função central.

Embora não desconsiderem sua existência, os estudos sobre burocracia têm seguido a esteira weberiana² e tratado os documentos de forma indireta, como instrumentos passivos das organizações, produtos do processo burocrático e meramente derivados de normas e regras formais. Com isso, esses estudos desconsideram o papel constitutivo das atividades burocráticas e das relações sociais formadas por meio dos documentos. Em crítica a essa perspectiva, este estudo afirma que políticas públicas são formadas por pessoas em arranjos institucionais específicos, portando valores, ideias e interesses por sua vez negociados e concretizados em decisões que não são apenas operacionalizadas, mas modificadas pelos documentos. A forma, o conteúdo e a circulação dos documentos influenciam sobremaneira a interação entre burocratas em suas práticas cotidianas, de modo que um conteúdo anteriormente registrado possa chegar a modificar decisões já tomadas ou produzir intensa mobilização para que possa ser efetivada.

Será abordado, especificamente, o nível intermediário das burocracias e suas interações com os documentos. Uma importante parcela da literatura nacional, dedicada a compreender como atores estatais interferem na concretização das políticas públicas, concentra-se na burocracia de alto escalão, destacando-se o nível federal (Lopez 2015; Loureiro 1997; Abrucio, Pedroti & Pó 2010; Abrucio 2007; Loureiro & Abrucio 1999; D’Araújo & Lameirão 2011; Azevedo & Loureiro 2003). Outra parte concentra-se na burocracia que interage diretamente com o público beneficiário das políticas públicas, conhecidos como burocratas de nível de rua (Lotta 2010; A. Oliveira 2012; Rodrigues 2016; Lima & D’Ascenzi 2017). No Brasil e no mundo, são recentes os estudos sistemáticos sobre os burocratas que ocupam posição intermediária. Estes têm ganhado espaço na literatura a partir da categoria médio escalão, importante justamente por ser o elo entre o alto escalão e os executores das políticas públicas (Lotta, Pires & Oliveira 2015). Embora o recorte aqui adotado não seja o mesmo, este estudo tomará tal abordagem como referência.

Pela incipiência do tema, carecemos de estudos que apontem como a camada intermediária opera, a quais constrangimentos está submetida, por quais meios traduz ordens em ações cotidianas, como estabelece padrões de procedimentos e como ocorrem as interações interburocráticas. Abordar tais lacunas a partir de uma “economia política dos papéis” pareceu um caminho profícuo.

Assim, por meio de uma etnografia das práticas documentais no Estado, empreendemos uma investigação que possibilitou as reflexões desse trabalho. Durante os quase três anos em que trabalhamos na prefeitura de São Paulo, os nossos registros – simultaneamente de assessoria e de campo – se dividiam entre tarefas a serem cumpridas, contatos de pessoas, encaminhamentos de reuniões, trechos de diálogo, relato de casos e observações.

Tendo ocupado cargos em gabinetes de duas secretarias e atuado junto à coordenação de um projeto de larga escala, estivemos em posições privilegiadas quanto ao acesso a burocratas de vários níveis, agendas governamentais e secretarias, de maneira a poder adquirir ancoragens empíricas que extrapolam as particularidades de um único órgão. Para aprofundar a compreensão de algumas situações vivenciadas, adotamos a técnica de traçar o caminho percorrido por pessoas e objetos num campo multisituado (Marcus 1995), identificando conflitos e estudando suas manifestações e relações (Pels & Salemink 1999).

Na condição de burocratas, participamos de um projeto de implantação do processo administrativo eletrônico, pelo qual tivemos a atribuição de negociar a mudança das práticas de produção e circulação de documentos, até então orientadas para substituir o papel por um formato totalmente eletrônico. Esse trabalho consistiu em um leque de tarefas cujo detalhamento revela o tipo de acesso que tivemos a pessoas, relações e conflitos. Nossas atribuições incluíram elencar os aspectos técnicos, políticos e da ordem das paixões que facilitavam ou dificultavam a implantação do referido sistema e buscar meios de diminuir resistências à sua implementação. Para tanto, era preciso identificar os atores envolvidos em cada tipo de processo administrativo, bem como os documentos produzidos, e compreender o que esses processos significam para os atores e as políticas implementadas em termos de riscos e resultados. A partir disso, junto a uma equipe maior, adaptávamos os procedimentos feitos em papel para o meio eletrônico, validando as alterações junto aos principais atores (afim de diminuir resistências ao uso do novo sistema) e comunicávamos as mudanças para todos os envolvidos na prefeitura.

Essa dupla condição, simultaneamente de observadores e interventores nos processos observados, significou um campo fértil para coletar informações detalhadas e sensíveis aos burocratas, em grande detalhe, sensíveis aos burocratas. Dificilmente essas informações seriam obtidas por métodos alheios ao cotidiano das burocracias. Entretanto, como esperado, os atores resistentes às mudanças ocultavam parcela das informações em função de nossas posições organizacionais. Enfrentamos, nesse sentido, dificuldades metodológicas típicas de estudos em contextos de elites ou de studying up, postuladas por Nader (1972), em que o pesquisador está em posição inferior em termos das dinâmicas de poder ou se encontra nelas imiscuído, sendo preciso trazer à tona as condições de acesso e interlocução, bem como o controle exercido sobre o uso das informações (J. Oliveira 2004). Com esses atores, em função de laços de confiança e de alianças, pudemos realizar conversas específicas depois de se deixarmos os cargos públicos para compreender de maneira mais aprofundada seus posicionamentos.

