Artículo
Recepción: 03 Abril 2016
Aprobación: 11 Diciembre 2017
Resumen: La discusión sobre el boom inmobiliario en el Perú, iniciado en el 2006, se ha concentrado en su rol dinamizador de la economía nacional, obviando sus implicancias en el acceso a vivienda para los más pobres y sus efectos socioespaciales. Esta investigación parte del análisis de los principales cambios en políticas y normativa a distintas escalas de gobierno que han modificado las características de la gestión urbana a escala local en el Área Metropolitana de Lima -AML. En un segundo momento, se analiza la oferta formal de departamentos, principal producto inmobiliario en el AML, y dos relevantes cambios socioespaciales que conlleva: la intensificación de patrones de segregación y la extensión de un modelo compacto de ciudad. Se sugiere que estas dinámicas son resultado de la interacción, conjugación y disputa de intereses de distintos gobiernos nacionales, metropolitanos y locales, así como de actores inmobiliarios, bancos y la demanda de vivienda. Para ello, se recurrió a la sistematización y análisis de información censal y de la actividad edificadora del mercado formal entre 2000 y 2014. Esto se complementa con información cualitativa obtenida a través de entrevistas y un análisis espacial realizado con sistemas de información geográfica.
Palabras clave: densificación habitacional, mercado inmobiliario, vivienda, gestión urbana, Lima.
Introducción
De acuerdo con diversos autores, en las últimas décadas las ciudades latinoamericanas vienen experimentando importantes transformaciones socio-espaciales (Mattos, 2002; Ciccolella y Mignaqui, 2009). Estas transformaciones, que incluyen fragmentación urbana, policentrismo, segregación socio-espacial, entre otros fenómenos, son el resultado del proceso de expansión de mercados a escala global iniciado en la década de 1970, e implantado en la región en las décadas de 1980 y 1990 (Mattos, 2008; Portes & Roberts, 2005; Abramo, 2012; Ugarteche y Martinez-Ávila, 2013). Dicho proceso va acompañado de una re-territorialización (Brenner, 1998), que implica la reorganización de las jerarquías y la gestión territoriales, y que se plasma a través de procesos de descentralización. De esta manera, los gobiernos locales han asumido un rol más importante tanto para la atracción como para el control de flujos económicos (Mattos, 2008; Basualdo, 2013).
Estas dinámicas se caracterizan, en lo económico, por combinar liberalización de mercados, apertura fiscal y la necesidad de gobiernos locales de generar mayores recursos propios para poder gestionar sus territorios. En la dimensión espacial, el mercado se vuelve el principal elemento en la producción social del territorio - característica determinante de lo que distintos autores han llamado la “ciudad neoliberal” (Abramo, 2012; Janoshchka e Hidalgo, 2014). Este nuevo tipo de ciudad implica, entre otros fenómenos, la agudización de la oferta inmobiliaria especulativa tanto en mercados formales como informales (Mattos, 2002).
Ahora bien, los mercados formal e informal no se desarrollan por separado, sino que se influencian mutuamente (Rodríguez, 1969; Jaramillo, 2003; Roy, 2005). De hecho, Abramo (2012) sugiere que en Latinoamérica la convivencia de ambos mercados ha conllevado una morfología particular de las grandes ciudades de la región: en ella se conjuga un modelo compacto de producción de ciudad con uno disperso o difuso. El primer modelo estaría más relacionado al mercado formal, mientras que el segundo, al informal (Abramo, 2012). En otras palabras, el proceso de producción de la ciudad latinoamericana no respondería necesariamente a directrices de planificación, sino a las lógicas de los mercados formales e informales.
La identificación del vínculo entre ambos mercados no es algo reciente, por el contrario, ha sido objeto de investigación de gran parte de estudios sobre la urbanización de las grandes ciudades de la región desde mediados del siglo pasado (Deler, 1975; Calderón, 1999). Sin embargo, estas investigaciones se concentraron principalmente en comprender el modo informal de acceso a vivienda y urbanización. El caso del Área Metropolitana de Lima -AML, donde se centra esta investigación, no fue ajeno a este enfoque y la mayor parte de trabajos analizó el fenómeno conocido en Perú como barriada (Riofrio, 1982; Matos Mar, 1984; Hall, 1996; Calderón, 1999, 2005).
Actualmente, los procesos por los cuales atraviesan las ciudades latinoamericanas se caracterizan por la agudización de algunos problemas existentes y la aparición de nuevos. Mattos (2002) y Ciccolella (2012) coinciden en indicar que entre los principales cambios se encuentran la configuración reticular del espacio urbano, la cual ha ido acompañada de una agudización de la segregación socio-espacial, mayor fragmentación urbana, así como una mayor expansión urbana. La identificación de estos cambios ha llevado a la búsqueda de nuevas respuestas para hacer frente a sus efectos negativos. Es en ese contexto que surge una especial preocupación por la densidad urbana tanto como elemento de análisis, como valor urbanístico que haría frente a los efectos sociales y ambientales de la dispersión y fragmentación urbanas (Navarro y Ortuño, 2011; Hermida, Hermida, Cabrera y Calle, 2015).
