Interfaces das interfaces socioestatais: ouvidorias, conselhos gestores e Facebooks governamentais

Interfaces of Socio-State Interfaces: Ombudsmen, Management Councils and Institutional Facebooks

Lígia Helena Hahn Lüchmann ligia@cfh.ufsc.br

Universidade Federal de Santa Catarina, Brasil

No campo de estudos sobre participação e teoria democrática, o Brasil tornou-se referência de inovação democrática ( Smith, 2019) por ter criado políticas participativas inovadoras, a exemplo do orçamento participativo (OP), internacionalmente reconhecido. Trilhando caminhos próprios, diferentes países do mundo adotaram programas de OP, além de ampliarem significativamente outras modalidades participativas, muitas delas em formato digital. No Brasil, modalidades presenciais e digitais de participação também foram se multiplicando no âmbito das instituições governamentais. Em que pese o contexto atual de desmonte da participação institucional no país ², o fato é que, no decorrer das últimas décadas, diversas instituições participativas (IP), como os conselhos gestores e as conferências de políticas públicas, se expandiram para muitas áreas de políticas públicas nas três esferas de governo - municipal, estadual e nacional -, alcançando mais de 30 mil conselhos em âmbito municipal e mais de 100 conferências nacionais, na década de 2010. Testemunhamos também a expansão das ouvidorias, das audiências e consultas públicas, e de ferramentas digitais, a exemplo dos Facebooks governamentais.

Essas diferentes modalidades de interfaces socioestatais, e que promovem algum tipo de aproximação e de diálogo entre cidadãs e cidadãos com atores e setores governamentais, desenham um quadro de pluralização da participação institucional no país que desafia as abordagens no campo dos debates sobre teoria democrática e governança, em especial pela crescente criação de instrumentos de participação não presenciais que, se por um lado potencializam a expressão de novas vozes sociais, também ecoam novos ruídos na capacidade de escuta, diálogo e coordenação entre diferentes espaços, mecanismos e instrumentos de comunicação entre governo e sociedade. Expressões como Democracia Digital, E-participação, E-democracia, Governança Eletrônica, Ciberdemocracia, entre outras, têm se somado e dialogado com as perspectivas participativas e deliberativas da teoria democrática ao analisarem os potenciais de incremento da participação política proporcionado pela infra-estrutura tecnológica das redes digitais ( Gomes, 2005; Dahlberg, 2011). Nesse campo, a ideia de Governo Aberto, embora incorpore e reconheça a importância da dimensão tecnológica da participação, busca superar os limites e desafios organizacionais, tecnológicos e políticos dos governos tendo em vista a criação de um modelo de interação sociopolítica pautado nos princípios da transparência, participação e colaboração nos processos de implementação, controle e avaliação de políticas públicas ( Lee & Kwak, 2011; Cruz-Rubio, 2015). Assim, a expressão de demandas presenciais e digitais implicaria em algum grau de coordenação, diálogo e interlocução na formação de redes colaborativas e comunicativas entre Estado e sociedade.

Convém destacar que, no Brasil, boa parte das interfaces criadas foi se estruturando como modelos participativos que foram replicados, embora as especificidades regionais e locais, em todo o território nacional. Os anos de 1990 foram marcados por um processo de reforma do Estado que, fortalecido pela agenda internacional ligada ao New Public Management (Nova Gestão Pública/NGP), com forte estímulo de agências internacionais, como o Banco Mundial, desempenhou um papel central na transferência da noção de governança como um instrumento para promover reforma econômica de corte neoliberal ( Zurbriggen, 2014; Oliveira, Lotta & Cavalcante, 2016). “A ideia central era a necessidade de ampliação da transparência e responsabilização dos agentes estatais, elemento imprescindível para que o Estado atuasse de maneira mais condizente com um contexto democrático” ( Oliveira, Lotta & Cavalcante, 2016, p.16). Como resultante, testemunhamos a ampliação dos espaços de troca de fluxos de informação entre agências estatais e setores sociais com diferentes propósitos, interesses e estratégias políticas, e em diferentes contextos e dinâmicas sociopolíticas, conformando um quadro de fragmentação, dispersão e de superposição institucional. Como analisado por Pó e Abrucio (2006), a replicação das interfaces em diferentes setores e agências estatais no Brasil, geralmente ocorre por meio de uma espécie de mimetismo, caracterizado pela reprodução de modelos em contextos diferentes, e sem avaliar as suas sobreposições.

O reconhecimento da necessidade de uma maior integração mobilizou, a partir de iniciativas do governo federal de Dilma Rousseff, um processo de discussão para a construção de um sistema de participação que culminou no Decreto n. 8.243/2014 visando instituir uma Política e um Sistema Nacional de Participação Social (PNPS) incorporando, além dos conselhos e conferências, outros instrumentos de participação, como os fóruns, audiências públicas e ambientes virtuais. Os avanços daquela proposta de construção de um sistema participativo, em que pesem alguns de seus limites ³, e de sua esmagadora derrota política consagrada pela emissão, no atual governo conservador de Jair Bolsonaro, de um decreto substitutivo que promove a extinção de várias instâncias participativas, demonstrava uma forte sensibilidade à necessidade de maior articulação e coordenação entre as diferentes interfaces socioestatais.