De modo similar ao que Mosse (2005; 2006) descreve, ao simultaneamente trabalhar e pesquisar, adquirimos um conhecimento performativo dos discursos, relações e práticas. Ao mesmo tempo, isso constrangeu nossas possibilidades interpretativas. Embora tenhamos nos debruçado em profundidade para analisar situações do cotidiano, é possível que outros resultados sejam encontrados em situações para as quais não olhamos. Reside aqui justamente a riqueza e a fraqueza do método, a ser contornada com sucessivos estudos sobre o tema.

Ainda a respeito da metodologia, optamos por omitir ou modificar, tanto quanto possível, todos os nomes e gênero das pessoas, as datas e a identificação dos documentos, além de não especificarmos nossas identidades. Ao menos um de nós esteve presente – como interlocutor direto ou observador – em todas as situações narradas. Mantivemos o nome da cidade por considerar que a apresentação de normativos municipais e quantitativo de atores e documentos contribui à compreensão do fenômeno, sendo infrutífero maquiar a magnitude dos números de um município como São Paulo. Cabe dizer ainda que algumas situações narradas remontam a outros períodos e se estendem no tempo, não sendo analisado um governo específico. Tais procedimentos decorrem dos dilemas éticos associados a pesquisas deste cunho e entendemos ser nosso dever enquanto pesquisadores assumi-los, ainda que impliquem a omissão de informações que enriqueceriam a análise. Essa dificuldade foi apontada por inúmeros etnógrafos, como Kuschnir (2000).

O artigo está organizado em quatro seções, além da introdução e das conclusões. A próxima seção revisa brevemente a evolução das abordagens analíticas sobre políticas públicas e burocratas, apontando lacunas persistentes quanto à compreensão da atuação da camada intermediária de burocratas. A terceira seção apresenta a dinâmica da produção e circulação de documentos na prefeitura de São Paulo. A quarta seção aborda a interação entre burocratas e documentos, tratando dos riscos e dilemas presentes na produção de processos administrativos. A quinta seção apresenta três cenários de interação entre documentos e burocratas, evidenciando de que maneira a produção e circulação de informações afeta a construção de políticas e a construção da política.

Desde que foi desafiada a visão estática da política – até então interpretada como um processo quase automático de determinação de objetivos, tomada de decisão e implementação – cresceram estudos sobre a implementação como parte do processo político (e.g., Pressman & Wildavsky 1973; Gunn 1978). Desse modo, o modelo weberiano, que previa um conjunto de arranjos com alto grau de especialização e divisão de trabalho, bem como um comando hierárquico baseado em legitimidade, revelou-se insuficiente para retratar a realidade, por não atentar aos aspectos comportamentais e procedimentais desta forma de organização do Estado. Entender as estruturas de poder, as relações entre atores, a natureza das interações e como as coisas acontecem no Estado e em suas interfaces se tornou imperativo na agenda dos estudos de políticas³.

No desenvolvimento do debate anglo-saxão, surgiu a clássica discussão, postulada por Lipsky (1980), a respeito do espaço e do exercício discricionário dos burocratas do nível de rua, focando-se a tomada de decisões na longa cadeia de agentes estatais até chegar aos burocratas implementadores. O exercício da discricionariedade, de um lado, é uma resposta ao dilema imposto pela pressão da população por atendimento individualizado às suas demandas e, de outro, pela diretriz de uniformização do atendimento feito pelas chefias. Desde então, reuniu-se, no Brasil e no mundo, um grande número de trabalhos empiricamente embasados, preocupados em testar as ideias de Lipsky (1980) e identificar a operação da discricionariedade no serviço social e em outras burocracias. Apesar dos importantes avanços na compreensão das políticas, essa trajetória é bastante pautada pela lógica do public management, levando a problematizações que reforçam o binômio controle-discricionariedade, tendo, ainda, pouco a informar sobre os efeitos que a interação entre burocratas, usuários, práticas e condições materiais tem sobre os resultados das políticas (Pires 2016).

Em paralelo, os estudos sobre burocracia na França, a partir da denominada sociologia de guichê, tratam do efeito das interações entre burocracias e público na (re)produção de desigualdades sociais. Essa abordagem trouxe importantes contribuições analíticas sobre o desenho das práticas para a conformação cotidiana das políticas públicas, ao observar as formas como esses encontros são experimentadas pelos atores. Ao adotar o guichê de uma burocracia como lugar de observação das interações na produção dos serviços, Weller (1997; 1999) analisou como a produção de acordos entre burocratas do guichê e seus atendidos não se baseia apenas em atividades de comunicação, mas em longas cadeias de interação entre seres humanos (burocratas e usuários) e não humanos (documentos, regras, códigos, sistemas informatizados, bancos de dados, formulários, entre outros), formando redes sociotécnicas⁴. De acordo com Weller (1999), burocratas precisam mobilizar seres heterogêneos, como as pessoas diretamente envolvidas e aqueles encarnados em textos, computadores, normas etc., constituindo uma “rede” que os permitiria encontrar os caminhos possíveis para a solução ou estabilização de problemas materializados em documentos estatais. Pires (2016) destaca o potencial dessa vertente em extrapolar a usual dicotomia entre o formal e o informal no trabalho burocrático, permitindo estabelecer continuidades entre ordem técnica e trabalho humano, entre regras formais e a atividade interpretativa das pessoas, sem a qual não seria possível ativar e fazer a rede girar.

Para Weller (1999), a observação do trabalho administrativo em ação exige, então, apreender a importância da linguagem e também dos objetos, dos corpos, do ambiente em que se articula a atividade e o agenciamento possível de atores e recursos. Embora incorpore novos elementos para a compreensão da implantação de políticas públicas, essa perspectiva não observa a interação entre burocracias e suas dinâmicas organizacionais.