Es decir, como señalan Declève, Ananian, Anaya y Lescieux, (2008), el concepto de densidad es utilizado tanto para analizar el proceso de transformación del territorio (Abramo, 2012; Hermida et al., 2015), como para nombrar una característica positiva fundamental en las propuestas de compacidad urbana (Arbury, 2005; Navarro y Ortuño, 2011). Este trabajo parte de la identificación de la preocupación por la densificación como una alternativa de desarrollo urbano, en la literatura especializada y en el Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima y Callao 1990-2010 -PLANMET. Y, a partir de ello, se analiza el proceso de densificación habitacional por su potencial rol de motor para los cambios en la estructura urbana (incremento del modelo compacto, incluso en zonas tradicionalmente dispersas), así como en la agudización de los patrones de segregación socio-espacial en el AML, conurbación de las provincias de Lima y Callao (Bensús y Vilela, 2014).
En otras palabras, esta investigación busca ahondar en cómo la planificación de la densificación (o la falta de ella) en un caso de ciudad neoliberal latinoamericana -el AML- se conjuga con las dinámicas del mercado formal de vivienda. Para ello se parte de la hipótesis de que a partir de cambios en los modelos económicos nacionales que se iniciaron -en el caso peruano- en la década del noventa, las gestiones locales han asumido un rol de promotor de la inversión inmobiliaria, dejando de lado la planificación (Molotch, 1976; Harvey, 1989; Fainstein, 2001; Logan & Molotch, 2007; Alfonso, 2012; Abramo, 2012). Adicionalmente, se sostiene que este modelo de mercantilización de la gestión urbana (Mattos, 2008) ha conllevado, entre sus principales efectos socio-espaciales, una densificación no planificada que refuerza los patrones de segregación residencial.
El texto se organiza en cinco partes: i) una revisión conceptual para una economía política de la densificación habitacional; ii) especificaciones metodológicas; iii) el análisis de la mercantilización de la gestión urbana en el AML y el rol de las distintas niveles del Estado; iv) el análisis del proceso de densificación habitacional asociado al mercado formal de vivienda; y, v) las conclusiones de la investigación.
Economía política de la densificación habitacional
En un trabajo ya clásico en sociología urbana, Logan y Molotch sostienen, siguiendo a Lefebvre (2013), que los lugares y el espacio son productos sociales. Para ser más precisos, la producción de lugares es el resultado de la tensión entre dos tipos de intereses sobre el espacio construido, a saber, como valores de uso o como valores de cambio; tensión en la cual la acción política individual y/o colectiva es trascendental (Logan & Molotch, 2007).
Este planteamiento es fundamental para entender los procesos de urbanización que, como señala Harvey (2008, p. 24), son el resultado de la búsqueda del capital por generar mayor plusvalor. Es decir, una de las principales formas mediante las que el capitalismo se desarrolla es su circuito secundario, a saber, la inversión en suelo, inmuebles y, en general, la producción del espacio construido (Gotham, 2009). Ahora bien, esta dinámica adquiere características particulares con el proceso de financiarización de la economía global iniciada en la década de 1970 y que comienza a implantarse entre las décadas de 1980 y 1990 en América Latina (Mattos, 2008), pues el negocio inmobiliario ya no sólo se limita a la construcción, sino que implica todo un mercado de especulación financiera (Gotham, 2009).
En este sentido, la relación entre el capital y el territorio cobra especial importancia en estos tiempos. Por un lado, el desarrollo económico reside ahora en la capacidad de gobiernos locales (y nacionales) para atraer inversión a sus territorios, de forma tal que se pueda reinvertir en ellos (Mattos, 2008; Orellana, 2011). Por otro lado, se agudizan las dinámicas de la destrucción creativa del capitalismo pues necesita circular a través de la re-construcción del espacio urbano, lo cual supone la inversión y construcción en zonas específicas de las ciudades que permitan obtener mayor rentabilidad (Harvey, 2008).
Ahora bien, en ciudades donde el suelo vacante es escaso como en el AML y donde, además, hay una fuerte concentración de actividades económicas, la construcción en densidad se hace más rentable. Como señala Jaramillo (2003), la construcción en altura es rentable cuando existe gente dispuesta y capaz de pagar por viviendas de menor tamaño (en comparación con muchas viviendas unifamiliares), a cambio de estar más cerca de nodos de empleo, ocio, educación, etc. Esto explica en parte la tendencia del mercado inmobiliario formal a concentrar la oferta en viviendas multifamiliares en el AML, lo que es equivalente a un proceso de densificación habitacional. Asimismo, se confirma la relevancia del concepto de densidad para el análisis de transformaciones del territorio metropolitano.
