Uma das principais variáveis apontadas nos estudos sobre o surgimento e o desenvolvimento dos OP diz respeito ao grau de compromisso dos governantes em compartilhar com os atores civis o poder de decisão sobre o destino dos recursos públicos ( Fedozzi 2000; Wampler 2008; Lüchmann 2014). O comprometimento dos dirigentes é demonstrado pelo nível de apoio político à participação e pelo consequente lugar que os OP ocupam na gestão administrativa e no método de governar ( status político).

Todavia, o pressuposto que o Estado é capaz de interagir com a população dependendo somente da existência ou não de vontade política levou a “naturalização da capacidade interativa do Estado, o que acabou invisibilizando a preparação dos agentes e das organizações estatais para a participação” ( Koga & Oliveira, 2017, p.10). Nesse sentido, a dimensão da vontade política é enriquecida quando conectada à noção de capacidades estatais ⁵ relacionais ( Gomide & Pires 2014; Souza 2016). Contrariando a noção de que as estruturas estatais estão suficientemente organizadas e os servidores possuem habilidades para se relacionar com a sociedade (Nassuno 2011 apud Souza, 2016), as capacidades estatais relacionais dizem respeito aos recursos administrativos, metodologias e habilidades requeridas na interação entre o Estado e os atores societários. São questões de um saber-fazer técnico-político que envolve formas de comunicação e métodos pedagógicos. Destaca-se nesse sentido o que ( Souza 2016) denominou, no âmbito da dimensão técnica, de capacidades conversacionais como a “mobilização de recursos cognitivos para gerar soluções adequadas aos processos participativos, em particular, promover condições para interações qualificadas em conversas direcionadas a um propósito” ( Souza 2016, p.74) ⁶ .

Mas a objetivação da categoria de vontade política em capacidades estatais relacionais adquire maior amplitude e profundidade analítica quando inserida na noção de projeto político. Segundo ( Dagnino 2004, p.98), projetos políticos designam “os conjuntos de crenças, interesses, concepções de mundo, representações do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ação política dos diferentes sujeitos”. Vale destacar duas questões sobre esta abordagem gramsciana quanto ao novo contexto posterior à redemocratização latino-americana: a necessidade de repensar a clivagem dualista entre a sociedade civil (considerada como polo de virtudes democratizantes) e o Estado (visto como inimigo e obstáculo à participação); e a necessária análise dos deslocamentos de sentido porque têm passado as noções de sociedade civil, participação e cidadania, e suas implicações para o significado de política e democracia. Conforme a autora, a partir da década de 1990 passou a ocorrer uma confluência perversa ⁷ entre projetos distintos e até antagônicos, mas que pressupõem, ambos, uma sociedade civil ativa e propositiva. Assim, a disputa entre projetos políticos (democratizante ou minimalista) é uma disputa de significados para referências comuns: participação, sociedade civil, cidadania, democracia. A noção de projeto político torna-se, assim, heuristicamente útil diante da proliferação nacional e mundial dos OP ocorrida nas últimas décadas, quando diversificou-se o leque dos partidos e dos atores promotores dos mesmos ( Goldfrank 2012; Oliveira 2016).

Ao mesmo tempo, a mudança recente do contexto político brasileiro, de caráter desdemocratizante, vem reposicionando a disputa entre projetos políticos no país. Sem a intenção de aprofundar aqui esta análise, faz-se necessário atualizar a interpretação da tese da confluência perversa, pois à continuidade da disputa sobre o significado da participação e da cidadania entre os projetos democratizante e neoliberal, ganhou relevo o surgimento do projeto autoritário e anti-participativo, no contexto inaugurado pelo golpe/ impeachment de 2016 e seu aprofundamento após as eleições presidenciais de 2018.

A relevância sobre o associativismo como fator explicativo da adoção dos OP é difundida na literatura e nos estudos de casos sob o argumento central de que a densidade associativa pré-existente aumenta as possibilidades de adoção dos OP, além de influenciar a configuração do modelo participativo ( Abers 1998; Fedozzi 2000; Silva 2002; Lüchmann & Borba 2007; Avritzer 2008; Wampler 2008). A questão associativa remete ao nível de organização dos atores civis, às formas de ação coletiva, às motivações para participar, às redes de relações sociais, institucionais e políticas desses atores. Sem o objetivo aqui de proceder a uma ampla revisão bibliográfica dessa extensa e rica literatura cabe uma breve síntese das principais correntes interpretativas sobre a relação entre o tecido associativo e a adoção dos OP. Pode-se apontar pelo menos três correntes teóricas principais: a de matiz habermasiana, a teoria do capital social e a ancorada na teoria relacional da polis ⁸ .

