POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E MITIGAÇÃO DA POBREZA NA REGIÃO TURÍSTICA DA CHAPADA DIAMANTINA (BAHIA/BRASIL)

PUBLIC TOURISM POLICES AND POVERTY MITIGATION THE CHAPADA DIAMANTINA TOURIST REGION (BAHIA/BRAZIL)

POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO Y MITIGACIÓN DE LA POBREZA DE LA REGIÓN TURÍSTICA DE CHAPADA DIAMANTINA (BAHIA/BRASIL)

Henrique Rodrigues de Araújo contatohenrirodrigues@gmail.com

Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN, Brasil

Regina Ferreira Araújo regina.araujo@ufrn.br

Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN, Brasil

Marcelo da Silva Taveira marcelo.taveira@ufrn.br

Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN, Brasil

Mauro Lemuel de Oliveira Alexandre mauro_alx@yahoo.com.br

Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN,, Brasil

Situada no centro do Estado da Bahia, a Chapada Diamantina é marcada pelo ciclo econômico que abrange desde a corrida pelo ouro até a exploração de diamantes. Essa área, com rica biodiversidade, atrativos naturais e culturais, viu transformações significativas em sua paisagem econômica e social ao longo dos séculos. Mas, nas últimas décadas, o turismo surgiu, imposto pelo Estado, como uma força motriz de desenvolvimento.

No entanto, essa mudança não ocorreu sem desafios e complexidades. Logo, a problemática que norteia este estudo é: como se desenvolvem as políticas públicas de turismo e sua relação com a mitigação da pobreza, no contexto da região da Chapada Diamantina? Dessa forma, esta pesquisa tem como objetivo analisar as políticas públicas de turismo em relação à redução da pobreza, voltadas para a região. Para isso, os objetivos específicos foram: identificar os índices relativos à pobreza aplicados à região; analisar a percepção dos gestores locais sobre a relação do desenvolvimento do turismo local e regional e seu impacto socioeconômico nas ações e inversões efetivadas de mudanças; e a reversão da condição social e econômica da pobreza.

A justificativa pautada para a consolidação dessa pesquisa reside na importância da Chapada Diamantina no cenário turístico nacional, como um estudo emblemático das transformações socioeconômicas e ambientais. Portanto, os resultados aqui apresentados preenchem lacunas acadêmicas e científicas, no entendimento da evolução econômica e social, histórica e cultural, desafios da sustentabilidade, e visões e lições futuras para os municípios que compõem esse território.

Esta é uma pesquisa com abordagem de métodos mistos, caracterizando-se como exploratória e descritiva com uma perspectiva crítica com o intuito de problematizar as ações e inversões realizadas para melhorar a condição social e econômica da região e mitigar a pobreza. A pesquisa abrange os 37 municípios da Chapada Diamantina. A coleta de dados envolveu dois métodos de pesquisa, quais sejam: entrevista semiestruturada com gestores públicos de turismo, além de dados secundários, obtidos por meio de pesquisa documental. A análise dos dados seguiu a sequência de análise de conteúdo para obtenção dos resultados.

Na revisão de literatura é aprofundada a relação do turismo e o desenvolvimento socioeconômico, com foco na redução da pobreza, destacando a importância do turismo como um possível vetor de alívio da pobreza, mencionando a influência das políticas públicas e sua complexidade na avaliação do impacto do turismo nas classes menos favorecidas. Assim como também são abordadas as diferentes perspectivas ideológicas em torno do turismo, incluindo o neoliberalismo e a visão crítica de desenvolvimento, em que se destaca muito além da perspectiva econômica, abrangendo os aspectos sociais, culturais e ambientais, almejando um desenvolvimento humano.

Este estudo, portanto, apresenta a composição turística da Chapada Diamantina fundamentada nas características de vulnerabilidade socioeconômica e o papel do turismo enquanto mitigador da pobreza. De um lado, um discurso ideológico, político-partidário dos gestores públicos de turismo, que argumentam as potencialidades de seus municípios para com os efeitos das melhorias sociais em prol do turismo, respaldados em uma política pública de turismo, que ainda carece de melhores perspectivas de planejamento. De outro lado, dados sociais governamentais apresentam as fragilidades que os municípios ainda enfrentam no território da Chapada Diamantina.

