Artículo
Recepción: 29 Enero 2016
Aprobación: 04 Octubre 2016
Resumen: Este documento corresponde a una reflexión de las tendencias y desafíos urbanos latinoamericanos y del Caribe de cara a los objetivos de desarrollo sustentable y a la nueva agenda urbana. La reflexión pretende ser insumo para el plan de trabajo de los próximos 20 años en nuestras ciudades, que ha comenzado a discutirse en diversos espacios a distintos niveles, para sellar acuerdos durante la 3ª Conferencia sobre Desarrollo Sustentable y Vivienda (HABITAT III), realizada en octubre de 2016 en Quito.
El documento señala que los cambios socio-demográficos con nuevos rostros urbanos; el modelo económico global y altamente informal en la Región; la forma inequitativa de construir ciudad incluidos los sistemas de administración de tierra urbana incoherentes, desactualizados, incompletos con tenencia informal e ilegal; el uso no sustentable de los recursos naturales; la falta de transparencia de los sistemas de gobernanza con auto financiamiento local insuficiente, las violencias urbanas y la deuda histórica en materia de estudio y planificación urbana en el Caribe, cuentan entre los mayores desafíos urbanos de las próximas décadas.
Palabras claves: desafíos urbanos, Latinoamérica y el Caribe, Hábitat III..
Abstract: This paper reflects on the urban trends and challenges in Latin America and the Caribbean within the context of sustainable development and the new urban agenda. This reflection aims to contribute to a plan of work for cities for the next 20 years; which has begun to be discussed in different spaces and at different levels, leading to the signing of agreements during the third Conference of Sustainable Development and Housing (Habitat III), which took place in October 2016 in Quito.
The document outlines socio-demographic changes with new urban impacts: the global and highly informal economic model; the unequal construction of cities incoherent, outdated and incomplete land management systems that include informal and legal forms of tenure; the unsustainable use of natural resources; the lack of transparency on the part of government systems and insufficient local self-funding, urban violence and the historical debt in terms urban studies and planning in the Caribbean region, are amongst the most significant urban challenges for the next decades.
Keywords: urban challenges, Latin America and the Caribbean, Habitat III..
Introducción
El año que recién pasó tuve la oportunidad de trabajar y de reflexionar en torno a los desafíos urbanos que las ciudades de América Latina y El Caribe deberán enfrentar en las próximas décadas para garantizarnos un futuro productivo, seguro, justo, inclusivo, resiliente y sostenible, bajo un modelo de desarrollo cada vez más desterritorializado y global, que basa su existencia en la innovación y en el consumo.
Desde la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable y Vivienda (Estambul 1996), la región ha vivido procesos de urbanización intensos, y cambios, algunos que facilitan y otros que obstruyen una mejor calidad de vida.
Esta reflexión pretende dar cuenta de 'dónde estamos' y 'hacia dónde debiéramos ir' en términos urbanos para aproximarnos al futuro que queremos.
Evolución urbana en América Latina y El Caribe (1990-2016)
Me referiré a la evolución urbana en América Latina y El Caribe (ALC) a partir de seis grandes temas: tendencias socio-demográficas; economía urbana; ocupación y construcción del espacio urbano; recursos naturales y medio ambiente; gobernanza y violencias urbanas.
Hay que iniciar constatando que respecto de hace 20 años atrás, las ciudades de América Latina y El Caribe son en su mayoría menos pobres, pero más desiguales y más violentas: figuran entre las más desiguales y violentas del planeta. Esto aun cuando la desigualdad por ingresos ha tendido a mejorar recientemente en diversas ciudades de la región1.
Vivimos en una región altamente urbanizada, con 82% de la población en ciudades. Hemos pasado de 306 millones de habitantes urbanos en 1990 a 464 millones de habitantes urbanos en 2010 (de 480 a 580 millones de habitantes en total en el período 1990-2010)2.
Desde el 90 se duplican las ciudades entre 300.000 y 500.000 habitantes, así como aquellas entre 1 y 5 millones de habitantes. A esto se suma la aparición de ciudades emergentes entre 100.000 y 2 millones de habitantes, es decir ciudades con tasas de crecimiento poblacional y económico mayor a la media nacional, y donde, entre otros, algunos organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo, está apoyando su desarrollo urbano.
