Aforar, arrumar e alinhar: a atuação da Câmara Municipal de Belém na configuração urbano-fundiária da cidade durante o século XIX¹

Enfhyteusis, land demarcation and land alignment: the performance of Belém’s City Council in urban configuration and land management during the 19th century

No século XIX, Belém do Pará passou por significativas transformações em meio ao processo de modernização urbana. A cidade foi impactada tanto por medidas de ordenamento espacial como por ações de definição fundiária, articuladas pela gestão da Câmara Municipal. Ao conjugar funções jurídicas e administrativas, a Câmara fazia valer disposições oriundas da ordem fundiária proveniente da condição colonial brasileira. Detinha as funções de legislar e administrar os concelhos,⁵ que eram as menores unidades político-territoriais da administração portuguesa e desfrutavam de autonomia judiciária e administrativa.⁶ Quando fundadas, as Câmaras recebiam, por meio de doação, uma porção de terras para constituir seu patrimônio, que deveria ser utilizado para ocupação da vila ou cidade. A Câmara Municipal exercia, portanto, o controle fundiário sobre essas terras, podendo concedê-las a particulares por meio de aforamento e, assim, obter um rendimento anual, conhecido como foro.

O sistema de aforamento caracterizava-se pela existência de dois senhorios sobre a terra: o foreiro ou enfiteuta, que recebia o domínio útil (direito de utilizar o bem); e o senhorio, que ao aforar sua terra passava a deter apenas o domínio direto. O domínio direto conferia ao senhorio o direito de receber o foro, quantia anual paga pelo foreiro para utilização da terra, e o laudêmio, porcentagem sobre o valor da transação do imóvel sempre que o domínio útil fosse alienado.⁷

Nesse sentido, o poder local, que até a implantação da República foi representado pela Câmara Municipal, tinha a prerrogativa de dispor de seu patrimônio, enquanto detentor das terras,⁸ e de implementar ações de ordenamento urbano em toda sua área de jurisdição.⁹ A partir do século XIX, a atuação do poder local sobre o espaço urbano se tornou mais contundente e sistemática, por meio de ações de melhoria urbana e planos de remodelação da forma da cidade, implementados em diversas cidades do Brasil e do mundo.¹⁰

Ainda naquele século, transições políticas, legislativas e ideológicas impactaram a questão fundiária no Brasil e, consequentemente, a atuação do poder local na estruturação fundiária e morfológica da cidade. A Lei de Terras, de 1850, reordenou a forma de apropriação das terras públicas no Brasil, afastando-a do modelo tradicional, calcado na concessão e no aforamento para uso e exploração da terra, e inserindo-a em um modelo econômico no qual a terra se configura como mercadoria. Apesar de a lei não atuar sobre áreas urbanas e patrimônios municipais, as mudanças no contexto político, econômico e fundiário reverberaram sobre os processos fundiários que ocorriam na cidade.¹¹

Nesse cenário, a atuação do poder local passa a ser influenciada tanto por uma nova forma de conceber a propriedade da terra como pela necessidade de reordenar o espaço urbano e remodelar a cidade. Essa última questão tem sido objeto de pesquisa em diversas cidades brasileiras, o que tem contribuído, em parte, para entender importantes transformações trazidas pelo século XIX. Por outro lado, a questão fundiária e sua relação com a estruturação das cidades é campo menos explorado, e os principais estudos sobre o assunto se direcionam para a formação de cidades nos séculos XVII e XVIII.¹² Assim, a questão fundiária no cenário de transformação econômica, política e ideológica dos oitocentos, com a qual está entrelaçada a atuação do Estado no ordenamento urbano, é um campo aberto para pesquisas interdisciplinares abrangendo história, geografia, arquitetura, urbanismo, direito e ciências sociais.

Ao focar a administração urbanística e fundiária de Belém durante o século XIX, examina-se a atuação do poder local como ordenador da ocupação de terras municipais, responsável pela implantação de um “plano de expansão da cidade” viabilizado por aforamento e alinhamento de terrenos enquanto componentes de modificações morfológicas. A pesquisa baseou-se na análise de medidas vinculadas à concessão de terras do patrimônio municipal e à ocupação ao longo da Estrada de Bragança, eixo de expansão urbana. Para isso, o artigo contextualiza a origem do traçado de Belém, relacionando-o com a expansão da malha viária planejada pela Câmara Municipal.

Esta análise contribui para um novo entendimento da expansão da cidade no século XIX, que até então foi atribuída ao planejamento do engenheiro municipal Manoel Odorico Nina Ribeiro e à gestão do Intendente Antônio Lemos, no final do século. A historiografia sugere que o arruamento foi produto do Plano de Expansão citado,¹³ porém, não se encontram referências à origem do desenho dos lotes. Tal lacuna na historiografia justifica este estudo de caráter exploratório, que busca articular a morfologia da cidade com os aspectos jurídico-administrativos que regem a administração municipal e a propriedade fundiária. A pesquisa histórica e o conhecimento das datas de demarcação dos primeiros terrenos ao longo da Estrada de Bragança permitem compreender o plano de expansão municipal não apenas como uma iniciativa de embelezamento da cidade, típica das ações municipais na virada do século, mas dentro de um processo fundiário oriundo das transformações na mentalidade proprietária, que inclui o parcelamento do solo, loteamento e criação de reserva de terras.

A atuação do poder local sobre o patrimônio municipal no século XIX testemunha, portanto, de um período histórico peculiar marcado pelo entendimento da terra enquanto mercadoria, pelo planejamento urbano como instrumento de ordenamento da cidade e pela atuação direta e articulada da Câmara enquanto Estado e agente fornecedor de terras.

Entender a atuação do poder local na estruturação fundiária e no ordenamento urbano de Belém passa pela compreensão do funcionamento de instrumentos jurídicos e urbanísticos que impactavam tanto o status da terra quanto a forma de lotes e vias. Assim, além do aforamento, que foi o instrumento mais utilizado para alienação das terras pertencentes à Câmara de Belém, dois outros procedimentos merecem atenção especial: o alinhamento, que consistia na definição da fronteira entre o terreno e a via, distinguindo limites público-privados; e a arrumação, que se caracterizava pela demarcação in loco do terreno aforado, garantindo a espacialização das medidas atestadas nos documentos de aforamento e estabelecendo limites com terrenos confinantes.

Os três instrumentos são subsídios para o estudo, tanto em seus aspectos morfológicos quanto jurídico-fundiários, posto que estão intimamente entrelaçados. A discussão conceitual e doutrinária sobre eles, inclusive com o entendimento jurídico mais aprofundado sobre o instituto da enfiteuse, permite compreender as peculiaridades desses processos na cidade de Belém e seus desdobramentos até os dias atuais.

Os documentos jurídicos que atestam ações da Câmara Municipal, denominados “termos de aforamento” e “termos de alinhamento e arrumação”, fazem parte atualmente do acervo da Companhia de Desenvolvimento e Administração da Área Metropolitana de Belém (Codem),¹⁴ empresa de economia mista com 99% das ações pertencentes ao Município, constituída em 1970 com o objetivo de “administrar e explorar economicamente os bens de uso especial¹⁵ e os bens dominicais¹⁶ da Prefeitura de Belém”.¹⁷

A metodologia empregada para investigação morfológica consistiu em: (1) exame e transcrição de documentação histórica, composta por 32 termos de aforamento e 11 termos de alinhamento e arrumação de terrenos localizados na Estrada de Bragança;¹⁸ (2) espacialização gráfica das dimensões e localizações indicadas nesses documentos; e (3) contraposição entre esses dados e plantas históricas do local. Cotejou-se, a partir desses procedimentos, a relação entre os processos de aforamento e parcelamento intermediados pelo poder local. Além disso, a pesquisa em periódicos de circulação local serviu de apoio para esclarecer algumas questões referentes à gestão municipal e aos interesses dos membros da Câmara.

