Perspectivas Práticas Gestão municipal e corrupção na implementação de programas educacionais federais

Administración municipal y corrupción en la implementación de programas educativos federales

Municipal administration and corruption in the implementation of federal educational programs

Analisamos a gestão municipal brasileira em programas de educação com base nos relatórios da Controladoria-Geral da União (CGU) sobre irregularidades na implementação de programas federais em 2014. O objetivo é estudar os problemas que afetam a gestão de programas federais em municípios. A pesquisa contribui para o estudo sobre gestão municipal de programas federais, pois analisa os problemas que afetam programas específicos de forma mais detalhada que estudos similares, e contribui para estudos sobre a relação entre corrupção e gestão pública, ao reforçar achados de trabalhos anteriores que indicam que corrupção é problema menos frequente que má gestão.

Gestão municipal é um tema pouco abordado pela literatura brasileira apesar de sua importância para a implementação articulada das políticas na estrutura federativa (Veloso et al., 2011). Os municípios são entes fundamentais na implementação de políticas nacionais, mas as análises sobre os programas federais geralmente não estudam a gestão municipal.

Estudos recentes sobre a relação entre corrupção e gestão pública apontam que, nos municípios, os principais problemas são relativos à qualidade da gestão e não à corrupção, indicando a importância de se aprofundar análises qualitativas sobre a diversidade da gestão local.

Nossa análise reforça que os problemas na gestão municipal nacional são em maior parte decorrentes da fragilidade da gestão e não de corrupção. Esta existe, é um problema que deve ser enfrentado por meio de instrumentos específicos, mas não deve suplantar a preocupação com a melhoria da gestão. Além disso, reduzir corrupção não gera automaticamente mais qualidade dos serviços; pode acarretar economia e maior disponibilidade de recursos, mas melhorias na qualidade das políticas estão mais associadas a fatores como qualificação de servidores, organização de sistemas de administração e de produção de serviços, planejamento e avaliação das ações, e não só a aumento de recursos (Veloso et al., 2011).

A ampliação do papel dos municípios no financiamento e na gestão das políticas desde a Constituição de 1988 não foi acompanhada pelo aprofundamento da compreensão sobre sua gestão (Veloso et al., 2011). A literatura sobre municípios tratou pouco da gestão, concentrando atenção em outros temas, como participação política, desenvolvimento local, inovações e eficiência dos gastos (Bava, Paulics e Spink, 2002; Dowbor e Pochmann, 2010; Ferreira, Medina e Reis, 2014; Soares e Bava, 1998).

Este trabalho preenche uma lacuna da literatura sobre corrupção ao propor estudar políticas educacionais. Marin, Gama e Campelo (2014) e Rodrigues e Santos (2015) analisaram obras em saneamento, habitação e infraestrutura; Dias e colaboradores (2013), Avelino, Barberia e Biderman (2013), Peixoto e colaboradores (2012) e Jannuzzi (2011) analisaram programas em saúde; e Mendes (2004) analisou o Fundef, sob a ótica da gestão federal.

Estudar a gestão municipal em programas federais de educação também é importante por causa do processo de descentralização (Castro, 2010; Peres e Mattos, 2015), do expressivo volume de recursos transferidos pela União nessa área e da sua importância para a efetivação do direito à educação e para a redução das desigualdades (Pinto, 2014).

O esforço metodológico necessário para construir diagnósticos precisos sobre gestão municipal deve considerar as dificuldades impostas pelas circunstâncias brasileiras: multiplicidade de municípios e dispersão geográfica, reduzida disponibilidade de informações sobre gestão local em sítios governamentais e alta diversidade em questões administrativas, políticas, institucionais, econômicas e demográficas (Veloso et al., 2011).