En términos socio-demográficos lo más relevante es la aparición de nuevos rostros urbanos, producto de los cambios culturales y de la presión ejercida por el actual modelo de desarrollo; la consolidación del proceso de transición demográfica y la atomización de los hogares.
Respecto de hace 20 años atrás se observa:
Una presencia estable de ninis (jóvenes entre 15 y 29 años desvinculados del eje educación-trabajo) que en la región suman 30 millones de personas, 22% en dicha categoría. De ellos el 70% son mujeres abocadas al cuidado y trabajo doméstico3;
Aumento de jefas de hogar (representaban 23% de los hogares en 1990 y 33% de los hogares en 2010)4;
Aumento de adultos mayores (representaban 4,8% de la población urbana en 1990 y 7% en 2010), ambos segmentos mayormente desvinculados de los sistemas de protección social que en los 905;
Aumento de familias extensas en los quintiles más bajos y de familias unipersonales en los quintiles más altos6;
Aumento de inmigrantes regionales, con escaso acceso a vivienda, a trabajo y a sistemas de protección social en la mayoría de los países de acogida. Se estiman en 7,6 millones de personas, siendo los principales países de destino República Dominicana, Argentina, Venezuela y Costa Rica7;
Población indígena y afrodescendiente en las urbes: suman en torno a 25 millones en el caso indígena y 60 millones en el caso afrodescendientes. En el caso indígena se trata de población entre un 20% y 30% más pobre que la población urbana, con 4 años menos de escolaridad promedio. Enfrentan mayores situaciones de hacinamiento y de desalojo forzoso8.
Con ciertas diferencias intrarregionales, la transición demográfica es un proceso ya consolidado, que se expresa en una menor tasa de dependencia (baja de 0,7 a 0,5 entre 1990 y 2010), y en un aumento estimado de la población adulta mayor de 30 millones en 1990 a 62 millones en 2030 en las áreas urbanas9.
La atomización de los hogares es otro de los hechos socio-demográficos relevantes que implicará la disposición de mayores recursos públicos para la misma cantidad de población. Dicho de otro modo: aumenta el costo social por persona debido justamente a esta atomización, que se expresa en 4,3 personas promedio por hogar en 1990, 3,8 en 2010 y 3,2 personas en 2030, y en un aumento del número total de hogares urbanos: 70 millones en 1990, 119 millones en 2010, 181 millones en 203010.
En economía urbana debemos reconocer que gran parte de la riqueza regional se ha generado en las ciudades. Sao Paulo, Río de Janeiro, Buenos Aires y el Distrito Federal de México generan casi el 50% del PIB regional; pero por otra parte, nos enfrentamos a un cambio en el modelo de producción de riqueza, distribución y consumo, mucho más dependiente de la información y de los sistemas de movilidad urbana de calidad, basado en servicios urbanos además de la histórica comercialización de nuestras materias primas, con un mercado de trabajo más precario que en los 90, que se expresa en desigualdades de género, etáreas y territoriales. Sobre esto último, solo para poner un ejemplo: 50% de las mujeres de la región trabajan en el sector informal; a paridad de educación y capacitación ellas perciben salarios 30% más bajos en promedio que sus pares hombres; la tasa de filiación a sistemas de protección social también es menor, con situaciones extremas como en Paraguay con 75% de la población trabajadora femenina no afiliada11.
Otro aspecto relevante es una tendencia nueva de ocupación del territorio urbano y peri-urbano basado en la expansión 'sin ciudad', observado en diversas ciudades de la región que crecen en promedio tres veces más que su población12, esto debido a múltiples causas: gentrificación, políticas de vivienda que motivan la periferización, descontrol de prácticas especulativas en los bordes de la ciudad, desarrollo de condominios cerrados, etc.
La ocupación estratégica de pericentros y centros urbanos se va consolidando como una estrategia de sobrevivencia de los segmentos de escasos recursos y vulnerables ante y bajo el actual modelo de desarrollo. Los datos lo confirman: la migración intraurbana se concentra en los pericentros. Prueba de esto es el aumento de allegados (personas que comparten vivienda o lote) en este anillo, además de los millones de hogares que abandonan las periferias mal servidas, para estar, en muchos casos, en peores condiciones de tenencia y habitacionales, pero mejor ubicados dentro de la ciudad, como sucedió en el D.F de México en esta última década13.