As questões tratadas ao longo deste artigo se desenrolam na mesma linha de pesquisa desenvolvida pela escola inglesa de morfologia urbana,¹⁹ que aborda aspectos morfológicos em seu caráter histórico-geográfico, considerando a importância da parcela de terra na compreensão da gênese e das transformações do tecido urbano. A reconstituição da origem fundiária dos terrenos e o entendimento da atuação da Câmara Municipal por meio do aforamento, do alinhamento e da arrumação, permitiram compreender a atuação do poder local no contexto de transição político-jurídica de meados do século XIX e seus impactos na morfologia da cidade que se desdobram até os dias atuais.

A cidade de Belém foi fundada e formada como ponto importante para a proteção do território brasileiro, sob disputa entre portugueses e franceses.²⁰ A forma triangular do sítio escolhido permitia comunicação, de um lado, com o mar através da baía de Guajará, e de outro, com o interior, pelo rio Guamá - características físicas que tornavam o sítio adequado tanto para defesa quanto para ocupação do território.²¹

A ocupação da cidade se inicia no entorno do Forte do Presépio e se expande com a abertura das primeiras ruas direcionadas aos conventos carmelitas e franciscanos, fundados em 1626, que funcionaram como polos atrativos da ocupação.²² Cerca de uma década após a fundação da cidade e logo depois da chegada das ordens religiosas, a Coroa Portuguesa doa à Câmara Municipal uma sesmaria para formação de seu patrimônio, dentro das medidas políticas adotadas pela Metrópole para a conformação de cidades e suas estruturas administrativas. A doação, realizada por meio do governador e capitão-general do Maranhão, Francisco Coelho de Carvalho, em 1º de setembro de 1627, abrangia área de uma légua de terras a partir do Forte do Castelo, que ficou conhecida como a Primeira Légua Patrimonial de Belém:

doar d’este dia para todo sempre, por carta de doação e sesmaria, à dita Câmara desta cidade uma légua de terra ao redor d’esta cidade, e todas as datas que dentro da dita légua estiverem dadas o sejam adeante, e para que fique a dita légua de terra livre para o Conselho de todas as suas águas, lenhas, madeiras, serventias e pastos que na dita légua de terra houver […]. E mando aos officciaes a quem pertencer deêm posse e demarquem a dita légua de terra à Câmara d’esta Cidade ou a quem poder tiver, para que logrem e possuam a dita Câmara e seus sucessores, e para que d’ella e em ella façam o que lhe bem aprouver.²³

Assim, a Câmara Municipal recebe sua sesmaria quando a ocupação ainda era extremamente limitada e rarefeita.²⁴ Embora as ordens religiosas tenham desempenhado importante papel no direcionamento da ocupação de Belém, acredita-se que sua influência na estruturação fundiária da cidade foi pouco relevante, uma vez que já estava estabelecido o domínio da Câmara sobre a área que se estendia por uma légua de terras a partir do Forte.²⁵ Logo, estabeleceu-se em Belém uma estrutura fundiária peculiar, onde a Câmara detinha o domínio hegemônico das terras do núcleo de fundação da cidade e de seu entorno, não competindo com a Igreja ou particulares o domínio fundiário, como ocorrido em outras cidades.²⁶

A Câmara de Belém tomou posse da sesmaria recebida no dia 29 de março de 1628. Logo em seguida, os marcos que definiam a légua foram implantados, mas desapareceram com os anos,²⁷ exigindo uma nova demarcação, realizada em 1703. Após a doação e demarcação, era necessário que a sesmaria recebida fosse confirmada pelo rei para que se tornasse válida.²⁸ Em 30 de abril de 1708, a sesmaria da Câmara Municipal foi confirmada por meio de Carta Régia²⁹ e, a partir de então, o Município tornou-se hábil para conceder terras dentro de seu patrimônio.

É importante distinguir o patrimônio do Concelho, que era composto de terras pertencentes à Câmara Municipal, do território que estava sob sua administração. Esse território era conhecido como o termo do Concelho e, em geral, correspondia a uma área consideravelmente maior que a do patrimônio municipal. Isso porque a Câmara Municipal era, por vezes, responsável por administrar não apenas a sede do Concelho, mas também povoações e áreas rurais que não gozavam de autonomia jurídico-administrativa.³⁰ Corroborando com essa distinção entre patrimônio e termo, Corrêa³¹ esclarece que o direito do Município sobre seu patrimônio integra o chamado jus dominii (direito de dono), o qual não se confunde com o jus imperii (direito de governar) que exerce enquanto poder público sobre sua área de jurisdição.³² Nesse sentido, o patrimônio da Câmara limitava-se à Primeira Légua Patrimonial, mas a área de sua jurisdição (termo) extrapolava esse limite e abarcava diversos povoados e freguesias (ou paróquias) do interior do estado.

Não havia regulação a respeito da área máxima do termo de uma vila ou cidade, pois era conveniente que este abrangesse os povoados mais distantes, de modo a submetê-los à administração da Câmara, garantindo seu controle.³³ Quanto à área mínima dos termos municipais, o regimento passado a Tomé de Sousa (governador-geral entre 1549 e 1553), definia que, no caso das cidades a serem fundadas como sede do governo-geral, os termos deveriam abranger seis léguas para cada parte (considerando-se o pelourinho como centro).³⁴

No caso da Vila de São Paulo, por exemplo, havia dúvidas a respeito da área de seu termo, já que a vila, ao contrário do que era comum, não possuía um foral de criação. Como consequência, chegou a haver sobreposição entre o que a Câmara de São Paulo considerava sua área de jurisdição (em razão do próprio exercício jurídico-administrativo e mesmo tributário sobre as freguesias e povoações vizinhas) e a Vila de São Vicente. Posteriormente, um despacho real garantiu a posse de seis léguas de cada lado à Vila de São Paulo, por ser esta a mais antiga. Contudo, na prática, a jurisdição da Câmara se estendia por uma área ainda maior, chegando a compreender localidades distantes cerca de doze léguas do município. Com o decorrer do tempo, algumas freguesias sob o termo do Município se desenvolveram e adquiriram status de vila, o que significa que passariam a desfrutar de autonomia jurídico-administrativa, saindo da jurisdição da Câmara paulista. Com isso, a área do termo foi diminuindo progressivamente, mantendo-se, entretanto, as seis léguas para cada lado que haviam sido garantidas pelo foral.³⁵

Não é possível afirmar que a cidade de Belém possui carta de foral com indicação da área do termo, mas pode-se ter ideia da abrangência da área de jurisdição da Câmara por meio do registro de colégios eleitorais da província do Pará, que identificava doze paróquias vinculadas à cidade de Belém³⁶ em meados do século XIX.³⁷ Destas, apenas três (Sé, Santa Anna e Trindade) estavam dentro dos limites da Primeira Légua Patrimonial; as demais paróquias se localizavam no interior da província, incluindo localidades distantes cerca de 130 quilômetros do ponto inicial de demarcação da légua, onde se iniciou a ocupação da cidade. Há de se considerar que, ao longo do tempo, o número de paróquias atreladas à administração da Câmara belenense sofreu diversas variações, decorrentes tanto do surgimento de novas paróquias (que poderiam ser incluídas na área de jurisdição do Município) quanto da elevação de algumas delas à categoria de vila, momento em que adquiriam autonomia político-administrativa e desvinculavam-se da gestão da Câmara de Belém.