Em que pese os atuais retrocessos no campo da participação institucional, o fato é que convivemos com um rico, porém desconexo legado de interfaces socioestatais construídas nessas últimas décadas no país: conselhos, conferências, OPs, ouvidorias, consultas públicas, audiências públicas e dispositivos digitais têm materializado diferentes encontros entre setores sociais e governamentais, com origens, atribuições e formatos muito diversos. Além desses formatos mais institucionalizados, os estudos também vêm analisando as modalidades de interface de caráter mais informal, a exemplo das relações - colaborativas e/ou conflitivas - entre movimentos sociais e agências governamentais ( Abers, Serafim & Tatagiba, 2014; Carlos, Dowbor & Albuquerque, 2017).

Voltado exclusivamente para as interfaces criadas no interior dos aparatos governamentais, e instigado pela identificação da ocorrência de diálogo entre essas interfaces, o presente trabalho apresenta, como resultado de pesquisa sobre as “interfaces das interfaces socioestatais” (CNPq), alguns dados que apontam para diferenças importantes entre as interfaces na sua capacidadede de promover maior articulação, e que são decorrentes de alguns fatores, quais sejam: as diferentes competências e atribuições, as trajetórias e características das áreas de políticas públicas, os desenhos institucionais, e o papel dos atores políticos, burocráticos e sociais.

Visando capturar elementos empíricos suscitados por essa preocupação, a pesquisa recortou, a partir de um mapeamento geral dos diferentes programas e dispositivos de interfaces socioestatais no âmbito do governo do Estado de Santa Catarina e da Prefeitura Municipal de Florianópolis, três modalidades de interfaces, quais sejam, as ouvidorias, os conselhos gestores e os Facebooks governamentais. O estudo privilegiou o mapeamento das interfaces socioestatais em dois níveis de governo (municipal e estadual), investigando essas três modalidades em diferentes áreas de políticas públicas, quais sejam, saúde, assistência social e meio ambiente. Como sugerido no estudo de Pires e Vaz (2014), há diferenças no padrão de interfaces de acordo com a área da política pública, em especial entre as áreas voltadas para a Proteção e Promoção Social (saúde, assistência social e educação) e as áreas de Desenvolvimento Econômico e Infraestrutura. Além de contarem com interfaces mais coletivas e deliberativas, áreas como as de saúde e assistência social registram uma trajetória de participação em conselhos mais universalizada, estruturada e sistêmica. Destaque para a importância da indução federal (Gurza, Lavalle & Barone, 2015) e para o papel desempenhado pelas respectivas comunidades de política (Côrtes, 2015; 2017).

Inspirada pelas dimensões analíticas anteriormente apresentadas, a pesquisa se alicerçou nas seguintes perguntas: qual é o sentido e o papel dessas diferentes interfaces no interior de um conjunto mais amplo de mecanismos e instituições participativas? Em que medida essas interfaces dialogam entre si, garantindo algum nível de retroalimentação, ou são criadas de forma isolada e fracionada, obedecendo a distintas lógicas e interesses político-governamentais? Quais sãos os fatores que operam na maior ou menor conexão entre elas?

A pesquisa contou com duas fases de levantamento de dados e informações. A primeira fase buscou realizar um mapeamento geral das interfaces a partir de pesquisa na internet, nas respectivas páginas das Secretarias de Governo nas áreas da saúde, assistência social e meio ambiente, nas esferas estadual e municipal. A análise de documentos permitiu identificar características do desenho institucional e as competências e atribuições das interfaces investigadas. Na segunda fase, e tendo em vista identificar conexões entre as três modalidades de interfaces socioestatais, foram realizadas, além de conversas e encontros mais informais, 15 entrevistas com os diferentes operadores das interfaces (ouvidores, secretários de conselhos e operadores de Facebook), visando levantar informações sobre objetivos, funcionamento e relações com outras interfaces socioestatais. No caso dos conselhos gestores, a pesquisa também contou com o mapeamento dos registros, nas Atas das reuniões (referentes aos anos de 2017 e 2018), de menções a outras interfaces, quais sejam: conselhos, conferências, consultas públicas, audiências públicas, planos diretores, Câmara de Vereadores, Assembleia Legislativa, ouvidorias, fóruns da sociedade civil, Facebooks, blogs e outros dispositivos online. Essa lista de interfaces também foi utilizada para o mapeamento dos registros de interfaces junto aos Facebooks governamentais. No caso da esfera estadual, foram mapeados os Facebooks das secretarias estaduais da saúde, assistência social e do Instituto de Meio Ambiente, setor responsável pela política de meio ambiente no âmbito estadual (de janeiro de 2018 a abril de 2019). Para o caso de Florianópolis, pesquisamos as postagens do Facebook da Prefeitura Municipal, (PMF) no mesmo período, uma vez que as secretarias das três áreas, no âmbito da PMF, não contarem com páginas próprias no Facebook.

Tendo em vista apresentar os resultados da pesquisa, o trabalho está dividido em três partes. A primeira parte apresenta o conceito de interfaces socioestatais ⁴ em diálogo com elementos do campo da teoria democrática e das políticas públicas que dão alicerce às categorias analíticas que julgamos oportunas, mediante os achados empíricos, para a análise sobre as interfaces das interfaces socioestatais. A segunda parte está reservada para a apresentação dos resultados da pesquisa junto às três modalidades de interfaces, seguida, na terceira e última parte, da apresentação de um quadro geral que sistematiza os principais achados do estudo, destacando as principais diferenças encontradas.

