Resumen: Este artículo analizó la evolución de la política tributaria de distribución del impuesto con criterio turístico y sus implicaciones en los indicadores socioeconómicos para los municipios. Esta política es tratada como de habilitación y desarrollo socioeconómico en el turismo, conocida como ICMS Turístico. Metodológicamente, este estudio analizó 853 Municipios en el Estado de Minas Gerais, Brasil, durante el período de 2011 a 2015 identificando que 237 Municipios, durante ese período, recibieron el recurso financiero del ICMS turístico. Fueron utilizados datos secundarios para el análisis estadístico descriptivo. Como resultado, se observó que los municipios habilitados demostraron estar más desarrollados socioeconómicamente con relación a los que no se habilitaron en el período analizado. Por otro lado, el aumento del número de municipios habilitados redujo el valor de recursos captados por municipio, tornando a la política menos atractiva para su habilitación. Este artículo contribuye demostrando que la distribución de recursos de un impuesto con criterio turístico puede atender algunos objetivos gubernamentales constituyendo un nuevo tipo de instrumento de políticas públicas de turismo que conlleva desarrollo socioeconómico, pero que necesita seguimiento, revisiones y mejora continua por parte de las instituciones públicas competentes para su mayor efectividad.
Palabras clave:Política de turismoPolítica de turismo,ICMS TurísticoICMS Turístico,Minas GeraisMinas Gerais.
Resumo: Este artigo buscou analisar a evolução da política tributária de distribuição do imposto com critério turístico e suas implicações nos indicadores socioeconômicos para os Municípios. Esta política é tratada como de habilitação e desenvolvimento socioeconômico no turismo, conhecida como o ICMS Turístico. Metodologicamente, este estudo concentrou sua análise em 853 Municípios no Estado de Minas Gerais, Brasil, durante o período de 2011 a 2015, identificando 237 Municípios, que durante esse período passaram a receber o repasse financeiro do ICMS turístico. Foram utilizados dados secundários para a análise estatística descritiva. Como resultados, observou-se que os municípios habilitados demonstraram estar mais desenvolvidos socioeconomicamente do que os que não se habilitaram no período analisado. Por outro lado, o aumento do número de municípios habilitados tem reduzido o valor de recursos captados por município, tornando a política menos atrativa para sua habilitação ao longo do tempo. A contribuição deste artigo reside em demonstrar que a distribuição de recursos de um imposto com critério turístico pode atender determinados objetivos governamentais e ser um novo tipo de instrumento de política pública de turismo que possibilita desenvolvimento socioeconômico, mas que requer acompanhamento, revisões e melhoria contínua por parte das organizações públicas competentes para sua maior efetividade.
Palavras-chave: Política de Turismo, ICMS Turístico, Minas Gerais.
Abstract: The aim of this paper was to analyze the evolution of a policy of tax distribution with tourist criterion, and its effects on the socioeconomic indicators of Brazilian Municipalities. The Tourist ICMS is a tax public policy that is used in Brazil as a policy of empowerment and socioeconomic development in the context of tourism. 853 Municipalities in the State of Minas Gerais, Brazil were studied during the period 2011 to 2015. Secondary data were used for the descriptive statistical analysis. 237 Municipalities received funds from this tax, and it was observed that the municipalities that qualified for this public policy were more developed, in socioeconomic terms, than those that did not. On the other hand, the increase in the number of municipalities qualified in the period reduced the amount of funds raised per municipality, making the policy less attractive for its qualification over time. This paper shows that the distribution of resources from the tourism tax can meet certain government objectives, as well as providing a new type of tourism public policy instrument that promotes socioeconomic development. But it requires periodic reviews and continuous improvement by the competent public organizations for its effectiveness.
Keywords: Tourism Policy, ICMS Tourist tax, Minas Gerais.
POLÍTICA PÚBLICA DE HABILITACIÓN Y DESARROLLO SOCIOECONÓMICO EN EL TURISMO[1]
POLÍTICA PÚBLICA DE HABILITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO NO CONTEXTO DO TURISMO
PUBLIC POLICY ON QUALIFICATION AND SOCIOECONOMIC DEVELOPMENT IN THE CONTEXT OF TOURISM
María Belén Zambrano-Pontón belen.zambrano.p@hotmail.com
Magnus Luiz Emmendoerfer magnus@ufv.br
Luiz Antonio Abrantes abrantes.ufv@gmail.com
Recepción: 21 Marzo 2018
Aprobación: 10 Septiembre 2018
La comunidad científica internacional interesada en políticas públicas de turismo ha publicado esporádicamente sobre este tema y a partir de la década del 90 ha focalizado sus estudios en los objetivos y en las formas de intervención del Estado (Fayos-Solá, 1996;Elliott, 2002;Kerr, 2003; Hall, 2008;Scott, 2011). Ese interés ha surgido en virtud de la existencia y del crecimiento de fallas del mercado, lo que ha demandado esfuerzo de los gobiernos para mitigar esas fallas y proveer nuevas alternativas de desarrollo local y regional por el turismo.