Em termos dominiais, não era incomum que as terras recebidas pelas Câmaras Municipais se sobrepusessem aos terrenos pertencentes à Igreja, de modo a gerar conflitos fundiários a respeito da titulação de terras e do direito de recebimento dos foros. Foi o caso, por exemplo, da cidade do Rio de Janeiro, onde a propriedade dos jesuítas (os maiores detentores de terra na cidade até sua expulsão, no período pombalino) conflitava com a sesmaria da Câmara. Soma-se a isso o fato de os próprios governadores autorizarem doações de sesmarias em áreas do patrimônio da Câmara, agravando a situação de sobreposição de domínios em terras municipais. A situação foi em parte controlada pela disposição trazida por uma Carta Régia em 1713, que atribuía à Câmara do Rio de Janeiro a responsabilidade pela distribuição das terras dentro do termo do Município, ainda que não pertencessem ao patrimônio municipal. Portanto, no caso do Rio de Janeiro, a existência de diversos agentes responsáveis por concessões de terra, como governadores, capitães-mores, a Câmara Municipal e ordens religiosas, em um contexto no qual a demarcação de terras era cara e precária, conduziu à superposição de domínios e à grilagem das terras públicas, gerando diversos conflitos fundiários que exigiam a intervenção da Coroa para serem contornados.³⁸

Em Belém, a Câmara Municipal, por meio da sesmaria recebida, tornou-se a principal, senão a única, responsável por conceder terras dentro da Primeira Légua Patrimonial, não havendo tão expressiva participação da Igreja ou de particulares. Assim, conflitos entre a Câmara e as ordens religiosas foram situações isoladas, em que a Igreja não refutava a dominialidade da Câmara, mas julgava ter privilégios para ocupar terrenos municipais.³⁹ O domínio hegemônico da Câmara sobre grande parte da cidade conferiu-lhe poder de estruturar o arruamento, o desenho e a ocupação de novos lotes por meio do aforamento de seus terrenos. Contudo, foi somente a partir do século XIX, com o crescimento mais significativo da população e da economia urbana e com a noção de valor de troca da terra, que a Câmara Municipal passou a se valer de sua posição privilegiada como Estado e proprietário fundiário, atuando sistematicamente na partilha de terras por meio de ações de loteamento.

Ao longo do século XIX as mudanças no contexto fundiário, com a instituição da propriedade privada da terra, e no âmbito urbano, com a implementação de normativas e ações voltadas para o ordenamento urbano e controle social, se conjugam e trazem grandes impactos para a morfologia das cidades. As medidas de intervenção urbana são resultado de uma concepção higienista de cidade, calcada na limpeza, na salubridade e no ordenamento.⁴⁰ Para atingir o objetivo da cidade salubre e moderna, fazia-se necessário adequar espaços e residências aos preceitos higienistas, em contraposição à morfologia da cidade tradicional.⁴¹ Como consequência, foram recorrentes no século XIX e início do século XX as intervenções sobre o traçado da cidade e as ações de ordenamento urbano, como: calçamento, alinhamento e alargamento de vias; limpeza urbana; aterro ou desprezo das áreas alagadas; e normativas sobre construções urbanas, expressas em códigos de posturas municipais.⁴²

Assim, a forma das cidades será impactada tanto pelas medidas de ordenamento espacial oriundas das correntes de pensamento higienistas e “modernizadoras”, quanto pela instituição da propriedade privada da terra e pelo surgimento do mercado imobiliário e do loteamento. É nesse momento que a malha urbana ortogonal se propaga em diversas cidades do Brasil e do mundo, pois sua regularidade tanto atende à demanda de modernização da cidade, por meio de um traçado simbólica e funcionalmente diferenciado do traçado mais irregular dos núcleos urbanos tradicionais,⁴³ quanto facilita o parcelamento do solo em lotes destinados à comercialização.⁴⁴ Além disso, é importante ressaltar que as intervenções e melhorias urbanas realizadas pelo Estado corroboravam e incrementavam o processo de valorização da terra urbana.⁴⁵

A malha viária ortogonal e regular da área de expansão de Belém no século XIX indica um traçado planificado que remete às transformações urbanísticas implementadas ao redor do mundo na segunda metade dos oitocentos, das quais as principais referências internacionais são os planos para reforma de Paris e Barcelona.⁴⁶ A historiografia local tem atribuído o desenho do traçado ao Plano de Expansão de Belém, que teria sido desenvolvido entre 1883 e 1886 pelo engenheiro Nina Ribeiro.⁴⁷

Nesse período, uma nova demarcação da sesmaria da cidade foi solicitada pela vereação, cabendo ao engenheiro da Câmara, Manoel Odorico Nina Ribeiro, executá-la.⁴⁸ Cristovão Duarte defende a ideia de que Nina Ribeiro não apenas atendeu ao requerimento de demarcação da propriedade do Município, mas também realizou um levantamento do núcleo urbano de Belém e elaborou um projeto de expansão da cidade, prevendo a ocupação de toda a Primeira Légua Patrimonial. O desenho de Nina Ribeiro (Figura 1) define quatro setores de malha ortogonal, rotacionados entre si, para que pudessem se encaixar dentro do arco formado pelo limite da Primeira Légua Patrimonial. Cada setor se comunica com o adjacente e com o núcleo de ocupação da cidade: os eixos de penetração do núcleo urbano são prolongados e se transformam em geratrizes para o desenho da área de expansão.⁴⁹

Figura 1
Planta de Belém com plano de expansão da cidade. Nina Ribeiro (c. 1883-1886). Fonte: Muniz (1904).

Alguns setores, entretanto, por estarem mais próximos do núcleo urbano central e por se originarem do prolongamento de suas vias, apresentam uma malha viária de escala mais próxima deste. À medida que se vai afastando do núcleo, a escala das quadras e vias aumenta, como no caso do parcelamento ao longo da Estrada de Bragança. Essa área, por ser distante da malha viária existente, teria permitido ao autor do plano um desenho quase sem influências da estrutura do núcleo urbano, com avenidas que possuíam cerca de 44 metros de caixa de via.⁵⁰

A formulação consensualmente reproduzida pela historiografia é a de que a execução do projeto de Nina Ribeiro somente ocorreria cerca de vinte anos depois, durante o governo do intendente Antônio Lemos. Contudo, a pesquisa nos documentos de aforamento mostra que no final da década de 1860 já havia terrenos aforados ao longo da Estrada de Bragança, e que estes se inseriam em uma malha viária muito similar à existente no plano de Nina Ribeiro. Além disso, os alinhamentos dos terrenos no local se deram principalmente a partir da década 1880, evidenciando que a implantação do traçado não foi executada no governo Lemos.⁵¹ Os resultados dessas pesquisas mostram que, para além do foco na modernização urbanística,⁵² a expansão da cidade foi pautada e condicionada pela apropriação da terra, em uma iniciativa articulada de arruamento e parcelamento do solo pela Câmara Municipal, que será discutida neste artigo.

Por meio da gestão que integrava ações de cunho fundiário e urbanístico, o Município já estruturava a ocupação da cidade desde os primeiros séculos após sua fundação. Contudo, o fazia de forma menos sistemática e em menor escala (em razão da própria demanda de ocupação) e dentro de um propósito mais voltado para uso/ocupação do que para comercialização de terras.