Esse breve apanhado do debate evidencia um importante avanço na compreensão dos processos de produção das políticas públicas. O olhar sobre a cadeia hierárquica trazida pela literatura anglo-saxã ressalta dilemas dos burocratas e suas interações, e a literatura francesa introduz elementos materiais na dinâmica relacional. Essa discussão, contudo, ainda está muito restrita à camada de burocratas que interage diretamente com a população. Apenas recentemente iniciou-se um esforço para compreender quem são burocratas de médio escalão (Kuratko et al., 2005; Lotta, Pires & Oliveira 2015) em suas categorias equivalentes como policy analysts (Page & Jenkins 2005), public managers (Howlett 2011; Meyer et al., 2013) e middle managers (Floyd & Wooldridge 1992; Thomas & Linstead 2002).

Essa polissemia revela uma instabilidade na delimitação da categoria. Por vezes se está observando o mesmo fenômeno com nomes distintos, em outras se trata, de fato, de um problema diferente, cuja delimitação também varia com a estrutura administrativa em questão. Uma das opções teóricas é definir médio escalão como a camada que serve de elo entre o alto escalão e o nível de rua (Lotta, Pires & Oliveira 2015). Em termos empíricos, um dos indicadores para caracterizar o burocrata como alguém que cumpre a função de ser elo é se ele chefia uma equipe e, portanto, recebe ordens do alto escalão e repassa aos implementadores da política, na ponta.

Embora essa seja uma boa aproximação, a dinâmica organizacional e as instituições informais muitas vezes levam a situações em que burocratas conectam escalões sem estarem designados formalmente para tanto e, em outras situações, chefiam formalmente equipes sem desempenhar, de fato, a função de conectar decisões do alto escalão com a execução⁵. Além disso, em burocracias complexas e de grande porte, a equipe chefiada pelo médio escalão não necessariamente é do nível de rua e não lida diretamente com a população. Ainda que consideremos tal delimitação do médio escalão, a literatura ainda não estudou outra camada, que opera entre o médio escalão e o nível de rua. A relação dessa camada com os documentos é fundamental e a denominamos de back-office.

Este estudo, portanto, trata tanto do médio escalão como do back-office. Quando ambas forem tratadas conjuntamente, serão denominadas “camada intermediária da burocracia”. Tal recorte procura privilegiar os aspectos comuns da interação com os documentos, os quais diferem substantivamente em relação às demais camadas, tanto em termos dos riscos a que estão submetidas, como das estratégias de negociação.

No alto escalão, as preocupações com o desenho geral da política e o arranjo político que a sustenta são dominantes; no nível de rua ou no guichê, as preocupações decorrentes da interação com o público e com o controle superior se destacam. Nestes casos, os documentos têm um lugar secundário. A camada intermediária, por sua vez, tem os documentos como principal objeto de preocupação.

Tendo definido o recorte do objeto, analisamos seu comportamento. Lotta, Pires e Oliveira (2015) destacam três abordagens a partir das quais o comportamento burocrático já foi analisado: 1) a estrutural, que reporta um comportamento previsível derivado de uma hierarquia bem definida (Weber 1978); (2) a individual, em que o foco está no cálculo racional do burocrata para maximizar benefícios e evitar sanções (Buchanan & Tullock 1962; Moe 1984); (3) a relacional, que enfatiza a dinâmica interna e entre grupos e coalizão de interesses (Kuratko et al., 2005; Heimer 2013; Huising & Silbey 2011).

Este estudo se interessa em observar, à semelhança do que foi postulado por Wise (2004), como tais perspectivas podem se complementar a fim de construir um quadro mais completo acerca da dinâmica interna das burocracias. Tomando de empréstimo a perspectiva de Weller (1997), acrescenta ainda o elemento material como fator importante para compreender as burocracias e sua relação com as políticas. Argumenta-se que é por meio de formas materiais de documentação e comunicação que as estruturas e relações são operadas e que os burocratas dessa camada intermediária avaliam uma parte importante dos riscos a que estão submetidos.

Os documentos demoraram a ser tratados como objetos de estudo em si, sendo vistos anteriormente como meros meios de registro. Para Riles (2006), isso pode ser parcialmente explicado pelo próprio método de trabalho do cientista social, que incorpora a leitura de documentos para acessar seus objetos de estudo, naturalizando-os como fonte de registros. Nas últimas décadas, surgiu na antropologia uma literatura sobre a materialidade do Estado que, ao questionar pressupostos weberianos de Estado quanto à sua unicidade e coerência, procurou analisar as formas pelas quais tais crenças são produzidas (Das 2004; Sharma & Gupta 2006; Gupta 2012). Nessa esteira, examinando o Estado em tempos de guerra, Kafka (2012) olhou para como os “papers” (paperwork) são capazes de produzir síncopes no ritmo do Estado e desestabilizar suas estruturas mesmo a partir de erros pequenos. Influenciado pela ideia de regimes de valor e de pressupostos compartilhados durante a troca de commodities de Appadurai (1986), bem como pela perspectiva sociotécnica, Hull (2012) estudou os artefatos gráficos do Estado (formas materiais de documentação e comunicação), constituídos de elementos próprios e também por associações de pessoas, lugares e outras coisas. Para restaurar analiticamente a função do papel, o autor sugere olhar para em vez de através deles, no sentido de que documentos não são fornecedores neutros de discurso, mas mediadores que moldam os significados de seu conteúdo e se inscrevem neles.