As informações dos relatórios de fiscalização dos municípios da CGU permitem superar algumas dessas dificuldades, pois constituem a base de dados mais ampla e longeva sobre implementação de programas federais em municípios (Brasil, 2016). A fiscalização é realizada desde 2003 com metodologia que sofreu poucas mudanças até 2014, sendo fiscalizados mais de 2 mil municípios e publicados 2.381 relatórios até 2015 (Brasil, 2016).

A maior parte dos estudos que utilizaram os relatórios da CGU enfatizou o tema corrupção, associando a ocorrência de irregularidades a fenômenos como: efeitos da publicidade dos relatórios sobre eleição municipal (Ferraz e Finan, 2008), efeitos da corrupção na prova Brasil (Ferraz, Finan e Moreira, 2008) e efeitos dos mecanismos de responsabilização sobre a corrupção em saúde (Avelino, Barberia e Biderman, 2013). A natureza dos relatórios propicia estudos sobre corrupção, pois a fiscalização visa identificar irregularidades. Entretanto, esses mesmos estudos têm apontado que o problema mais frequente nos municípios não é corrupção, mas a dificuldade de realizar a gestão eficiente dos recursos públicos.

Os trabalhos que analisaram gastos em obras também concluíram que falhas na gestão constituem problema mais frequente que corrupção (Marin, Gama e Campelo, 2014; Rodrigues e Santos, 2015). Esse resultado é muito interessante, porque o gasto em obras - predominantemente realizadas no Brasil por empresas privadas contratadas pelos governos - constitui o tipo mais propenso à incidência de irregularidades definidas como corrupção por Ferraz e Finan (2008:70): “irregularidades associadas a fraude em contratações públicas, desvio de recursos públicos e sobre preço”. Além disso, análises recentes do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da União apontam a fragilidade dos controles governamentais sobre o gasto com obras (Ribeiro, 2012, 2014; Olivieri, 2016). Ou seja, suposições sobre a gravidade do problema da corrupção nos municípios têm sido redimensionadas por análises baseadas nas fiscalizações, as quais, ressalte-se, visam identificar irregularidades.

Se análises sobre as irregularidades de gasto em obras concluem que o problema mais frequente é má gestão, tal como os trabalhos que analisaram gastos em outras áreas, então é preciso reduzir o foco dos estudos na corrupção e concentrar a atenção em questões relativas à qualidade da gestão. Entendemos que os resultados dos estudos indicam que é preciso aprofundar nosso conhecimento sobre as especificidades da gestão no contexto municipal, o que não implica, de nenhuma forma, reduzir o esforço de combate à corrupção por meio de fiscalizações, investigações e qualificação de mecanismos e órgãos de controle governamental, internos e externos ao Poder Executivo.

Analisando quatro áreas estratégicas da gestão (finanças, capital e infraestrutura, pessoal e tecnologia da informação), Veloso e colaboradores (2011) apontam como principais problemas da gestão municipal: baixa institucionalização (ausência de secretaria exclusiva para gestão financeira e de pessoas), baixa qualificação profissional dos funcionários (ausência de treinamento e qualificação em finanças e baixa escolaridade dos funcionários das áreas de capital e infraestrutura) e falta de planejamento (ausência de planos de longo prazo para tecnologia de informação e ausência de planos de cargos e salário).

Tais fragilidades implicam ineficiência nessas áreas e em todas as demais ações que delas dependem. A gestão de programas da área social depende da capacidade das prefeituras de alocar recursos conforme as regras e os objetivos dos programas federais e de acordo com seu próprio planejamento, de qualificar seus funcionários para novas atividades e de planejar não apenas o uso dos recursos financeiros e de capital, mas também as políticas e ações dirigidas à produção dos serviços.

Os relatórios da CGU têm sido utilizados em pesquisas qualitativo-documentais para avaliação da implementação de programas federais em nível local (Januzzi, 2011). Eles não apresentam informações sobre os custos de todas as irregularidades, o que impede, a nosso ver, a realização de pesquisas com o mesmo método quantitativo de Bandiera, Prat e Valetti (2009), baseado nos valores de gastos em compras públicas.