Como consequência de uma nova forma de lidar com a propriedade fundiária, em que o valor de troca começava a prevalecer sobre o valor de uso, o Município adota estratégias de divisão sistemática da terra em lotes - o loteamento. De outro lado, as ações municipais de legitimação das ocupações precárias estabelecidas dentro de seu patrimônio efetuam o processo de regularização fundiária dentro da sesmaria do Câmara, reverberando, no âmbito urbano, a política de regularização fundiária prevista pela Lei de Terras para as áreas rurais. Esses dois tipos de ação municipal sobre as terras urbanas - o loteamento e a legitimação das posses irregulares - trouxeram implicações para a definição da morfologia da cidade, como será visto a seguir.

A Lei de Terras, que instituía a propriedade fundiária privada no Brasil e determinava que o único meio de adquirir terra pública seria a compra,⁹¹ foi baixada pelo governo imperial após um período de ausência de regulação fundiária que perdurou de 1822 ano da suspensão do regime sesmarial, até 1850. Como as sesmarias concedidas a particulares pela Coroa Portuguesa constituíram-se em grandes porções de terra que permaneceram subutilizadas ao longo dos séculos, esse regime foi suspenso por meio da Resolução de 17 de julho de 1822.⁹² A resolução, entretanto, não dispunha sobre a situação das antigas sesmarias e nem descrevia como, a partir de então, as terras públicas passariam a ser transmitidas. Iniciou-se assim um período de ausência de regulação sobre as formas de apropriação do solo, que ficou popularmente conhecido como Regime de Posses. A partir desse momento a ocupação de terras por posseiros, ou proprietários senhoriais, prática que já existia desde o princípio da Colonização, intensificou-se.⁹³ Assim, entre 1822 e 1850 o que orientou a forma de apropriação do solo rural não foi uma regulação, mas a oportunidade que a ausência de regulação oferecia.

Além da crise do sistema sesmarial e da conseguinte ausência de regulação fundiária, o Estado brasileiro era pressionado pela Inglaterra para que substituísse o trabalho escravo pelo trabalho assalariado, a fim de constituir mercado consumidor para a produção em larga escala propiciada pela Revolução Industrial, com consequências para a questão fundiária. Em 1838 inicia-se um debate na Câmara e no Senado sobre a questão das terras no Brasil, que dá origem ao projeto de lei denominado “Terras Devolutas e Colonização”. Tal projeto articula questões da propriedade da terra com a iniciativa de introdução do trabalho assalariado. Os partidários dessa proposta acreditavam que a concessão de terras de forma gratuita ou por valores irrisórios constituía um empecilho para implantar o trabalho assalariado no Brasil.⁹⁴

Dessa forma, com a instituição da propriedade privada da terra e sua aquisição somente por meio de compra e venda, os imigrantes seriam condicionados a vender sua força de trabalho para que pudessem se tornar proprietários de um pedaço de terra. Além disso, era interesse da elite agrária do país que a renda oriunda da exploração da força do trabalho escravo, prestes a entrar em declínio, fosse substituída pela renda da privatização da terra.

Nesse contexto, em 4 de setembro de 1850 é suspenso o tráfico negreiro no Brasil, por meio da Lei Eusébio de Queiroz, dando início ao processo de substituição da mão de obra escrava pela assalariada dos imigrantes europeus. Em 18 de setembro de 1850 o projeto de lei “Terras Devolutas e Colonização” é aprovado, sendo promulgada a lei nº 601 - a Lei de Terras.

Após o período sem regulação sobre a apropriação do solo e consequente proliferação de novas ocupações, a Lei de Terras prevê uma espécie de recenseamento das terras do país, a fim de regularizar a situação e estabelecer as terras que ainda não haviam sido apropriadas por particulares e que seriam devolvidas e reincorporadas ao patrimônio público - as chamadas terras devolutas. A partir dessa medida, estabelece-se uma distinção entre terras públicas e privadas anteriormente não existente, posto que até então todas as terras, ainda que concedidas aos sesmeiros, estavam submetidas ao domínio da Coroa.⁹⁵

Conforme a lei, tanto as sesmarias não confirmadas por Carta Régia quanto aquelas que haviam caído em comisso por não atenderem as exigências legais poderiam ser revalidadas, caso comprovassem o cultivo da terra. As sesmarias já confirmadas, por sua vez, deveriam apenas ser registradas. Para as posses mansas e pacíficas constituídas há mais de quarenta anos, a disposição era que fossem reconhecidas e legitimadas.⁹⁶ Nesse sentido, o período sem regulação (1822-1850) foi determinante para a formação de novos latifúndios rurais e para a multiplicação de ocupações irregulares.⁹⁷

Assim, a lei outorgou a propriedade aos sesmeiros que estavam em conformidade com as disposições legais do regime sesmarial, bem como àqueles que haviam perdido seus direitos (mas permaneciam com a posse e o cultivo da terra) e aos demais posseiros. Uma vez regularizadas as sesmarias canceladas e as posses já constituídas, a compra torna-se o único meio para aquisição de terras públicas, sendo proibida a constituição de novas posses. A partir de então, a terra adquire caráter de mercadoria.

O decreto nº 1.318, de 30 de janeiro de 1854, regulamentou as disposições da Lei de Terras e estabeleceu o Registro das Terras Possuídas (ou Registro Paroquial, como ficou conhecido)⁹⁸ para a discriminação dos chãos que já haviam sido apropriados, formal ou informalmente.⁹⁹ Assim, todos os detentores ou possuidores de terra eram obrigados a registrar seus terrenos no período estabelecido pelo regulamento. A inscrição era realizada com base na declaração do seu possuidor, sem exigência de documento que confirmasse o direito do declarante sobre o terreno. Logo, esses registros não constituem fontes plenamente confiáveis sobre a situação fundiária do país à época.

Com essas medidas, teoricamente estariam definidas quais terras estavam sob domínio de particulares e quais eram públicas. Nas áreas rurais, a transmissão de terras públicas não deveria mais ser feita por meio de concessão ou doação, e sim através de compra e venda. Com a redução da possibilidade de alcançar um pedaço de chão por meio de uma concessão do governo, a terra - que agora poderia ser propriedade pública ou privada - adquire significativo valor de troca, um maior potencial de renda para seu detentor. Entretanto, essa transição do regime de posses para o de compra e venda se deu de maneira progressiva e contraditória: até as primeiras décadas do século XX persistiam na alienação das terras públicas práticas de concessão, aforamento e posse, junto com compra e venda.¹⁰⁰

Contudo, a Lei de Terras ressalvava de suas disposições as sesmarias revalidadas e registradas e as áreas urbanas.¹⁰¹ As sesmarias dos Concelhos Municipais, por exemplo, uma vez registradas, permaneciam sob domínio do Município, e este mantinha seu direito de aforar terras. Persistia, com isso, o aforamento de terras e a propriedade bipartida nas cidades brasileiras, demonstrando a continuidade de legislações e práticas fundiárias do Antigo Regime no trato da propriedade urbana.¹⁰² Observa-se então que, mesmo com a suspensão do regime sesmarial, o período do regime de posses e a implantação da Lei de Terras, o instrumento jurídico do aforamento permaneceu como uma das mais estáveis formas de transmissão de terras particulares e públicas, sendo utilizado até hoje para alienação dos terrenos e acrescidos de marinha.¹⁰³ Para os demais tipos de terreno, a constituição de novos aforamentos tornou-se proibida a partir de 2002, mas permaneceram válidos os atos previamente constituídos.

