introducción

El actual conflicto bélico entre Rusia y Ucrania, esta última apoyada por Estados Unidos y la Unión Europea mediante la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), es el resultado del largo proceso de reestructuración del orden internacional ocurrido durante la denominada “Posguerra Fría” (1991-ca. 2015), periodo caracterizado por el unipolarismo¹ y la hegemonía estadounidense. En esos años se perfilaron diversas líneas de fractura a diferentes niveles: entre Rusia y la OTAN/Estados Unidos, entre Rusia y Ucrania y al interior de Ucrania, las cuales convergieron hasta configurar una coyuntura crítica del orden internacional en esa región del mundo. El nodo de esa convergencia se situó en Ucrania, cuando Rusia tomó la arriesgada decisión de iniciar la Operación Bélica Especial (SVO por sus siglas en ruso)² en febrero de 2022. Considerada por Estados Unidos y la OTAN como una invasión militar cuyo objetivo es conquistar todo el territorio de Ucrania y definida por Rusia como una operación delimitada para desmilitarizar y desnazificar a Ucrania, esta confrontación tiene un origen más complejo que arranca, por lo menos, desde fines del siglo XX. El objetivo de este artículo es analizar las motivaciones estratégicas de Rusia para tomar dicha decisión; no es nuestra intención dar cuenta del proceso bélico en sí mismo ni de las motivaciones de otros actores. Nuestro planteamiento central es que esa crisis se debe no sólo a la expansión de la OTAN hacia los países de Europa del Este, acercándose así a las fronteras rusas, sino además al entreveramiento de esa ampliación con la deconstrucción del sistema de control de armas estratégicas nucleares heredado del periodo de la Guerra Fría. Es esta combinación o simultaneidad lo que determinó que Rusia decidiese invadir Ucrania en febrero de 2022, con el objetivo de conseguir que renunciase a su intención de incorporarse a la OTAN y que se declarase como un país neutral. La estrategia de seguridad nacional de Rusia fue reajustándose a lo largo de esos años conforme fue escalando el conflicto. El análisis de esta problemática se aborda en cuatro partes.

En primer lugar se analiza la configuración de la estrategia de seguridad nacional de Rusia ante el entorno externo, considerando dos factores: uno, el derivado de la trayectoria histórica de la formación de su cultura de seguridad; el otro es el efecto que tienen ciertos aspectos relacionados con la estructura unipolar del orden internacional y sus cambios sobre la posición de Rusia y su expresión en la formulación de sus estrategias de seguridad nacional de 2009, 2015 y 2021. En la segunda parte se analiza, en sus grandes líneas, el periodo 1990-2008 para exponer las características del contexto del que emergió la Estrategia de Seguridad Nacional de la Federación Rusa de 2009 durante el periodo álgido del unipolarismo. Dos factores destacan en esos años: uno, el abandono por parte de Estados Unidos del Tratado sobre Misiles Antibalísticos (ABM por sus siglas en inglés) para reestructurar su sistema de defensa de misiles y, otro, las ampliaciones de la OTAN de 1999, 2004 y 2008. En la tercera parte se examina el periodo 2008-2014, cuando se registra el inicio de un cambio en el equilibrio de fuerzas internacional desfavorable a Estados Unidos, propiciado por la crisis financiera de 2007-2008 y el ascenso de China; en esa fase, dos eventos destacan en la región europea: la promesa de incorporar a Ucrania y a Georgia a la OTAN, y la incorporación de Crimea y Sebastopol a Rusia. En este periodo se decreta la Estrategia de Seguridad Nacional de la Federación Rusa de 2015. En la cuarta parte se examina el periodo 2014-2021, cuando se profundiza la intersección entre estos problemas del plano internacional con la polarización política del plano nacional ucraniano. Se destacan el fin del Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Rango Intermedio (Intermediate Range Nuclear Forces Treaty, firmado en 1987; INF por sus siglas en inglés), y la firma de un partenariado estratégico entre Estados Unidos y Ucrania. La nueva Estrategia de Seguridad Nacional de la Federación Rusa de 2021 adquiere posturas más tajantes.

Dada la amplitud de puntos que abarcan los documentos de Estrategia de Seguridad Nacional de Rusia de 2009, 2015 y 2021, así como el discurso del presidente de Rusia de 2007 en Múnich, sólo se mencionan los principales puntos relacionados con nuestro tema: su percepción respecto al orden internacional y del lugar que ocupa Rusia en él, cuáles consideran que son los mayores peligros para su seguridad, a quiénes consideran sus enemigos y qué perfil del orden internacional persiguen. No se incluyen los puntos relacionados con las cuestiones internas.³ En estas menciones resumidas de los documentos se parafrasean los términos empleados en dichos textos para conservar su tono político.

la cultura rusa de seguridad nacional,el unipolarismo y el dilema de seguridad

En un entorno internacional donde la distribución de poder es asimétrica y prevalece la anarquía,⁴ los Estados buscan su propia seguridad y la de sus ciudadanos. Son ellos quienes determinan cuáles cuestiones son consideradas como intereses nacionales y quiénes diseñan la estrategia para protegerlos.⁵ Los documentos en los que se plasma esa estrategia parten de señalar desafíos, amenazas y riesgos que se avizoran en el ámbito doméstico y en el entorno internacional y, a partir de ello, articulan los diversos objetivos y acciones que consideran necesarios para salvaguardar los intereses nacionales y asegurar la sobrevivencia del Estado como entidad soberana. En lo que se refiere exclusivamente al terreno internacional, la definición de los intereses nacionales está influida por la estructura de poder internacional, en el sentido del realismo waltziano.⁶ Pero también, como lo postulan los constructivistas,⁷ es modelada por las percepciones de las élites políticas que definen esos intereses y por las interacciones que un Estado establece con sus contrapartes a lo largo del proceso histórico de configuración de la estructura internacional prevaleciente y en la cual se encuentra inserto. ⁸ El concepto de cultura estratégica plantea que la conducta y las percepciones estratégicas de un país ante las amenazas geopolíticas pueden seguir un patrón discernible con elementos de continuidad y de redefinición ante cambios en las circunstancias externas.⁹ Su respuesta concreta a los desafíos externos estará influida por su cultura estratégica.