A esto se suma un déficit habitacional cuantitativo y cualitativo de arrastre que afecta a 39% de los hogares urbanos (cerca de 50 millones)14, y con ello la persistente presencia de asentamientos precarios que aglomera a más de 110 millones de personas, 25% de los hogares urbanos de la región15. Sobre esto último: si bien la participación en términos relativos ha disminuido desde los 90, la cifra aumenta en términos absolutos, con diferencias regionales importantes con Jamaica con más del 60% de la población urbana en asentamientos precarios versus Chile con menos del 1%16.
La baja inversión pública en vivienda, infraestructura, equipamientos y servicios es una constante que además afecta fuertemente sobre todo al stock habitacional social existente, y muy especialmente a los condominios de vivienda social porque en ellos se concentra el deterioro físico y social relacionado digámoslo así 'con el paso del tiempo', que además se acentúa con la falta de gobierno/administración de los bienes comunes. Es bajísimo el porcentaje de condominios de vivienda social que concretan e implementan un reglamento de co-propiedad en América Latina y El Caribe, lo que sienta las bases para deterioro físico y social de nuestras viviendas y barrios17.
Otro rasgo distintivo de nuestras ciudades dice relación con algo que he llamado polarización del estándar urbano (PEU), con zonas excepcionalmente bien equipadas y otras en cambio pobremente servidas. Se trata de una característica que pudiera ser inocua, pero que no lo es desde que la ubicación en la ciudad está determinada por los ingresos: vive (trabaja, estudia, se recrea), en un lugar mejor servido quien tiene mayores recursos para hacerlo por tanto con la polarización del estándar urbano se acentúan las desventajas de localización, generando condiciones para mayor segregación socio-residencial, exclusión y violencias urbanas. La segregación socio-residencial sería mucho menor si las ciudades estuviesen equitativamente servidas en su conjunto.
El problema de fondo no es la segregación socio-residencial per se, proceso ampliamente estudiado, sino que estas diferencias físicas y sociales que sientan las bases para que la segregación socio-residencial ocurra. Además, en términos operativos, es más simple solucionar esto último, en vez de los procesos de segregación socio-residencial, que una vez consolidados prácticamente no tienen vuelta atrás.
Otra característica urbana en la región es la condición informal, ilegal y/o desactualizada de la tenencia de suelo y vivienda y la sub-valoración de los impactos negativos que ello conlleva. Cerca de 70% de los hogares urbanos se encuentra en una situación de tenencia desactualizada, informal o ilegal, generando un enorme desafío en términos de desalojos forzosos y de mantención/reproducción del patrimonio familiar en vivienda para las próximas generaciones18.
¿Qué le heredarán los actuales jefes de hogar a sus hijos si la tenencia no es clara, y bajo qué condiciones? ¿Qué sucederá con la gran cantidad de población en asentamientos precarios en ocupación ilegal o informal frente a las presiones del mercado inmobiliario y a los derechos de propiedad de sus legítimos dueños? ¿Qué y cuánto pierden las ciudades en términos de generación de actividades productivas por falta de claridad en la tenencia de predios urbanos y peri-urbanos? Son preguntas, hasta ahora, sin respuesta.
En términos medioambientales tres son las tendencias de estos últimos 20 años:
Cambio climático, producto de las emisiones contaminantes con fuertes efectos en la propensión de desastres naturales (inundaciones, deslizamientos, sequías, etc.). La UNISDR (Estrategia Internacional de Reducción de Desastres de Naciones Unidas, por sus siglas en inglés), estima que en promedio en la región 192.000 hogares se ven anualmente afectadas por efectos del cambio climático.
Contaminación de los recursos naturales, deforestación, impermeabilización, drenaje de tierras pantanosas y de humedales con consecuente ocupación;
Uso no sustentable de recursos naturales19.
La mayoría de estas situaciones se debe a falta de planificación en las ciudades: la extensión no planificada de la ciudad afecta negativamente el suelo agrícola; los residuos sólidos y líquidos no tratados terminan contaminando las fuentes hídricas; los sistemas de transporte y las actividades productivas contaminantes, rompen las fases del ciclo hidrológico de las ciudades, principalmente la evaporación y recarga.
Gran parte de lo que he señalado hasta ahora pudo haberse previsto -y puede en parte ser revertido y manejado- con sistemas de gobernanza más efectivos, transparentes, conforme a la ley. Existe aún en la región un enorme vacío en términos políticos, normativos y regulatorios con base en los principios de justicia social, que se expresa entre otros en procesos participativos no vinculantes y en una incapacidad de autofinanciamiento de los gobiernos locales observado transversalmente en toda la región.