As áreas urbanas que não estivessem incluídas nas sesmarias dos Concelhos continuavam sob domínio direto do Estado, para que este dispusesse sobre a destinação daquelas terras, podendo gerir a expansão de núcleos existentes ou a criação de novos. Como não havia clara definição do que era considerado como área urbana, o perímetro onde se recolhia o imposto da décima¹⁰⁴ tornou-se sinônimo de área urbana em termos administrativos. Entretanto, é importante destacar que a delimitação para aplicação do imposto não considerava a ocupação efetiva da cidade,¹⁰⁵ de modo que, na prática, esse perímetro considerado urbano poderia não corresponder, de fato, à área urbanizada da cidade.

Nesse sentido, o próprio decreto regulamentador da Lei de Terras excluía da obrigatoriedade do registro as áreas onde o imposto da décima urbana era cobrado.¹⁰⁶ Em Belém, contudo, a Lei Provincial nº 394, de 25 outubro de 1861, estabeleceu que não haveria cobrança da décima urbana em locais onde eram cobrados aforamentos. Daí que, na área do patrimônio da Câmara de Belém, devido à não aplicação da décima urbana tornaram-se necessários os registros paroquiais para averiguar a situação fundiária, como dispunha a Lei de Terras. ¹⁰⁷

As principais repercussões da Lei de Terras foram o reconhecimento das ocupações informais, a instituição legal da propriedade privada da terra no país (desvinculando o particular do Estado) e a mudança no valor da propriedade fundiária, que passa de status social à mercadoria. Ainda que a lei não regulamentasse a ocupação das áreas urbanas, essa nova maneira de conceber a propriedade fundiária - baseada no reconhecimento do seu valor de mercado - consolida-se no decorrer do século e alcança as áreas urbanas, de modo que tanto senhorios quanto enfiteutas se interessam em deter o domínio absoluto de suas terras, podendo administrá-las mais livremente e auferir uma renda fundiária exclusiva decorrente de sua inserção no mercado de terras, que desponta com o crescimento dos núcleos urbanos no final do século.

Loteamento, ratificação de posses e a configuração espacial do Plano de Expansão de Belém no século XIX

A partir da segunda metade do século XIX, a Câmara Municipal de Belém implementou diversas iniciativas de parcelamento do seu patrimônio, em menor ou maior escala, valendo-se da propriedade fundiária para maximizar seu potencial de intervenção urbana e até mesmo gerando uma reserva fundiária para adensamento da cidade. Esses loteamentos foram responsáveis por ocupar novas áreas da cidade e direcionaram a ocupação ao interior da Primeira Légua Patrimonial. A planta da cidade de Belém, levantada pelo engenheiro João de Palma Muniz e publicada em seu livro sobre os patrimônios dos concelhos municipais,¹⁰⁸ apresenta a malha viária da cidade do início do século XX, ao mesmo tempo que identifica os loteamentos realizados pela Câmara e alguns terrenos particulares (Figura 4). Observa-se que os loteamentos municipais assinalados na planta de Palma Muniz aparecem na Plano de Expansão de Nina Ribeiro de 1883-1886 com a indicação dos topônimos existentes. Isso demonstra que a originalidade do projeto de Nina Ribeiro consiste no prolongamento da malha viária da cidade, que já incluía os arruamentos planejados pela Câmara Municipal em meados do século XIX.

Figura 4
À esquerda, o Plano de Expansão de Belém, de Nina Ribeiro (1883-1886), com referência às vias do entorno da Estrada de Bragança; à direita, a ocupação da cidade no início do século XX, com referência aos quarteirões loteados pelo Município. Fonte: João de Palma Muniz (1904).

Como mencionado anteriormente, a pesquisa nos termos de aforamento mostrou que as primeiras alienações de terra no entorno da Estrada de Bragança foram constituídas em 1869. Tal era a expressividade do número de concessões na área que foram aforados 222 terrenos em apenas 46 dias, evidenciando que a Câmara Municipal não só atendia àqueles que porventura solicitassem terreno na área, mas adotava uma iniciativa deliberada de arruamento e distribuição intensiva de terras no local. As notícias veiculadas nos periódicos da época confirmam a existência de um planejamento municipal para a concessão de terras no entorno da Estrada de Bragança:

A vereação de 1869, de acordo com um plano e planta de arruamento de terrenos devolutos na estrada de Bragança, em que estava compreendido um bosque de 300 braças de frente e 150 de fundo, aforava esses terrenos observando todas as formalidades legas [sic].¹⁰⁹

Para melhor compreender a relação dessas concessões de terra com o planejamento da malha urbana retilínea, fechada e ortogonal estabelecida no entorno da estrada, foi necessário realizar a espacialização gráfica da localização e dimensões dos terrenos aforados, o que permitiu reconstituir o desenho dos primeiros lotes e inseri-los na malha viária. Isso foi possível por meio das informações detalhadas e precisas contidas nos documentos de aforamento (identificação do lote, terrenos confinantes, localização e número da quadra em que estava inserido), capazes de demonstrar que o aforamento desses lotes remetia a um planejamento urbanístico anterior ao ato de concessão:

se lavra o presente termo de aforamento, pelo qual o suplicante Antonio Fran^co Pinheiro se obriga a pagar anualmente a Camara Municial foro de2.275 braças quadradas de terreno equivalente a trinta e duas e meia braças de frente na estrada de Bragança, lado oriental com setenta de fundos, entestando pelo lado direito com o terreno concedido, digo, limitando pelo lado direito com a travessa Timbó e pelo esquerdo com José Joaquim Pimenta de Magalhãez no quarteirão trez segundo a planta existente no archivo.¹¹⁰

Apesar de a planta mencionada nesse trecho não ter sido localizada, encontrou-se nos arquivos da Codem o registro da “Planta de loteamento do bairro da Pedreira”, que mostra o parcelamento desenvolvido nos eixos de expansão da cidade no século XIX, englobando os atuais bairros Fátima, Umarizal, Nazaré, São Brás, Marco e Pedreira (Figura 5). Essa planta, conhecida entre os funcionários da Codem como “Planta Índice”, apresenta a identificação dos quarteirões e lotes do local e serve de subsídio para o levantamento da cadeia dominial dos terrenos em questão.

Figura 5
Planta de loteamento do bairro da Pedreira ou Planta Índice. Apresenta a ocupação ao longo das antigas Estradas de São Jerônimo (em azul escuro) e de Bragança (em vermelho), que constituíam os eixos de expansão da cidade no século XIX. Fonte: Acervo da Companhia de Desenvolvimento e Administração da Área Metropolitana de Belém (adaptado).

Provavelmente a Planta Índice é uma cópia do “plano de arruamento e bosque, que serviu de base às concessões d’esses aforamentos”¹¹¹ realizados no entorno da Estrada de Bragança. A divisão de lotes sugerida nessa planta é útil para entender como foi viabilizada a ocupação da área e como o parcelamento planejado foi apropriado e concretizado no local. A descrição da quadra, do lote e, principalmente, de seus confinantes nos termos de aforamento permite comparar a situação dos terrenos concedidos por aforamento com a representação da planta em questão, como se pode observar no Quadro 2:

Quadro 2
Localização dos terrenos aforados de acordo com os termos de aforamento e com a Planta Índice

Esse comparativo entre a localização e caracterização especificadas nos termos de aforamento e na Planta Índice, bem como as notícias veiculadas nos jornais da época sugerem que o desenho de lotes representado nessa planta guiou a concessão de terrenos no local e que o aforamento foi o instrumento utilizado para concretizar um plano de ocupação do patrimônio da Câmara no entorno da Estrada de Bragança, do qual a planta em questão é um registro aproximado.