Así, la historia de la articulación de una determinada potencia con el resto del orden internacional y la estructura sistémica del balance de poder internacional, son los dos factores que modelan su cultura estratégica de seguridad y su visión de cómo defender su seguridad nacional. Esa visión se plasma en los documentos de Estrategia de Seguridad Nacional. En ellos se sistematizan las percepciones que una potencia tiene respecto a los peligros que acechan al bienestar de sus ciudadanos y a la seguridad de su aparato estatal, y se formulan las acciones necesarias para fortalecer y consolidar su seguridad nacional. En los periodos de transformación del equilibrio de poder internacional, cuando se modifica la asimetría de las capacidades económicas, militares y tecnológicas de los Estados, se abren ventanas de oportunidad para mejorar la posición de algunos de ellos, en especial en un caso revisionista del statu quo como lo es Rusia, pero también surgen nuevas amenazas securitarias. Ante esos cambios, las potencias reajustan sus intereses nacionales y sus prioridades en seguridad nacional, y reformulan sus definiciones estratégicas.

Las percepciones que tiene un Estado respecto a su seguridad nacional y de las amenazas del entorno externo también son el resultado de la relación prevaleciente de fuerzas (sobre todo económicas y militares) entre las mayores potencias, así como del tipo de formato del balance de poder mundial (unipolar, bipolar, multipolar). Este formato influye en la configuración de los desafíos que amenazan a la seguridad de los Estados y, en combinación con la cultura estratégica nacional, modelan la manera como perciben y confrontan esos desafíos. Para responder a esos retos, deben optar por alguno de los varios cursos alternativos de acción, cada uno con costos y beneficios diferentes; en función de ello deben determinar con quién pueden y quieren aliarse para mejorar sus posibilidades de eliminar con éxito las amenazas a su seguridad nacional. De ahí su dilema de seguridad.

En función de estos dos enfoques, se plantea que la cultura estratégica rusa está modelada por temores geopolíticos y que sólo cuando cuenta con amplias zonas buffer a su alrededor se siente segura respecto al entorno externo. Como potencia terrestre asentada en un espacio geopolítico abierto, consolidado desde el siglo XVI por Iván el Terrible, aunque Rusia contaba con un flanco relativamente seguro al Este, hacia el Oeste era lo contrario, pues estaba ocupado por poderosas potencias eventualmente adversarias. Por lo mismo, desconfió de las intenciones de éstas y buscó mantener un alto grado de autonomía estratégica; para ello, desde la era de Pedro el Grande (XVIII) y luego de Catalina II (XVIII), persiguió asegurar su salida al mar navegable y ser una potencia marítima, a pesar de que las peores amenazas contra ella provenían de la masa terrestre continental.¹⁰ La conquista de territorios aledaños (buffers),¹¹ la búsqueda de superioridad militar y la participación activa en la orientación del balance de poder europeo se volvieron vías para fortalecer su seguridad nacional,¹² pero sus ofensivas diplomáticas o militares en el fondo solían tener una motivación defensiva. Desde este punto de vista, Rusia tiende a emprender ofensivas estratégicas limitadas con el fin de obtener una posición favorable en las negociaciones diplomáticas, su despliegue militar es resultado de consideraciones de defensa estratégica y sólo en áreas que considera medulares para su seguridad nacional está dispuesta a tomar riesgos. Los temores estratégicos de Rusia se exacerbaron al declinar su poder internacional después de la desintegración de la Unión Soviética y de la ampliación de la OTAN iniciada en 1999.

En cuanto a la situación prevaleciente en la estructura de poder internacional, existe literatura abundante sobre la instauración del unipolarismo o uni-multipolarismo después de la desintegración de la Unión Soviética. Robert Jervis señala que el problema de la superpotencia unipolar fue su fuerte tendencia a la expansión, no necesariamente territorial, pero sí de su influencia y control político sobre diversos actores internacionales.¹³ También desde hace unos años, diversos autores señalan el relativo debilitamiento de Estados Unidos como potencia unipolar y el fortalecimiento relativo de otras potencias. Además, se destaca el notable caso de la República Popular China, la cual alcanzó a posicionarse casi como par de los Estados Unidos, así como el fortalecimiento de otras, tales como India y Brasil. Lo anterior implica que se perfila un periodo de cambio y de realineamiento en el balance de poder mundial y que las tendencias actuales sugieren una transición desde el unipolarismo hacia el multipolarismo.

Una rápida revisión de los principales planteamientos en torno al dilema de seguridad es útil para abordar después la específica problemática rusa. De acuerdo con Jervis,¹⁴ las medidas que toma un Estado para mejorar su seguridad implican una disminución de la seguridad de otro; por esta razón, en un orden internacional anárquico¹⁵ terminan por competir entre ellos, escalan sus medidas defensivas y pueden llegar a la guerra, es decir, caen en una espiral.¹⁶ De este modo, persiguiendo seguridad y paz terminan en guerra y bajo amenaza. Para evitar ese desenlace pueden intentar cooperar con aquellos que perciban como amenaza; esa decisión depende de dos variables: diferenciar entre medidas ofensivas y defensivas, y el equilibrio entre la ofensiva y la defensiva en un conflicto. Entre las variantes exploradas por Jervis, el peor escenario es cuando la única estrategia que le queda a un Estado para obtener seguridad es actuar como agresor y buscar la expansión territorial.¹⁷

Más que abordar esos problemas en lo general, nos centramos en revisar de manera específica cómo los objetivos estratégicos de Estados Unidos, bajo el orden unipolar, afectaron a la dinámica de reposicionamiento estratégico de la Federación Rusa; dentro de esta perspectiva se pretende dar cuenta de la manera como se le planteó a Rusia su dilema de seguridad respecto a Ucrania y de cómo esa dinámica, esa espiral de (in)seguridad, desembocó en la guerra entre ellas.

el fin del tratado abm, las ampliaciones de la otany la estrategia de seguridad nacional rusa de 2009