La producción científica sobre este tema ha demostrado que las formas de intervención del Estado pueden incluir diferentes instrumentos de políticas públicas que pueden también contribuir con la generación de bienes públicos turísticos (Costa, 2015). Sin embargo, aunque hay evidencias empíricas, se ha observado que las investigaciones hasta entonces publicadas no han abordado cuestiones incluyendo políticas tributarias como instrumentos de fomento de políticas públicas de turismo y de redistribución de recursos financieros para el desarrollo turístico a nivel municipal.
Silva y Passador (2016) identificaron artículos publicados sobre una situación sui generis en un determinado país que incluye el uso del impuesto redistribuido como instrumento de política pública de turismo en Municipios. Aunque, ni en su estudio y ni en los otros mencionados en su artículo, hacen articulaciones substantivas de esa situación con el alcance de contribuir para el avance del conocimiento teórico sobre políticas públicas de turismo. Frente a eso, este artículo busca, al revisitar esa situación sui generis, analizar el uso de recursos financieros provenientes de tributos como instrumento de política pública de turismo para autosostenibilidad y diversificación económica, considerando que los recursos obtenidos por su recaudación y repase son variables y con alta dependencia de compartir la actividad económica.
La situación sui generis se refiere a un país federativo, en tres niveles de gobierno, en que uno de sus gobiernos subnacionales de nivel estadual incluyó al turismo como un criterio elegible para que los gobiernos municipales de su jurisdicción se puedan habilitar para el turismo y, así, derivar recursos financieros, provenientes de una redistribución fiscal de un determinado impuesto con el alcance de desarrollar el turismo en sus territorios.
En este país, la habilitación de los gobiernos municipales para tener acceso a una parcela de recursos provenientes del impuesto de nivel estadual y con la finalidad de invertir en el turismo, se incluye el atendimiento de determinados requisitos, evaluados anualmente por el gobierno estatal. Eso ocurre por medio de documentación presentada por los gobiernos municipales sobre la existencia y el mantenimiento de arreglos institucionales en los Municipios para la coordinación/planificación de la actividad turística, la cual puede ser considerada un bien público turístico (Costa, 2015).
Así, el objetivo de este trabajo consiste en analizar la evolución de la política tributaria de distribución del impuesto con criterio turístico y sus implicaciones en los indicadores socioeconómicos para los Municipios. Esta forma, busca traer respuestas para las siguientes preguntas: ¿la redistribución fiscal de recursos financieros por medio de transferencias intergubernamentales implica en desarrollo socioeconómico por medio del turismo? ¿Los Municipios contemplados con estas transferencias poseen mejores condiciones socioeconómicas? Por último, ¿la política tributaria puede ser considerada un efectivo instrumento de política pública de turismo?
Las políticas tributarias son instrumentos que los gobiernos utilizan para ejercer las funciones fiscales del Estado. Estas funciones, según Musgrave y Musgrave (1980), se manifiestan en la forma de asignar, distribuir y estabilizar y, requiere esfuerzo de obtención de recursos para el financiamiento y costeo de las actividades gubernamentales. La función de asignar está vinculada al suministro de bienes públicos, a través de la asignación de recursos. La función distributiva tiene el objetivo de promover una distribución de renta más justa y garantizar el desarrollo económico. La función estabilizadora, trata del equilibrio entre la oferta y demanda empleada en la economía, con la finalidad de proporcionar aumento en el empleo, equilibrio en la balanza comercial y aumento en la tasa de crecimiento económico.
Para atender esas funciones, el Gobierno Federal busca centralizar gran parte de los tributos, redistribuyéndolos para los estados y Municipios con el objetivo de atenuar las desigualdades entre los gobiernos subnacionales, así como reducir la posibilidad de conflictos fiscales entre esos entes federados (Baião, 2013). Sin embargo, la recaudación tributaria de estos entes depende de la actividad económica local, teniendo en cuenta la circulación de bienes y servicios que pueden ser tributados. Así, Municipios con baja actividad económica, la mayoría de las veces tienen un esfuerzo recaudatorio bajo, necesitando la distribución de recursos federales y/o estatales para atender a los programas sociales y demás gastos municipales.
Para Musgrave (1974) y Oates (1999) debido a la limitación que los gobiernos subnacionales presentan en controlar sus políticas económicas, el gobierno central asume la responsabilidad por la función de estabilización económica (estabilizadora) y la función de distribución de renta (distributiva). Con relación a los gobiernos subnacionales, estos deben compartir con el gobierno central la función de colocación de recursos (asignar) con la intención de atender las preferencias específicas de los ciudadanos de cada región.