Notamos que as discussões sobre políticas públicas, burocracias e agentes implementadores, realizadas principalmente pela Ciência Política, e as discussões sobre artefatos, empreendidas majoritariamente pela Antropologia e Sociologia, têm ainda encontrado poucos pontos de intersecção (dentre os quais vale citar Campos, 2018). Este artigo procura conciliar as abordagens ao compreender a política por trás dos documentos. Para tanto, estes serão considerados como instrumentos da ação pública, nos termos de Lascoumes e Le Galès (2012; 2007). Estes autores procuraram responder a questão, subjacente a uma lacuna observada entre as perspectivas sociológica e politológica: políticas públicas são geradas por instituições consolidadas que perseguem seus interesses a longo do tempo ou por sistemas sociais autônomos que definem suas regras para a ação? Nesse sentido, Lascoumes e Le Galès (2007; 2012) reestruturaram o campo com uma perspectiva que considera simultaneamente atores e suas interações, instituições, práticas e a estrutura estatal. Essa perspectiva defende a relevância dos instrumentos políticos como um conjunto de regras e procedimentos que governam as interações e os comportamentos dos atores e organizações, portanto, estruturando as políticas. Nessa acepção, instrumentos não provêm de meras decisões técnicas, mas influenciam o comportamento dos atores e criam incerteza sobre os efeitos das relações de poder (Lascoumes & Le Galès 2007).

As práticas e os discursos burocráticos são produzidos e circulados por meio de uma grande variedade de documentos, o que levou autores inclusive a caracterizar burocracias como máquinas de produzir inscrições (Gupta 2012). Notas técnicas, memorandos, minutas, despachos, planos, requisições, relatórios, manuais, atas, circulares são alguns exemplos das variadas classes de documentos. Cada tipo possui uma lógica própria, que molda seu significado e uso. Neste trabalho, observamos especificamente um dos mais relevantes documentos para o funcionamento da burocracia: o processo administrativo.

No contexto da Prefeitura de São Paulo, o conjunto de ações necessárias à formalização de políticas e atividades administrativas se reflete na variedade de objetos dos processos. Contratações de serviço, aquisição de bens de consumo ou bens permanentes, nomeação de pessoas, transferência e exoneração de pessoal, elaboração legislativa, desdobro de lote, regularização fundiária e licenciamento edilício são alguns exemplos da variedade temática. Cada política reúne uma variedade desses processos, que transformam solicitações, motivações, fundamentações e decisões em ações concretas⁶.

Tipicamente, o processo administrativo se compõe por documentos que registram solicitações, ações e decisões relacionadas ao documento que lhe deu origem, tendo sua instrução normatizada em legislação geral e específica⁷. Uma das finalidades desse processo é permitir controle e responsabilização funcional, o que é frequentemente mencionado nos estudos sobre burocracias (Bresser-Pereira & Grau 2006). Outra de suas finalidades é fornecer informações adequadas para a tomada de decisão das autoridades. Essa decisão, materializada em um despacho, traduz um interesse em ação estatal. Em ambos os casos, há registro de fatos e, a partir deste, o seu agenciamento pelos atores. Ademais, também são objeto de escrutínio público nos termos da Lei de Acesso à Informação⁸. Cidadãos e organizações que trabalham com a promoção da transparência parecem esperar que eles contenham o registro dos fatos tais como ocorreram. A própria manutenção da legitimidade estatal depende dessa crença de que são artefatos de registros neutros e armazenam informações (Hull 2012). Este artigo, justamente, problematiza o processo pelo qual os documentos são construídos.

Os processos administrativos são abertos por motivação da própria administração pública ou a partir de solicitações de pessoas físicas e entes externos. Em sua versão analógica, são formados por uma pasta de papel com capa protetora que reúne, cronologicamente, documentos, tais como requisições, memorandos, publicações e e-mails, com informações requeridas, obrigatórias e relevantes, produzidas ou não para seu fim. Sua produção é uma atividade coletiva, construída pela circulação por diversas unidades que a ele juntam novos documentos, complementando a história que nele se registra. Trata-se de uma presença bastante marcante nas burocracias da camada intermediária (mesmo com o processo eletrônico, circulam processos legados pelas mesas), como mostra a Figura 1.

Dentre as atividades exercidas nos processos administrativos estão: 1) as manuais, que envolvem transporte, protocolo, autuação e junção de documentos (confecção de pastas, aplicação de carimbos de juntada e numeração de folhas); (2) administrativas, que envolvem registros de tramitação em sistema de controle, recepção, distribuição, preparação de encaminhamentos simples e coleta de assinaturas; (3) analíticas, como elaboração de pareceres, notas técnicas, análises de mérito, encaminhamentos politicamente sensíveis e despachos.

Cada atividade é fundamental para que os processos circulem, o que se evidencia pelo caso exposto na Introdução. Cada etapa também envolve um tipo diferente de burocrata. Nas atividades manuais e administrativas, há cerca de 23 mil burocratas de back-office em toda prefeitura (aproximadamente 20% dos servidores ativos)⁹. Para estes, os processos envolvem as obrigações de autuar, carimbar e numerar páginas, havendo pouco espaço para interferir em seu conteúdo. Ainda assim, há espaços para o exercício de discricionaridade tanto quanto ao tempo de realizar uma determinada atividade como nos procedimentos de junção e sequenciamento das informações inseridas no processo. Nesse sentido, a demora para a execução de uma tarefa pode inviabilizar a realização de uma ação pelo Estado e tornar o ato formal da decisão inócuo, e a junção desordenada de informações em um processo pode afetar a qualidade da informação do processo. A atividade analítica – com diferentes graus de dificuldade e eventual intersecção com as atividades administrativas – é desenvolvida por outra parcela desses burocratas, a de médio escalão, que totaliza em torno de 7.600 burocratas (cerca de 7%), considerando-se chefias de setores e coordenadores.