Durante el periodo unipolar, bajo el pretexto de prevenir peligros en ciernes (preemptive strike), pero no inminentes (preventive strike), Estados Unidos emprendió diversas guerras. Después del 11 de septiembre de 2001, para afianzar su hegemonía, Estados Unidos intentó remodelar el orden internacional por medios militares (Irak, Afganistán, Libia), mediante sanciones económicas (Rusia, Irán, Corea Norte) y por medio de la exportación de su modelo político interno (las revoluciones de colores en los países poscomunistas y las primaveras árabes). Su objetivo era impedir que centros de poder alternativos, basados en otros modelos políticos, adquiriesen fuerza y cuestionasen el mundo unipolar.¹⁸ Desde este punto de vista, la desintegración de la Unión Soviética y de su esfera de influencia en Europa del Este y el ataque de Al Qaeda a Estados Unidos en su propio territorio fueron dos de los factores que aceleraron las ambiciones unipolares de la superpotencia solitaria, al punto, por ejemplo, de invadir Irak sin el apoyo del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y presentando información falsa respecto a Irak ante la Asamblea General de la ONU. En este periodo, la escalada de seguridad obedeció fundamentalmente a avances de la superpotencia hegemónica, ante las cuales Rusia respondió con reacciones defensivas y de protesta para intentar moderar el hegemonismo estadounidense; la debilidad de Rusia en ese periodo era significativa.

Intransigencia ante la OTAN y cooperación pragmática

Dentro de la gran estrategia estadounidense, el compromiso europeo contra Rusia es necesario para Estados Unidos y así contar con mayor margen de maniobra para afrontar el desafío que le significaba el ascenso de China; paralelamente, considera indispensable impedir a toda costa la cohesión entre Rusia y la Unión Europea, especialmente con Alemania.¹⁹ En la puesta en marcha de esta estrategia, la OTAN sigue siendo un pilar central. ²⁰ En este periodo, la ampliación de ésta se combinó a menudo con la incorporación de los nuevos miembros a la Unión Europea. Los mayores avances de la OTAN hacia los confines más cercanos a Rusia ocurrieron en 1999 y 2004.²¹ Rusia protestó argumentando que Estados Unidos se había comprometido con la Unión Soviética a no expandir la OTAN,²² ante ese reclamo los estadounidenses simplemente declararon que ese compromiso no existía.

Poco después, aún en 2004, tuvieron lugar los eventos de la llamada “Revolución Naranja” en Ucrania; en gran medida, esa movilización fue el resultado de la pugna interna entre dos grupos políticos por ocupar la presidencia del país, uno asentado electoralmente en las zonas más pobres y rurales del centro y del oeste y más inclinadas a relacionarse con la OTAN y la Unión Europea, y el otro grupo más implantado en la regiones este y sur, de mayor desarrollo económico e industrial, con mayor presencia de rusos étnicos y con mayores vínculos hacia Rusia que databan desde el zarismo y que continuaron luego en la era soviética.²³ En ese proceso fue notable la injerencia estadounidense, por medio de numerosas organizaciones no gubernamentales,²⁴ para apoyar a los grupos que se oponían al bando del este y del sur. En esta primera fase del unipolarismo, los signos de expansión de la influencia estadounidense eran bastante claros, Rusia actuó en consecuencia y la era de su política exterior de cooperación pragmática tocó a su fin.²⁵

Debilitar la posición nuclear de Rusia y desregular el control de armas

Los tratados de control de armas son instrumentos que, bajo determinadas circunstancias, suscriben las potencias adversarias con el fin de minimizar los costos del dilema de seguridad. Como no hay manera de diferenciar significativamente el armamento militar ofensivo del defensivo, ni de transparentar por completo las intenciones de cada potencia, en este tipo de tratados se fijan límites al fortalecimiento militar de las potencias firmantes de modo tal que se minimice el peligro de un ataque, pero esto constriñe el margen de acción de las potencias que los suscriben.

La estrategia que siguió Estados Unidos para tomar mayor ventaja nuclear en el corto plazo respecto a Rusia y en el mediano plazo para confrontar a China en condiciones ventajosas, fue la de iniciar el desmontaje de la armazón institucional de control de las armas estratégicas y convencionales que se había levantado durante la Guerra Fría y durante el periodo 1985-1999; el objetivo estadounidense era liberarse de las limitaciones que le imponían los tratados para crear su nuevo sistema de defensa nuclear. Paralelamente, al perder la cobertura de los tratados de control de armas, creció el temor de la Unión Europea ante un hipotético ataque nuclear ruso y pasó a depender aún más de Estados Unidos para su seguridad. Esta situación permitió al gobierno estadounidense presionar a sus aliados europeos para que se comprometieran más con la ampliación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte.

En 2001, después de los ataques de Al Qaeda en Nueva York y Washington, Estados Unidos inició su escalada para desregular el control de armas estratégicas y convencionales con el fin de desarrollar nuevos despliegues estratégicos a partir de 2002. Este problema era de singular importancia estratégica porque Rusia había logrado conservar la paridad nuclear con Estados Unidos que había heredado de la Unión Soviética y aliada con China podría retar en condiciones no muy desventajosas a la hegemonía internacional estadounidense.

Paulatinamente, varios tratados centrales para la regulación del armamento nuclear serían abandonados. El primero fue el Tratado ABM firmado en 1972. El 13 de junio de 2002, bajo el pretexto del peligro iraní para Estados Unidos, éstos se retiraron del tratado. Al día siguiente, en contrarrespuesta, Rusia se retiró del START II (siglas en inglés del Tratado de Reducción de Armas Estratégicas) antes de que entrara en vigor. En realidad, con esa acción Estados Unidos pretendía eliminar obstáculos para la expansión de las actividades de la Agencia de Defensa de Misiles,²⁶ y por eso se requería abandonar el Tratado ABM, pues incluía cláusulas que prohibían establecer nuevos sitios de defensa antimisiles.

El problema era que a pesar de su anunciada intención defensiva, esta acción también podía dar ventajas estratégicas ofensivas a Estados Unidos para expandir nuevas bases antimisiles en diversos países. La intención era tratar de neutralizar la paridad nuclear con Rusia, quitándole la posibilidad de efectuar un primer ataque y, más aún, de responder a un ataque. Esto por supuesto preocupó a Rusia y sus percepciones de amenazas a su seguridad aumentaron cuando Rumania y Bulgaria autorizaron en 2006 el establecimiento en sus territorios de bases militares bajo mando estadounidense, supuestamente con el fin de atender problemas en Medio Oriente.