De acuerdo con la teoría del federalismo fiscal, la cobertura de las responsabilidades atribuidas al gobierno central en áreas de redistribución, de estabilización, de desarrollo económico y regional, implican en la disponibilidad de instrumentos más poderosos y que alcancen esa finalidad, contando preferencialmente, en el caso de los tributos, con la competencia de impuestos generales (Oliveira, 2007).
La capacidad de ejecución de una política tributaria que asuma su tarea de inducir el desarrollo, en lugar de reparos paliativos, exige la superación de los conflictos federativos y de la coordinación de la política económica nacional (Ribeiro, 2013). Así, las transferencias intergubernamentales, algunas veces, se traducen en políticas orientadas al crecimiento y desarrollo de los Municipios, en que el turismo puede ser un inductor.
La política de habilitación de los Municipios para el repase del ICMS, también conocida como ICMS Turístico, conforme previsión legal, es gran incentivadora del turismo en Minas Gerais, considerando al turismo uno de los instrumentos de distribución de renta, generando beneficios para la economía local y promoviendo el desarrollo económico, cultural y social. Un levantamiento de las principales investigaciones sobre el ICMS turístico puede ser encontrado en el estudio de Silva y Passador (2016), aunque esos autores no focalizan sus análisis para la cuestión tributaria como instrumento de políticas públicas de turismo. Para Silva y Passador (2016) este tipo de política de habilitación consiste en una distribución dada por el merecimiento de cada ente federativo menor (en este estudio, los municipios), de ahí la innovación de la práctica y su aspecto positivo.
Los estudios sobre políticas públicas de turismo como instrumento de desarrollo local y regional han sido retomados por la Administración Pública Contemporánea en algunos países (Fayos-Solà, Alvarez, Cooper, 2014; Airey, 2015) como una opción de lidiar con las crisis de Estado y del propio cápitalismo.
De acuerdo con Scott (2011) las políticas públicas de turismo influencian en algunos aspectos como la creación de empleos, los efectos del turismo también sobre otros sectores, que es el conocido efecto multiplicador de la economía, esos efectos pueden sentirse en el aumento de las oportunidades de empleo, la creación de nuevos negocios locales, o sea, en la mejoría de la calidad de vida de la población.
Con base en esos aspectos, el referido autor desarrolló quince objetivos de las políticas públicas de turismo, presentados en la Tabla 1, los cuales se podrían resumir en la búsqueda de la calidad de vida tanto para la población como para los turistas. Eso incluiría la generación de empleos y divisas, la preservación y conservación de lugares turísticos, políticas públicas orientadas a la protección y seguridad de las personas, que podría repercutir en desarrollo económico en niveles locales, regionales y hasta nacional.
Las políticas de turismo pueden ser consideradas como una derivación de la política económica, aunque los objetivos de las políticas turísticas sean muchos y diferentes para cada lugar, ellos van a depender de cada ciudad, región o país, así como, van a depender también de algunos aspectos como que ni siempre son los mismos productos turísticos que son ofrecidos en cada destino, así como las motivaciones propias y las directrices de las autoridades responsables de crear la política turística (Mir, 2000).
De esa forma, teniendo como base los objetivos de actuación del Estado por medio de los gobiernos federales, estaduales y municipales, es posible generar bienes públicos turísticos por medio del empleo de instrumentos de políticas públicas con la finalidad de viabilizar la ejecución de uno o más de estos objetivos. Los bienes públicos de turismo que pueden ser producidos con la intervención del Estado son: la promoción turística, la infraestructura turística y la coordinación o planificación de la actividad turística. Siendo que, para cada bien público turístico puede haber diferentes instrumentos que pueden ser trabajados en políticas públicas (Costa, 2015).
En ese sentido, Costa (2015) propuso a partir del modelo de la tipología de políticas públicas de turismo de Weimer y Vining (2005) considerando que no existía algo específico para el área turística, Costa (2015) propuso en la Tabla 2 una articulación de bienes públicos como instrumentos de políticas públicas.
Así se observa, que los bienes públicos turísticos son resultado que posibilita el alcance de uno o más objetivos tratados por Scott (2011) presentados en la Tabla 1. Por lo tanto, son necesarios determinados instrumentos de políticas públicas que expresen la intervención del Estado. Tal intervención puede ser ampliada si hubiera, por parte del gobierno la utilización de más de un instrumento, con o sin asociación con el sector privado. Sumando a eso, esa intervención puede también ser diversificada, al incluir más de un bien público turístico. Sin embargo, esos instrumentos son una forma de actuación del Estado, los cuales no sustituyen sus atribuciones esenciales como la reglamentación y fiscalización del mercado, en este caso, de las actividades turísticas.