A corrente de viés habermasiano enfatiza o protagonismo do tecido associativo na gênese das instituições participativas. A primazia da sociedade civil é desenvolvida a partir da chave normativa sobre o papel virtuoso dos movimentos sociais autônomos e atuantes na esfera pública ( Cohen & Arato 1992). Nessa perspectiva, conhecida como a teoria da nova sociedade civil, as instituições participativas, tais como os OP, expressam processos de caráter botton-up, onde o associativismo prévio é um fator explicativo chave no quadro de um desenho institucional “de baixo para cima” que oferece possibilidades mais inclusivas decorrentes do acesso livre e aberto dos participantes ( Avritzer 2002) ⁹ .

Já a vertente baseada na noção de capital social - derivada das formulações teóricas da escolha racional – foi originalmente desenvolvida por Coleman (1988) para o estudo das relações entre a estrutura social e os indivíduos. A noção de capital social ganhou fôlego a partir do estudo que Putnam desenvolveu sobre a reforma do Estado na Itália ( Putnam,1996), quando o autor defendeu a hipótese da relação entre capital social, o desempenho das instituições e o desenvolvimento socioeconômico. O autor amplia a noção de capital social focando-se nas associações voluntárias e nos aspectos como redes, normas e confiança, características socialmente construídas e que seriam facilitadoras da ação e da cooperação individual ou coletiva que trariam benefícios mútuos (Putnam 1996, p.177). O capital social seria uma forma de capital que está implicado em redes de engajamento cívico e de normas compartilhadas. O engajamento cívico é utilizado pelo autor para referir-se a pessoas conectadas com a vida em comunidade, não somente com a política (Ibidem 1996, p.178).

A noção de cultura cívica ganhou terreno no campo das pesquisas sobre cultura política, quando questões como socialização política, confiança e cultura cívica são centrais. Embora minoritários, estudos sobre a relação ente capital social e os OP têm sido desenvolvidos tanto no sentido causal, como, principalmente, na verificação dos possíveis efeitos da participação no aumento do capital social ( Ribeiro & Borba 2011). Não obstante, a teoria do capital social tem sofrido críticas de variada ordem cuja amplitude vai além dos objetivos do presente estudo ¹⁰ .

Já a corrente teórica ancorada na teoria relacional da polis tem origem em trabalhos de Skocpol & Pierson (2002) e Tilly (1978 e 2008), entre outros autores, bem como em outras linhas de institucionalismo comparativo, como a de Evans (1995). A perspectiva da polis contrapõe-se aos supostos da teoria da nova sociedade civil que influenciou fortemente os estudos sobre movimentos sociais e a participação nos anos 1990 na América Latina ( Houtzager et. al., 2004 ). Segundo a perspectiva relacional, de caráter realista, e não normativista ou substancialista, a capacidade de participar está condicionada pela história da construção dos atores, pelas suas relações com outros atores (do Estado ou do universo das organizações civis) e pelo âmbito das instituições políticas no qual essas relações são negociadas. Ao mesmo tempo, as capacidades de ação das organizações civis e do Estado são produto de uma história interativa e contingente de mútua constituição ( Gurza Lavalle & Szwako 2015). Trata-se de uma abordagem crítica à dicotomia Estado e sociedade civil que elevou o potencial heurístico dos estudos sobre participação. A perspectiva relacional agregou elementos inovadores que possibilitaram ampliar a compreensão da diversidade das interações entre Estado e atores civis, em especial nos processos participativos em contextos de maior permeabilidade do Estado, a exemplo do caso brasileiro nas últimas três décadas.

Ainda que a discussão sobre o desenho institucional dos espaços participativos não tenha sido acompanhada de densa sofisticação teórica é possível verificar que, regra geral, os supostos dessa dimensão estão ancorados nas abordagens propostas pelas correntes neo-institucionalistas, em especial o neo-institucionalismo histórico ( Skocpol & Pierson 2002; Thelen & Steinmo 1992). A tese central é de que o desenho institucional assume grande relevância na participação social nas políticas públicas. Não sendo neutros, os desenhos delimitam, em grande parte, as regras do jogo que irão influenciar a configuração dos processos participativos. Questões como: a) quem participa (inclusividade), b) em que condições (igualdade), c) qual o poder real (efetividade), d) quais os temas discutidos (distributivismo), e) qual o nível de controle do processo ( accountability ), são elementos analisados. ( Fung & Wright 2001; Avritzer 2008; Lüchmann 2014; Pires 2011).