En febrero de 2007, Rusia externó sus preocupaciones por el desarme en la Conferencia de Seguridad de Múnich; en esa ocasión, el presidente ruso pronunció un enfático discurso en el que destacaron tres puntos: a) la crítica al unipolarismo por su concentración de decisiones y uso excesivo de la fuerza; b) el señalamiento de la conexión entre el peligro de desestabilización internacional y el estancamiento en la cuestión del desarme; c) el mayor énfasis de Putin sobre el despliegue de fuerzas de la OTAN cerca de las fronteras rusas.²⁷ Por toda respuesta, en abril de 2007, luego de unos meses de negociaciones entre Estados Unidos, Polonia y la República Checa, se anunció un acuerdo para participar en el establecimiento, en los dos últimos, de estaciones con sistemas de defensa de misiles vinculadas con la estadounidense y se dijo que dicho acuerdo lo apoyaban el resto de integrantes de la OTAN. La respuesta de Rusia fue que ese nuevo despliegue abría una carrera armamentista y que en esa perspectiva, quizá suspendería su participación en el Tratado de Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (CFE por sus siglas en inglés).

La situación empeoró en la cumbre de la OTAN de abril de 2008 en Bucarest, cuando se prometió a Ucrania y a Georgia su futura incorporación a la alianza encabezada por Estados Unidos.²⁸ Alemania y Francia se opusieron por temor a la reacción rusa.²⁹ En esta misma ocasión, se acordó que el despliegue de recursos del sistema BMD (Ballistic Missile Defense) estadounidense debería ser parte integral del futuro sistema de defensa de misiles de la OTAN.³⁰ En agosto, Estados Unidos y Polonia firmaron un acuerdo para establecer una base con diez interceptores de misiles y sistemas de defensa aérea Patriot en territorio polaco. En la cumbre de 2010 en Lisboa, en la declaración oficial se asentó la decisión de desarrollar una capacidad de defensa de misiles de la OTAN misma.³¹ El equilibrio nuclear se desbalanceaba paso a paso en favor de Estados Unidos y la disuasión nuclear se desvanecía.³²

Ucrania compartía largas fronteras con Rusia y tenía una disposición geográfica que la hacían mucho más peligrosa para Rusia desde el punto de vista militar, por lo que las promesas de membresía de la OTAN significaban una gran amenaza,³³ pues implicaba que podía haber despliegues de la OTAN en Ucrania, incluidos los del sistema de defensa de misiles. En general, en esta nueva fase de la escalada, Rusia no contaba con aliados cercanos y fuertes para enfrentar a su adversario estadounidense debido a las condiciones unipolares prevalecientes, donde las potencias medias y menores temían al hegémono estadounidense. Dada la asimetría en la espiral de seguridad, las preocupaciones rusas eran mucho mayores, pero aun optó por una posición pragmática en lo que se refiere a la cuestión nuclear e instransigente respecto a la expansión de la OTAN. Es lo que se refleja en su Estrategia de Seguridad Nacional de 2009.

La visión estratégica de Rusia en 2009

Los ejes centrales de la la Estrategia de Seguridad Nacional de 2009 fueron los siguientes:³⁴ la globalización plantea nuevas amenazas y riesgos porque su desarrollo dispar multiplica la desigualdad entre los países. La emergencia de nuevos centros económicos y políticos ha favorecido la resolución regional de los conflictos sin la participación de fuerzas globales. También se señala que es inaceptable para Rusia que la OTAN avance su infraestructura militar hacia sus fronteras y que pretenda asumir funciones globales, lo que amenaza la seguridad internacional.³⁵ Los enfoques unilaterales y la proliferación de armas afectan negativamente a los intereses nacionales rusos. El despliegue en Europa del sistema estadounidense de defensa antimisiles reduce la estabilidad global y regional. La competencia por los recursos pueden afectar el balance de fuerzas cerca de las fronteras de Rusia y sus aliados.

En ese documento se afirma que los intereses nacionales de Rusia son la defensa de su orden constitucional, su soberanía y su territorio, y que para ello seguirá una política exterior pragmática que excluye una nueva carrera armamentista y es favorable al establecimiento de un sistema de seguridad colectivo con la región euroatlántica e incluso puede proseguir sus relaciones con la OTAN, pero mantiene la inaceptabilidad del avance de la infraestructura militar de ésta hacia las fronteras rusas. El texto reitera que Rusia está dispuesta a mantener un partenariado estratégico con Estados Unidos en el campo del desarme, la no proliferación y el control de armas, en la cooperación antiterrorista y en la resolución de conflictos regionales. Pero también se esforzará por establecer la paridad frente al despliegue estadounidense de su sistema global de defensa de misiles.

de bucarest a crimea y minsk, 2008-2015

Pero esa situación tan ventajosa no duró mucho. Varios factores empezaron a debilitar al unipolarismo estadounidense: la crisis financiera de 2007-2008, el competitivo ascenso de China como la segunda potencia mundial, las dificultades internas de Estados Unidos (monto de su deuda, inmigración irregular, polarización política entre sus élites, desindustrialización); además, su sobreextensión como agente de seguridad mundial durante el periodo 1992-2008 le significó ulteriormente altos costos políticos, económicos y militares. La paulatina erosión de la credibilidad estadounidense afectó a la cohesión de sus principales aliados en la Unión Europea: no sólo se elevó la oposición de Francia y Alemania contra una incorporación rápida de Ucrania y Georgia a la OTAN que deseaba Estados Unidos en 2008, sino que también Alemania y otros países de la Unión Europea seguían manteniendo su comercio internacional con Rusia, sobre todo en la provisión de gas, así como con China. Sólo Polonia y los países bálticos seguían sin discusión a Estados Unidos en su dura política contra Rusia.

La intensa relación comercial ruso-alemana significaba un gran peligro para Estados Unidos, pues al ser Alemania el principal polo de poder económico y político de la Unión Europea, podría tener como resultado una lenta y paulatina deriva hacia una mayor convergencia de intereses de la Unión Europea con Rusia, algo que desde la perspectiva de seguridad nacional estadounidense no era aceptable por ningún motivo. Y esto era así porque en condiciones de debilitamiento del unipolarismo, en su dilema de seguridad, Estados Unidos prefirió la confrontación con su adversario ruso y para ello era necesario disciplinar a sus aliados europeos, baste recordar las ulteriores diatribas del presidente Donald Trump contra el free riding europeo en materia de seguridad; sus amenazas de suspender la protección a sus aliados europeos perseguían el objetivo de comprometerlos más con la OTAN y con Estados Unidos y evitar que se acercaran a Rusia.