Como vimos, são múltiplas as modalidades de participação, incluindo as Instituições Participativas (IP) ⁵, a exemplo dos conselhos gestores, orçamentos participativos e as conferências de políticas públicas. O conceito de interfaces socioestatais registra um panorama mais amplo de interações entre Estado e sociedade, incluindo mecanismos e dispositivos individuais, digitais e informais.

Baseados nos trabalhos de Long (1999) e Roberts (2001), Isunza Vera e Hevia (2006) definem o conceito de interface como:

“Un espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se interrelacionan no casual sino intencionalmente. Un tipo especial de interfaz es el espacio donde actores societales y estatales se encuentran (por lo tanto, las definimos como interfaces socioestatales). Estas interfaces socioestatales están determinadas estructuralmente tanto por la política pública como por los proyectos sociopolíticos de los actores (estatales y societales) concernidos” ( Isunza Vera & Hevia, 2006, p.61).

Vemos, nesta definição, três dimensões da ideia de interfaces socioestatais, quais sejam, serem espaços de encontros e/ou comunicação entre atores sociais e governamentais; cujas trocas e intercâmbios não estão isentas de conflitos; e, estarem vinculadas aos diferentes aparatos governamentais, sofrendo, portanto, influências de acordo com a política pública e os interesses e projetos dos diferentes atores - políticos e sociais - envolvidos. Os autores apresentam uma classificação das interfaces que captura uma ampla variedade de modalidades, sejam interfaces de base mais informativa ou política, o que inclui exemplos como as ouvidorias, os sítios na internet, as consultas públicas, as Instituições Participativas (IPs), as plataformas digitais, entre várias outras, materializando diferentes relações entre Estado e sociedade em um cenário com múltiplos pontos de acesso, e preenchido por diferentes formatos e atribuições. Diante desse cenário, encontramos diversas possibilidades de classificação das interfaces, seja pela função e grau de empoderamento (consultivas, deliberativas ou executivas); de formalidade/institucionalização (mais ou menos amparadas por atos normativos e legislação específica); pelo tipo de inclusão de atores sociais (se indivíduos e/ou grupos); e pelo grau de regularidade (se permanentes ou episódicas) ( Pires & Vaz, 2014; Gurza Lavalle & Isunza Vera, 2010).

Diante desse quadro, podemos dizer que, e seguindo a reflexão de Hevia e Isunza Vera (2010), se há um déficit de participação, este déficit não parece estar na oferta de espaços e mecanismos participativos, mas sim na forma como eles são utilizados. No campo de estudos sobre teoria democrática e participação, encontramos vários limites e problemas neste sentido, como manipulação política, invisibilidade, desigualdades cognitivas e socioeconômicas, falta de comprometimento político ( Fung, 2015; Smith, 2019), além da fragmentação e superposição de funções.

Além de avaliações internas, vários estudos vêm apontando para a necessidade de se olhar para as dinâmicas participativas de uma forma mais abrangente, seja no sentido de analisar os múltiplos canais de engajamento no interior de determinadas inovações democráticas, como são os casos de orçamentos participativos e das assembleias de cidadãos que utilizam diferentes ferramentas participativas ( Spada & Allegretti, 2017) ⁶; seja no sentido de analisar as interfaces socioestatais inseridas nas diferentes estruturas de poder político ( Almeida & Tatagiba, 2012; Gurza Lavalle, Houtzager & Castello, 2006), ou ainda no intuito de situar a sua inserção em um sistema deliberativo ( Faria, Silva & Lins, 2012), ou em uma “arquitetura da participação” ( Isunza Vera & Gurza Lavalle, 2012; Teixeira, Souza & Lima, 2012).

Avaliando os tipos de interface socioestatal na esfera federal, Pires e Vaz (2014, p.87) apontam para a pertinência da ideia de ecologia, e que “remete à percepção de um sistema complexo, composto por partes/unidades diferenciáveis (tipos) que tendem a desempenhar funções específicas (papéis) e naturalmente se associar às estruturas e ambientes (áreas temáticas) nas quais sua contribuição faça sentido e seja necessária”. Encontramos essa ideia de ecologia em debates mais recentes da teoria democrática, como são os estudos sobre os sistemas deliberativos ( Dryzek, 2010; Warren, 2012; Hendriks, 2006), ressaltando a necessidade de se reconhecer: a) outros espaços, atores e lógicas de atuação política e seus impactos e relações com procedimentos deliberativos mais específicos; b) as configurações das estruturas de poder político governamental que acomodam e dão ancoragem às instituições e práticas deliberativas; e c) as conexões entre as diferentes esferas discursivas, consideradas condição sine qua non para a existência democrática. Afinal, como ressaltado por Mendonça (2016, p.8), a ideia de sistema implica em que “uma parte deve afetar a outra (s)”, o que requer a identificação de indutores de conexão, a exemplo da atuação da burocracia, das comunidades e coalisões políticas, da mídia, além dos desenhos e regras institucionais (Mendonça, 2016; Faria, 2017).