Como já apontado, os OP, quando comparados às demais formas de participação, a exemplo dos conselhos de políticas públicas, podem apresentar uma arquitetura institucional com maiores potenciais de inclusão social, redistributivismo e controle social dos recursos públicos ( accountability social) ¹¹ . É nesse sentido que, desde a referência do modelo de Porto Alegre, ocorreu a expansão de casos no Brasil e em algumas cidades da América Latina, inicialmente governadas por partidos de esquerda. Ainda que haja distintos modelos de OP pode-se dizer que o seu desenho institucional inovador também é uma das razões que motivou a sua expansão.

Seguindo as pistas dos estudos sobre a descentralização das políticas públicas no país ( Arretche 2000) é plausível supor que as desigualdades existentes entre os municípios possam influenciar as oportunidades de adoção dos OP. Se do ponto de vista político-institucional, a partir da Constituição de 1988, os entes federados locais passaram a ser autônomos, já nos planos econômico, social e administrativo, o Brasil é marcado por profundas desigualdades entre municípios, estados e regiões. Os estudos sobre a implementação dos OP pouco têm considerado as dimensões estruturais ou exógenas que constituem estas profundas diferenças na realidade dos municípios.

Neste sentido o presente estudo objetiva investigar um conjunto de variáveis que procuram ampliar o processo explicativo da adoção dos OP pelos municípios no Brasil.

Cabe, brevemente, esclarecer o leitor sobre as técnicas estatísticas utilizadas. Realizou-se inicialmente uma análise fatorial para normalizar algumas variáveis ¹⁴ e reduzir o número daquelas a serem incluídas num modelo de regressão logística ¹⁵ multivariado. A análise fatorial, de acordo com Pereira et. al. (2004) consiste num método para determinar o número e a natureza de variáveis subjacentes (que não foram diretamente medidas) em um grande número de variáveis. A técnica da análise fatorial auxilia o pesquisador a saber quais variáveis devem ser agrupadas, pois medem ou representam um fenômeno da mesma natureza. Este tipo de redução, a partir de um conjunto inicial maior de variáveis, tenta identificar um conjunto menor de variáveis hipotéticas (fatores). Além disso, é uma técnica particularmente útil se realizada com vistas à utilização em modelos multivariados, pois evita o problema da multicolinearidade, ou seja, correlação alta entre as variáveis independentes incluídas no modelo.

A regressão logística, de acordo com Field (2009) consiste numa técnica multivariada usada quando a variável dependente é dicotômica (ou seja, composta por duas categorias). Por exemplo: aderir (=1) ou não (=0) ao OP.

Especificamente, o que estamos tentando identificar é quais variáveis explicam e com qual magnitude a chance de, por exemplo, um município adotar ao OP. O coeficiente que é produzido, o qual identifica o efeito de cada variável independente na dependente levando em conta as demais independentes, se chama razão das chances ( odds ratio). Ele deve ser interpretado da seguinte forma: para variáveis dicotômicas como independente se temos razão das chances ( odds ratio) maior que 1 significa que a categoria tem mais chance que a categoria zero ou de referência. Se a razão das chances for menor que 1 significa que a categoria 1 tem menos chance que a categoria zero (ou de referência). Já com variáveis quantitativas sempre que um coeficiente de razão de chances for maior que 1 diz-se que a chance cresce, em média, tantos por cento quanto for o valor após a vírgula para categoria relacionada em comparação com a categoria de referência. Normalmente para interpretar o coeficiente da regressão logística, o exp(b), o subtraímos de 1 multiplicamos por 100. Por exemplo: se tivermos a variável independente 1= urbano e 0= rural e obtivermos um exp(b)=1,25 dizemos que municípios urbanos tem 25% mais chance que os rurais de adotar o OP (1,25-1=0,25 *100=25%).