En este breve recuento he dejado para el final la violencia urbana: es una gran paradoja que menor pobreza y mayor acceso a vivienda no ha mejorado radicalmente la calidad de vida urbana, sino que muy por el contrario, nuestras ciudades son indiscutiblemente las más violentas del planeta. Parece ser que el tema de fondo es la desigualdad que socava las bases del desarrollo económico, generando violencias, que en su máxima expresión conllevan a estados de desintegración social20.
Ciertamente, no todo es negativo. Hay que reconocer en la gestión pública algunos aciertos importantes, entre ellos:
Masificación de la provisión de vivienda social basado en el modelo ABC (ahorro, bono y crédito), sobretodo en los casos en que la periferización ha sido, al menos en parte, controlada;
Perfeccionamiento del acceso a vivienda para grupos vulnerables;
mejoramiento integral de barrios precarios y de vivienda social (en estos últimos 'el Estado vuelve a terreno por segunda vez', lo que es muy meritorio), y finalmente,
Las estrategias de producción de suelo urbanizado y provisión de vivienda a través de mecanismos redistributivos, y la captación y redistribución justa de rentabilidades por concepto de desarrollo urbano21.
A este punto es casi obvio preguntarnos qué hacer para que nuestras ciudades sean cada vez más lugares prósperos, seguros, inclusivos, resilientes y sostenibles, al servicio de nosotros sus habitantes, como lo han sido mayoritariamente desde los inicios de su existencia; hoy claramente expresado en los Objetivos de Desarrollo Sustentable.
Soluciones (preliminares) a los desafíos urbanos
Independiente de cual sea el modelo de desarrollo de nuestras naciones y ciudades, los estados en sus diversos niveles debieran ser protagonistas de aspectos del desarrollo urbano que garanticen justicia social, inclusión, resiliencia y sostenibilidad. No sirven los estados reactivos frente a desastres; al mismo tiempo ambiguos y/o laxos frente al desarrollo inmobiliario privado. Es necesario poner reglas de juego urbano claras e integrales, más allá de políticas sectoriales o de regulaciones en base a proyectos; esto en un clima de alta transparencia y legalidad, teniendo en cuenta que lo tangible resuelve cada día menos nuestros problemas urbanos. Como bien señala el Dr. Clos: "las ciudades están hechas no solo de piedras, sino que de piedras, de normas y de personas".
Frente a ciudades pobladas cada vez más de adultos mayores, de mujeres jefas de hogar y de familias con menos redes de apoyo, se hacen imprescindibles medidas de accesibilidad universal, políticas de cuidado más fuertes, movilidad efectiva, y políticas de trabajo que privilegien el lugar de residencia aportando al desarrollo económico local. Esto último ayudaría a disminuir notoriamente los tiempos de viaje por trabajo dejando espacio a otras actividades humanas.
La expansión de las ciudades 'sin ciudad' es un proceso masificado y bastante irreversible, pero aún puede ser manejado, con gravámenes al cambio de uso de suelo rural-urbano y con políticas y planes de expansión urbana que garanticen movilidad efectiva (grillas viales estructurantes); teniendo cuenta de la necesidad de espacio futuro según el aumento neto proyectado de población y las demandas de actividades urbanas.
La existencia persistente de asentamientos precarios y de lugares que dan potencialmente espacio a ocupaciones informales puede ser controlado, por una parte, con el mejoramiento de dichos lugares (cuando es plausible), y con el gravamen a procesos especulativos que generan las condiciones para ocupaciones informales, utilizando instrumentos tributarios, normativos o mixtos, como el impuesto progresivo, el impuesto progresivo con edificación obligatoria, y en última instancia la expropiación.
La regeneración de zonas bien ubicadas deterioradas y/o sub-utilizadas es posible a través de la licitación de proyectos de regeneración urbana redistributivos (con cuotas de vivienda social en proyectos de alto estándar, o con la venta de derechos adicionales de construcción, como se hace en Colombia a través de los Planes Parciales de Regeneración Urbana amparados en la Ley 388/97, y en Brasil con los CEPACs)22.