A amostra deste trabalho é intencional e não representativa estatisticamente, pois foram analisados todos os relatórios dos municípios sorteados pela CGU que receberam verba para programas educacionais no ano de 2014, ano mais recente para o qual todos os relatórios estavam disponíveis quando da realização da pesquisa (Brasil, 2014). Os 51 municípios analisados estão situados em 20 estados da federação de todas as regiões do país.

Empregou-se uma das técnicas de análise de conteúdo, a análise estruturada de textos, que permite uma interpretação estruturada dos relatórios (Januzzi, 2011). Para garantir consistência e validade interna e poder inferencial, seguimos as etapas propostas por Bowen e Bowen (2008).

A primeira etapa da pesquisa consistiu na identificação das irregularidades apontadas pela CGU em cada ação de cada programa e na construção do banco de dados, que possui 1.065 registros.¹ O quadro 1apresenta as ações fiscalizadas e o número de registros/irregularidades identificados em cada ação.

Quadro 1
Constatações por programa e ação
Fonte: Elaborado pelos autores.

Na segunda etapa da pesquisa, elaboramos, inspirados pela literatura, um sistema de codificação para classificar cada registro. Buscamos, entretanto, evitar a identificação entre suspeita de ocorrência de algum tipo de fraude indicada pela CGU e a ocorrência de corrupção. Por isso, não definimos nenhuma categoria como “corrupção” ou “fraude”. Assim, as categorias criadas foram: indício de fraude, má gestão e outros. O trabalho vai além e procura identificar e analisar quais tipos de irregularidades são mais comuns em cada categoria.

Classificamos como indício de fraude as irregularidades de que se depreende a possibilidade de ocorrência de obtenção de benefício ilegal por parte de agentes privados e/ou públicos; e, como má gestão, as irregularidades de que se depreende que foram geradas por incapacidade/dificuldade de implementação das ações da forma correta ou legal, sem indício de possível benefício indevido a atores privados e/ou públicos. Nessas duas categorias há 866 registros, que serão analisados na próxima seção.

A categoria outros agrega irregularidades cuja causa não está sob responsabilidade da prefeitura ou em que não é possível essa identificação. São problemas dos mecanismos de controle social, questões sobre as quais a prefeitura possui baixa governança, e casos em que não há informações suficientes para classificar. Nesta categoria há 199 registros (19%), excluídos da análise.

A terceira etapa da pesquisa consistiu no teste do sistema de classificação. A quarta etapa consistiu na aplicação do sistema de classificação. A quinta, na análise da confiabilidade da codificação. Por fim, a sexta etapa envolveu interpretação dos resultados, o que é apresentado na próxima seção.

Nesta seção, apresentamos a análise dos quantitativos sobre má gestão e indício de fraude, que revela a prevalência dos problemas de má gestão em relação aos que indicam fraude, bem como analisa os tipos de problemas que afetam em maior proporção os programas implementados nos municípios.

Analisando os registros, identificamos que 610 (70%) são problemas relativos à má gestão, enquanto 256 (30%) são relativos ao indício de fraude. Há, portanto, frequência muito maior de problemas relativos à má gestão do que à corrupção.

A tabela 1apresenta os tipos de problemas relativos à má gestão.

Tabela 1
Problemas de má gestão

Praticamente, três quartos (74%) dos problemas são relativos às categorias GESINFR, Natepa e PRSCON. Os demais problemas somam 26%: Dincle, Dingod, Licfor, Profor e Dinnga.

O quadro 2apresenta as ações com maior incidência de irregularidades e os tipos de problemas.

Quadro 2
Principais ações e problemas de má gestão
Fonte: Elaborado pelos autores.

O quadro 2aponta que problemas de má gestão estão concentrados em 33% das ações do Ministério da Educação fiscalizadas. Todos estão relacionados com a gestão de recursos pela prefeitura, e afetam diretamente a qualidade do serviço ou bem ofertado às crianças nas escolas: qualidade nutricional da merenda, disponibilidade dos livros, segurança do transporte, e qualificação e remuneração dos professores.