Políticas públicas de turismo e redução da pobreza

No momento atual de debates políticos e sociais, dada a importância de constituir um Estado com baixos índices de pobreza, o turismo surge como vetor de desenvolvimento socioeconômico nas regiões turísticas (Pérez, Medina-Muñoz, 2014; Souza 2011). Logo, o que se nota nos últimos anos é uma maior investigação política e acadêmica dos temas de desenvolvimento e alívio da pobreza pelo turismo (Malta, Braga, & Barbosa, 2019).

Destaca-se como metas da Organização Mundial do Turismo (OMT) estabelecer o desenvolvimento turístico sustentável, de maneira a contribuir para a redução da pobreza em escala mundial (Lima, Eusébio, & Amorim, 2011; Borges 2006). Aliás, tem-se como primeiro Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS) das Organização das Nações Unidas (ONU) um apelo global à ação para acabar com a pobreza extrema para todas as pessoas em todos os lugares até os anos de 2030 (ONU BR, s/d).

Embora se tenha referido que a atividade pode reduzir a pobreza, o que se tem visto são dificuldades para medir como e quanto isso impacta diretamente as classes menos favorecidas, uma vez que a complexidade surge de diversas perspectivas e variações envolvidas, examinando abordagens variadas e metodologias de análise qualitativas e quantitativas para avaliar especialmente o impacto do turismo na redução da pobreza (Borges, 2006).

A retórica das políticas públicas e os esforços para a redução da pobreza atrelada ao desenvolvimento do turismo, por sua vez, são atributos característicos de uma possível e significativa atividade de mitigação das desigualdades socioeconômicas espalhadas pelas regiões do Brasil. O discurso político, assim como as narrativas propostas pela política pública de turismo, destaca como o desenvolvimento pode contribuir com oportunidades econômicas nas comunidades espalhadas nas regiões turísticas (Coriolano, 2006).

Nessa abordagem, Paula e Moesch (2013, p. 185), em um fundamento marxista, relacionam o objetivo do capitalismo, voltado à maximização dos lucros, “do sobretrabalho exigido do trabalhador, ou seja, de parte do trabalho que excede o valor da força de trabalho como mercadoria”. Essa objeção da lucratividade, sob a ótica da concorrência, se reluz na busca da mais-valia, característica de problemas econômicos centrais, como desemprego, baixos salários e crises, sendo esse o efeito multiplicador para a pobreza, fatores esses relacionados ao capitalismo (Amado & Mollo, 2003).

Malta, Braga e Barbosa (2019) dão importantes contribuições acerca das concepções de desenvolvimento econômico e a compreensão do papel do turismo na redução da pobreza, embasados em duas linhas analíticas: a corrente neoliberal a partir da década de 1970, destacando sua visão sobre o desenvolvimento e a pobreza, bem como o papel do Estado mínimo. O neoliberalismo ganhou influência nas políticas internacionais, promovendo privatizações e liberalização dos mercados. Por sua vez, o turismo é classificado como uma possível ferramenta de combate à pobreza, dentro da perspectiva neoliberal. E a corrente crítica de desenvolvimento, no qual são pautados os questionamentos das políticas de desenvolvimento sem a participação comunitária, aponta para o agravamento das desigualdades.

É contundente afirmar que, no turismo, essas relações de desequilíbrio econômico e social são fatores que desencadeiam uma série de preocupações. Ademais, a política pública de turismo, nas ações do Estado, se concentra na elaboração e execução, deliberadas nas estratégias das ações que definem os projetos e programas relacionados ao desenvolvimento da atividade turística (Paula & Moesch, 2013;Borges, 2006). Portanto, proporcionar a democratização da atividade turística, a garantia do seu desenvolvimento conjunto e coletivo são os pilares postos na política pública, na qual são estabelecidos os direitos sociais aos cidadãos ao acesso ao lazer (Paula & Moesch, 2013; Barretto, Burgos, & Frenkel 2003).