No âmbito dos estudos sobre governança, modelos como os de Governo Aberto e Redes de Governança ( Lee & Kwak, 2011; Cruz-Rubio, 2015; Cavalcante & Camões, 2015; Sorensen & Torfing, 2007) se aproximam de perspectivas mais integradoras e coordenadas de processos deliberativos. Em que pesem as diferentes denominações, o enfoque mais geral está voltado para o incremento de processos de controle social e de accountability nos quais “o cidadão passa a desempenhar um papel de mais destaque se comparado à visão de ‘cliente’, inicialmente propagada pelo NGP” ( Cavalcante & Camões, 2015, p.10), o que demandaria a criação de espaços de participação que promovam a colaboração e a interação entre governo e sociedade nos processos de implementação, controle e avaliação de políticas públicas, consolidando governos relacionais a partir de redes colaborativas como formas predominantes de conduta sociopolítica dos assuntos públicos ( Cruz-Rubio, 2015).

Nesse debate voltado para a ideia de um sistema interconectado e integrado, Sorensen e Torfing (2007) apontam para uma característica importante, qual seja, a de que as redes de governança se constituem como processos complexos e dinâmicos cujas forças, em muitos casos, se minam mutuamente, confirmando o reconhecimento de que a tomada de decisão política não se limita às estruturas formais do governo, e de que as políticas públicas são formuladas e implementadas por meio de um conjunto diferenciado de instituições, mecanismos e processos, sejam formais e informais; permanentes e episódicos. Assim, distintos de padrões centralizados e hierárquicos de governo, esses processos são multidimensionais, conformando multi-camadas que contam com múltiplos atores e pontos de acesso junto aos diferentes setores de políticas públicas ( Sorensen & Torfing, 2007). No campo das políticas públicas, noções com as de redes e/ou comunidades de políticas procuram espelhar essa complexidade, reconhecendo que os processos decisórios ocorrem de forma segmentada e com a participação de diferentes setores sociais, além dos agentes governamentais ( Cortes, 2015). Mesmo no âmbito de cada modalidade de interface, e que conta com um grau razoável de uniformização, a exemplo dos conselhos, não encontramos maior capacidade de articulação. Pesquisa de Corrêa (2012), por exemplo, voltada para a análise das interfaces entre as áreas da educação, assistência social e criança e adolescente conclui que “os Conselhos fatiam, seguindo a lógica de suas respectivas áreas, a dimensão complexa e relacional do social. Assim, não integram suas ações, não se comunicam e não se articulam” (Corrêa, 2012, p.115). Em boa medida, as conexões, quando ocorrem, são derivadas da atuação múltipla dos atores (conselheiros) que assumem cadeiras nesses espaços ⁷.

Convém ainda assinalar para os diferentes momentos, objetivos, sentidos e funções de criação das interfaces em relação ao ciclo de políticas públicas. De acordo com Comparato (2016), mesmo que de forma limitada, boa parte das interfaces, a exemplo dos conselhos, audiências públicas e leis de iniciativa popular, atuam nos estágios iniciais do ciclo das políticas públicas, contribuindo para a formação da agenda. Já outras modalidades, como os plebiscitos, referendos e instâncias do orçamento participativo podem contribuir para a tomada de decisão. Distintas desses mecanismos, as ouvidorias, por exemplo, atuam no momento da implementação das políticas, constituindo-se como “um instrumento valioso para os gestores públicos, que têm à disposição uma ferramenta muito útil para saber de que maneira os programas governamentais chegam ao cidadão e como este enxerga as mais variadas prestações de serviços públicos” ( Comparato, 2016, p.49).

Destaque para o crescimento das ferramentas digitais nesse campo, o que vem estimulando o desenvolvimento de estudos sobre democracia digital e o funcionamento das diferentes modalidades de e-participação como novas oportunidades de consulta e diálogo entre governos e cidadãos ( Medaglia, 2012). Nesse campo de debate encontramos, para além de diferentes concepções ( Dahlberg, 2011) e graus ( Gomes, 2005) de democracia digital, vários limites no uso dessas ferramentas, como as desigualdades de acesso e de controle, a manipulação e a fragmentação da informação ( Papacharissi, 2002). Novos termos, como o de polity simulation (simulação de política) vêm sendo criados para identificar a sofisticação na manipulação de informações (áudios, textos e imagens) na internet, gerando riscos à própria democracia, em especial em sociedades com baixo nível de escolarização ( Deep Fakes são ameaça no horizonte, 2018).

No caso dos sites governamentais, seu uso tem servido mais como “dispositivos de informação” ( Meneses & Cardoso, 2018) voltados ao marketing político, ou ainda mais como “meios de delivery dos serviços públicos do que formas de acolhimento da opinião do público com efeito sobre os produtores de decisão política” ( Gomes, 2005, p.221). Além disso, na medida em que esses meios digitais são acrescentados em meio a vários outros dispositivos, há que se analisar as tensões entre eles. De toda forma, “por mais que a internet ofereça inéditas oportunidades de participação na esfera política, tais oportunidades serão aproveitadas apenas se houver uma cultura e um sistema políticos dispostos (ou forçados) a acolhê-los” (Gomes 2005, p.221).