La discusión sobre la densidad de las ciudades no es un fenómeno nuevo, ha sido un tema que ha preocupado tanto a gestores urbanos como a académicos durante mucho tiempo, en ocasiones preocupados por altas densidades y, en otras, por las bajas densidades en centros o suburbios (Angel, Parent, Civco & Blei, 2010). En el plano académico y proyectual, las propuestas de construcción en densidad contemporáneas pueden rastrearse hasta el Congreso Internacional de Arquitectura Moderna -CIAM, cuyo representante más conocido fue Le Corbusier (Navarro y Ortuño, 2011)1. Asimismo, Hermida et al. (2015, p. 28) identifican un conjunto de documentos que, hacia finales del siglo XX, habrían guiado la discusión sobre nuevas formas de producir ciudad; entre esos documentos se encuentran el Informe Brundtland de 1987 y la Carta del Nuevo Urbanismo de 1993. Entre las principales preocupaciones de estos documentos están el desarrollo urbano sostenible y el aumento de la densidad urbana como una característica fundamental para conseguirlo.
En la actualidad, gran parte del debate sobre la densidad está asociado al modelo de ciudad compacta como solución a los problemas que supone la dispersión urbana. Esto supone una propuesta de desarrollo sostenible a través de altas densidades, usos mixtos de predios, habitabilidad, acceso a servicios y transporte sostenible (Arbury, 2005; Hermida et al., 2015). Así, la compacidad supondría menores distancias de desplazamiento para acceder a servicios o ir a trabajar y dependería de una mayor densificación habitacional. Sin embargo, como demuestra el trabajo de Cervero (1998), la vida en multifamiliares no implica necesariamente una mejor habitabilidad o satisfacción con la calidad de vida.
En tanto indicador, la densidad suele hacer referencia a la relación entre número de habitantes y un área determinada, sin embargo este indicador es más complejo. El coeficiente puede medirse según el área total de una ciudad de acuerdo a los límites político-administrativos o al área urbana, incluso el nivel de precisión puede llegar a utilizar como dato el área construida para vivienda (Angel et al., 2010; Clark & Moir, 2015). La densidad puede hacer referencia no solo a la población residente, sino incluir a la población flotante en zonas de alta concentración de empleo (Declève et al., 2008). Un tipo particular de densidad, relevante para este trabajo, se vincula a la densificación habitacional, entendida como el uso intensivo del suelo a través de la construcción de departamentos.
Clark y Moir (2015, p. 15) identifican dos tipos de fenómenos que impulsan el aumento de la densidad: impulsores primarios y secundarios. Los primarios son el crecimiento poblacional, la re-urbanización de negocios y empleo, y preocupaciones referidas a la sostenibilidad. Mientras que los impulsores secundarios se refieren a características de la estructura urbana como la localización de infraestructura, las tendencias de inversión del capital (aumento de inversión en proyectos inmobiliarios), las nuevas tendencias en diseño arquitectónico y los avances en tecnología vinculados al diseño de edificios. Estos mismos autores hacen hincapié en la importancia de planificar la densificación y que esta sea complementada con espacios públicos de calidad, servicios y otras características que, de no tomarse en cuenta, limitarían la posibilidad de otorgar buenas condiciones de vida a los residentes (Clark & Moir, 2015, p. 13-15).
En otras palabras, el proceso de densificación es resultado de lo que Logan y Molotch (2007) han denominado como el conflicto entre valor de uso (la demanda de vivienda) y valor de cambio (interés privado creciente en invertir en inmuebles). Y, las dinámicas específicas de esta tensión están influenciadas por las características propias de la estructura urbana de cada ciudad y por la aplicación de avances en tecnología, así como los cambios en la estructura laboral y sus manifestaciones espaciales.
Nota metodológica
La metodología empleada en este trabajo fue de carácter mixto y se dividió en dos etapas. La primera referida al análisis de información secundaria censal y del Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU) para identificar los planes con los que contaban los 49 distritos del AML en el periodo estudiado. La segunda etapa implicó un trabajo cualitativo complementario de entrevistas a actores clave y, paralelamente, se analizó la oferta formal de departamentos.
Específicamente, a partir de información censal se georreferenció el lugar de residencia por estratos socioeconómicos y la densidad poblacional. También, se generó una base de datos a partir de los estudios del mercado inmobiliario que realiza anualmente la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO)2, que permitió analizar la cantidad de unidades construidas entre 2000 y 2014 por distrito y por gran zona del AML. Además, se analizó la oferta de departamentos según el estrato socioeconómico al cual estaba dirigido. Por último, se realizaron entrevistas a funcionarios encargados de la gestión urbana de distintos distritos del AML y a representantes de empresas inmobiliarias.