Conforme a análise fatorial realizada (Anexo - Tabela 1A), grande parte das variáveis incluídas no modelo podem ter sua dimensão reduzida a apenas 3 fatores ou componentes ¹⁶ . O fator 1 agrupa as variáveis relativas ao desenvolvimento socioeconômico do município (expectativa de vida, mortalidade infantil, taxa de analfabetismo, percentagem de pobres, renda per capita mensal, grau de formalização dos ocupados, taxa de atividade para a população de 10 anos ou mais, taxa de atividade 18 anos ou mais). Já o fator 2 agrupa as variáveis relativas ao porte do município (em termos populacionais e econômicos) às quais foram relacionadas com as vantagens de escala (PIB total, total de receitas correntes e população total). Por fim, o fator 3 agrupa as variáveis que medem a riqueza relativa do município por habitante (PIB per capital anual e receita corrente per capita).

Conforme a Tabela 2 podemos visualizar três modelos logísticos, incluindo os fatores ao invés das variáveis numéricas separadamente, embora tenhamos incluído as variáveis numéricas e categóricas que não foram inclusas nos fatores (como GINI, OSC por habitante, por exemplo). O poder explicativo dos modelos é relativamente alto (0,231 no modelo final), de acordo com o pseudo-R2 de Negelkerke ¹⁷ . Optou-se por uma apresentação do tipo stepwise, onde as variáveis vão sendo incluídas por etapas, de forma a visualizar o incremento na qualidade do modelo de acordo com a adição de um número maior de variáveis. No modelo 1, incluíram-se as variáveis categóricas relativos à localização geográfica e à orientação ideológica do partido do prefeito. No modelo 2, incluíram-se os fatores resultantes da análise fatorial e, por fim, no modelo 3, incluiu-se uma variável relativa à desigualdade de renda (índice de Gini) e uma variável para captar o associativismo civil em cada município, o número de Organizações da Sociedade Civil (doravante OSC) por 10 mil habitantes. Tanto do modelo 1 para o 2, quanto do 2 para o 3, houve incremento do poder explicativo, que passou de 15% para 22% e para 23%, respectivamente.

Os resultados obtidos contemplam, em parte, as expectativas intuitivas sobre certas condições necessárias à implementação dos OP. Por outro lado, não corroboram hipóteses facilmente presumíveis pela literatura especializada.

Sobre a importância da localização, onde a Região Nordeste se destaca com maiores chances em adotar o OP, dentre outros fatores que podem explicar esse fenômeno estão o fato de que a região apresentou o maior crescimento de prefeituras do PT entre 2004 a 2012, segundo a Fundação Perseu Abramo ( FPA 2013). Programas sociais de transferência de renda, como o Bolsa-Família, ao ter como público-alvo famílias de baixa renda, foram largamente difundidos na Região. O amplo apoio eleitoral ao PT contribuiu para que o partido e aliados ampliassem a influência nas administrações municipais na Região mais pobre do Brasil ( Soares & Terron 2008). Não é demais lembrar que o ex-presidente Lula é originário do Nordeste.

A ocorrência dos OP segundo o porte dos municípios indica que, de forma absoluta, a maioria se deu naqueles com até 50 mil habitantes (59,43%). Os municípios maiores (acima de 500 mil habitantes) mantiveram os percentuais verificados na pesquisa anterior ( Ribeiro & Grazia 2003), com menos de 5% (4,22%). Entretanto, considerando-se o porte de forma relativa, observa-se que em municípios com até 10 mil habitantes, 3,5% do total possuíam OP. Diversamente, quase a metade dos municípios com população média (250 a 500 mil habitantes), assim como dos com mais de um milhão de habitantes, apresentaram percentuais elevados de ocorrência de OP, respectivamente 47,5% e 46,7%. (RBOP, 2012). Segundo o modelo logístico, o porte não apenas populacional, mas também econômico do município é importante, como mostra o impacto do fator 2. Os dados são coerentes com a primeira pesquisa nacional sobre os OP ( Ribeiro & Grazia 2003, p 30). A grande maioria ocorreu em contextos urbanos (83%), contra 17% em contextos rurais, índices que praticamente se igualam a parcela urbana do país (IBGE, 2010).

A forte presença relativa de OP em metrópoles provavelmente responde à dinâmica político-eleitoral destes contextos. Em geral, os municípios médios e grandes no Brasil apresentam maior intensidade na competição eleitoral, diante de gritantes desigualdades de acesso ao bem-estar urbano. Em tese, demandas de setores sociais por infraestrutura urbana e serviços públicos podem encontrar nos OP e nos atores políticos que os agenciam a canalização institucional de suas necessidades. Ganha sentido assim, a significância obtida pelo índice de GINI, pois municípios com alta desigualdade de renda têm uma chance muito maior de adotar o OP, como indicado na seção anterior. O dado é de alta relevância para o tema da justiça social nas cidades, um dos objetivos inscritos na criação do OP.