Así, los bienes públicos turísticos tienden a generar desarrollo y crecimiento económico. Así, pueden influenciar la sostenibilidad de los Municipios turísticamente atractivos, en el aumento del bienestar de la población, con el aumento de la renta per cápita y del acceso a los servicios sociales. La intervención del Estado es fundamental en la coordinación del desarrollo turístico local y regional, proceso que inicia con la planificación de la actividad (Tomazzoni, Patrucco, Buhler, 2014).
De esta manera, el turismo puede ser considerado como una actividad que abarca muchos sectores y su desarrollo puede estar condicionado por la coordinación que exista entre las políticas públicas y el involucramiento que tienen con la comunidad local (Vignati, 2008). Considerando la importancia de la participación de la población, Hall (2001) destaca que todos los sectores involucrados en la actividad turística deben prestar atención a los requerimientos que la población local tiene con relación a su accionar en esa localidad y también deben ser aceptados por ellos.
Scott (2011) considera que el desarrollo por medio del turismo implica un proceso cuyo esfuerzo busca mejorar las condiciones de vida de las personas de una localidad. Y ese esfuerzo es llevado a cabo a través de las políticas públicas y de los incentivos realizados por parte de los gobiernos para promover la actividad turística.
Además, Nascimento y Moreira Filho (2012) resaltan la importancia del análisis del desarrollo local, considerando la relevancia que la actividad turística ejerce para alcanzar ese desarrollo, siendo que para los autores el turismo constituye una actividad que tiene relación directa con la cultura, arquitectura, patrimonio, tradiciones; considerados como identidad, siendo indiscutiblemente factores de atracción para los turistas.
Este estudio concentró su análisis en Brasil, uno de los 24 países con el federalismo institucionalizado como forma de Estado (Forum of Federations, 2018) y reconocido por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), donde la intervención del Estado en la actividad turística es expresiva en términos normativos en todos los entes gubernamentales. Dos evidencias de esa expresión positiva del turismo en Brasil es su mención en la Constitución Federal, en el artículo 180, indicando que la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios promoverán e incentivarán el turismo como factor de desarrollo social y económico. La segunda evidencia está en la existencia de arreglos institucionales gubernamentales integrados o específicos para el turismo, como el Ministerio de Turismo, secretarias estatales y municipales de turismo.
Debido a la extensión geográfica de Brasil y al acceso a datos de dominio público sobre turismo y aspectos socioeconómicos, este estudio se focalizó en los 853 Municipios del estado de Minas Gerais, durante los períodos de 2011 a 2015, siendo identificados 237 Municipios, habilitados para recibir repases financieros oriundos de transferencias intergubernamentales, de política tributaria específica para el turismo vinculada a la recaudación del Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios - ICMS.
La elección de este Estado como objeto de análisis se justifica, por la inclusión del criterio turismo en la distribución de la parcela de recaudación del ICMS, conforme dispuesto en la Ley Estadual no18.030/2009, proporcionando a sus Municipios recursos financieros para el incentivo de la actividad turística. Además, es el Estado con el mayor número de Municipios (853), siendo, después del estado de São Paulo, el segundo más poblado, respondiendo por la tercera mayor economía de Brasil. También se justifica el hecho de este Estado reflejar el contexto nacional, retratando la diversidad del proceso de desarrollo socioeconómico brasileño, marcado por diferencias económicas, sociales y de finanzas públicas (Costa, Ferreira, Braga, Abrantes, 2012).
La base de datos utilizada constó del valor del repase de ICMS turístico, disponible en el sitio web de la Fundación João Pinheiro – FJP, a los Municipios que durante el período de estudio atendieron a los criterios para la concesión, identificando también los Municipios considerados destinos inductores para el desarrollo turístico regional del gobierno federal.
En la secuencia, fueron colectados datos relacionados a la población total de los Municipios en estudio, el Producto Interno Bruto – PIB, la cuota parte del ICMS, el Impuesto sobre Servicio – ISS, tasa de ocupación en el sector de servicio y comercio, porcentaje de la población del municipio con relación de dependencia, tasa de actividad, tasa de envejecimiento, porcentaje de la población vulnerable a la pobreza, IDHM, ingresos provenientes de recaudaciones propias e ingresos de transferencias. Para la colecta de los datos fueron utilizadas la base del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística - IBGE, de la Fundación João Pinheiro - FJP, del Atlas de Desarrollo Humano de Brasil y el Índice Minero de Responsabilidad Social - IMRS.