Os quarteirões planejados para o local apresentam, no geral, uma forma regular e invariável que se estende por toda a área. Existem variações apenas nos limites do parcelamento, quando a forma das quadras passa a ser condicionada pelo eixo não ortogonal das vias adjacentes. As quadras padrão são retangulares e extensas, com 143 metros de frente e 308 metros de fundo,¹¹² aproximadamente o dobro das dimensões das quadras do parcelamento adjacente, estruturado a partir da Estrada de São Jerônimo.

Ainda que o desenho das quadras seja uniforme, a planta estudada mostra diversas tipologias de lotes, que variam conforme sua localização na área. Fica evidente a tentativa de estabelecer uma hierarquia na ocupação, com lotes maiores próximos à Estrada de Bragança - cumeada do sítio e principal eixo de ligação da cidade com o interior do estado - e lotes menores localizados perto de áreas alagáveis. Essa diversidade tipológica é uma expressão formal de uma estratégia de ocupação do local diversificada e abrangente, que abre oportunidade para apropriação por diferentes camadas sociais, uma vez que o valor dos foros a ser pago pelo enfiteuta era proporcional à área do terreno que recebia.

A reconstituição gráfica dos lotes aforados mostra que, principalmente no eixo da Estrada de Bragança, a forma desses terrenos diverge da representação da Planta Índice. Nesse local, a área dos terrenos aforados chegava a ser cinco vezes maior do que o previsto na planta, revelando outro padrão morfológico que intensifica a hierarquia tipológica implantada.

A área, testada e profundidade dos lotes implantados na porção mais próxima à Estrada de Bragança, suplanta as dimensões usuais no núcleo de ocupação tradicional da cidade, conferindo a esse parcelamento uma feição de transição entre o urbano e o rural. Com o início da ocupação da área, foram construídas ao longo da Estrada de Bragança diversas residências que funcionavam como casa de campo daqueles que habitavam o núcleo inicial da cidade.¹¹³ Essas residências, conhecidas localmente como “rocinhas”, dividiam o amplo espaço do lote com pomares e hortas, evidenciando o caráter periurbano dos primeiros anos da ocupação da área.

Figura 6
Espacialização gráfica dos aforamentos no entorno da Estrada de Bragança. Lotes maiores (em azul), localizados na parte mais próxima à estrada e com dimensões diferentes do padrão apresentado na Planta Índice. À medida que se distanciam da estrada, o tamanho dos lotes tende a diminuir. Fonte: Elaborado pelos autores a partir da base cadastral do município de Belém (CODEM, 2000) e dos Termos de Aforamento da Câmara Municipal (Belém, 1869, 1869-1870, 1870-1873, 1873-1883).

Diferentemente dos grandes lotes e da hierarquia morfológica existente no entorno da Estrada de Bragança, o loteamento implantado a partir da Estrada de São Jerônimo, apresenta lotes estreitos e uma ocupação consideravelmente mais adensada. Isto porque a posição política dos diferentes grupos que estiveram à frente da Câmara Municipal foi preponderante para nortear as características morfológicas e socioespaciais dos loteamentos municipais. As ideias divergentes ficavam evidentes nos textos dos jornais que circulavam na cidade, os quais frequentemente retratavam críticas mútuas e tentativas de depreciar o trabalho realizado pelo grupo rival:

A Camara liberal prestou tantos, e tão relevantes serviçoes que enumeral-os seria longo; entretanto para que o s. exc. o sr. dr. João Alfredo, que não conhece os homens do Pará, possa ficar fazendo idéa da injustiça com que tem sido tratados os membros do partido liberal, especialmente do sr. dr. Malcher, para que o publico possa fazer o seu juízo que, necessariamente, será a favor d’aquelles que dirigião a nossa Camara durante dezesseis anos, apresentaremos as seguintes considerações:

Se a Camara Municipal, que teve por presidente o nosso amigo o sr. dr. Malcher, não fez serviços, que nome se dará aos trabalhos das aberturas das ruas dos Tamoyos, Pariquis, Caripunas, Timbyras, da Conceição de S. Miguel e S. Silveste?

Quem não sabe que as travessas de S. Matheus, Apinagés, Tubinambás e Jurunas são obras da Camara, presididas pelo sr. dr. Malcher?

Quem não sabe que no quarto districto a praça de D. Izabel, travessa Souza Franco, D. Januaria, D. Romualdo de S. Coelho, D. Romualdo Antonio de Seixas e Pedro 1º são mudos, mas eloquentes testemunhos dos serviços prestados pela Camara Municipal, cujos membros são tão indignamente tratados, por aquelles que nada fizeram em beneficio ao município?

Quem não sabe que parte da estrada de S. Jeronimo, (desde a travessa 2 de dezembro até a praça da Independencia) e que as travessas João balbi, Boaventura da Silva, Domingos Marreiros, Antonio Barreto, Diogo Moia, Oliveira Belo e Bernal do Couto são obras feitas pela Camara, presidida por aquelle que se quer a todo custo desconceituar?

Se lançarmos á vista para as travessas perpendiculares á estrada da Independencia, veremos 14 de Março, 25 de Março, 9 de Janeiro, 3 de Maio, 14 de Abril, Caldeira Castello branco e José Bonifácio de Andrade atestarem o zelo da câmara cujo presidente era o nosso amigo dr. José da Gama Malcher.

A estrada da Independencia e a Praça do mesmo nome, cujo tamanho e beleza só a cegueira poderá contestar, são serviços da Camara composta de liberaes!

A estrada que vae da dita praça ao marco do boulevard no perímetro da légua patrimonial é ainda serviço de liberaes.

Releva notar que todas estas estradas, ruas e travessas em 1852 eram matto, e somente matto![…]

Quem poderá desconhecer os serviços da Camara Municipal esses dezesseis annos?[…]

Só o sr. Conego Siqueira ou algum conservador desleal, é que ousará a tanto!¹¹⁴

Como atesta o texto em favor da câmara liberal, transcrito a seguir, o arruamento de áreas alagadas (perto do atual canal da Travessa Três de Maio) e a divisão da terra em lotes menores eram estratégias dessa Câmara para viabilizar o aterramento da área e facilitar a concessão de terrenos à população mais pobre:

Veja-se os subúrbios de S. João e Marizal transformados em uma nova cidade, e diga-se que esse trabalho utilíssimo não absorveu algumas sommas dos retidos do município.

E nem, para desvirtuar o acto da a-cmara [sic], se diga que não havia imperiosa necessidade de abrirem-se essas ruas; porque é somente por ellas que se podia chegar aos pântanos que cercão a cidade para então procurar dissecal-os; é com sua abertura que se conseguio maior ventilação para o centro da cidade; é com a multiplicação d’essas ruas e praças que se proporcionou á população menos favorecida da fortuna, meios de obter habitações a baixo preço […].