Os relatórios da CGU permitem identificar os problemas mais recorrentes na implementação das políticas. Não são apenas falhas formais, mas problemas de execução das ações (como armazenamento precário de alimentos, distribuição deficiente de livros, ineficiência na gestão de contratos de serviço de transporte e irregularidades na utilização de recursos do Fundeb) e problemas relativos aos produtos ou serviços oferecidos à população (insuficiência ou baixa qualidade de merenda, falta de livros, transporte inseguro e qualificação docente aquém da possível).

Esses problemas são do tipo que se espera encontrar em uma administração com as características do diagnóstico de Veloso e colaboradores (2011): baixa institucionalização, baixa qualificação profissional dos funcionários e planejamento frágil. A despeito de os programas, como “PNAE” e “PNLD”, serem implementados há muitos anos, as irregularidades identificadas indicam que os gestores locais têm grande dificuldade para realizar atividades pouco complexas e rotineiras, como verificar estoques de merenda e distribuir livros didáticos, indicando que a baixa institucionalização dos órgãos e a baixa qualificação dos profissionais municipais podem ser fatores preponderantes na explicação dessas irregularidades.

Apesar de as irregularidades analisadas serem de responsabilidade dos municípios, o fato de se concentrarem em alguns dos programas indica a necessidade de o Ministério avaliar seu funcionamento, para construir mecanismos que ajudem os municípios a geri-los de forma mais adequada.

Passemos à análise dos problemas de indício de fraude. A tabela 2apresenta as categorias desses problemas e sua distribuição.

Tabela 2
Problemas de indício de fraude

A maioria desses problemas (87% dos registros) está nas categorias Indfra e Dindef. Indfra aponta possível favorecimento de participante do processo licitatório, possível combinação de resultado entre fornecedores (conluio), fracionamento de despesas, uso indevido de dispensa de licitação e não realização de pesquisa de preços. Dindef compreende situações em que os recursos foram gastos em sua totalidade, mas constataram-se defeitos no produto ou no serviço entregues, como obras e/ou construções irregulares, superfaturamento e problemas na aquisição de veículos e na compra de combustível.

As demais categorias de indício de fraude compreendem menos de 15% dos problemas: Dinsem e FRAPRF. A primeira se refere a problemas de pagamento por um bem ou serviço sem identificação do bem ou da realização do serviço. A segunda se refere a ações da prefeitura contrárias às regras do programa e que acarretam recebimento de mais recursos federais do que previsto ou favorecimento de profissional do poder público.

O quadro 3apresenta as ações com maior incidência de irregularidades e os problemas identificados.

Quadro 3
Principais ações e problemas de indício de fraude
Fonte: Elaborado pelos autores.

O quadro 3aponta que os problemas de indício de fraude concentram-se em cinco das 12 ações do MEC, sendo três delas as mesmas em que ocorrem mais problemas de má gestão: “PNAE”, “Fundeb” e “PNATE”. Isso reforça a necessidade de atenção do Ministério a essas ações, pois, como executor da política e dos recursos, ele também é responsável pelo alcance de bons resultados e, portanto, deve colaborar na construção de melhorias na gestão intergovernamental.

Depreende-se também que problemas de gestão de compras, de contratos e de obras podem estar relacionados com as categorias de Veloso e colaboradores (2011): baixa institucionalização de processos relativos à gestão de recursos, baixa qualificação profissional dos funcionários (em áreas sensíveis como gestão de contratos e de obras) e falta de planejamento. Precariedade na gestão e nos controles internos e falta de profissionalização dos servidores dessas áreas aumentam a probabilidade de ocorrência de irregularidades e fraudes. Ou seja, o combate à corrupção também depende de melhoria na gestão, e não só em áreas dedicadas a prevenir fraudes e problemas de gestão, como controle interno.