Por outro lado, e contrariamente ao que vem sendo suposto por parte da literatura especializada, o associativismo não se mostrou uma variável significativa para explicar a adoção dos OP, quando isolado das demais variáveis independentes do modelo.

Duas questões podem ser arguidas sobre este dado. A primeira, de ordem técnica, advém dos limites do banco de dados disponível (Mapa das Organizações da Sociedade Civil IPEA 2018). Mesmo com o refinamento dos dados, conforme já citado, não se tornou possível conhecer as práticas históricas da ação coletiva e do tecido associativo local. O acesso ao número de organizações sociais em cada município certamente diz algo sobre o tecido associativo local, mas não é suficiente para qualificar a dinâmica da ação coletiva de cada município, suas formas de organização, repertórios, redes de relações, identidades, vínculos com o Estado e com atores do sistema político-partidário.

Uma segunda questão, de ordem qualitativa, advém do fato de que, embora a densidade associativa seja uma condição importante para a adoção dos OP, parece-nos que a hipótese mais plausível seja a de que essa influência seja menor como variável causal - tese esta defendida por correntes de viés habermasiano que adotam normativamente a primazia da sociedade civil nos processos de democratização , e também pelas abordagens baseadas na teoria do capital social, ancoradas nas noções de confiança e de cultura cívica.

Uma hipótese mais plausível seria a de que a influência dos atores civis e do associativismo – diante de contextos de maior permeabilidade do Estado – seria maior nos processos de mobilização e engajamento dos cidadãos nos OP, dependendo de suas capacidades e recursos no jogo relacional de cooperação e de conflito com o Estado e o sistema político-partidário. Como mostram alguns estudos, a tradição e o caráter do associativismo local são relevantes para compreender os tipos de configuração da participação nos OP, sem que isso signifique uma relação causal, mas sim processual ( Silva 2002; Romão 2010; Ribeiro & Borba 2011; Lüchmann 2014; Fedozzi 2000).

Nesse sentido, em razão das limitações técnicas apresentadas pelos dados disponíveis aqui analisados, não foi possível chegar a conclusões taxativas sobre as possíveis influências causais do tecido associativo na adoção dos OP pelos municípios do país.

Quanto à significância apresentada pelo desenvolvimento socioeconômico dos municípios para a adoção do OP (Fator 1) (quanto mais desenvolvido o município, ou a cada unidade a mais de pontuação nesse fator, a chance em adotar o OP cresce em média 259%) é provável que esses contextos de maior diferenciação social possam favorecer a diversificação política e a existência de recursos humanos mais abertos à inovação e à experimentação. Sociedades locais com maior desenvolvimento socioeconômico tendem a formar mais recursos humanos, técnicos, políticos e culturais. Esta infraestrutura social de alguma forma pode se refletir tanto no nível de informação dos cidadãos, como na organização partidária extra-familiar e na capacidade das burocracias governamentais.

Por sua vez, os dados demonstram, contrariamente ao que seria teoricamente esperado, a inexistência de influência significativa do fator 3, relativo à riqueza relativa dos municípios (PIB per capta e receita correntes per capta). O dado pode levar a duas hipóteses explicativas. A primeira, advém do fato de que os recursos dos OP são voltados, em grande parte, para a execução de obras de infraestrutura urbana. Estas obras se beneficiam das chamadas vantagens de escala. Por exemplo, o valor total do orçamento disponível em uma cidade de 200 mil habitantes com receitas per capita de R$ 1.000,00 reais (R$ 200 milhões) é muito maior do que de uma cidade de 5 mil habitantes, cuja receita per capita seja o dobro (2 mil reais, ou 10 milhões anuais). Digamos que o OP decida pela construção de um ginásio de esportes no valor de R$ 1 milhão. Os municípios com receita per capita menor, mas de maior porte demográfico, tem mais condições de realizar a obra. Por isso, a receita corrente total, assim como o PIB municipal ganham significância estatística. Compreende-se, também a significância alcançada pelas cidades maiores, com 200 mil ou mais habitantes, e as capitais dos Estados. Neste sentido pode-se explicar a relevância das variáveis relativas denominadas de porte do município e de vantagens de escala (Fator 2). Quanto maior as vantagens de escala (população, PIB e receitas correntes) maior a chance em adotar o OP (cresce em média 9,4% a cada unidade a mais no fator).