Se a Constituição se admira do numero das concessões, deve refletir que há muito mais conveniência para o município nas distsibuição [sic] dos seos terrenos pelo maior numero possível de habitantes; do que entregal-os todos a meia dúzia de felizes como succedeo com a camara intrusa do sr. Siqueira; porque quanto mais dividida a propriedade menor numero de indigentes existirá, alem de que os cidadãos menos abastados, ou mesmo pobres, poderão edificar nos terrenos a elles aforados.¹¹⁵

Assim, tanto a Planta Índice da ocupação quanto os depoimentos de partidários da Câmara Municipal revelam que o parcelamento efetuado pela Câmara de perfil liberal a partir da Estrada de São Jerônimo é caracterizado pela divisão intensa da terra, visando maior democratização na partilha fundiária, ao passo que o parcelamento encabeçado pela Câmara de perfil conservador a partir da Estrada de Bragança apresenta, em grande parte, vastos terrenos e, consequentemente, maior concentração de terra nas mãos dos foreiros.

Importa então compreender que, em um contexto no qual os oficiais da Câmara eram responsáveis pela administração das terras, a ação do poder local sobre a cidade era direcionada pela orientação política e pelos interesses dos integrantes da Câmara Municipal. Ribeiro, em seu estudo sobre a concessão de terras em São Paulo durante o período colonial, demonstra que cerca de 70% dos beneficiários das concessões possuíam vínculo direto ou indireto com alguém que ocupava cargo na Câmara da cidade.¹¹⁶ Esses casos expressam a importância de relacionar o processo de estruturação fundiária e a morfologia urbana com as demandas políticas e os interesses das elites locais na compreensão do espaço urbano.

As dimensões e a morfologia dos terrenos originados do parcelamento realizado pela Câmara conservadora permitiram e induziram a criação de uma reserva fundiária para seus foreiros. Estes, diante do adensamento populacional ocorrido no século XX,¹¹⁷ se utilizaram do direito de traspassar suas terras, por meio do desmembramento dos lotes originais em lotes menores, e absorveram a renda fundiária proveniente da valorização do solo (Figura 7).

Figura 7
Transformações nas formas dos lotes aforados pela Câmara Municipal demonstram o adensamento do solo ao longo do século XX por meio do desmembramento dos terrenos. Fonte: Elaborado pelos autores a partir da base cadastral do município de Belém (CODEM, 2000) e dos Termos de Aforamento da Câmara Municipal (Belém, 1869, 1869-1870, 1895-1912, 1913-1931).

Além das áreas que o Município aforava, outras ocupações eram feitas sem a requisição de terrenos à Câmara, de modo que o ocupante detinha apenas a posse da terra não legalizada. Essa prática foi determinante para a formação de grandes áreas de posse na cidade que, ocupadas inicialmente de forma precária, posteriormente foram oficializadas pela ratificação municipal.

Esse processo de apropriação informal das terras do patrimônio municipal era comum em diversas cidades e revelava a dificuldade das Câmaras em acompanhar a ocupação de tão vastas áreas sob seu domínio.¹¹⁸ Fania Fridman relata, por exemplo, que o patrimônio da Câmara do Rio de Janeiro sofreu com o processo de grilagem desde os primeiros séculos de ocupação.¹¹⁹ Em meados do século XVII, a Câmara carioca solicitou à Corte o tombamento de seu patrimônio por considerar que “todos os bens do Conselho, terras e datas da dita Câmara” haviam sido “usurpados por pessoas poderosas”.¹²⁰

Em Belém, o Município passou a legalizar muitas dessas ocupações por meio do procedimento conhecido como “ratificação de posse”, que outorgava legalmente ao posseiro o domínio útil do terreno, permanecendo o domínio direto da terra com o Município. Acredita-se que as iniciativas de legitimar posses dentro do patrimônio da Câmara não são consequências diretas da aplicação da Lei de Terras, pois essa lei não incidia sobre as sesmarias municipais. Mas, de alguma forma, a ideia de regularização fundiária e formalização das ocupações precárias, trazida por essa legislação, reverberou em políticas estaduais¹²¹ e ações municipais de regularização da ocupação de seu patrimônio - que, por um lado, honravam o uso e a ocupação da terra e, por outro, balizavam o parcelamento do solo por parte do poder público.

Assim, ainda que excluísse de suas disposições as áreas urbanas e sesmarias confirmadas, como era o caso da Primeira Légua Patrimonial de Belém, a lei reconhecia a posição do ocupante como responsável pela cultura e ocupação efetiva. Esse reconhecimento é especialmente significativo em um contexto no qual o cultivo e a ocupação, apesar de serem requisitos das concessões formais de terra, muitas vezes não eram efetuados.

É importante ressaltar que, na prática, os posseiros muitas vezes dominavam, por seu poder e posição social, uma área maior que aquela que de fato era espacialmente ocupada por meio de habitação ou lavoura. Muitas posses foram ratificadas com base nesse domínio exercido pelos posseiros, resultando na formação de grandes áreas particulares onde a ocupação espacial ainda era rarefeita. Como consequência, a configuração urbano-fundiária da cidade apresenta grandes extensões de terra - originadas de posses ratificadas a partir da segunda metade do século XIX ou mesmo de aforamentos constituídos desde os primeiros séculos de ocupação - concentradas nas mãos de algumas famílias, como Acatauassú Nunes, Ferro Costa, Lameira Bittencourt, Lobato, entre outras.¹²² Como estas eram grandes áreas cujo domínio útil havia sido concedido pelo Município ao particular, o padrão de lotes nelas implantado pouco se sujeitou à interferência da administração. Observa-se então que, ao aforar ou ratificar terrenos a particulares, o Município lhes outorga a possibilidade de, em maior ou menor escala, transformar morfologicamente a cidade por meio do parcelamento do solo, como será discutido a seguir.

A morfologia urbana da Primeira Légua Patrimonial foi em grande parte estruturada pelas iniciativas de loteamento do patrimônio municipal empreendidas pela própria Câmara. A concessão da segunda légua de terras à cidade de Belém, entretanto, foi realizada quase três séculos após a primeira concessão, de modo que parte significativa dos terrenos já havia sido alienada a particulares.¹²³ Uma vez que a área se enquadrava nas disposições da Lei de Terras, esses particulares detinham o domínio pleno da propriedade e não estavam sujeitos a qualquer senhorio. Logo, a área incorporada ao patrimônio do Município era constituída apenas pelas terras devolutas que se achavam dentro da nova légua.

O tecido urbano de Belém revela em sua morfologia o resultado das ações municipais de estruturação urbana e das diferentes políticas fundiárias que marcaram as concessões de terra ao Município. Como consequência das iniciativas de arruamento e parcelamento do solo dentro da Primeira Légua Patrimonial, constituiu-se uma trama viária consideravelmente mais integrada e articulada. Na área da segunda concessão, a presença de grandes terrenos particulares (alienados antes da doação da légua) contribuiu para a formação de uma malha viária desconectada, onde os loteamentos ficaram contidos nas propriedades públicas ou particulares (Figura 8). Desse modo, os limites público-privado aparecem claramente como limites morfológicos, reforçando o que mostram tradicionais estudos da área de morfologia urbana.¹²⁴

Figura 8
Malha viária da cidade de Belém e sua relação com os limites das terras recebidas pelo Município. Na Primeira Légua Patrimonial, onde o Município tinha hegemonia fundiária, o tecido urbano é mais articulado e coeso. Fonte: Elaborado pelos autores a partir da base cadastral do município de Belém (CODEM, 2000).

Contudo, mesmo dentro dos patrimônios municipais, o papel do poder local na estruturação urbana e sua atuação enquanto senhorio das terras municipais são limitados pelo próprio regime enfitêutico, que confere ao foreiro autonomia suficiente para interferir na forma e no status fundiário do lote. Com isso, existe também uma potencial tensão entre senhorio e enfiteuta a respeito do controle da terra, que se intensifica com a consolidação da ideia de propriedade privada absoluta.