Um elemento comum a essas diferentes modalidades de interfaces socioestatais é o seu vínculo com o aparelho estatal, uma vez que estamos tratando de mecanismos ou instituições que operam no interior do aparato governamental. Essa inserção governamental tem implicações centrais na análise acerca da maior ou menor capacidade articulatória desse campo, em especial, a partir do reconhecimento de que: a) o Estado caracteriza-se por múltiplos e diferentes níveis de organização, e que operam em meios estruturais que sofrem diferentes tipos de influência e de pressão social ( Evans, Rueschmeyer & Skocpol, 1985; Migdal, 1994); b) a volatilidade política resultante do processo eleitoral, o que amplifica dinâmicas erráticas na criação, manutenção e evolução institucional, com impactos importantes no campo das interfaces socioestatais ( Frey 2000; Levitsky & Murillo, 2013); c) além dos atores políticos, há também que se considerar o papel das/os burocratas estatais nos processos de formulação, implementação e avaliação das políticas, na medida em que os estudos apontam a discricionaridade dos burocratas, sejam os de nível de rua ( street level bureaucrats, Lipsky, 1980), sejam os de médio escalão, mostrando como esses atores tanto podem promover inovações e soluções de problemas emergentes, como podem também reproduzir situações de desigualdade e de subordinação à posições sociais estruturais ( Pires, 2019); d) além dos diferentes níveis de governo - municipal, estadual e federal -, o Estado operacionaliza as suas atividades por meio da setorialização das diferentes áreas de políticas públicas, e que apresentam diferenças em termos de trajetória, recursos e poder. Como apontado anteriormente, essas diferenças trazem rebatimentos importantes no campo da participação. Voltado para o nível federal, o estudo de Pires e Vaz (2014) registrou a ocorrência de um certo padrão entre tipos de interfaces e áreas de políticas públicas: “enquanto interfaces como conselhos e conferências apresentaram maior vínculo relativo aos programas da área de Proteção e Promoção Social, audiências e consultas públicas e reuniões com grupos de interesse se apresentaram mais associadas às temáticas de Infraestrutura e Desenvolvimento Econômico, respectivamente” (Pires & Vaz, 2014, p.86). Essas diferenças também foram encontradas no estudo sobre a realidade mexicana, identificando uma maior diversidade de interfaces socioestatais no campo das políticas sociais, ao contrário dos campos da seguridade pública e da política fiscal e financeira ( Hevia & Isunza Vera, 2010); e) a dimensão do desenho institucional, ou das regras, critérios e normas de operacionalização da participação, e que envolvem as formas como incorporam os cidadãos e/ou as associações e a articulação com outras interfaces socioestatais ( Lüchmann, 2014; 2020; Smith, 2019; Mendonça, 2016; Faria 2017); e f) o papel desempenhado por redes de comunidades de políticas e por atores sociais ( Cortes, 2015; Faria, 2017). De forma mais ou menos combinada, essas dimensões são consideradas elementos importantes para a compreensão da ocorrência de maior ou menor conexão entre as diferentes interfaces socioestatais.

Tendo em vista identificar os diferentes programas e dispositivos de interfaces socioestatais no âmbito das Secretarias de Saúde, Assistência Social e Meio Ambiente do governo do Estado de Santa Catarina e da Prefeitura Municipal de Florianópolis, apresentamos nos Quadros 1 e 2, além das informações referentes a essas áreas de políticas públicas, informações sobre a ocorrência de interfaces em outras duas áreas - segurança e administração - que apresentam, ao contrário das selecionadas, o menor número de interfaces socioestatais ⁸.

Quadro 1
Interfaces identificadas nas Secretarias Estaduais do Governo de Santa Catarina

Quadro 2
Interfaces identificadas nas Secretarias Municipais da Prefeitura de Florianópolis

Como podemos visualizar, há diferenças significativas entre as diferentes áreas de políticas públicas, tanto em termos numéricos quanto no que diz respeito às modalidades de interfaces socioestatais encontradas. Vemos que as ouvidorias se constituem como a única modalidade que comparece em todas as áreas, nos dois níveis de governo. Podemos perceber também algumas diferenças e similaridades entre a esfera estadual e municipal. No caso das diferenças, encontramos algumas interfaces no âmbito estadual como o Twitter, o Facebook e os fóruns, que não foram identificadas nas páginas das secretarias do governo municipal ⁹. No caso das similaridades, encontramos, nas duas esferas de governo, os desníveis entre as áreas, conforme já destacado, em especial na assistência social, em função do registro de diversos conselhos que representam demandas de diferentes setores e segmentos sociais. Destaque também para uma maior variedade de interfaces nas áreas da saúde e de meio ambiente.

A maioria das interfaces mapeadas não apresenta competência decisória, portanto, de poder de tornar as suas proposições em caráter vinculante. Dentre as três modalidades mapeadas, apenas os conselhos gestores cumprem essa função. Esse reconhecimento é importante tendo em vista que não se pode exigir atribuições para além daquelas para as quais foram criadas. Avaliar uma ouvidoria implica em analisar a sua capacidade de ouvir, processar e responder às demandas dos cidadãos, diferente daqueles conselhos gestores que foram criados para discutir, formular e aprovar políticas públicas a serem levadas a cabo pelo poder governamental. Diante disso, um olhar relacional pretende analisar em que medida, por exemplo, os espaços de discussão e de formulação de políticas, a exemplo dos conselhos, são alimentados por canais institucionais que recolhem diferentes demandas, denúncias e queixas sociais, a exemplo das ouvidorias e dos Facebooks governamentais.