La polarización política al interior de Ucrania

Ese escenario internacional se vio complicado por las características políticas de Ucrania y su polarización interna. El conflicto externo se intersectó con los clivajes³⁶ políticos internos de Ucrania de un modo tal que el punto de ruptura del frágil equilibrio entre Rusia y la OTAN se situó al interior de Ucrania. La evolución política interna de Ucrania³⁷ seguía marcada por la profunda división prevaleciente entre los grupos oligárquicos del este y los del oeste y los conflictos eran difíciles de gestionar debido al diseño institucional del sistema político ucraniano. La diferenciación espacial de Ucrania es muy contrastada y los partidos están controlados por los oligarcas regionales,³⁸ cuyas pugnas entre sí se empalmaron con el conflicto social y militar que más tarde estallaría en el Donbás,³⁹ y eso se pone de manifiesto en la fragmentación de su sistema de partidos y la polarización política de sus élites tanto políticas como económicas. Sobre esa trabazón institucional y el clivaje interno este-oeste, se montaron los conflictos entre Rusia y el bloque Estados Unidos-Organización del Tratado del Atlántico Norte.

De 2010 a 2014 ocupó la presidencia Víktor Yanukóvich,⁴⁰ un político representativo de los intereses del este ucraniano, más cercano a Rusia y quien era favorable a que Ucrania adoptara una posición internacional neutral. En esos años, el problema de las minorías étnicas, en particular de las rusas asentadas en el este industrializado, exacerbó la animosidad entre los bandos. En agosto de 2012, este presidente promovió una ley sobre el otorgamiento de un reconocimiento oficial como segundas lenguas a las habladas por las minorías que no eran ucranianas étnicas, entre éstas la rusa.⁴¹ Esta medida desató una gran polémica. Otra cuestión que también suscitó severas divergencias y violentas protestas ocurrió en noviembre de 2013, cuando Yanukóvich canceló la firma del acuerdo de asociación Unión Europea-Ucrania,⁴² lo que culminó con su deposición por la Rada y su huida. Este procedimiento parlamentario presentó irregularidades legales⁴³ y hubo injerencia estadounidense.⁴⁴ A raíz de la deposición de Yanukóvich, en febrero de 2014 Crimea y Sebastopol se incorporaron a Rusia y en abril se desencadenó el enfrentamiento armado en el Donbás.⁴⁵

La secesión de Crimea y la guerra civil en el Donbás

La cuestión de Crimea y Sebastopol era crucial para Rusia, pues era el asiento de su flota en el Mar Negro, un componente muy importante de su marina. Además, la avanzada de los grupos favorables a ligarse con la OTAN y a la Unión Europea le significaban a Rusia una amenaza mayor, pues el nuevo gobierno ucraniano podría dar permiso a la alianza atlántica para que instalase una base naval militar en Sebastopol,⁴⁶ lo cual aseguraría a la OTAN y Estados Unidos el control del Mar Negro y el cercamiento de Rusia por ese costado. En esa nueva escalada potencial, Rusia optó por asumir los costos de contraescalar y de defender sus intereses y decidió apoyar abiertamente a los secesionistas e incorporar en marzo de 2014 a Crimea y Sebastopol en la Federación Rusa.

Por otra parte, en lo que se refiere al apoyo del gobierno ruso a la población rusoparlante del Donbás, aparte de que puede ser considerado como una forma de nacionalismo irredentista, desde el punto de vista de su seguridad nacional, a Rusia no le convenía que toda Ucrania quedara bajo el control de los grupos oligárquicos antirrusos y pro OTAN. De hecho, prefería un reconocimiento a un cierto margen de autonomía de estilo federal para Donetsk y Lugansk,⁴⁷ pero la congelación de la ley de lenguas⁴⁸ preparó el cierre de esa posibilidad y tuvo que seguir la opción más arriesgada y políticamente costosa de ayudar directamente a los separatistas.

La incorporación de Crimea a Rusia en marzo y el levantamiento en el Donbás (región que corresponde más o menos a los oblasts⁴⁹ de Donetsk y de Lugansk) en abril polarizaron y desestabilizaron aún más la situación política ucraniana y las relaciones entre Rusia, Estados Unidos y la OTAN. La participación de diferentes fuerzas externas en esos eventos se apoyó en las divisiones políticas internas y las exacerbó. En ese contexto se realizaron las elecciones presidenciales y a partir de junio de 2014 ocupó la presidencia un oligarca del oeste ucraniano, Petró Poroshenko. Bajo su gobierno se declaró como “terroristas” a la población sublevada del Donbás.

Respecto al conflicto en el Donbás, Estados Unidos evitó la intervención directa en el manejo internacional y delegó esa tarea a sus aliados europeos, Francia y Alemania,⁵⁰ para que negociaran con los representantes de Donetsk, de Lugansk, de Rusia y de Ucrania. Los dos protocolos de Minsk que se firmaron para cesar las hostilidades no dieron resultados, pues no satisfacían a nadie: el de septiembre de 2014 porque establecía de manera vaga la “descentralización del poder” y la adopción de un “orden temporal” de autogobierno local para los dos oblasts separatistas, y el de febrero de 2015 fue interpretado como demasiado favorable para éstos y para Rusia. ⁵¹ Así, los enfrentamiento se reanudaron.