Ao definir competências específicas de cada órgão da burocracia, a normatização de procedimentos técnicos e administrativos também indica quem possui competência legal para realizar determinadas atividades, como autorizar uma contratação ou elaborar um parecer técnico. Todo o trabalho nas burocracias está vinculado a processos, mas é a camada intermediária que lida diariamente com eles. Pudemos observar que a camada da burocracia que interage diretamente com a população e o alto escalão também se manifestam nos processos, mas suas principais atividades são, respectivamente, o atendimento à população nos guichês e a condução política dos órgãos. Em termos de processos de trabalho, os burocratas que interagem com a população recebem documentos e os encaminham aos burocratas do back-office, que abrem novos processos administrativos ou os juntam em processos já existentes. O alto escalão, por sua vez, formaliza sua manifestação assinando despachos preparados com o apoio de sua assessoria técnica e jurídica, cuja função é assegurar tanto a coerência dos processos administrativos quanto o devido embasamento da tomada de decisão nos processos administrativos.

A Lei Municipal nº 14.141/2006 regulamenta o processo administrativo, prevendo diferentes níveis de formalização de documentos administrativos e estabelecendo uma separação entre os tipos comuns e tipos especiais, que possuem regulamentação específicas para protocolo, prazos etc. Ainda assim, no que não for coberto por essa dupla regulamentação, os processos administrativos comuns e especiais têm sua lógica regida pelo que se denomina, no direito, de princípio do formalismo moderado, que consiste na ideia de que suas normas devem garantir a segurança quanto ao cumprimento do direito, no que se refere ao princípio do contraditório e da ampla defesa. Ao mesmo tempo, sua forma não deve ser entendida como um fim em si mesmo (Medauar 2014). Assim, esse conjunto de regras não oferece um passo-a-passo para o trabalho, restando, aos burocratas, um conjunto de decisões cotidianas não só sobre o que deve ser registrado, mas como deve sê-lo. Portanto, a incerteza¹⁰ no processo de elaboração dos documentos acompanha o desempenho, sobretudo das funções analíticas.

O acompanhamento do cotidiano dos burocratas que manuseiam processos permitiu identificar um importante dilema relacionado à produção e circulação de documentos: ao mesmo tempo em que há obrigatoriedade do registro de ocorrências relacionadas a um determinado contrato, programa ou política nos autos de um processo, o ato de registro produz riscos relacionados diretamente ao conteúdo e a forma como esse registro é produzido.

No contexto das práticas burocráticas, o risco tem duas naturezas, uma administrativa e uma política. No primeiro caso, por exemplo, mesmo o burocrata que age de boa-fé sofre o risco de penalização, por negligência, imprudência ou imperícia, se assim for estabelecido por uma auditoria sobre processos nos quais ele foi responsável por algum ato, recomendação ou decisão, com decorrente sanção administrativa e até criminal. No segundo caso, trata-se do risco de dano à reputação individual ou de um grupo frente aos superiores ou burocratas da mesma camada. Por exemplo, impasses de ordem técnica e formal podem tanto impedir a condução de uma política nos termos definidos pelo alto escalão, como inviabilizando por completo a entrega de uma política. Isso levaria à perda de poder e de espaço, que se traduz, no caso dos burocratas em cargos de confiança, em remoção e até mesmo exoneração.

Este risco é amplificado pela dissociação entre os tempos da política (politics) e o tempo dos papéis, dissociação que frequentemente leva os burocratas a agir de uma maneira e registrar a ação de outra, ou mesmo a não efetuar registro algum.

Tempo dos papéis, conceituação emprestada de Nadai (2012), refere-se ao tempo de elaboração de documentos e à circulação típica dos processos pelos setores – incluindo elementos comportamentais e legais que o prolongam. Pela lógica dos papéis, uma manifestação ou parecer somente é produzido quando chega um pedido formal, via oficio ou processo que, por sua vez, frequentemente gera uma obrigação de manifestação formal.

Não é difícil entender, por essa lógica, que medicamentos não sejam comprados pelo Estado até que o departamento competente pela licitação receba um documento de requisição. Há, aqui, um rito a ser cumprido, uma hierarquia formal a ser respeitada. Como a regulamentação dos atos administrativos e os princípios que norteiam a atuação do Estado estabelecem a necessidade de que toda a ação seja adequadamente motivada, planejada e tempestiva, e o fato de que as fiscalizações e auditorias realizadas pelos órgãos de controle têm como parte de suas atividades a revisão da instrução, os processos devem ser sempre formalmente coerentes, seguindo uma ordem cronológica do começo ao fim. Entretanto, esse tempo, por vezes demasiado longo, frequentemente entra em choque com as expectativas quanto ao andamento e aos resultados, como demandas advindas do alto escalão, afetando, inclusive, o timing das políticas públicas. A afirmação quanto à existência de um tempo dos papéis não significa que este não esteja permeado por um tipo de política – que se expressa, por exemplo, na escolha de um procurador mais inclinado a uma determinada posição jurídica, para que elabore um parecer jurídico favorável, ou na apresentação de impedimentos legais para dificultar a tomada de decisão sobre um processo sobre o qual se é contrário. Essas decisões influenciam o tempo de circulação de um processo, mas este tempo é regido pela lógica da formalidade.