Todos os problemas, de gestão ou de fraude, afetam direta ou indiretamente a qualidade do serviço ou do bem ofertado às crianças: ausência ou redução de alimentos da merenda, do serviço de transporte escolar, da disponibilidade de infraestrutura e/ou sua baixa qualidade, com efeitos deletérios sobre frequência escolar, qualidade do ambiente da escola e, portanto, sobre o aprendizado.

Os problemas têm como origem não apenas a intenção de fraudar processos de licitação para auferir vantagens financeiras, mas também a fragilidade de processos administrativos, da estrutura das organizações e da qualificação de servidores. A identificação precisa da origem desses problemas (má-fé ou ineficiência, e quais ineficiências mais “viabilizam” a má-fé) depende de dados mais ricos que os da CGU e dos bancos de dados públicos disponíveis. Do nosso ponto de vista, depende de pesquisas qualitativas in loco orientadas pela perspectiva de que a má gestão é problema mais frequente que a corrupção, e de que ações exclusivamente voltadas a combate à corrupção não garantem o tratamento a problemas de natureza administrativa e organizacional.

No ano de 2014, três ações do MEC concentraram problemas de má gestão e indício de fraude: “PNAE”, “Fundeb” e “PNATE”. Ainda que as irregularidades sejam de responsabilidade das prefeituras, o Ministério é executor da política e dos recursos e, portanto, responsável pelo alcance de bons resultados e deve se preocupar em construir mecanismos para melhorar a gestão desses programas nas localidades.

O governo federal tem atuado na melhoria da gestão de outros entes com resultados positivos, como os estados por meio do PNAGE (Abrucio, 2005) e os tribunais de contas por meio do Promoex (Abrucio, Arantes e Teixeira, 2005). Ações desse tipo são importantes para fortalecer a cooperação federativa e melhorar a gestão pública. São muito importantes iniciativas semelhantes voltadas para a gestão municipal. Um exemplo desse tipo de iniciativa na gestão dos programas analisados neste artigo é a existência de uma nota técnica do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que ressalta a importância do desenvolvimento de rotina de controle de estoque para alimentação escolar e disponibiliza um modelo de planilha eletrônica para essa função (FNDE, 2016). No entanto, o quanto ações como essa do FNDE são construídas com base na realidade heterogênea dos municípios brasileiros e o quanto são divulgadas, adotadas e contribuem para a gestão local é algo a ser investigado.

Como já apontado pela literatura, os relatórios da CGU são fonte importante para análise da gestão de programas federais implementados nos estados e municípios. Apesar das limitações dos relatórios, sua análise pode complementar estudos sobre gestão federal e gestão local de programas federais. Entretanto, são necessários trabalhos de cunho qualitativo para identificar com precisão as causas dos problemas na gestão municipal: quais são problemas efetivos de corrupção e quais os problemas de gestão mais prementes.

Análises futuras devem partir mais de questões relativas à gestão do que à corrupção, pois a literatura e este trabalho mostram que os problemas mais frequentes são relativos a deficiências na gestão. Além disso, os indícios de fraude podem não ser exclusivamente decorrentes da má-fé de servidores, agentes públicos ou atores privados, mas de fragilidades da gestão (criadas ou mantidas por diferentes motivos, como falta de recursos, falta de conhecimento ou de oportunidade e má-fé). Isso não significa dizer que é possível combater toda fraude e corrupção apenas com criação ou revisão de processos administrativos e qualificação de servidores, mas que é necessário identificar com precisão a origem de cada problema, para identificar soluções adequadas e eficientes.

Ações de combate à corrupção, como investigação e punição, são necessárias, mas não geram necessariamente melhorias na gestão. Reforçar estereótipos sobre corrupção pública sem fundamentos objetivos aumenta a desconfiança da população em relação ao setor público e não encaminha os problemas de qualidade da gestão, que são mais numerosos, e seus impactos nos serviços públicos, que são graves.