Los acuerdos de Minsk I y II sólo funcionaron intermitentemente debido a la dinámica propia del conflicto interno, la cual era resultado del clivaje entre el gobierno central y los intereses específicos de los distintos oblasts y grupos regionales de interés, la ineficiencia y corrupción del gobierno central, pero también porque era una maniobra para que el gobierno central de Ucrania, con la ayuda de la OTAN, pudiera prepararse militarmente para enfrentarse a Rusia, tal y como lo reconocieron más tarde Angela Merkel, François Hollande y Petró Poroshenko.⁵² Así, para enero de 2018, el gobierno central redefinió el conflicto del Donbás como “territorios temporalmente ocupados en las regiones de Donetsk y Lugansk controladas por la administración de ocupación rusa”, es decir, ya se alude abiertamente a la presencia rusa en esa región.⁵³

La visión estratégica de Rusia en 2015

Con ese trasfondo, en diciembre de 2015 se publicó el decreto con la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de la Federación Rusa.⁵⁴ En ese documento se plasman las crecientes preocupaciones rusas por su seguridad nacional. Con mayor vehemencia se denuncia el debilitamiento del sistema de seguridad global y del sistema de tratados sobre control de armas, creando un terreno propicio para construir nuevos armamentos ofensivos y efectuar nuevos despliegues de éstos en Europa, Asia Pacífico y Cercano Oriente. En ese mismo texto, se señala que la construcción de un potencial militar global de la OTAN y su expansión cada vez más cercana a las fronteras rusas son una amenaza para la seguridad nacional; se califican como inaceptables la expansión de la OTAN hacia las fronteras rusas, la construcción de un sistema de defensa de misiles en Europa y el intento de expandir las funciones de la alianza atlántica a escala mundial.

La gran novedad es el desarrollo de intensas relaciones con China (República Popular China) como factor de estabilidad regional y mundial. Entre los intereses estratégicos de largo plazo se mencionan también el fortalecimiento de la defensa de Rusia y su consolidación como una potencia mundial (es importante señalar que en 2015 Rusia intervino en el conflicto de Siria y en la lucha contra Daesh en ese país, lo cual le dio mayor relieve a su presencia internacional).⁵⁵

el preludio de la guerra:estados unidos, la otan y ucrania estrechan su alianza

El Fin del Tratado INF y la instalación del sistema BMD en Europa

La escalada entre Rusia y Estados Unidos y la OTAN se agudizó. Desde 2016, Estados Unidos y sus aliados europeos anunciaron el Inicio de la Capacidad Operacional del Sistema de Defensa contra Misiles Balísticos (BMD por sus siglas en inglés) de la OTAN, particularmente en países europeos.⁵⁶ El desarrollo de este sistema se intensificó en los años sucesivos. De modo simultáneo, esta cuestión se conectó con una nueva fractura de la arquitectura de control de armas que se abrió en torno al Tratado INF. Desde 2013, Estados Unidos acusaba repetidamente a Rusia de no cumplir con el tratado; por su parte, Rusia alegaba que era Estados Unidos quien no cumplía y que su intención real era desmantelar el INF, para así poder avanzar en su despliegue de misiles por Europa. Son los mismos años de despegue del proyecto BMD en la Unión Europea mencionado antes.

El paso crucial lo dio el gobierno estadounidense cuando se retiró formalmente del Tratado INF en agosto de 2019, es decir, ya no habría límites para la instalación de ese tipo de armamento en la Unión Europea. Desde el punto de vista de Rusia, esto significaba la expansión del sistema de defensa lanzado por Estados Unidos a territorio de la Unión Europea, muy cerca de Rusia.⁵⁷ Precisamente en ese mismo año se modificó la Constitución ucraniana para definir como objetivo estratégico su ingreso a la OTAN. No era difícil deducir las consecuencias: si Ucrania entraba a la OTAN se abría la posibilidad de que parte del sistema BMD quedase instalado directamente en la frontera sur de Rusia, en Ucrania. A estos problemas, percibidos como amenazas por las élites rusas,⁵⁸ se agregó la realización de un mayor número de ejercicios militares de la OTAN a partir de 2014, la mitad de los cuales se llevaron a cabo en países del antiguo bloque socialista, notablemente en Polonia y los países bálticos, pero también en el Mar Negro e incluso en Ucrania.

El preludio de la guerra:la alianza Estados Unidos, OTAN y Ucrania se estrecha

Las élites oligarcas del centro y del oeste dominaron la política ucraniana a partir de 2014, y sus posiciones contra Rusia y la población rusófona del este y del sur del país se radicalizaron; simultáneamente, los subsecuentes gobiernos ucranianos bajo su control intensificaron su acercamiento con Estados Unidos y con la OTAN. En diciembre de ese año se aprobó la ley que abrogaba la disposición legal que establecía el estatus de Ucrania como país neutro (non-bloc status) que databa de 2010 y que había sido promovida por Yanukóvich. La intención era despejar el camino para intentar su incorporación a la OTAN. A partir de 2015 Ucrania participó en ejercicios militares conjuntos y recibió preparación militar.⁵⁹

En febrero de 2019 se publicó una decisión de la Rada que estableció la obtención de la membresía en la OTAN y en la Unión Europea como un objetivo estratégico de seguridad y de política exterior de carácter constitucional.⁶⁰

A los ojos rusos, se agregaron además otras inquietantes amenazas provenientes de los reacomodos políticos internos en Ucrania y de la articulación del nuevo grupo gobernante con las fuerzas externas (OTAN, Unión Europea, Estados Unidos y Reino Unido). En las elecciones de marzo-abril de 2019, Poroshenko perdió las elecciones ante Volodímir Zelenski, un aparente outsider del sistema político pero respaldado por el poderoso oligarca Igor Kolomoisky,⁶¹ de la región central de Dnipropetrovsk.⁶² De inmediato, desde los primeros días de su gestión, el nuevo presidente viajó a Bruselas para entrevistarse con el secretario general de la OTAN y con el presidente del Consejo Europeo de la Unión Europea para reiterarles el deseo de ingresar a ambas instancias. La posición de Ucrania se volvió más explícita en el documento de Estrategia de Seguridad Nacional que decretó en septiembre de 2020,⁶³ en el que se alude a Rusia como un Estado agresor y entre los principios en que se apoya su estrategia de seguridad se señala el desarrollo de relaciones con Estados Unidos y la prioridad de ingresar a la OTAN y a la Unión Europea.