O tempo da política, por sua vez, é regido pelas entregas de políticas e pelas negociações de um governo eleito. Para atender às suas necessidades, muitas vezes atividades importantes são realizadas antes de qualquer formalização dos atos que deveriam, de acordo com as regras, tê-las originado. A isso se sucede, posteriormente, o esforço do devido registro, contando-se uma história que frequentemente omite a real trajetória percorrida pelos burocratas. Pressionados por seus superiores para acelerar as entregas de política pública e com as atenções primariamente voltadas aos aspectos não-formais de sua implantação, não raro os burocratas relegam a instrução processual ao segundo plano. Com isso, aumentam o risco de que ela seja feita de maneira desarticulada, com prejuízo para a coerência lógica dos processos e aumento do risco de erros formais e consequentes questionamentos e sanções advindos dos órgãos de controle.

Com o crescimento da atuação dos órgãos de controle¹¹ (Arantes et al., 2010), fenômeno que não foi acompanhado na mesma proporção do fortalecimento das estruturas e capacidades técnico-administrativas, o risco se mostra grande, e a incerteza, justificada. Para evitar a interrupção da execução de atividades, as exigências de tais órgãos constituem um desafio duplo aos burocratas: garantir que as decisões tomadas sempre são as melhores possíveis e que a condução dos processos, produzidos em contextos muitas vezes marcados pela precariedade administrativa e pelas turbulências do processo político, deu-se na melhor forma do Direito, com a devida documentação, fundamentação e tempestividade. Assim, “documentar devidamente” constitui a principal parte do trabalho da camada intermediária das burocracias.

Em função do dilema do registro e da dissociação dos tempos, o comportamento dos burocratas em relação ao processo está ligado, em grande medida, à avaliação que fazem do risco, de modo que a materialização do processo administrativo é resultado de um conjunto de táticas empreendidas pelos burocratas para reduzir riscos. Pode ser também o fruto da incapacidade de reduzi-los ou, no caso de conflitos intra e interburocráticos, de uma opção deliberada de aumentar os riscos para uma burocracia ou burocrata rival. De todo modo, é a partir desse dilema que burocratas e documentos se relacionam e as políticas acabam sendo produzidas.

Se, por um lado, a atividade de instrução de processos conta com a regulamentação em leis, decretos, portarias etc., por outro ela é profundamente afetada pela contingência. Como colocam Huising e Silbey (2011), os burocratas de médio escalão governam o gap existente entre as regras e a possibilidade real de aplicação. Para tanto, exercem diferentes tipos de práticas de governança de gap que permitam adaptar as regras gerais aos contextos específicos. Nesse sentido, argumentamos que os documentos são elementos importantes na redução desse gap, salvaguardando a execução de políticas com redução do risco funcional e político ao transformar o conjunto de ações e afirmações individuais em uma narrativa coerente e fundamentada por documentos que, uma vez formalizados, ganham força real.

A título de exemplo, veja-se um caso que envolve o recrutamento de pessoas no governo municipal. O governo municipal apresentou propostas de criação de concursos para novas carreiras e para preencher carreiras já existentes, no que totalizaria cinco concursos públicos. A negociação com a Câmara Municipal, para aprovação das propostas, tomou os primeiros anos do governo. Como era de interesse do governo que os concursos fossem realizados e os quadros convocados ainda durante a gestão, dele partiu a orientação à burocracia para que fossem realizados em oito meses o que normalmente demoraria dois anos.

Para ilustrar o que significa, na linguagem dos papéis, realizar um concurso, listamos abaixo um subconjunto das atividades e documentos envolvidos na instrução de um processo administrativo de concurso público:

Quase todas essas atividades são entremeadas por registros de atas, solicitações de publicações (antes mesmo da definição de conteúdo programático), preparação de relatórios de acompanhamento das atividades da empresa contratada para realizar o concurso, provas, homologação do concurso, cursos de formação e autorização para a nomeação.

Para cumprir a orientação dada pelo governo, conforme avançavam as negociações com a Câmara, a equipe responsável por realizar o concurso iniciou a instrução do processo. Inicialmente, a equipe criou apenas um único processo administrativo para todos os concursos, motivada pela ideia de que isso reduziria o tempo de circulação entre os diversos departamentos envolvidos na elaboração da extensa lista de documentos necessários. Contudo, a tramitação de uma parte dos projetos de lei foi barrada na Câmara durante as negociações (uma contingência do tempo da política) e, uma vez que a requisição que deu origem ao processo dos concursos era única, todos teriam de ser paralisados, o que poderia impactar severamente a política de recrutamento. Isso acendeu o alerta da equipe responsável pelos concursos, que identificou que a paralisação de todos os concursos também poderia ocorrer na fase de sua realização, caso houvesse questionamento pelos órgãos de controle ou por candidatos dos concursos em ações judiciais.

A partir disso, o alto escalão decidiu desmembrar os concursos em diferentes processos administrativos. Para a burocracia intermediária, isso significava não apenas alterar os rumos da instrução processual, mas produzir uma justificativa que desse coerência a essa decisão sem utilizar como justificativa o risco político, que não configura motivação adequada para uma decisão de cunho administrativo. Em termos materiais, foram abertas novas pastas de processos administrativos, com cópias dos documentos que constavam no processo inicial, e a estas foram juntados ofícios e termos de esclarecimento para construir uma narrativa coerente para o fato, o que não foi realizado por completo.