No Brasil, a política pública de turismo deve garantir, como afirmam Gastal e Moesch (2007), uma atividade sustentável, pautada no desenvolvimento de benefícios para as comunidades nas quais o turismo se consolida. Além disso, deve garantir a conservação dos atrativos, assim como as boas práticas da sua execução, alinhadas à construção de infraestrutura básica urbana de acesso, incentivo aos desdobramentos econômicos, ambientais e socioculturais, e o uso sustentável do patrimônio de interesse turístico.

O discurso positivista das políticas públicas de turismo no Brasil pode até ser pautado no desenvolvimento sustentável da atividade, mas o que foi visto desde o fim da década de 1960 é a marca de uma trajetória de desequilíbrios e equívocos, usufrutos, de acordo com Paula e Moesch (2013, p. 192) de uma “fraca articulação com outras políticas setoriais, centralização de planejamento e coordenação da política de Turismo, ausência da definição clara de objetivos, metas e prioridades”. Fato esse que reverbera que as ações da política de turismo são limitadas e centralizadas, menosprezando o papel da participação do planejamento social. Para além disso, destaca-se a constante descontinuidade de políticas públicas desde a década de 1970 neste país.

Diante disso, percebe-se que a problemática em questão inerente às políticas de turismo é, em grande parte das abordagens, limitada apenas ao debate político do ordenamento da atividade. Apesar de fundamental, deve ser propagada na inclusão produtiva e no desenvolvimento local. Logo, nessa linha de pensamento, Paula e Moesch (2013, p. 193) justificam que o desenvolvimento das políticas de turismo deve “colaborar para a geração e retenção de renda e consequente alívio da pobreza, a partir da inclusão produtiva de grupos e comunidades negligenciadas no processo de reprodução capitalista”.

A passos curtos, percebe-se os indícios de interesse do Estado para a convicção do turismo enquanto mecanismo de inclusão produtiva. A redação deste artigo levou em consideração a principal política atual que ordena o turismo no Brasil, o Plano Nacional de Turismo (PNT) 2018-2022 (Brasil, 2018, p. 54), sendo seu objetivo central focalizado no ordenamento das ações do setor público, orientando o esforço do Estado e a utilização dos recursos públicos para o desenvolvimento do turismo. Suas metas são atribuídas de forma a fomentar a geração de emprego e renda, além de ser um canal de captação de divisas externas. Ressalta-se ainda a mensuração de diretrizes comunitárias, haja vista que é, de acordo com o referido plano, “imprescindível que se compreenda o processo de desenvolvimento territorial regionalizado e cooperado, assim como se observa e invista em inovações contínuas no setor, respeitando os princípios da sustentabilidade no turismo”.

Embora seja superficial a abordagem comunitária e sustentável do turismo enquanto vetor de redução da pobreza na última publicação do PNT, Gastal e Moesch (2007, p. 41) ponderam a relação do planejamento participativo, evidenciando as práticas de articulação, como fundamental e inerente à política pública de envolvimento dos agentes excluídos da concentração econômica, sendo esta uma “(...) forma compartilhada, o projeto democrático e cidadão desejado pela comunidade (...) de maneira a contemplar uma distribuição dos recursos mais eficiente e socialmente justa”.

Se o turismo centraliza renda e riqueza, advindo dos grandes empreendimentos, ele também pode compactuar na esfera de convicção enquanto agente indutor da mitigação da pobreza, ponderada na concepção das relações de envolvimento sociais e produção do setor. Por vez, cabe às políticas de turismo adaptarem-se às demandas das comunidades.

Paula e Moesch (2013, p. 195) enfatizam que as oportunidades de trabalho, fruto da atividade turística, constituem o principal vetor para a inclusão produtiva, dado a isso, se faz jus a justificativa da importância do papel do Estado na implementação de políticas públicas de turismo que envolvam a questão social “isto é, aqui entendemos que a redução da pobreza passa pelo combate ao desemprego e, portanto, a inclusão dos trabalhadores deve acontecer via empreendimento de trabalho”.

Exemplo prático da redução da pobreza atrelados ao desenvolvimento do turismo podem ser apontados nos estudos de Néri (2005) em um dos principais destinos turísticos do Brasil, Porto Seguro, no extremo Sul da Bahia, no qual as chances de uma família porto-segurense situar-se abaixo da linha de miséria (1/4 de salário mínimo per capita) reduziram-se em 85% entre 1991 e 2000.