La investigación se centra en el análisis de la oferta de departamentos pues, como señalan Bensús y Vilela (2014), es la actividad más importante en términos absolutos y relativos del mercado inmobiliario formal y, además, la que supone los cambios más importantes de la morfología urbana -específicamente, para la densificación habitacional. Además, es importante señalar que, en un primer momento, se utiliza el coeficiente de densidad poblacional en base al cálculo de la relación entre población y área urbanizada por distrito del AML. Y, en un segundo momento, se analizan las dinámicas de la oferta de departamentos como una variable de análisis de la densificación habitacional. Asimismo, incluir entrevistas a funcionarios y representantes de empresas inmobiliarias ayudó al análisis de las tensiones entre dichos actores y la forma de proceder de cada uno en el proceso de densificación del AML.
Estado y mercantilización de la gestión urbana en el AML
En el año 1992, la Municipalidad Metropolitana de Lima -MML- publicó el Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima-Callao 1990-2010, PLANMET. Dicho documento contenía modificaciones añadidas mediantes acuerdos del Concejo Metropolitano de Lima en 1991 a las versiones originales trabajadas desde 1989 (Municipalidad Metropolitana de Lima, 1992). La vigencia de dicho documento de planificación se extendió hasta el 2014, pues no se ha aprobado un nuevo Plan.
Uno de los objetivos planteados en dicho documento es el uso intensivo del suelo del área central de la metrópoli (tabla 1) para el uso residencial, ya sea a través de subdivisión de lotes o de densificación habitacional (Municipalidad Metropolitana de Lima, 1992, p. 111). Sin embargo, esta propuesta no incluye una referencia a cómo se daría este proceso ni a su vinculación con una oferta de vivienda social. Lo que sí se plantea es la generación de estímulos y modificaciones normativas para participación privada en la planificación y gestión urbanas (Municipalidad Metropolitana de Lima, 1992, p. 119). Es decir, la planificación plantea sólo la idea de densificar y obvia las implicancias sociales de este proceso y la demanda metropolitana de vivienda.
Ahora bien, la densificación es un proceso que no se habría iniciado sin políticas diseñadas e implementadas a las escala del Gobierno Nacional. Entre la década de 1990 e inicios de los 2000, muchas de estas políticas propiciaron cambios importantes en la gestión urbana de las ciudades peruanas. El primero consistió en la implementación del Plan de Ajuste Estructural, que implicó una serie de reformas entre las que resalta la reforma fiscal, pues supuso la reducción del número de impuestos, la revisión de tasas y el sinceramiento de los valores de predios (Pereyra, 2004; Gonzales, Del Solar y Del Pozo, 2011). Uno de los efectos de esta reforma fue que aumentaron los recursos de los municipios distritales para gastos en limpieza de calles y mantenimiento de parques e infraestructura (Gonzales et al., 2011, p. 156, 171).
Un segundo proceso está relacionado con las reformas de descentralización que comenzaron a implementarse en el gobierno del presidente Alejandro Toledo entre 2002 y 20063. Estos cambios se dieron en las dimensiones fiscal, administrativa y económica. En otras palabras, los gobiernos locales comenzaron a recaudar mayores ingresos propios, asumieron nuevas competencias y se incrementaron los montos de las transferencias de fondos desde el Gobierno Nacional. Entre los efectos perversos o no esperados de esta reestructuración se encuentra la superposición de funciones entre niveles de gobierno y la competencia interdistrital por atraer inversión inmobiliaria a su territorio.
En ese sentido, el AML está conformada por 50 gobiernos locales, 43 correspondientes a los distritos de la Provincia de Lima y siete a Callao4. Además, cada provincia cuenta con un gobierno autónomo de escala y atribuciones regionales. Entre las principales atribuciones a escala provincial está el mantenimiento de grandes vías, aprobación de cambios de zonificación, otorgación de permisos para rutas de transporte público, así como la planificación a escala metropolitana. Mientras que los gobiernos locales tienen atribuciones en la escala distrital.
Una tercera política que influyó en las nuevas dinámicas del mercado inmobiliario y de la gestión urbana en el AML fue la creación del Fondo Mi Vivienda -FMV en 1997, que comenzó a otorgar préstamos en 1999. Esta iniciativa estatal busca facilitar el acceso a vivienda para las clases medias, y es conducida por actores privados con la participación de bancos que administran el dinero y sirven como entidades calificadoras para quienes acceden a créditos (Calderón, 2009). De esta manera las empresas inmobiliarias tienen mayor seguridad para sus inversiones e, incluso, pueden ser las que propongan proyectos al gobierno. Este último elemento es relevante, pues bajo esta lógica el Estado ha desafectado terreno de su propiedad para la construcción de multifamiliares, facilitado cambios de zonificación y flexibilizado parámetros de construcción.
Adicionalmente, a partir de presión de las empresas inmobiliarias, bancos y medios de comunicación, se implementó la exoneración tributaria para vivienda de valor menor a $30,000. A esto, se sumó el costo del suelo en los impuestos para compra de viviendas, lo que permitió el incremento del costo de los departamentos producidos (Calderón, 2009). Estos cambios no pararon ahí, sino que diferentes modificaciones a leyes y promulgación de otras nuevas, enfocadas en estimular la inversión privada, también resultaron en flexibilización de normas de construcción. En ese sentido, toda ley enfocada en incentivar el crecimiento económico implicó modificaciones en la ley nro. 29090, Ley de regulación de habilitaciones urbanas y edificaciones. Como consecuencia, el negocio de la construcción de vivienda se hizo rentable incluso para aquellos departamentos que no están comprendidos en el FMV.