III.2. Interfaces nos conselhos gestores

Os Conselhos Gestores são instituições participativas importantes no cenário das interfaces socioestatais na medida em que, em boa parte dos casos, são amparados por legislação e responsáveis pela discussão e deliberação de políticas públicas em suas respectivas áreas de atuação. A partir da Constituição de 1988, alguns conselhos tornaram-se obrigatórios em áreas de políticas, como saúde, assistência social e criança e adolescente. Desde então, esse modelo participativo veio se expandindo pelo sistema político brasileiro, tornando-se referência para um conjunto mais variado de políticas, mesmo que com especificidades e variações.

Os Conselhos Gestores são, portanto, interfaces socioestatais de caráter público que, ancoradas na participação de setores da sociedade civil organizada, estão voltadas para a discussão, formulação e fiscalização das políticas em suas respectivas áreas de atuação.

No Quadro 3 apresentamos os anos de criação dos Conselhos Gestores nas três áreas, no âmbito do governo estadual de Santa Catarina e do município de Florianópolis.

Quadro 3
Ano de criação dos Conselhos Gestores

Como é possível observar, os anos de criação desses conselhos concentram-se no primeiro período de criação dos Conselhos Gestores a partir da Constituição de 1988, entre fins da década de 1980 e fins da década de 1990. Boa parte desses conselhos foi reestruturada no mesmo momento em que novos conselhos surgiam, durante a década de 2000, como os de Direitos da Pessoa com Deficiência, de Promoção da Igualdade Racial e de Direitos das Mulheres.

Antes de apresentarmos o resultado da consulta às Atas de reuniões dos conselhos ¹⁴, selecionamos as informações, nos regulamentos, das competências de cada Conselho no que se refere à ocorrência de interfaces com outros mecanismos participativos.

O Conselho Municipal de Saúde de Florianópolis (CMS) foi criado pela Lei Municipal nº 3.291 de 1989, caracterizando-se enquanto um colegiado permanente e deliberativo que propõe, acompanha e fiscaliza as políticas na área da saúde no município ¹⁵. Compete ao Conselho Municipal de Saúde, entre outras atribuições:

1. I

   promover e coordenar em conjunto com a Secretaria Municipal de Saúde, a cada quatro anos, ou em caráter extraordinário, quando necessário, a Conferência Municipal de Saúde, bem como, as demais conferências da área da saúde;

2. II

   promover e coordenar, em conjunto com a Secretaria Municipal de Saúde, anualmente, o Fórum dos Conselhos Locais de Saúde do Município de Florianópolis;

3. III

   apoiar a criação, organização e acompanhamento do funcionamento dos conselhos locais e distritais de saúde, decorrentes do processo de descentralização no âmbito do município de Florianópolis.

O Conselho Estadual de Saúde de Santa Catarina (CES-SC) foi criado em junho de 1993, conforme determinação da Lei nº 9.120 e caracteriza-se enquanto órgão colegiado permanente e deliberativo. Ao conselho competem as funções de fiscalizar e formular estratégias referentes à execução da política estadual de saúde: ¹⁶ De acordo com o Art. 4º, são atribuições do Conselho Estadual de Saúde, entre outras:

1. VII

   articular-se com a secretaria de Estado da Educação, Cultura e Desporto e com o Conselho Estadual de Educação quanto à criação de novos cursos de ensino superior na área da saúde, no que concerne à caracterização das necessidades sociais do Estado;

2. XIII

   Convocar, em caráter extraordinário, a Conferência Estadual de Saúde, nos termos da Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990 (SANTA CATARINA, 1993).

O Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) de Florianópolis foi criado em 1996, de caráter obrigatório e de composição paritária entre sociedade civil e Estado. O conselho se configura como órgão colegiado deliberativo e permanente e as suas atribuições são, de acordo com o Art. 4º da Lei nº 8049, 19 de novembro de 2009, compete ao conselho:

1. XI

   convocar a conferência municipal de assistência social, conforme as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), bem como aprovar as normas de funcionamento das mesas, constituir a comissão organizadora e o respectivo regimento interno;

2. XXIII

   estabelecer e fortalecer a interlocução com os demais Conselhos das políticas setoriais.

O Conselho Estadual de Assistência Social (CEAS) de Santa Catarina foi criado em 1995 e configura-se enquanto um órgão colegiado permanente e deliberativo, de composição paritária. De acordo com a Lei n°10.037 (26 de dezembro de 1995), alterada pela Lei nº 10.793/98 (2014), compete ao CEAS, entre outros:

1. IX

   articular-se com os Conselhos Nacional e Municipais de Assistência Social, bem como com organizações da sociedade civil, instituições nacionais e estrangeiras, por intercâmbio, convênio ou similar, visando a superação de problemas do Estado;

2. XI

   convocar ordinariamente a cada 02 (dois) anos, ou extraordinariamente, por maioria absoluta dos seus membros, a Conferência Estadual de Assistência Social, que terá a atribuição de avaliar a situação da assistência social no Estado e propor diretrizes para o aperfeiçoamento do sistema;

3. XVII

   acompanhar em conjunto com a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Social e da Família a implantação dos Conselhos Municipais, assim como a composição e alteração das respectivas diretorias.

O Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente de Florianópolis (COMDEMA) foi criado em 1995 como órgão colegiado deliberativo vinculado à Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano. De acordo com a Lei nº 8130/ 2010, não encontramos competência articuladora neste conselho. Da mesma forma, o Conselho Estadual de Meio Ambiente de Santa Catarina (CONSEMA-SC) criado em 1993 como órgão colegiado deliberativo e de participação paritária e associado à Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável (SDS), não apresenta atribuições de interface no plano legal.