A segunda hipótese é oriunda dos modelos de OP. Não é incomum a existência de “adotantes formais” ( Wampler 2008), isto é, sem que haja capacidade de investimento público das Prefeituras. Nessas situações, a receita per capta não é um fator considerado para que as administrações municipais adotem os OP (mas que foram contabilizadas na pesquisa da RBOP). Aqui estamos diante de um obstáculo que tem se mostrado intransponível para as pesquisas: a intransparência dos recursos destinados aos OP locais.

Considerando-se a grande desigualdade no desenvolvimento socioeconômico dos municípios brasileiros, os dados sugerem a tendência de reprodução das oportunidades para implementar os OP, com provável desvantagem dos menos desenvolvidos.

Além disso, cabe ressaltar as mudanças ocorridas na repartição tributária da Federação que levaram a uma reversão do cenário das finanças locais. O quadro de aumento dos recursos para os municípios pós-constituição de 1988 sofreu alterações a partir do ajuste fiscal do Governo Federal em meados da década de 1990, quando a União passou a utilizar formas de tributação que não exigem repartição com os demais entes federados ( Abrucio 1993; Arretche 2000; Souza 1998). Soma-se a isso os desequilíbrios no custo financeiro da descentralização de políticas públicas ¹⁹ e a pressão social para que os municípios assumam políticas que não são de sua competência, a exemplo da segurança pública. Atualmente, é praticamente generalizada a crise fiscal dos municípios e estados, com expansão de casos onde sequer o pagamento dos servidores é garantido.

Já a significância adquirida pela variável ideológica pode ser explicada pelo número de OP nos municípios administrados pelos partidos de esquerda, em especial o PT. Como já visto, municípios com gestão de partidos de esquerda tem 771% mais chance de adotar o OP que municípios com gestão de partidos de direita. Os municípios administrados por partidos de centro têm 257% mais chance que os governados por partidos de direita.

A classificação ideológica dos partidos ( Gráfico 1) é algo complexo, ainda mais no caso brasileiro, cujo sistema político não foi historicamente enraizado a partir de critérios ideológicos. A presente pesquisa adotou uma adaptação de Figueiredo e Limongi (2001) ²⁰ . Ela se justifica pelo longo tempo pesquisado pelo autor (que analisou as votações dos deputados federais no período de 1989 a 1998). Também considerou-se o reposicionamento dos partidos diante da agenda neoliberal (em especial, após as eleições dos presidentes Collor e FHC), bem como o posicionamento dos partidos diante dos programas sociais pós-eleição do presidente Lula. A adaptação é meramente indicativa e momentaneamente atualizada.

Os dados da RBOP (2012) constataram ainda o crescimento do número de partidos que assumiram o OP (de 9 para 15) em relação à pesquisa nacional anterior, relativa à gestão 1997-2000 ²¹ . Outra mudança ocorreu com o número de OP patrocinados por cada partido político. Após o PT, o PMDB passou a ocupar o segundo posto na lista dos OP praticados no país (passou de 9% para 26%). O partido desbancou o PSDB e o PSB, que antes ocupavam, respectivamente, a segunda e a terceira posição, e que agora passaram de 13% para 4% e de 11% para 7,5% (Ribeiro e Grazia 2003, p. 38). O novo protagonismo do PMDB quanto aos OP pode ser compreendido como resultante da política de alianças do PT a partir da vitória do presidente Lula (2002). O PT e o PMDB estiveram coligados em 2028 municípios nas eleições de 2012, o maior número de coligações entre todos os partidos políticos ( Dantas 2013). Nesta nova política de alianças do PT, o PMDB, devido à sua força no Congresso Nacional, passou a desempenhar papel central. Assim, alianças locais entre o PT e o PMDB provavelmente influenciaram a adoção de programas participativos por parte de alguns prefeitos do PMDB, principalmente onde o PT fez parte da administração municipal.