Estas reformas tuvieron consecuencias claras para la gestión urbana a escala metropolitana y distrital. A pesar de que el sistema de asignación presupuestal del Estado peruano exige contar con diversos planes para acceder a dichos recursos, no muchos gobiernos locales cuentan con ellos. Así, pudo identificarse que entre 2004 y 2013 (figura 1), salvo el Presupuesto Participativo -PP y los Planes de Desarrollo Concertado -PDC, otros planes no suelen ser utilizados por las gestiones locales. En todos los demás casos no se llega ni a la mitad de distritos, salvo por el aumento de municipios con Planes de Gestión Ambiental en 2012 (63,27%).
Este es un ejemplo de cómo, salvo documentos de gestión que están estrechamente ligados a la recepción de fondos por el gobierno central (PP y PDC), la gestión urbana ha dejado de utilizar herramientas de planificación. Esta tendencia se confirmó en entrevistas a funcionarios de gestión urbana, quienes señalan que los planes implicaban un costo monetario y de tiempo que preferían evitar. Por ello, mencionaron que prefieren utilizar normativa específica de edificación o incluso acuerdos de palabra con los responsables de las inmobiliarias, esto es lo que Fainstein (2001) llama el paso de la planificación al deal-making en la gestión urbana.
Las entrevistas a funcionarios también permitieron identificar que está difundida entre los gestores la idea de que atraer inversión inmobiliaria debe ser uno de sus objetivos principales, pues de esa forma llegaría población de estratos medios y altos que, según una gerente de Desarrollo Urbano “sí pagan impuestos”. Es decir, el nuevo régimen fiscal y de recaudación de recursos propios exige a los gobiernos locales motivar inversión y tener mayor seguridad sobre el pago de tributos, lo cual asocian a estratos más altos. Para ello, muchos municipios están dispuestos a implementar planes de renovación urbana o cambios de zonificación que hagan más atractivos a sus distritos.
En muchos de estos casos, los funcionarios hacen las veces de intermediarios entre inquilinos, propietarios e inversores inmobiliarios. Un ejemplo de esto último es el caso de una funcionaria que intermedió para convencer a residentes pobres que alquilaban una vivienda en su distrito de aceptar dejar una vivienda tugurizada, para que pueda ser vendida. Estas situaciones son un ejemplo de lo que Roy (2009) describe como la manera en la cual la informalidad es el modo de planificación incluso a través del Estado.
Es importante precisar que las relaciones descritas anteriormente no son ajenas al conflicto entre los distintos actores involucrados. Como mencionan Logan y Molotch (2007), en la producción del espacio se manifiesta el conflicto entre actores que buscan valores de uso y otros que buscan valores de cambio. Entonces, existen incomodidades en la escala local de gobierno por disposiciones en las escalas metropolitana5 o nacional6, en especial las que reducen tiempos de evaluación y aumentan el trabajo de fiscalización de los primeros sin otorgarles mayores recursos.
De igual manera, las negociaciones entre los representantes de inmobiliarias y los funcionarios municipales no siempre son cordiales y, en algunos casos, han supuesto paralizaciones de obras. Sobre esto último, los distritos con mayor población de estratos altos y que tienen mayor demanda de vivienda suelen tener mejores condiciones de negociación (Bensús y Vilela, 2014). Otro conflicto usual es entre vecinos residentes y empresas inmobiliarias por cómo afectan las obras nuevas a la infraestructura de las viviendas ya existentes, relación en la que la municipalidad hace las veces de conciliadora.
En este contexto, el Estado, en sus diversas escalas pero principalmente a través de los gobiernos locales, toma un rol activo en el desarrollo de la inversión inmobiliaria. Este rol les ha supuesto asumir funciones de mediadores o conciliadores y ha relegado la planificación a un segundo plano. Las normas, la zonificación y los diversos instrumentos de gestión se enfocan más en adaptarse, fomentar o controlar la inversión inmobiliaria y no en la construcción de ciudad, ni en las demandas de vivienda a escala metropolitana.
La densificación (no) planificada 2000-2014
Al analizar la densidad por área urbana de cada distrito del AML en 1993 y 2007, se puede apreciar que la zona central, a pesar de contener mayor cantidad de distritos no presenta una densidad tan alta, salvo por los distritos de Rímac, Lince, La Victoria y Breña. Según datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (2007), el tipo de vivienda en departamento estaba sobre el 20% todos los distritos del área central, salvo el Rímac7. Curiosamente, este último distrito es uno de los que presenta mayor densidad poblacional dentro de dicha zona.