Em um segundo momento, durante a fase de realização dos concursos, a apresentação de pedidos de vista dos processos por candidatos (o que expressa uma contingência do tempo da política) produziu uma nova urgência de “resolver” a junção adequada de documentos e a narrativa coerente que justificasse a separação dos concursos em processos individuais. Como essa urgência não condizia com o tempo dos papéis e com o conhecimento e as práticas prévias da burocracia de recrutamento de pessoas, foram cometidos erros formais de numeração e duplicação. Isso obrigou a equipe a rapidamente identificar todos os erros e elaborar soluções de correção com justificativas coerentes em um contexto de alto risco de que uma interferência dos órgãos de controle ou da Justiça prejudicasse seriamente os planos do governo de realizar o concurso¹², evitando-se a drástica “solução” de arrancar e substituir páginas com assinaturas. Caso removesse páginas, além de estar cometendo uma irregularidade, isso obrigaria uma nova e demorada tramitação dos processos entre as burocracias que já haviam previamente se manifestado no processo inicial para que se manifestassem nos processos. Abaixo, destacam-se trechos desses documentos:

Esse caso ilustra não só as dificuldades e soluções informais para os problemas encontrados pelos burocratas, mas evidencia o esforço da burocracia em construir uma narrativa formal que seja coerente do começo ao fim, já que qualquer problema no rito processual pode ocasionar em paralisação da política e, em última instância, a responsabilização funcional. O gap entre o interesse em implementação da política e a contingência foi resolvido justamente pela forma do registro nos documentos.

É importante destacar que o discurso burocrático escrito revelado nesse caso particular é marcado pela utilização de verbos na voz passiva, substantivos que se referem a conceitos abstratos, como “Administração”, e pela constante referência a normativos e decisões anteriores, tornando o texto um contínuo apanhado de referências a documentos e entidades externas, como observou Hull (2008) em sua análise sobre as práticas da burocracia paquistanesa. Para o autor, a organização burocrática é uma forma social desenhada para a ação coletiva. Contudo, o mecanismo pelo qual se busca produzir a ação social é precisamente pela individualização da ação, expressa nas manifestações individuais de burocratas, em grau não conhecido por outra organização social. No entanto, ao contrário do que se esperaria, o resultado que se observa é a contínua coletivização das responsabilidades por meio de uma linguagem cifrada que busca evitar, efetivamente, essa individualização. Assim, o aumento da documentação de procedimentos não se traduz automaticamente em garantia de accountability ou de transparência das ações da burocracia. Ao produzir mais documentação, as burocracias podem estar produzindo seu contrário: mais opacidade.

O caso acima também reflete outra estratégia de diminuição do risco posto pela dissociação dos tempos da política e dos papéis: a interferência sobre o ritmo dos papéis.

Para acelerar a realização dos concursos, o alto escalão orientou que a tramitação dos processos fosse unificada e designou um assessor do gabinete para acompanhá-la pessoalmente. O assessor não precisaria se manifestar nos processos, apenas orquestrar seus ritmos. Ou seja, imputaria o tempo da política no tempo dos papéis e regeria o processo sem se preocupar com o risco administrativo, por não estar submetido à condição que caracteriza o risco, embora os demais burocratas (back-office e médio escalão) ainda estivessem¹³.

Percebemos que a disponibilidade de estratégias para minimizar os riscos envolvidos na condução de processos varia conforme o posicionamento dos atores na estrutura burocrática, o que lhes confere acesso a tipos distintos de informação, bem como ao espaço discricionário de determinar procedimentos; e o circuito de relações formais e informais. O tecido relacional pode ser influenciado pela posição hierárquica, mas apenas a primeira condição não garante informação e tampouco a possibilidade de se negociar os termos de construção do fato narrado nos processos administrativos e nos próprios documentos. Isso destaca a importante contribuição de Crozier (1977) aos estudos organizacionais e burocráticos – e que influenciou a sociologia de guichê – para quem a incerteza é um recurso fundamental de negociação para a ação coletiva, embora seja desigualmente distribuída entre os atores.

A necessidade de se alistar do maior número possível de burocratas envolvidos no conjunto das atividades para a elaboração de uma narrativa coerente sobre os fatos em um processo nos permite compreender os documentos como uma forma de organização das relações entre os burocratas no governo que estabiliza a ação coletiva e torna mais previsível o comportamento dos atores.

Evidências para esta afirmação foram colhidas em campo durante as atividades de mapeamento dos procedimentos administrativos para promover a transição ao sistema totalmente eletrônico. Num caso observado, uma secretaria tinha interesse em prosseguir com um procedimento administrativo ao qual se opunha o chefe do setor jurídico, responsável pelas designações de procuradores na elaboração de pareceres jurídicos. Sem condições objetivas para removê-lo ou substituí-lo, o processo foi interrompido em sua tramitação até que ele entrasse em férias, o que permitiu ao gabinete negociar com seu substituto um encaminhamento favorável, ao mesmo tempo em que garantia ao chefe regular que não seria responsabilizado pela decisão. Assim, os burocratas privilegiaram um itinerário que era favorável à confirmação de uma decisão incluída no processo. Ainda que passem pelos mesmos departamentos e unidades, diferentes atores configuram caminhos distintos, escolhidos, sempre que possível, em função das relações entre os burocratas e de suas diferentes estratégias de operar o gap entre o que a lei manda fazer e as possibilidades objetivas.

Em que pese esta evidência particular, não são todos os burocratas que conseguem construir alianças com os demais a fim de garantir a confirmação de um fato que está sendo construído em um processo administrativo. A transformação de uma afirmação (despacho ou encaminhamento isolado) em fato (encadeamento coerente de folhas de informação, documentos comprobatórios e despachos em um processo administrativo) durante os processos de políticas públicas envolve custos e, por isso, é de se esperar que essa possibilidade varie conforme o posicionamentos dos atores em cada burocracia, distinções ainda a serem pesquisadas.