El alquiler es otra posibilidad que amplía el acceso a vivienda a la población vulnerable, evitando sobreendeudamiento, facilitando movilidad socio-económica ascendente y densificación. En este sentido cabe resaltar los programas de arriendo social implementados recientemente en Chile y Buenos Aires, y los más antiguos en Colombia y Brasil. Estas medidas redistributivas, son todas acciones que propenden a una oferta urbano-habitacional más costo-efectiva, inclusiva y justa.
Lo que he llamado polarización del estándar urbano podría controlarse con una medida muy simple: políticas urbanas de infraestructuras y de servicios locales, como se discute en estos meses en la Bienal de Arquitectura de Venecia. Ello evitaría segregación socio-residencial y gentrificación, porque al estar la ciudad uniformemente equipada y servida disminuye la competencia por localización.
Ciertamente es necesario un aumento de la inversión en vivienda, infraestructura, equipamientos y servicios, que puede lograrse a través de medidas redistributivas, como las ya señaladas, y con mecanismos más efectivos de captación de impuestos prediales, que también es una medida redistributiva.
La tenencia de vivienda y lote requiere de forma urgente un mejor y mayor monitoreo, así como de mejoramiento de los sistemas de administración de tierra urbana y peri-urbana y de legitimización de diversas formas de tenencia (no solo el dominio pleno), sobretodo porque las demandas habitacionales mutan según el ciclo de vida familiar, los ciclos económicos familiares y otras variables. Igualmente se requiere de formación de los cuadros técnicos y directivos, porque la gran mayoría del personal responsables de tema suelo urbano "ha aprendido en la marcha"23.
Frente a procesos de producción y captación de riqueza territorialmente disociados, el desafío es generar desarrollos económicos locales que empleen las capacidades del recurso humano local bajo mecanismos regulatorios de reinversión en el lugar donde se origina la riqueza.
En los temas medioambientale: se requiere un uso sustentable de los recursos naturales, y capacidad de resiliencia frente a desastres naturales y sociales. En concreto, control y planificación de la expansión urbana, tratamiento de residuos urbanos, efectividad en la producción, distribución y cobro por servicios de agua, electricidad, recolección de residuos domiciliarios e industriales, manejo de ecosistemas urbanos; medidas de planificación urbana y de reconstrucción post desastres.
En temas de gobernanza es necesario un giro, desde sistemas de provisión de vivienda a la elaboración de políticas urbanas instrumentales; gestión local autofinanciada y participación ciudadana vinculante.
He dejado para el último las violencias urbanas. El tema de fondo es la seguridad ciudadana, condición necesaria para el despliegue de capacidades24, que se ve amenazada por una serie de componentes adversos: diversas violencias y delitos urbanos, la privatización de la seguridad en las ciudades y el narcotráfico, que es una amenaza integral a la seguridad ciudadana con efecto sobre las bases democráticas que tanto ha costado construir. No debemos olvidar que la violencia urbana en su máxima expresión, es decir en conflicto permanente conlleva a desintegración social.
Investigaciones urbanas urgentes
Desde la academia, no existe otro modo de contribuir con los desafíos urbanos, si no es a través de investigación aplicada, obligatoriamente más cercana al perfeccionamiento o base para el desarrollo de políticas urbanas. No hay tiempo para elucubraciones teóricas, son necesarias respuestas concretas.
Entre los temas que requieren estudio urgente me atrevo a señalar:
En ámbito socio-demográfico: demandas urbanas de categorías de población emergentes;
En ámbito económico-urbano: políticas de desarrollo económico local;
En ámbito territorial: naturaleza y gobernanza de las expansiones urbanas; mecanismos redistributivos de provisión de vivienda, infraestructuras y de servicios locales; tenencia y gobernanza de suelo urbano y peri-urbano; gobierno condominial, ciudades emergentes, urbanización rural.
En ámbito medioambiental: desarrollo sustentable;
En gobernanza: autofinanciamiento de gobiernos locales, procesos de participación vinculantes; gobierno de magalópolis multimunicipales; gobierno de ciudades de frontera.
En ámbito seguridad ciudadana: políticas integrales de seguridad ciudadana, expresión territorial del narcotráfico; y finalmente: todos los procesos urbanos caribeños en curso, prácticamente inexplorados.
Espero que esta nota inspire a las nuevas generaciones de planificadores urbanos, y felizmente algo de esto ha quedado plasmado en la Nueva Agenda Urbana.
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Notas