Después de la colecta de los datos fueron identificados, primeramente, los Municipios que durante los períodos de 2011 a 2015 fueron contemplados con el repase del ICMS turístico. Se formó a seguir dos estratos de Municipios en relación con el recibimiento o no del repase en por lo menos un año. En seguida, se buscó para cada municipio, relacionar las informaciones de los repases legales específicos del ICMS turístico en relación con el comportamiento de las demás variables en los Municipios y en el conjunto de las mesoregiones del estado de Minas Gerais.
Los datos financieros relacionados al repase del ICMS turístico de los períodos en este estudio fueron deflacionados por el IPCA con base en diciembre de 2015. Las demás informaciones financieras fueron corregidas por el Índice Nacional de Precios al Consumidor Amplio - IPCA para el año de 2015.
Una de las posibilidades para la promoción e incentivo al turismo como factor de desarrollo, conforme previsto en el texto constitucional del país en estudio, está en el repase, a los Municipios, de la cuota referente al Impuesto sobre Operaciones Relativas a la Circulación de Mercadeías y sobre Prestaciones de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y de Comunicación (ICMS) estipulado en 25% del producto sobre la recaudación del Impuesto. De este total, 75%, mínimo, es distribuido en la proporción del valor adicionado en las operaciones relativas a la circulación de mercaderías y en las prestaciones de servicios, realizadas en sus territorios y el restante, 25%, de acuerdo con lo establecido en ley específica.
En Minas Gerais, la Ley nº18.030/2009 dispone sobre la distribución de la parcela de ingresos del producto de la recaudación del ICMS perteneciente a los Municipios, con la aplicación de recursos en áreas de prioridad social relacionadas a educación, producción de alimentos, patrimonio cultural, medio ambiente, salud, recursos hídricos, población, deportes, turismo, ICMS solidario, mínimo per cápita, entre otros.
Uno de los principales puntos destacado en la mencionada Ley se refiere a la ecualización de la distribución de los ingresos públicos entre los Municipios y su incentivo en la implementación de políticas socioeconómicas, visto que parte de la cuota del ICMS dependería de aplicaciones en los criterios definidos en Ley (Paiva, Melo, Gonçalves, y Júnior, 2014). El caso del ICMS turístico llama la atención entre las políticas verticales, porque no se trata de una competición tributaria. Al contrario, es una distribución dada por el merecimiento de cada ente federativo menor, el que revela la innovación de esta práctica y su aspecto positivo (Silva & Passador, 2016).
La idea de la inclusión del criterio turismo se originó en uno de los destinos inductores de Minas Gerais, y esta iniciativa fue aceptada por la Asamblea Legislativa del Estado. Así, desde el año 2011 los Municipios de Minas Gerais (MG) habilitados pasaron a recibir las transferencias (Soares, Emmendoerfer, Monteiro, Borges, 2012).
En el criterio de Turismo según el art. 9º de la Ley nº18.030/2009, los valores son destinados a los Municipios basados en el porcentaje entre el índice de su inversión en turismo en relación con la sumatoria de los índices de inversiones en turismo de todos los Municipios del estado de Minas Gerais (MINAS GERAIS, 2009).
De acuerdo con la referida Ley, para el recibimiento del repase de la cuota del ICMS, los Municipios tendrán que participar del Programa de Regionalización del Turismo organizado por la Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais – SETUR, crear una política municipal de turismo, mantener en funcionamiento el Consejo Municipal de Turismo y el Fondo Municipal de Turismo, así como encontrarse habilitado en los criterios de Medio Ambiente y Cultura, de la misma ley del estado. Cada uno de esos requisitos serán evaluados y calificados con una puntuación específica.
Se observa en la Figura 1, la concentración espacial de los 237 Municipios, 28% del total, que atendieron, en todo el período, a los criterios para el recibimiento del repase ICMS turístico. La evolución del número de Municipios presenta un histórico creciente, iniciando en 2011 con 44, 2012 con 75, 2013 con 136, 2014 con 174 y 2015 con 228, presentando un crecimiento en relación con 2011 de 318%.
El repase del ICMS Turístico, conforme ilustrado en la Tabla 3 está concentrado en las Mesoregiones Sur/Suroeste de Minas y Zona de la Mata que presentan el mayor número de Municipios con participación representando 17% para cada una. Los valores repasados en 2015 variaron de R$ 96,56 a R$ 63.189,32. En la Mesoregión Sur/Suroeste de Minas se destacan los Municipios de Brazópolis y Bueno Brandão y en la Mesorregión de la Zona da Mata los Municipios de Santos Dumont, Simonésia, Eugenópolis, Cataguases, Leopoldina, Espera Feliz y Araponga que presentaron mayores valores de repase. Se resalta, sin embargo, que la magnitud de estos valores no presentó tanta significancia en relación con los otros Municipios.