Diante disso, vejamos o quadro geral de registro de interfaces identificadas nas Atas dos conselhos ( Quadros 4 e 5), tanto no âmbito municipal, como estadual:

Quadro 4
Registro das interfaces identificadas nas atas dos Conselhos Municipais

Quadro 5
Registro das interfaces identificadas nas atas dos Conselhos Estaduais

A partir da exposição acima, e visando a uma avaliação comparativa que leve em conta as diferenças de nível governamental (Estado e Município) e de áreas de políticas públicas, ressaltamos que:

• Dentre as três áreas analisadas, a área da Saúde se sobressai nas menções a outras interfaces socioestatais, no plano municipal. Além de manter uma importante conexão com a Câmara de Vereadores, os maiores destaques são para as relações com outros conselhos e com conferências, em boa medida em decorrência da própria legislação, que especifica atribuições neste sentido. Destaque também para algumas características do desenho institucional do sistema conselhista nesta área, uma vez que está estruturado, no âmbito municipal, em conselhos locais, ou distritais, existentes nas quatro regiões da cidade (Centro, Continente, Norte e Sul). Por outro lado, ressaltamos também a sua relação com diversos fóruns e organizações sociais, fruto não apenas da trajetória participativa desta área no país, servindo como modelo para outras áreas de políticas, como também da composição (tripartite) do conselho, formado por uma pluralidade de representantes sociais, profissionais, empresariais e governamentais. Não apenas o perfil desses representantes, mas dos funcionários (secretários do conselho) é também um elemento central, conforme pudemos observar para o caso do CMS de Florianópolis. ¹⁷

• Ainda no âmbito municipal, a área da Assistência Social ocupa o segundo lugar nos registros de menções a outras interfaces socioestatais, com destaque ao seu envolvimento com os fóruns, a exemplo do Fórum de Usuários do Estado de Santa Catarina, o Fórum Municipal dos Trabalhadores do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, e em especial o Fórum Municipal Permanente de Políticas Públicas de Florianópolis ¹⁸. Essa relação próxima com os fóruns também comparece no âmbito estadual. De acordo com a secretária executiva do Conselho Estadual de Assistência Social, “a sociedade civil no conselho estadual de assistência se organiza em três segmentos (fóruns): trabalhadores do SUAS, usuários do SUAS e entidades de assistência social, sendo um papel do conselho estimular a criação de fóruns (...) O Fórum Estadual Permanente de Assistência Social (FEPAS) é onde todos se encontram e debatem a pauta do conselho para identificar se podem contribuir com algo” ¹⁹. Sugerimos que essas relações apresentam características muito próximas das noções de redes e/ou comunidades de política ( Cortes, 2015; Capella & Brasil, 2015), enquanto articulações entre atores sociais, profissionais e governamentais que atuam e compartilham perspectivas comuns acerca da política. Assim, “as redes representam uma abordagem que, de certa forma, rompe com a dicotomia Estado-sociedade, ao entender que atores pertencentes aos quadros governamentais são também atores sociais e mantêm relações constantes com outros atores numa rede de relacionamentos” ( Capella & Brasil, 2015, p.63). Da mesma forma que a área da saúde, encontramos várias menções às conferências, atendendo as atribuições regimentais. Merece destaque, no entanto, a ausência, no âmbito municipal, de menções a outros conselhos gestores, contrariando atribuições especificadas na legislação ²⁰. Essa realidade não se reproduz no âmbito estadual, uma vez que registramos várias menções aos diferentes conselhos de direitos vinculados à pasta, fruto de investidas gerenciais e organizacionais ²¹.

• Dentre as três áreas, a do Meio Ambiente é a que apresenta menor número de registros de interfaces socioestatais, tanto no plano municipal como estadual. No caso de menções a outros conselhos e a conferências, destacamos que essas não são atribuições de caráter legal e regimental. No entanto, e tendo em vista as peculiaridades da área, seria de se esperar um envolvimento maior com as modalidades de consultas, audiências públicas e Planos Diretores. Também bastante diferente das áreas da saúde e da assistência social, esses conselhos apresentam menor articulação com outras esferas sociais.

• No que diz respeito às relações com os legislativos (Vereadores e Deputados), ressaltamos duas observações. Por um lado, a atuação importante, no âmbito municipal, da área da Saúde e, em menor medida, da Assistência Social. Por outro lado, a ausência (nas atas), no âmbito dos conselhos estaduais, em especial nas áreas da saúde e do meio ambiente, de menções relativas ao legislativo estadual. No caso da assistência social, de acordo com a secretária do conselho estadual “há uma comissão na Assembleia, dirigida pela deputada Luciane Carminatti, que trata dos assuntos da política de assistência social na Câmara dos Deputados e que conta com a participação do Conselho Estadual da Assistência Social”.

• Embora em todos os casos pesquisados tenhamos encontrado poucos registros (ou ausentes) para as ouvidorias, ressaltamos o número, mesmo que ainda baixo, encontrado para o caso do Conselho Estadual de Assistência Social. Vale aqui ressaltar a importância dos perfis, tanto de agentes governamentais quanto da representação social nos conselhos.

• Finalmente, ressaltamos a quase ausência de registros referentes às ferramentas digitais. No entanto, em consulta aos Facebooks governamentais, identificamos algumas diferenças que merecem atenção, com destaque à área da assistência social em âmbito estadual.