En otras palabras, la densidad poblacional no se correspondía necesariamente con la densidad habitacional. Además, estos datos coinciden con la hipótesis de Abramo (2012) de un dualismo morfológico: en el área central el modelo compacto está más presente, mientras que en otras áreas el modelo difuso prima. Esto último tiene relación con el hecho de que gran parte de la urbanización de áreas fuera del centro de la metrópoli tiene su origen en barriadas, las cuales suelen seguir el modelo de vivienda unifamiliar.
A esto se suma que la población de mayores recursos se ubica en la zona central de la metrópoli (figura 3). Los trabajos de Pereyra (2006) y Fernández de Córdova, Moschella y Bogdanovich (2011) han demostrado que los distritos de dicha zona son más homogéneos; ahí vive mayor población de estratos socioeconómicos medios y altos. Entonces, si bien es de esperar que los distritos que albergan a los estratos socioeconómicos más altos no tengan una población residente tan alta, llama la atención que la densidad del área central sea tan baja pues en esta zona se concentra la mayor cantidad de servicios y empleos de la metrópoli (Chion, 2002; Gonzáles y Del Pozo, 2012).
En este contexto, surge la pregunta sobre cómo es que se ha organizado la oferta inmobiliaria formal en los últimos quince años, teniendo en cuenta que a partir de 2006 habría iniciado un “boom” en el sector (Calderón, 2015). La relevancia de analizar la oferta de departamentos no tiene sólo una justificación teórica, sino que responde al tipo de vivienda más ofertado en el mercado formal, a saber, los departamentos. Así, si bien en términos absolutos la oferta de vivienda ha aumentado casi constantemente (sólo en cuatro años se redujo, para recuperarse inmediatamente al año siguiente), en términos relativos la oferta de departamentos se ha encontrado siempre sobre el 80% del total de viviendas, menos en 2003 (71,3%) y 2004 (72,7%). Lo que esto permite apreciar es una tendencia al uso intensivo del suelo, es decir, a la densificación del AML, al menos a partir de la oferta formal.
Al analizar el periodo observado por grandes zonas del AML, se encuentra que la mayor parte de la oferta de vivienda se concentró en la zona central (71,2%), seguida de la zona este de la metrópoli (12,7%). Esto confirmaría la hipótesis de Calderón (2009), quien sostiene que la pérdida de densidad de la zona central en el último periodo intercensal (1993-2007) estaría revirtiéndose por los nuevos emprendimientos inmobiliarios, pero que no sería sólo a través del FMV, sino que sería producto de toda la acción del mercado formal.
Asimismo, se desprende de esto una concentración de la oferta formal en el área de la ciudad con mayores precios de suelo y, en consecuencia, mayores precios por m² construido. Como Bensús y Vilela (2014) han demostrado, el valor promedio del m² construido en el área central ha ido en aumento de forma significativa y ha concentrado los precios más altos. En otras palabras, el aumento de la oferta no estaría reduciendo el valor de las viviendas en el mercado formal, haciéndolas más accesibles (en términos económicos), como se esperaría desde la perspectiva de la teoría económica neoclásica.
Lo que esto supondría es la imposibilidad de acceder a vivienda cerca a los mayores nodos de empleo de la metrópoli para gran parte de los estratos menos acomodados. Sin embargo, en los últimos años observados se viene identificando una reducción del peso relativo de la oferta en la zona central (en 2012 llegó al punto más bajo) y un aumento significativo de la oferta en las demás zonas, en particular al este de la ciudad (24,3% en 2012 y alrededor del 10% para otros años). Esta última zona no se caracteriza por una alta densidad y, además, concentra la mayor parte de la oferta a los estratos más bajos. En consecuencia, estaría iniciándose un proceso de compactación - por efectos de una lógica del mercado- en zonas de la ciudad cuya morfología ha sido tradicionalmente dispersa.
En este punto debe recordarse que no existe una política nacional ni metropolitana de vivienda social. Como lo documentan diversos trabajos de Calderón (2009, 2011, 2015), el acceso a fondos para la adquisición de viviendas está concentrado en la clase media, lo que supone que siga desatendida la demanda de los estratos más bajos. Esto puede observarse también en la distribución de la oferta según estrato de destino y gran zona en la que se ubicó.
La oferta de vivienda para estratos alto y medio alto, que representó el 23,1% y 30% de la oferta total de departamentos en el periodo observado, respectivamente, se concentró casi exclusivamente en la zona central de la metrópoli. Para este segundo estrato, el 7% de los departamentos se ofreció en la zona este, en gran medida concentrada en el distrito de La Molina, en el cual habita un grupo importante de personas de estratos altos. La oferta de vivienda para estratos medios, la más importante en el periodo de estudio (33,7%) es más dispersa, aún con más del 60% ubicada en la zona central, pero con presencia más significativa en el sur y este que en los casos anteriores.