A propósito, destaca-se conceitualmente que a pobreza está geralmente relacionada à falta do que é necessário para o bem-estar material, que leva à fome e à privação física. De forma quantitativa, a ONU (2022) define que estão abaixo da linha de pobreza pessoas com renda per capita inferior a R$499,00 por mês. Já qualitativamente, Furtado (2011) traz a discussão sobre a pobreza com um enfoque sociológico sob o status da ocupação e Grusky e Kanbur (2006) relacionam a pobreza à desigualdade social.

Turismo e desenvolvimento socioeconômico

A história das sociedades tradicionais é refletida na escala e nos padrões do comércio, no nível da produção agrícola e produtividade, na escala das manufaturas, nas flutuações populacionais e reais e na renda. Mas as limitações da tecnologia decretaram um limite além do qual não se conseguiu penetrar. Não lhes faltou inventividade e inovações, algumas das quais com alta produtividade. Todavia não se tinha uma compreensão sistemática de seu ambiente físico capaz de tornar a invenção um processo mais ou menos regular. Faltavam, em suma, as ferramentas e a perspectiva para o mundo físico (Rostow, 1959).

Decorreu desse limite máximo de produtividade que a produção alimentar absorveu 75% ou mais da força de trabalho e que uma elevada proporção do rendimento acima dos níveis mínimos de consumo foi gasta em atividades não produtivas ou de baixa despesa de produtividade, tais como: monumentos religiosos; guerras; vida alta para aqueles que controlavam os aluguéis da terra; e para os mais pobres, havia uma luta de empobrecer o vizinho pela terra ou a dissipação do excedente ocasional em um casamento ou funeral caro. Os valores sociais estavam orientados para os horizontes limitados que os homens podiam perceber que lhes estavam abertos; e estruturas sociais tendiam à hierarquia. O centro de gravidade do poder político tendia a residir nas regiões, com os proprietários de terras, apesar de uma tensão flutuante com aqueles que, juntamente com os seus soldados e funcionários públicos, exerceram um certo grau de autoridade central (Rostow, 1959).

Poucas indústrias se desenvolveram tão rápido quanto o setor de serviços com foco no turismo, bem como diversas comunidades e países descobriram suas possibilidades econômicas e se esforçaram para explorar seu potencial. Dessa forma, o turismo se converteu com rapidez em uma fonte ativa de negócios, em um setor da economia internacional e em uma mega “indústria” global (Jafari, 2005).

O turismo se manteve em alta por volta da segunda década do século XXI (2010-2019), superando a brusca queda de 2009, devido à crise econômica mundial de 2008, e vem passando por um processo de reerguimento após a pandemia da covid-19 que o planeta viveu entre 2019 e 2022. Diante desses fatos, entende-se que o turismo tende a crescer economicamente, mas está intrinsecamente suscetível às interferências econômicas e sociais que o mundo apresenta.

A sociedade de consumo, portanto, propulsiona o turismo, e ele é vetor dessa mesma sociedade de consumo. A quantidade de elementos que fazem parte dessa praxis diz respeito à elaboração de um organum constante, que relaciona o fenômeno/atividade às possibilidades de mudança social em um campo (Figueiredo & Nóbrega, 2015).

De acordo com Moesch (2002), o turismo é entendido como mera atividade econômica, sua análise limita-se a índices estatísticos, projeções de crescimento, planos e projetos em nível macro e micro, estudos de demandas, viabilidade econômica de investimento, custo-benefício entre produção e consumo, limitando-se a uma análise aparente do fenômeno.

Por outro lado, no mundo contemporâneo, o turismo se configura como um fenômeno de alcance global, decorrente da articulação não apenas de fatores econômicos, mas também de fatores sociais, culturais, ambientais e políticos. Estes, desencadeiam novas articulações que reconfiguram as realidades locais, nas quais esse fenômeno se desenvolve (Fragelli et al., 2019).