Embora o campo ideológico de esquerda, em especial o PT, seja determinante para a adoção dos OP, constata-se um fenômeno relevante e que parece confirmar estudos anteriores: a diminuição do número de OP nas administrações do PT ( Ribeiro 2004; Souza 2015; Spada 2014). No período do surgimento dos OP (gestão 1989-1992), 23,7% das cidades governadas pelo PT tiveram OP (9 dentre 38) ( Wampler 2008). No período que corresponde ao auge da proliferação das instituições participativas no Brasil (1997-2000), o percentual cresceu para 46,8% (52 municípios dentre 111) (Ribeiro & Grazia, 2003). Este é o momento de amplo crescimento eleitoral do partido ²² , antes de chegar à Presidência da República, em 2003. Entretanto, na gestão aqui analisada (2009-2012), quando o partido já comandava a presidência da República, o percentual caiu para 26,9% (150 entre os 558 municípios), próximo dos 23% do período inicial ( RBOP 2012; FPA 2013). Os demais partidos de esquerda também apresentaram baixo percentual: o PCdoB, 14,6%, e o PSB, 8,4% ²³ . No total, 85% dos municípios governados pela esquerda não adotaram o OP no quadriênio analisado (2009-2012). Trata-se, em princípio, de um processo contraditório. Por que no auge do poder alcançado pelo PT ocorreu diminuição das práticas de OP nas cidades administradas pelo partido? A pertinência da pergunta deve-se justamente porque os OP tinham sido até então uma das principais marcas que distinguiam o partido na arena política, além de outras questões, como o tema da ética na política e a defesa dos direitos sociais dos trabalhadores e da cidadania (Bitar 1992; Souza 2010).

Esse novo contexto de declínio do OP no interior da plataforma petista vis à vis o crescimento eleitoral do partido nos municípios certamente não encontra uma explicação única. Não obstante, analistas concordam que o fenômeno pode ser melhor compreendido, pelo menos em parte, pela progressiva mudança na estratégia eleitoral do partido, visando aumentar a sua inserção nas esferas estatais ( Souza 2010, 2015) ²⁴ . A aliança com forças centristas e de direta visando um pacto desenvolvimentista entre setores do capital produtivo e as classes trabalhadoras ( Singer 2012) ²⁵ representou uma nova estratégia do PT para conquistar a Presidência da República. A Carta ao Povo Brasileiro, em 2002, seria o ápice dessa mudança programática. A nova política, que passou a se reproduzir nos municípios, repercutiu na política de participação historicamente defendida pelo PT.

Nessa nova fase do PT, as políticas participativas locais, que mais simbolizavam o caráter anti-hegemônico do partido, tais como o OP, foram arrefecidas, liquefazendo o núcleo simbólico da ideia de inversão de prioridades na alocação dos recursos públicos, como parte central do “modo petista de governar” desde os anos 1980 ²⁶ .

Isso não significou o abandono do tema da participação em nível federal e em outros níveis subnacionais, haja vista a ampliação de espaços participativos de outra natureza criados na década de 2000, em especial os Conselhos de Políticas Públicas e as Conferências Temáticas ( Pires & Lopez 2010). Todavia, inexistiram políticas do Governo Federal para incentivar projetos de OP nos municípios. No único momento em que o Governo Federal abriu-se para discutir o planejamento orçamentário com atores da sociedade civil a experiência demonstrou-se tímida e gerou frustração quanto ao processo ²⁷ ( De Toni 2006).

O conjunto de questões que compõem essa breve trajetória do PT foi amplificada pela crise política e moral a partir dos eventos de corrupção política que envolveram o partido desde o chamado “mensalão” (2004) ( Goldfrank & Wampler 2008). Sem intenção de analisar aqui este fenômeno, cabe dizer que esta nova fase também foi marcada pelas contestações de junho de 2013, pela crise econômica iniciada no segundo mandato da presidente Dilma e pelos efeitos da operação judicial denominada “Lava Jato”. Assim, em 2016, após o golpe/ impeachment da Presidência Dilma Rousseff, ocorreu uma inversão da tendência de crescimento eleitoral do campo da esquerda ( TSE 2018), quando o PT perdeu 60% das prefeituras que administrava ( TSE 2018) ²⁸ . Os partidos não classificados ideologicamente, por outro lado, tiveram crescimento constante. ( Gráfico 2).

O novo contexto de perda de influência política do campo da esquerda, particularmente do PT, desfavorece as práticas participativas, notadamente a adoção dos OP. Isso porque, como visto, a variável ideológica é fortemente explicativa para as mesmas e o PT foi o partido que mais promoveu a participação por meio dos OP no país.