Por otro lado, la oferta para estratos medio bajos y bajos durante el periodo representó el 9,1% y 4,2% del total, respectivamente. Esto confirma la limitada atención de la demanda de vivienda de estos estratos, la cual suele ser suplida por el mercado informal (que implica una expansión horizontal de la ciudad y en zonas de baja habitabilidad). Para el primero de estos estratos, la oferta se encontró dispersa en las cinco zonas observadas, especialmente al este (36,7%) y, para los estratos más bajos, más de dos tercios de los departamentos ofrecidos también se ubicaron al este de la metrópoli (71,6%).
Un ejemplo de estas dinámicas se encuentra en el distrito del Rímac el cual se caracterizaba por una alta densidad poblacional, baja residencia en departamentos y población de estratos medios y medio bajo principalmente. Desde 2012, la gestión se encontraba trabajando en un proyecto para generar un eje de crecimiento inmobiliario, según señaló una funcionaria, quien manifestó el interés de su municipio por atraer población de estratos más altos que paguen rentas. Esta misma funcionaria respondió, al preguntársele por el potencial crecimiento poblacional y densificación asociado a dicho proyecto “si quieren que vengan [nuevos residentes], pero que no vengan más pobres ya”.
Al analizar los datos por zona de la ciudad, se puede apreciar que en la zona central de la metrópoli dos tercios (67,8%) de los departamentos ofrecidos estuvieron dirigidos a los estratos alto y medio alto, principalmente para este segundo estrato (36,1%). El porcentaje de departamentos para clase alta ofrecidos en otras zonas de la ciudad ha sido mínimo, por ejemplo, solo ha llegado al 3,4% del total de departamentos ofrecidos en la zona sur. Por otro lado, Callao, Lima este y Lima sur muestran una oferta de alrededor del 15% para el estrato medio alto. Asimismo, en las zonas norte, sur y en Callao, la oferta para estratos medios supuso más de la mitad de departamentos que se ofrecieron en dichas zonas. Para ese mismo estrato, en Lima este y centro los porcentajes de departamentos ofrecidos fueron de 31,1% y 28,5%, respectivamente.
Para los dos estratos más bajos llama la atención la concentración de oferta de departamentos en Lima este, donde juntos representan cerca del 50% de los departamentos ofertados en el periodo observado. Asimismo, en la zona central del AML la oferta para estos estratos ha sido mínima, llegando a 3,1% para el medio-bajo y 0,6% para el bajo. Es decir, el proceso de densificación habitacional que conlleva el mercado formal, al seguir una lógica de rentabilidad tanto de los actores económicos como de los políticos, no atiende la demanda de suelo como valor de uso de los estratos más bajos de la capital. Por el contrario, tiende a concentrarse en zonas de origen informal, elevando el precio del suelo y del m² construido.
Esta realidad no es ajena a los altos cargos de las empresas inmobiliarias, de hecho, en las entrevistas no tuvieron problema en reconocer que su público objetivo son las clases media y media alta. Asimismo, indicaron que la selección de terreno para construir tiene que ver más con encontrar un terreno vacante con mínimas condiciones para invertir en él, que con cualquier consideración urbanística. Uno de los entrevistados mencionó que “El mercado en el área central está saturado, no hay suelo o está muy caro […] compramos terrenos donde surge la oportunidad, tenemos gente trabajando en eso”.
También se les preguntó por los índices de ocupación de sus nuevos proyectos. Sin dar cifras exactas, todos los representantes de inmobiliarias coincidieron en que muchos de los departamentos de edificios en zonas fuera de la central se encuentran deshabitados, a pesar de estar todos vendidos. Uno de los representantes mencionó que al revisar los datos de los compradores identificaron que muchos de estos residen en distritos de estratos altos de la zona central. En otras palabras, se tratarían de inversiones para revender o alquilar departamentos. Además de estos dos actores -inmobiliarias y compradores-inversores-, como señala Weber (2015), los gobiernos locales tienen un rol importante en incentivar mercados especulativos, en el caso del AML, principalmente buscando atraer población que pague impuestos. Experiencias como estas alertaron a los representantes de la Superintendencia de Banca y Seguros -SBS sobre una posible burbuja inmobiliaria. Así, en 2013 la SBS implementó medidas para restringir los préstamos hipotecarios (Benza, 2016). Sin embargo, la vacancia de departamentos no fue un problema mencionado entre los funcionarios de distritos de la zona central.
Siguiendo a Clark y Moir (2015), se identifica la importancia de factores secundarios en el fenómeno de densificación habitacional que ha tenido lugar en el AML en los últimos años. Especialmente importante han sido las dinámicas del mercado inmobiliario y el rol activo de empresas inmobiliarias y bancos en él. Este mercado se ha visto como un eje de crecimiento económico desde los distintos niveles del Estado (principalmente nacional y local). En ese sentido, como el caso analizado por Weber (2015), las políticas, planes (en este caso el PLANMET) o la ausencia de estos, así como los sesgos desarrollistas de los actores involucrados también han sido factores dinamizadores.