Dessa forma, a OMT tem concentrado esforços e realizado parcerias, a fim de que o turismo seja utilizado como veículo para o alcance dos ODS. Primeiramente, criou a plataforma Tourism for SDGS (Turismo para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável). Depois, em parceria com o G20, principal fórum de cooperação econômica internacional, priorizou cinco áreas para o Grupo de Trabalho do Turismo, quais sejam: turismo verde; digitalização; habilidades; MPMEs do turismo (micro, pequenas e médias empresas do turismo); e gestão de destinos (UNWTO, 2023).

Os ODS têm sido, portanto, o caminho encontrado para ir além do crescimento econômico, buscando também o desenvolvimento social das comunidades, tendo o turismo um papel crucial nessa busca, visto que é o maior promotor das inter-relações sociais globais. Essas inter-relações, entretanto, podem apresentar também consequências negativas, como as citadas por Fazito et al. (2017), que consideram que o turismo acentua as desigualdades, aumentando a concentração de renda e promovendo a destruição das diferenças locais e padronização dos lugares, devido ao fluxo de informações fácil e rápido.

Nessa perspectiva, Cowen e Shenton (2005) defendem que o desenvolvimento, em si, difere da intenção de desenvolvimento. Para eles, o desenvolvimento intencional consiste nos meios para compensar as propensões destrutivas da mudança iminente, ou seja, justifica-se uma série de ações nocivas ao meio ambiente e à sociedade em nome de um desenvolvimento que, na prática, favorece a poucos, retomando os valores apresentados por Rostow (1959).

Todavia, Ramos e Costa (2017) acreditam que o turismo do futuro substitua as rotinas diárias por novos conceitos de satisfação, felicidade e qualidade de vida, os quais serão a chave para a produtividade e a premissa das sociedades do futuro em termos de inovação e criatividade, haja vista que, em plena era das tecnologias da informação, é fundamental a adaptação ao desenvolvimento sustentado e sustentável, econômico, social e ambientalmente.

Além disso, Fazito et al. (2017) acrescentam que, a fim de contribuir com o desenvolvimento humano, o turismo mereceria um tratamento mais profundo; sendo explorado a partir dos conceitos de ócio e de uma vivência lúdica e privilegiada do tempo livre, capaz de promover autoconhecimento, capacidade crítica e emancipação, gerando, dessa forma, um desenvolvimento muito além do econômico e até mesmo do social, um desenvolvimento humano.

Esta é uma pesquisa exploratória e descritiva com abordagem qualitativa na perspectiva crítica, não tendo o objetivo central de difundir as disparidades, equívocos e falhas das gestões municipais para com os problemas socioeconômicos, mas sim problematizar as ações e inversões efetivadas de mudanças e reversão da condição social e econômica para a mitigação da pobreza na região turística da Chapada Diamantina.

O estudo é voltado, portanto, para a Chapada Diamantina, no estado da Bahia, na qual os municípios são agrupados por serem limítrofes ou próximos e compartilharem de uma identidade cultural, artística e histórica. A região é formada por 37 municípios, que contemplam o universo da pesquisa, os quais são organizados e categorizados pelo Mapa do Turismo Brasileiro, um programa do Ministério do Turismo (MTur) para o ordenamento da atividade no país, de acordo com o potencial e infraestrutura dos municípios, onde a adesão ao Mapa envolve diversos critérios estabelecidos pelo MTur, resultando, assim, em uma categorização de A a E, que indica o nível de desenvolvimento do turismo dos municípios (Brasil, 2023).

Dos 37 municípios, foram selecionados quatro para as entrevistas, sendo estabelecidos seis critérios de escolha para a seleção dos casos estudados de forma generalizada, a fim de garantir uma maior confiabilidade do estudo. O primeiro critério de exclusão foi relativo aos municípios que são categorizados nas letras D e E, selecionando apenas os casos conceituados em A, B e C. Em seguida, considerou-se os municípios que no ano de 2022 tiveram maior relevância com fluxo de turistas, doméstico e internacional; número de empresas formais do turismo; média do número de empregos formais no setor de turismo; receita tributária do turismo e, por fim, aos municípios que se dispuseram em participar do estudo, resultando, assim, em quatro municípios entrevistados: Lençóis, Mucugê, Palmeiras e Jacobina (Brasil, 2023).