Cuando se evalúan los Municipios que reciben el repase del ICMS Turístico desde su implementación y mismo aquellos que pasaron a recibir en años subsiguientes se percibe la ausencia de aquellos con mayor potencial turístico, como por ejemplo la ciudad de Ouro Preto, que nunca concurrió al repase y también la ciudad de Tiradentes que participó por un año.
Ese hecho puede ser explicado por la tradición y autonomía de estos Municipios en la actividad de turismo, por las barreras burocráticas y la escasez de los recursos repasados, bien como por su dilución entre los Municipios contemplados y su vinculación a la actividad económica, lo que lo hace variable en función de las oscilaciones en la economía. En contraposición, Municipios como Capelinha, Bueno Brandão, Antônio Carlos, Ipanema, Dores de Campos, Passa Quatro, São Tiago, Simonésia y Cachoeira de Minas, con poca tradición turística se habilitaron a los criterios de repase desde 2011 y recibieron más de medio millón de reales hasta diciembre de 2015.
Se verificó que solamente 237 Municipios de MG se habilitaron para el recibimiento del ICMS turístico a lo largo del período analizado (Tabla 4). Esa representatividad del 28% puede ser evaluada como baja al considerar que el restante de los Municipios podría también abogar el recurso.
Algunas características se diferencian en estos grupos de Municipios, cuando se evalúa la magnitud de determinadas variables relacionadas a su perfil socioeconómico. Las variables PIB general y PIB per cápita tienen mayor destaque en los Municipios que reciben el ICMS turístico. Se puede inferir, en este caso, que la actividad económica es reforzada por el repase de la cuota parte de ICMS destacando un mayor esfuerzo fiscal para la recaudación propia, así como su aumento espontaneo, a ejemplo del Impuesto sobre Servicios – ISS, el porcentaje de personas ocupadas en la actividad de servicios, comercio y tasa de actividad.
Además, como este impuesto es de base urbana y recaudado por el municipio, impacta en el nivel de su esfuerzo fiscal cuando es relacionado a la totalidad de la recaudación propia y de los ingresos corrientes. Se observa que esa relación se presenta en 7,27% en estos Municipios contra 5,33% en los Municipios situados en el grupo no habilitado.
Esta característica también está presente cuando se observa la variable relacionada al porcentaje de ocupantes en el sector de servicios. Los Municipios con habilitación para el recibimiento del repase del ICMS Turístico presentan un mayor número de ocupantes en esta actividad, aunque no se refleja en el porcentaje con edad encima de 18 años y con empleo formal, pudiendo ser explicada por la informalidad todavía existente en el sector, y vínculo formal de empleo propio de sectores con actividad estacional. Se destaca también en ese grupo la mayor tasa de actividad y el menor porcentaje de participación de la población vulnerable a la pobreza.
Evaluando el nivel de repase de ICMS turístico a lo largo de los años en detrimento de la entrada de nuevos Municipios habilitados se percibe un crecimiento tímido del importe repasado y caída en 2015, cuando comparado al año anterior. Esa evolución creciente ocasionó una caída considerable en sus valores medios per cápita.
Al inicio de la implementación del ICMS Turístico, con la participación de 44 Municipios el importe medio per cápita fue en torno de R$136 mil, siendo el repase máximo de R$215 mil y el mínimo de R$20 mil. Esta configuración se alteró a lo largo de los años prevaleciendo en 2015, un repase medio per cápita de R$33 mil, siendo el menor valor de repase en torno de R$29 mil. El valor medio per cápita de repase presentó caída de 311% (Tabla 5).
El aumento medio del nivel de repase fue un poco por encima de la inflación, totalizando 7,40% en 2012, 12,97% en 2013, 6,99% en 2014 y en 2015 presentó caída de 1,56%, apuntando que no hubo la corrección del valor por la inflación del período. Evaluando esta política de repase financiero, se cuestiona la viabilidad del encuadramiento de los Municipios a los criterios para la habilitación teniendo en cuenta la oscilación y reducción del monto repasado en detrimento de las obligaciones asumidas. La obligación de la participación de un circuito turístico, la creación del Consejo Municipal de Turismo, la inserción en otros criterios de la Ley implica en el aumento de costos para los Municipios.