No mapeamento mais geral das interfaces encontradas nas diferentes Secretarias de Governo Estadual (Santa Catarina) e Municipal (Florianópolis), podemos dizer que as ouvidorias se constituem como a única modalidade que comparece em todas as áreas mapeadas, nos dois níveis de governo. No caso das outras interfaces, vemos algumas diferenças e similaridades entre a esfera estadual e municipal. No âmbito do governo estadual, encontramos algumas interfaces, como o Twitter, o Facebook e os fóruns, que não foram identificadas nas páginas das Secretarias do governo municipal ²⁸. Vemos, no caso das similaridades, os desníveis entre as áreas, com destaque para a área da Segurança Pública, a menor em ocorrência de interfaces socioestatais em comparação com a área da Assistência Social. Para esta área, destaque para o registro dos Conselhos de diversos setores e/ou minorias sociais. Destaque também para uma maior pluralidade de interfaces nas áreas da Saúde e de Meio Ambiente.

A partir dos nossos dados, procedemos a uma sistematização das características mais gerais dessas três modalidades, conforme o Quadro 6.

Quadro 6
Características e interfaces das interfaces socioestatais

Diante deste quadro, podemos dizer que:

• As Ouvidorias ocupam um lugar importante nos processos de execução das políticas públicas. Sua principal função é a de ouvir, processar e responder às demandas dos cidadãos com relação ao desempenho da administração pública. Trata-se de uma interface socioestatal com forte grau de responsividade, garantida por lei. A participação é de âmbito privado (sigiloso), e apresenta, crescentemente, certa capacidade de alcance social. No que diz respeito às suas relações com outros mecanismos participativos, ou interfaces socioestatais, encontramos importante grau de “insulamento institucional”.

• Os Conselhos Gestores ocupam um lugar de destaque nos processos de formulação, deliberação e fiscalização das políticas públicas. Sua principal atribuição é a de promover debates públicos sobre as políticas, fiscalizando a sua execução pela administração governamental. Em que pese o baixo grau de alcance da participação, se comparados aos Facebooks, são os espaços que apresentam maior capacidade de promoção de interfaces com outras instâncias participativas, com destaque para as áreas da Saúde e da Assistência Social.

• O Facebook ocupa um lugar periférico na definição e implementação das políticas públicas. Sua principal função é a de interagir, entreter e divulgar notícias, campanhas e determinadas ações governamentais, servindo como importante veículo de propaganda governamental. Trata-se de uma interface socioestatal de base informal, com alta capacidade de alcance social. No que diz respeito às suas relações com outros mecanismos participativos, encontramos diferenças importantes, com destaque positivo para a área (no âmbito estadual) da assistência social.

Além das diferenças entre as três modalidades, encontramos também diferenças, na mesma modalidade, entre as áreas de políticas públicas e os níveis governamentais, e que estão alicerçadas nas trajetórias, competências, recursos, perfis e graus de articulação de atores, e desenhos institucionais. Como vimos, as (extensas) atribuições regimentais dos conselhos de Saúde e Assistência Social incluem, diferente das ouvidorias, dos conselhos de Meio Ambiente e dos Facebooks, atribuições no sentido de atuar e se relacionar junto a outros conselhos, fóruns e conferências. Destaque também para as características do desenho institucional, como a ocorrência de outros espaços participativos (Conselhos Locais de Saúde), as regras de composição, o grau de formalidade e os formatos de interação social. Ressalta-se também a importância do perfil político dos governos e, em especial, dos dirigentes e dos agentes (burocracia) que administram as interfaces socioestatais. E ainda, a trajetória histórica de participação e envolvimento social que caracteriza as diferentes áreas de políticas públicas.

Embora os limites do escopo deste estudo, em especial mediante a complexidade dada pela variedade de programas e dispositivos participativos no âmbito das agências e estruturas governamentais e pelas especificidades locais e regionais, o mesmo reforça a importância de se ampliar, de forma relacional, o entendimento desse fenômeno, uma vez que, se é certo que cada uma das modalidades tenha origem, trajetória e características próprias, o fato de serem espaços que, de forma diferenciada, recolhem queixas, opiniões e demandas da população, instiga a se pensar nas possibilidades e limites de promoção de maior diálogo e coordenação, como sugerido por correntes da teoria democrática e da governança.

CEAS: Conselho Estadual de Assistência Social

CEI: Conselho Estadual do Idoso SC

CEPA: Conselho Estadual da Igualdade Racial

CEPIN: Conselho Estadual dos Povos Indígenas SC

CES-SC: Conselho Estadual de Saúde de Santa Catarina

CGU: Controladoria Geral da União

CMAS: Conselho Municipal de Assistência Social

CMS: Conselho Municipal de Saúde de Florianópolis

COMDEMA: Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente de Florianópolis

CONEDE: Conselho Estadual dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência SC

CONSEMA-SC: Conselho Estadual de Meio Ambiente de Santa Catarina

FEPAS: Fórum Estadual Permanente de Assistência Social

IP: instituições participativas

NGP: Nova Gestão Pública

OP: orçamento participativo

OSCs: Organizações da Sociedade Civil

PMF: Prefeitura Municipal de Florianópolis,

PNPS: Sistema Nacional de Participação Social

SDS: Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável

SEA: Secretaria de Estado da Administração

SUAS: Sistema Único de Assistência Social