La más clara señal del estrecho acercamiento del gobierno de Ucrania con el de Estados Unidos fue el anuncio conjunto que sus respectivos presidentes hicieron el 1 de septiembre de 2021 en la Casa Blanca de un Partenariado Estratégico.⁶⁴ Un día antes, sus respectivos secretarios de Defensa ya habían firmado el Marco de Defensa Estratégica.⁶⁵ En noviembre, el Departamento de Estado de Estados Unidos dio a conocer la Carta Estados Unidos-Ucrania sobre el Partenariado Estratégico,⁶⁶ donde se plasmaron los acuerdos presidenciales de septiembre. Paralelamente, a lo largo de 2021, la mayor interacción de Ucrania con la OTAN se volvió muy visible con la realización de numerosos ejercicios militares conjuntos, entre éstos destaca especialmente la Operación Rapid Trident que se inició el 20 de septiembre en Ucrania misma.⁶⁷ Otros ejercicios de la OTAN, alrededor de una veintena, se realizaron principalmente en Polonia y en los países bálticos, así como en España, Italia y Alemania.⁶⁸ El 14 de diciembre de 2021, el gobierno ucraniano adoptó una ley que autorizaba el ingreso al territorio ucraniano de fuerzas armadas de otros Estados para participar en ejercicios militares durante 2022.⁶⁹

En ese mismo periodo, el Reino Unido, fiel aliado de Estados Unidos, estrechó su acercamiento con Ucrania y, buscando reposicionarse en el escenario europeo después del Brexit,⁷⁰ se involucró activamente en favor de Ucrania y pujó por llevar la guerra contra Rusia a fondo, alineándose como siempre a los intereses estratégicos estadounidenses. En octubre de 2020, el gobierno británico suscribió con el ucraniano el “Acuerdo de Partenariado Político, de Libre Comercio y Estratégico”.⁷¹ Ahí se menciona, entre otras acciones, la Operación Orbital⁷² para fortalecer militarmente a Ucrania y la Iniciativa de Entrenamiento Marítimo. En esa ocasión, el presidente ucraniano se entrevistó con funcionarios del MI6, los servicios secretos británicos, algo inusitado en una visita oficial como jefe de Estado.⁷³ Entre las múltiples actividades de colaboración militar y naval que siguieron, destaca la colaboración entre ambos países para construir dos bases navales, una en la costa del Mar Negro (Ochakiv) y la otra en el Mar de Azov (Berdyansk).⁷⁴ Según Rusia, el objetivo era establecer bases navales británicas o estadounidenses y lo calificó de inaceptable.⁷⁵ En cambio, para la OTAN dichas bases tenían un gran valor estratégico para dominar el Mar Negro.⁷⁶ Además de ello, navíos tanto estadounidenses como británicos frecuentemente se acercaron a las costas controladas por Rusia (no hay que olvidar que, aparte de la península de Crimea, Rusia tiene además litoral en el costado noreste del Mar Negro).

Desde el punto de vista interno y del espacio regional ruso-ucraniano, la escalada se aceleró. En el ámbito interno, en marzo de 2021 el gobierno ucraniano anunció medidas que intensificaron las tensiones: se promulgó la Estrategia de Seguridad Militar de Ucrania⁷⁷ y la estrategia de reintegración de Crimea y Sebastopol,⁷⁸ las cuales fueron interpretadas por Rusia como la preparación de una gran confrontación contra Crimea y la población rusoparlante del Donbás; de hecho, el Ministerio de Defensa ruso dio a conocer documentos relacionados con dichos preparativos y acusó al gobierno central ucraniano de estar preparando una gran ofensiva militar en contra de las poblaciones rusófonas del Donbás.⁷⁹

Simultáneamente, la OTAN realizaba el importante ejercicio militar Defender-Europe 21, el cual tuvo como respuesta por parte de Rusia la concentración de contingentes militares en la proximidad de su frontera con Ucrania, así como en Crimea, y la realización del ejercicio militar con Bielorrusia Zapad 21 en septiembre. La escalada de (in)seguridad se intensificaba y presagiaba la confrontación militar entre Rusia y Ucrania. Hubo intentos por detener esa espiral, tales como las visitas de funcionarios de países de la OTAN a Moscú para pedirles el retiro de esos contingentes. De la parte rusa, se hizo el envío de dos proyectos de tratados, uno dirigido a la OTAN y otro a Estados Unidos,⁸⁰ reiterando su posición a favor de la neutralidad de Ucrania y la obtención de garantías de su no ingreso a la OTAN. Nadie cedió.

De este modo, en 2021 convergieron los tres ejes de inseguridad para Rusia: a) la salida de Estados Unidos del Tratado INF y la llegada a la Unión Europea de la Defensa de Misiles Balísticos; b) el partenariado Ucrania-Estados Unidos y la eventual entrada de Ucrania a la OTAN; c) la preparación de la ofensiva del gobierno central ucraniano apoyado por Estados Unidos y la OTAN en contra de Crimea, Sebastopol y el Donbás.

La visión estratégica de Rusia en 2021

La Estrategia de Seguridad Nacional de Rusia de julio de 2021,⁸¹ en continuidad con la de 2009 y la de 2015, enfatiza la seguridad interna y la externa. Se diagnostica una transición conflictiva del orden internacional, es más explícita en su visión de que la principal amenaza para Rusia es la proveniente del Oeste (Estados Unidos, OTAN) pero ignora por completo a la Unión Europea y se reitera el peligro de la desregulación nuclear. La visión del documento es pesimista, considera que la situación internacional se ha agravado y que se ha intensificado la lucha por esferas de influencia en el terreno militar-político. Más concretamente se señala que los intentos de ejercer presión militar sobre Rusia, las actividades de inteligencia, la construcción de la infraestructura militar de la OTAN cerca de sus fronteras para realizar prácticas con grandes formaciones militares con armas nucleares en simulacros contra ella, son acciones que refuerzan los peligros y las amenazas militares en su contra.

El texto tiene un tono defensivo y está centrado en el desarrollo interno;⁸² se percibe una intención de repliegue interno para fortalecerse de cara a los desafíos del futuro.⁸³ Aunque avizora grandes dificultades en sus interacciones internacionales con el Oeste y expresa una mayor conciencia de la desventajosa situación internacional en que se encuentra. Aun así, precisamente por su tradición de cultura estratégica, Rusia plantea concentrarse en su fortalecimiento interno, en espera de que los cambios que trastornan al orden mundial le ofrezcan una oportunidad para reposicionarse mejor.⁸⁴ En esa perspectiva, se reitera el partenariado y la cooperación con China e India.