Otras contradicciones pueden ser apuntadas, al verificar que el mayor repase del ICMS Turístico durante todo el período de vigencia fue para el municipio de Capelinha, perteneciente a la Mesorregión de Jequitinhonha, totalizando R$601 mil. Este ingreso inserido en un municipio con una población de 34.796 habitantes corresponde un repase considerable por el tamaño de su territorio y por esta mesoregión poseer pocos Municipios con tradición turística. El municipio de Diamantina, considerado un destino inductor para el desarrollo turístico regional, tiene características claramente definidas para recibir el incentivo y al ser comparado con otros Municipios sin esta característica, presenta un menor ingreso del repase. El municipio de Coronel Fabriciano de la mesoregión del Valle do Rio Doce recibió el mayor ingreso en 2012, 2014 y 2015, totalizando R$346.235,60. Se destaca, sin embargo, la existencia de otros Municipios, en esta mesoregión, con mayores potencialidades turísticas y que no fueron contemplados con el repase.
Los valores repasados, en su mayor magnitud, tienen poca significancia al compararse con otros ingresos relacionados a la recaudación propia municipal y sus transferencias intergubernamentales. Sin embargo, estos recursos pueden ser utilizados en acciones básicas locales, la inversión en pequeñas acciones enfocadas en la infraestructura turística para mejorar el confort, atención y comodidad de los turistas.
Se observa que de los cuatro Municipios inductores para el desarrollo turístico regional del gobierno federal (Zambrano-Pontón, 2018), solamente dos reciben el ICMS turístico, siendo ellos Tiradentes y Diamantina. De esta forma se puede inferir que gran parte de los principales Municipios con potencial turístico en Minas Gerais todavía no se adhirieron a la legislación del ICMS Turístico. Uno de los hechos que pueden explicar este fenómeno son los costos derivados de la atención a los criterios de habilitación y a la reducción por la dilución del repase a la medida que se aumenta a la adhesión de nuevos Municipios.
Además, los Municipios con tradición turística, como por ejemplo Ouro Preto, poseen estructura propia y la actividad turística es acentuada como factor de agregación económica local, no siendo interesante atender a los trámites administrativos para habilitación. Se resalta, sin embargo, que, desde el punto de vista organizacional y estructural, el acceso y la atención a los criterios de la política implican en mayor visibilidad para estos Municipios.
Con base en los objetivos de las políticas públicas de turismo tratados por Scott (2011) se verificó que el desarrollo turístico de los Municipios de MG presentó evidencias que pueden ser relacionadas con siete de estos objetivos (Tabla 6).
Se resalta que la presencia plena de todos los objetivos de actuación del gobierno tratados por Scott (2011) requieren un tratamiento parsimonioso por los policymakers en el turismo, el cual puede ser visto como una forma ideal en políticas públicas (Souza, Emmendoerfer, Knupp, 2017). En este sentido, determinados objetivos de gobierno pueden no hacerse presentes en determinados contextos y políticas públicas de turismo, aunque son posibles de existir y si fuesen contempladas en el proceso de definición de la agenda pública de desarrollo turístico, así como en la formulación del plan de turismo en los estados y municipios en países federales.
Se observa, así, que el empleo del abordaje de Scott (2011), elaborado a partir de estudios de políticas públicas nacionales en perspectiva comparada se puede revelar de modo diferente en gobiernos subnacionales, que poseen singularidades y diferencias en la capacidad institucional de intervención en el sector turístico.
De esta forma, se observó que determinados objetivos de políticas públicas de turismo identificados por Scott (2011) pueden no ser pertinentes para gobiernos subnacionales. Sumado a eso, aquellos objetivos y formas de actuación no identificados en el estudio sobre los municipios del estado de Minas Gerais, no denota necesariamente la ausencia de ellos, porque eso puede depender de los métodos de investigación empleados.
Sin embargo, en políticas públicas, Scott (2011) menciona que el turismo puede ser un importante medio para alcanzar los objetivos del Estado para fines de desarrollo socioeconómico de destinos turísticos. En la visión de Wanderley (2006), al vincular las transferencias constitucionales a la adopción de políticas públicas por parte de los Municipios, un gobierno subnacional busca incrementar las condiciones de vida y bienestar del Estado, posibilitando también, según Lima y Rezende (2006) corregir las diferencias en los diversos niveles de gobierno y contribuir para reducir las desigualdades sociales en niveles local y regional.
Por lo tanto, se observa que la política relacionada al turismo en Minas Gerais se encuentra todavía en su forma embrionaria. La escasez, la vinculación y la forma del repase de los recursos inhiben mayores incrementos en esta actividad, teniendo en cuenta la inseguridad financiera establecida, considerando que el aumento de la participación de nuevos Municipios implica en la reducción del repase para los demás Municipios. Además, la vinculación de estos recursos a un impuesto de base económica intensifica esa inseguridad financiera considerando posibles oscilaciones negativas en la economía y en el comportamiento de mercado.
La realidad de la configuración geoespacial evidenciada en los resultados de este trabajo refleja la realidad observada en el ámbito del Estado, en que mesoregiones poco desarrolladas económicamente, presentan poca inserción en la actividad turística. Sin embargo, aquellas regiones que, sí se destacan por sus características turísticas naturales, infraestructura, actividad económica preponderante, no participan de la política de habilitación.