Estas ideas se ven resumidas en el comentario de una entrevistada:
Yo creo que una de las grandes falencias que tenemos es que no logramos insertar esto [sus proyectos] en un tema de planificación […], estamos haciendo ciudad como que a pedacitos y conforme se nos van presentando las oportunidades de negocio. (Gerente de inmobiliaria).
Como se expresa en la cita, estas dinámicas tienen efectos sobre el espacio. Son dos los principales efecto que se han podido identificar: i) la intensificación de la concentración de estratos altos en la zona central de la ciudad, lo cual conllevaría mayor segregación socio-espacial; y, ii) la expansión del modelo compacto de ciudad a zonas tradicionalmente difusas, principalmente al Este de la metrópoli.
Otras ciudades latinoamericanas como Santiago de Chile o Buenos Aires, se caracterizan por la aparición de barrios de ingresos altos en zonas periféricas en las últimas décadas. En el caso de Sao Paulo, existe proximidad espacial entre distintos estratos, pero persiste la segregación a través de enclaves fortificados (Caldeira, 2007). En el caso de Lima, se ha intensificado la homogenización del área central para estratos altos.
Si bien la densificación del área central forma parte de los objetivo del PLANMET, el proceso no ha estado enfocado en la demanda de vivienda, principalmente de los residentes más vulnerables de la metrópoli. La lógica de actores públicos y privados ha estado enfocada en la circulación de capital, en oportunidades económicas, lógica de mercado (Abramo, 2012). Sin embargo, la dinámica es más compleja e involucra las decisiones, disposiciones y sesgos de los distintos actores involucrados (Weber, 2015). A medida que se ha ido cambiando la normativa edificadora, generado incentivos y, como consecuencia de las construcciones, cambiando la ciudad, los actores económicos también se ha tenido que adaptar. Es decir, no solo las dinámicas económicas afectan a la densificación, sino que la densificación también ha influido en esos factores.
Conclusiones
Cambios en el modelo económico y en políticas públicas iniciados en la década de 1990 tuvieron efectos sobre la gestión y planificación urbanas, y el mercado inmobiliario. Estos incluyen decisiones de los distintos gobiernos de turno para, por ejemplo, la reactivación del Ministerio de Vivienda y fondos para créditos en el acceso a vivienda, así como flexibilización en la normativa de construcción. Pero estos cambios no fueron solo ideas de los presidentes de turno y sus equipos, sino también el resultado de la presión de actores económicos como bancos e inmobiliarias. Todos estos cambios se dieron en un contexto de expansión de la economía global que dio un nuevo rol a los gobiernos locales para la gestión de sus territorios y generación de fondos.
La relevancia de abordar este proceso desde la densificación habitacional se sustenta en tres puntos, el primero es que este proceso está vinculado al principal producto del mercado inmobiliario -viviendas en departamentos. Asimismo, resulta relevante puesto que se relaciona con los dos principales efectos socio-espaciales para la metrópoli: la intensificación de los patrones de segregación urbana y la expansión del modelo compacto de construir ciudad a zonas tradicionalmente dispersas. Por último, una dimensión no abordada en este trabajo pero que requiere mayor investigación se vincula al debate actual sobre la idoneidad de ciudades más densas en relación a mejoras de accesibilidad y sostenibilidad ambiental.
En el caso del AML, entre los más resaltantes objetivos en el principal documento de planificación de la metrópoli -PLANMET- se propuso como un objetivo general la densificación del área central de la ciudad, y esto se hizo aplicando el principio de subsidiariedad estatal. En otras palabras, se sostiene que la planificación se limitó a la propuesta de densificación de cierta zona de la metrópoli y no se articuló con otras políticas salvo la de incentivación de la economía nacional. En consecuencia, las dinámicas de densificación no siguieron una lógica de planificación, sino la lógica del mercado. A escala de los gobiernos locales, esto incluyó el enfoque en la atracción de inversión, así los funcionarios comienzan a asumir roles de intermediarios, conciliadores y recurren a lógicas y prácticas informales (Roy, 2009) para regular e incentivar la actividad inmobiliaria.
En resumen, las dinámicas del mercado inmobiliario en el AML han conllevado a y se han visto influenciadas por un proceso de densificación habitacional, principalmente en la zona central, la cual aparentemente estaría recuperando la densidad poblacional perdida en el periodo 1993-2007. Y estas son el resultado de diversos factores como la demanda de vivienda de la población metropolitana, la competencia entre gobiernos locales para atraer inversión inmobiliaria y población que pague impuestos, las presiones e intereses de actores económicos y las personas e instituciones a cargo del diseño de políticas públicas. Sin embargo, se deja de lado una perspectiva conjunta de la metrópoli y no se atiende la demanda de vivienda de los estratos más bajos.
Agradecimientos
Agradezco los comentarios de mis colegas del CIAC (PUCP) y de Karen Chapple (UC Berkeley) a versiones iniciales de este trabajo. También agradezco los comentarios de dos revisores anónimos.
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Notas