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A lo largo de los tres documentos de estrategia de seguridad nacional de Rusia (2009, 2015, 2021) se externa una creciente preocupación por la ofensiva de la OTAN, la cual es implícitamente percibida como el principal instrumento de Estados Unidos para acosar a Rusia en sus fronteras; también manifiesta su alarma ante el proceso de desregulación del armamento estratégico nuclear. En 2021 es claro que espera muy poco del Oeste (Estados Unidos y sus aliados en la OTAN) en términos de una entente diplomática, por lo que plantea reorientar sus esfuerzos diplomáticos hacia el Este, notablemente hacia China, India, Asia Central. En las versiones de 2015 y de 2021, la relaciones con China e India aparecen explícitamente como prioritarias.⁸⁵ En los tres documentos se reitera la prioridad en la participación en los organismos regionales asiáticos y eurasiáticos, así como en las Naciones Unidas.

En resumen, las percepciones y preocupaciones estratégicas rusas desde 2009 están dominadas por tres grandes amenazas externas: en primer lugar, la inestabilidad del orden internacional derivada del surgimiento de nuevos centros de poder internacional y la resistencia de Estados Unidos a abandonar su posición predominante; en segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, el peligroso acercamiento de la OTAN a las fronteras rusas, en particular en Ucrania; en tercer lugar, la desregulación del control de armas, especialmente las nucleares y las acciones estadounidenses para establecer un sistema internacional de despliegue de armas nucleares. El panorama no podía ser más ominoso, la guerra estaba a la puerta. La conjunción de estas tres amenazas configuraron la perspectiva estratégica de Rusia a fines de 2021 y, en su dilema de seguridad, consideró que la única que le quedaba era la guerra y optó por el escenario más difícil.

conclusión

En la guerra entre Rusia y Ucrania, esta última apoyada por los integrantes de la OTAN, convergieron factores que en su mayor parte se gestaron en el periodo del unipolarismo que se abrió desde 1992. En otros análisis se registra una tendencia a destacar la importancia de la oposición que constantemente ha expresado Rusia contra las expansiones de la OTAN en los países europeos que durante la era bipolar formaban parte de la esfera de influencia de la Unión Soviética. Efectivamente, las incorporaciones de 1999 y de 2004 acercaron la infraestructura militar de la alianza transatlántica a la frontera rusa, lo cual suscitó severas preocupaciones de seguridad estratégica en Rusia.

En este trabajo demostramos que ese factor es sólo parte del problema y hemos enfatizado que la mayor gravedad del asunto derivaba de que dicho avance de la OTAN fue simultáneo y se combinó con la política estadounidense de deconstruir la arquitectura del control de armas, en especial de las nucleares, heredada del periodo bipolar, fue la otra cara del fin de la Guerra Fría. En 2002, el anuncio de Estados Unidos de su retiro unilateral del Tratado ABM y de la construcción de su sistema de defensa de misiles inició la desestabilización de la estructura de seguridad internacional. Esta fue la primera etapa en la escalada de (in)seguridad.

A los ojos de Rusia, estas dos vertientes de la política estadounidense significaban un peligro mayor por dos razones. Una, por su histórica cultura estratégica basada en la premisa de que sólo si está rodeada de un amplio buffer geográfico puede considerar que su seguridad nacional está bien resguardada; visión nacida desde la era de Iván El Terrible y luego reforzada por la invasión napoleónica del siglo XIX, la invasión hitleriana en el siglo XX y en 1999 por la ruptura por parte de Estados Unidos del compromiso de no incorporar a la OTAN a los países europeos poscomunistas. La otra razón es que una potencia que percibe que otra potencia vecina se vuelve militarmente más poderosa, aunque diga que lo hace por razones defensivas, suscita desconfianza porque las armas defensivas se pueden volver ofensivas y porque no se conocen las verdaderas intenciones del vecino y sus aliados. Aun así, Rusia reiteró su disposición a negociar nuevos tratados para regular el control de armas convencionales y estratégicas y para contener la proliferación de armas de destrucción masiva. Esta primera fase va de 1999 a 2007.

La siguiente vuelta de espiral en esa escalada se abre en la cumbre de la OTAN de Bucarest en 2008. Ahí se prometió a Ucrania y a Georgia su ingreso a la alianza, al mismo tiempo que se acordaba la extensión del sistema de defensa de misiles estadounidenses al territorio de la Unión Europea. El dilema de seguridad que le planteaba a Rusia la incorporación de Ucrania a la OTAN aumentó sus preocupaciones de seguridad y elevó los costos de no hacer nada ante esa eventualidad. La confluencia de ambos procesos potencialmente abría la puerta para que en Ucrania se instalasen armas estratégicas en la frontera rusa, desde donde podían quedar a su alcance las principales ciudades rusas en cuestión de minutos y de que bases navales militares de la OTAN se instalasen en Crimea. La lectura que hizo Rusia del golpe contra Yanukóvich era que esos dos peligros podían rápidamente volverse realidad y su reacción tuvo dos vertientes: incorporar a Crimea y Sebastopol a la Federación y apoyar más decididamente a las poblaciones rusófonas del Donbás en su rebelión contra el gobierno central ucraniano. Esta segunda fase de la escalada va de 2008 a 2015.

En la tercera fase, los problemas fueron in crescendo. La guerra de Donetsk y Lugansk contra el gobierno central de Kiev continuaba. Entretanto, Ucrania recibió preparación y asesoría militar por parte de la OTAN. Por sí sola Ucrania quizá no era un vecino peligroso, pero la ayuda militar y financiera que recibía, al menos desde 2008, por medio de la OTAN, a pesar de que aún no formaba parte de ella, la configuraron como un vecino peligroso para la percepción rusa debido a sus alianzas implícitas (en el sentido de que no hay tratados internacionales de por medio, solo las partnerships) con Estados Unidos y demás aliados transatlánticos. La escalada se aceleró en 2021 tanto en el ámbito nacional ucraniano, como regional europeo y mundial. Las acciones de Rusia, de Estados Unidos, de la OTAN y de Ucrania, convergieron en un vórtice que condujo a la entrada de las tropas rusas de la Operación Bélica Especial al territorio ucraniano y del recién secesionado Donbás. De alguna manera, esta guerra es el resultado de los problemas de seguridad y estabilidad internacional no resueltos durante el periodo unipolar y exacerbados por los cambios en la distribución de facto del poder internacional.

Referencias

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Notas

Información adicional

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