A coleta de dados se dividiu em dois métodos centrais que subsidiaram a qualidade e profundidade do estudo. A entrevista semiestruturada, realizada com os quatro municípios, com um conjunto de perguntas definidas, mais a flexibilização, aprofundamento e interação pessoal dos entrevistados, realizada virtualmente, na plataforma Google Meet, no mês de setembro de 2023, com os secretários, diretores e/ou representantes legais da gestão de turismo dos municípios, permitiu analisar suas percepções sobre a relação do desenvolvimento do turismo local e regional e seu impacto socioeconômico na Chapada Diamantina. Os dados seguintes contaram com todos os 37 municípios da região, obtidos pela pesquisa documental, com análise de documentos escritos, registros, arquivos, atas de reunião e relatórios, adquiridos por meio de entrega voluntária dos entrevistados e relatórios estatísticos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), MTur e do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS).

O método de análise dos dados coletados obedeceu à sequência da análise de conteúdo que consistiu na pré-análise, sendo feita a transcrição das entrevistas na íntegra e estudo profundo dos documentos, seguidos da exploração dos dados, de maneira a separar em blocos os principais momentos das entrevistas e dos documentos que se relacionam com o objeto da pesquisa, seguindo para a exploração e tratamento dos dados, resultando nas seções dos resultados.

Promover a atividade turística sustentável para reduzir a pobreza globalmente remete a iniciativas adotadas por inúmeras entidades, governos, organizações e agentes diretos do setor, compactuando para o alcance do primeiro objetivo do ODS até o ano de 2030. Para isso, foram analisadas as retóricas das políticas públicas de turismo e como elas enfatizam o potencial do setor para desenvolver oportunidades econômicas nas comunidades locais. Logo, foram evidenciadas diferentes ideologias que envolvem as políticas e estratégias do turismo, incluindo a visão neoliberal trazida por Malta, Braga e Barbosa (2019) e a visão crítica do turismo discutida por Fazito et al. (2017).

Embasou-se, neste trabalho, a narrativa do papel do Estado e a percepção dos gestores de turismo entrevistados para a implementação de políticas públicas de turismo que envolvem questões sociais, como a inclusão produtiva de grupos desfavorecidos. Embora os gestores tenham se mostrado com o entendimento dessa necessidade e o anseio para alcançar essa prerrogativa, o que se vê, na realidade, ainda é uma lacuna que se estende por todos os municípios da Chapada Diamantina.

Contudo, é preciso destacar que os desafios foram pontuais na medição do impacto do turismo na redução da pobreza, devido à complexidade das variáveis envolvidas, existindo diferentes perspectivas e metodologias de análise qualitativa e quantitativa para averiguar esse impacto. Logo, pode-se afirmar que o turismo pode ser uma ferramenta poderosa para o desenvolvimento econômico e redução da pobreza, mas sua implementação eficaz requer políticas públicas adequadas, planejamento participativo e consideração das necessidades das comunidades locais.

Por fim, a análise do desempenho econômico e social dos municípios da Chapada Diamantina, com foco no turismo, usando a categorização baseada em indicadores turísticos, endossam preocupações. Embora oficiais, os dados são considerados frágeis, desatualizados e limitados, evidenciando a falta de um observatório de turismo na região. Mas, além dos indicadores turísticos, foram considerados indicadores sociais, como o IDH e IVS para compreensão mais ampla do desenvolvimento regional. São reveladas desigualdades significativas entre os municípios, destacando-se a importância que têm os programas sociais, como o Bolsa Família, na mitigação da vulnerabilidade social.

Por fim, pode-se considerar que há desafios e oportunidades para o desenvolvimento econômico e social na Chapada Diamantina, mas, na atual conjuntura, o turismo ainda não conseguiu preencher essas lacunas, não apresentando porcentagens significativas de redução da pobreza nem nos municípios que tem o turismo já consolidado, nem nos demais municípios que, de forma direta ou indireta, contribuem para o desenvolvimento da atividade turística em termos regionais.

O presente trabalho foi realizado com o apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES),código de financiamento 001.