Los Municipios habilitados comparados con los no habilitados presentaron, aunque de forma incipiente, una alteración en su escenario socioeconómico, observado por el aumento del PIB General y per cápita, así como por el índice de actividad y por el Índice de Desarrollo Humano Municipal (IDHM).
Se resalta que Municipios que están recibiendo el repase del ICMS turístico, son de pequeño porte, y este recurso, aunque reducido representa una participación relativa en la formación de su ingreso corriente, y pueden ser direccionados para la promoción del turismo. Ya los Municipios de mayor porte, con actividad económica representativa no están participando de la política de habilitación, considerando la poca representatividad de estos recursos en el cómputo de su ingreso total.
A pesar de estas contradicciones, se observó el aumento del ingreso de nuevos Municipios en esta política hasta el año de 2014, con presencia de caída en 2015. Este primer escenario puede ser explicado por el aumento relativo de recursos para los Municipios habilitados y posteriormente, por la dilución de los recursos en detrimento del aumento del número de Municipios, en que su representatividad pasó a ser vista de forma insignificante.
Por otro lado, al relacionar los objetivos de la política pública de habilitación – ICMS Turístico – con los objetivos tratados por Scott (2011) en el contexto del turismo, se verificó que el alcance es ampliado más allá de la dimensión económica, incluyendo tributos que pueden involucrar cuestiones sociales, culturales y ambientales. Sin embargo, se infiere que para que haya efectividad de esta o de otras políticas públicas de turismo por lo menos dos aspectos son necesarios: (1) voluntad política del gobierno municipal, más allá del plan municipal de turismo; y (2) comprometimiento de los stakeholders del trade turístico en el municipio en pro del control social, yendo más allá de la participación en el consejo gestor de turismo en nivel municipal.
No queda duda que cualquier política pública de incentivo al turismo tiene sus ambigüedades. En el caso estudiado, se observó la aplicabilidad de instrumentos, evolución de infraestructura y cambios socioeconómicos, en función de la evolución de la actividad turística y crecimiento económico paralelo de los sectores vinculados. Por otro lado, la magnitud de los repases ocurre de forma variable y para algunos Municipios de forma inocua, cuando comparado a su representatividad en la formación de su ingreso. Así, para aquellos Municipios de actividad económica representativa y en que la actividad de turismo ya se hace presente, poco se avanza en términos de desarrollo.
Como limitación metodológica, se resalta que en este artículo no fueron consideradas externalidades regionales/nacionales o aspectos endógenos de determinados municipios que pudieran afectar el desarrollo socioeconómico en el mismo período que la política pública de habilitación fue realizada. Otra limitación fue la no utilización de recursos estadísticos más sofisticados como análisis multivariadas. Aunque, se entiende que el no empleo de esos recursos no retira el mérito de las contribuciones identificadas en este estudio tanto para los académicos como para los gestores públicos y analistas de políticas públicas. Además, los elementos apuntados como limitaciones pueden inspirar nuevos estudios en el campo, inclusive contemplando otros abordajes y formas de observar la realidad en el contexto del turismo.
Finalmente, considerando las desigualdades regionales existentes, las diferencias de culturas, actividades económicas, dependencia de recursos intergubernamentales, infraestructura y tamaño de los Municipios, se recomienda nuevos estudios relacionados a la revisión y al establecimiento de nuevos criterios de repase de esta política de habilitación y desarrollo en el contexto del turismo, considerando estas singularidades. Otra recomendación para futuras investigaciones sobre políticas públicas de turismo es la realización de análisis que lleven en consideración el ciclo político (Zambrano-Pontón, 2018), la monitoria y la evaluación de políticas públicas (Gomes & Gândara, 2014) y estudios en perspectiva comparada sobre países federales (Pimentel, Pimentel, Vidal, 2017). Sobre este último punto, vale recordar que el tipo de federalismo en Brasil es único (sui generis), incluyendo tres diferentes entes federados: unión, estados y municipios.
Magnus Luiz Emmendoerfer: Definición del problema de investigación, desarrollo de las hipótesis o cuestiones de investigación (trabajos empíricos), fundamentación teórica / revisión de literatura, definición de los procedimientos metodológicos, recolección de datos, análisis estadístico, análisis e interpretación de los datos y redacción del manuscrito.
Luiz Antônio Abrantes: Definición del problema de investigación, desarrollo de las hipótesis o cuestiones de investigación (trabajos empíricos), fundamentación teórica / revisión de literatura, definición de los procedimientos metodológicos, recolección de datos, análisis estadístico, análisis e interpretación de los datos y redacción del manuscrito.