Quando a avaliação é de impossibilidade de se produzir uma narrativa coerente e os riscos são altos, os burocratas recorrem até mesmo ao expediente da devolução de processos à unidade que o encaminhou, com a alegação de que houve engano na tramitação, sem que se tenha de assumir o risco de neles se manifestar.

Nesse sentido, ouvimos relatos de processos que, após serem encaminhados a uma unidade que, no entendimento do remetente, deveria se manifestar sobre determinada matéria, foi devolvido – não sem a inclusão de nova folha de informação com cabeçalho, brasão da Secretaria, número e nome do processo, endereçamento e vocativo, assinatura e carimbos – com uma única frase de relevo: “aqui por engano”. E, assim, o processo retornava para uma nova rodada de decisões, podendo, no limite, ter sua tramitação interrompida até nova oportunidade ou pressão política.

Enquanto essa prática se assenta na complexidade de casos e na variabilidade de interpretações que os burocratas podem ter sobre uma determinada questão, em outros casos observa-se simplesmente o descumprimento explícito das regras do processo administrativo, com práticas como a remoção de páginas de processos – por exemplo, para corrigir informações equivocadas a posteriori, ocultar informações sensíveis ou comprometedoras, dificultar o acesso de outros atores com opiniões e interesses divergentes ao teor do processo, alongar prazos de resposta, etc. – ou mesmo pelo “esquecimento” do processo em gavetas e armários.

Até aqui, vimos que os burocratas da camada intermediária têm os processos administrativos como principal instrumento de sua atuação, que os documentos foram criados para registrar a realidade do que acontece no Estado e que a obrigatoriedade do registro coloca um dilema, face aos riscos administrativos e políticos, em função justamente do quê e de como se registram informações nos processo. Os burocratas buscam reduzi-los a partir de um conjunto de estratégias como a elaboração de registros vagos e genéricos, o alistamento de outros burocratas para a construção de narrativas coerentes, a omissão de registros e mesmo a adulteração e eliminação documentos.

Mas há um conjunto de características derivadas dos próprios documentos – de suas características inerentes e do contexto institucional que os normatiza – que produzem efeitos relevantes sobre a atuação dos burocratas. Por serem pontos obrigatórios de passagem, os burocratas atuarão sobre os documentos de modo a mitigar riscos, com isso afetando as condições de produção das políticas. A partir de três casos, esta seção apresenta os efeitos que os documentos produzem, expondo seus efeitos sobre a avaliação de risco dos burocratas e seu impacto na política e na implementação de políticas. Os nomes de cada subseção expressam as propriedades dos documentos e seus efeito sobre as políticas.

Este estudo procurou evidenciar a importância dos documentos para a dinâmica organizacional da camada intermediária das burocracias – médio escalão e back-office – e seus efeitos sobre políticas e sobre a política. Tal importância se assenta no conjunto de regras que estabelecem a obrigatoriedade do registro e no controle disciplinar sobre os burocratas, que tornam os documentos pontos obrigatórios de passagem, assim como no agenciamento que os burocratas fazem deles, de modo a lidar com o dilema do devido registro a que estão submetidos. O resultado disso é que os burocratas da camada intermediária empreendem diversas estratégias para mitigar os riscos, que passam por utilizar a voz passiva e explicações genéricas nos documentos, evitar se manifestar, formar coalizões entre burocratas e até atribuir aos documentos propriedades que lhes permitem se resguardar: produção da verdade, descolamento contextual e (não) comprovação de negociações. Tudo isso finda por influenciar a política e as políticas, com efeitos sobre a tomada de decisão, a capacidade de se promover mudanças em políticas e sobre a garantia de governabilidade.

Dessa prática resulta uma primeira implicação aos estudos de política(s): essa dinâmica explica parte da tendência inercial das burocracias em relação às políticas públicas, com grandes incentivos a seguir caminhos seguros traçados anteriormente. A inovação em políticas públicas requer amplos processos de negociação, alinhamento, construção de verdades documentais, sendo necessários maiores estudos para compreendermos como ela ocorre, levando-se em consideração as práticas de registro documental.

Uma segunda implicação considera a importância do aspecto material dos documentos e diz respeito ao conteúdo da informação produzida pelo Estado, dada a influência que a incerteza quanto à pertinência e ao conteúdo dos registros imprimem nos processos e, portanto, na informação que o Estado, enquanto agente coletivo, produz sobre si mesmo. Ao contrário de outras interpretações correntes sobre documentação, e conforme aponta Scott (1998), as práticas de documentação não produzem necessariamente condições para o controle, seja das próprias burocracias sobre si mesmas, seja o controle feito por organizações da sociedade civil, podendo, inclusive, aumentar a opacidade do Estado.

Por fim, a vida política dos documentos implica a urgência de articular tal referencial com as teorias sobre criação de capacidades burocráticas e de coordenação (Gomide & Pires 2014; Bichir 2016; Pereira 2014). Se entendermos o Estado em ação a partir da atuação individual de seus agentes e do entrelaçamento de redes pessoais que se desagregam e reagregam de acordo com interesses, compromissos, percepções, adesões e sentimentos, não redutíveis às fronteiras institucional-doutrinárias legalmente prescritas, como postulam Castilho, Lima & Teixeira (2014), e ainda a partir de como a materialidade do Estado pode influenciar tais relações, a tarefa de compreender os desafios da direção política se complexifica.

Este estudo é um esforço inicial de abertura dessa agenda de pesquisa. Mais estudos precisam ser produzidos para se compreender a estrutura de relações e de acesso a informações dos burocratas, os efeitos que produz sobre as práticas de documentação e, ainda, como documentos se combinam com outros instrumentos na produção de políticas públicas.