Diante do contexto de privatização das terras rurais e afirmação do ideário de propriedade moderna absoluta no século XIX, tornaram-se cada vez mais frequentes, tanto nas áreas rurais quanto nas urbanas, o desaparecimento do contrato enfitêutico e a integração da propriedade plena nas mãos do senhorio ou do enfiteuta. Esse processo de extinção do domínio relativo, conhecido como desincorporação,¹²⁵ acontece também nas terras públicas, quando o domínio direto das terras municipais aforadas passa a ser vendido (normalmente para os próprios enfiteutas que as ocupavam) de modo a integralizar a propriedade plena da terra nas mãos do particular.¹²⁶ Como consequência, em muitas cidades os patrimônios municipais vão sendo drasticamente reduzidos ou mesmo extintos.

Além disso, nas primeiras décadas do século XX o Código Civil¹²⁷ introduziu o direito de resgate das enfiteuses constituídas há mais de trinta anos, favorecendo o enfiteuta com o direito de tornar-se proprietário pleno da terra que ocupava. Dessa forma, o regime enfitêutico vai perdendo força ao longo do tempo e permite que o regime de propriedade privada se estabeleça dentro dos até então patrimônios municipais e religiosos. Assim, a partir da Lei de Terras de 1850, o sistema de aforamentos vai sendo progressivamente enfraquecido: inicia-se um processo voluntário de desincorporação das terras aforadas em prol da instituição da propriedade plena e livre; garante-se ao enfiteuta o direito de tornar-se proprietário pleno da terra por meio do resgate (Código Civil de 1916); e, por fim, proíbe-se a constituição de novas enfiteuses (Código Civil de 2002), permanecendo as ainda existentes sob o regimento do primeiro Código Civil.

Em alguns casos, como o da Primeira Légua Patrimonial de Belém, os aforamentos já constituídos persistem e poucos resgates são realizados, mantendo-se a bipartição da propriedade dos terrenos. Isto porque a Codem, empresa de economia mista que passa a administrar o patrimônio municipal a partir da década de 1970, resistia em proceder ao resgate das enfiteuses, retendo o domínio direto dos terrenos. Foi somente a partir da década de 2000, com a vigência do novo Código Civil, que a Codem passou a conceder sem oposição os resgates solicitados pelos enfiteutas, dando início ao processo de desincorporação do patrimônio municipal.

Entretanto, ainda que grande parte das enfiteuses constituídas continuasse existindo, a concepção de domínio da terra relativizado, inerente ao regime enfitêutico, vai se enfraquecendo em prol da consolidação da noção de propriedade privada, reforçando a já existente autonomia jurídica do enfiteuta sobre a terra (intrínseca ao instituto da enfiteuse, que permite ao foreiro alienar voluntariamente o terreno, desde que o senhorio seja comunicado). Observa-se, então, que o enfiteuta possui o direito de interferir nos limites legais da parcela de terra, desfrutando de significativa autonomia legal. Portanto, a posição jurídica do detentor do domínio útil do lote e a autonomia que lhe é conferida são aspectos relevantes na estruturação da morfologia urbana e dos padrões de parcelamento.

Estudos morfológicos mostraram que na cidade de Bergen, Noruega, a forma dos lotes pouco foi alterada entre os séculos XVII e XIX, quando os terrenos eram apropriados por meio de aluguel anual,¹²⁸ em um sistema equivalente à enfiteuse. Geir Ersland defende que foi justamente a forte posição legal do detentor do domínio útil em relação ao detentor do domínio direto que permitiu tal fato, pois as mudanças nos padrões dos lotes começam a ocorrer na cidade a partir de quando a posição do primeiro é enfraquecida em prol do segundo, ou quando a distinção entre domínio útil e domínio direto é atenuada, tornando o interesse do ocupante mais vulnerável.¹²⁹ Assim, o poder conferido ao foreiro do lote permitia-lhe defender seus interesses, que, no caso da cidade de Bergen, consistiam em manter o domínio de seu pedaço de terra.

No Brasil, por conta da tradição de origem portuguesa, a distinção entre os dois tipos de domínio resulta no fortalecimento da posição do enfiteuta, detentor do domínio útil, em virtude da importância conferida na tradição portuguesa ao uso e à ocupação da terra em detrimento do seu status legal.

Além disso, em um contexto distinto de ocupação das vastas terras brasileiras, o interesse do enfiteuta não era necessariamente manter o domínio sobre todo seu lote. Desse modo, a autonomia conferida ao detentor do domínio útil levou, em Belém, a uma alteração da tipologia do lote por meio do remembramento ou, mais frequentemente, do desmembramento desses terrenos. A alteração por desmembramento acontece principalmente quando o tamanho dos lotes ultrapassa as dimensões médias dos terrenos urbanos, abrindo a possibilidade de intensificar a ocupação do solo e gerar renda fundiária, tanto para o enfiteuta, por meio da venda do domínio útil (traspasse), quanto para o senhorio, por meio da porcentagem que lhe cabia sobre o valor dessa transação (o laudêmio).

A análise das transformações morfológicas nos lotes aforados pelo Município no século XIX mostrou que houve alteração na morfologia de alguns lotes implantados, ainda nos primeiros anos de ocupação. Na Figura 9 pode-se observar que antes do alinhamento e da demarcação do terreno aforado a Antônio Francisco Pinheiro, em 1869, já havia ocorrido um processo de desmembramento, com o traspasse de parte do terreno a Luiz Eduardo de Carvalho.¹³⁰ Após o alinhamento outros desmembramentos ocorreram, e a morfologia do lote aforado pela Câmara continuou sendo alterada para o adensamento da ocupação.

Figura 9
Transformações fundiárias e morfológicas no lote aforado pela Câmara Municipal em 1869 começam a ocorrer antes mesmo do alinhamento e da demarcação do terreno. Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos termos de aforamento (Belém, 1869b, f. 59) e dos termos de alinhamento e arrumação da Câmara (Belém, 1884-1885, f. 130).

Dessa forma, a atuação do Município na conformação morfológica da cidade é preponderante, mas a partir do momento em que o domínio útil da terra é outorgado ao particular - seja pelo aforamento, seja pela ratificação de posse - o poder para reconfigurar o padrão de lotes passa a pertencer ao enfiteuta. Isso acontece devido à própria característica do sistema enfitêutico, que garante ao detentor do domínio útil a possibilidade de dispor da terra através do traspasse, limitando de certa forma a continuidade da orientação morfológica pelo Município.

No caso das grandes áreas concedidas ou ratificadas pela Câmara, a ação do particular foi ainda mais contundente na definição do tecido urbano, estruturando até a malha viária e o macroparcelamento do solo, além do padrão de lotes. Em meados do século XX, quando a ocupação efetiva dessas áreas aconteceria, ela seria direcionada preponderantemente pelo detentor do domínio útil, por meio da implantação de arruamento e loteamentos particulares - ou, em muitos casos, pela própria população, que passaria a se apropriar dessas terras sem a devida titularidade fundiária¹³¹ e as ocuparia à margem da regulação urbanística.

Portanto, devido à semelhança entre a autonomia do enfiteuta e a do proprietário absoluto, quando se consolida a noção de propriedade privada e surge um mercado de terras tal autonomia permite que o foreiro direcione as posteriores transformações jurídico-morfológicas da terra aforada. Esse papel de agente modelador do espaço ganha maiores proporções conforme o tamanho da área sob domínio do enfiteuta, podendo ele, dessa forma, interferir de maneira ainda mais significativa na morfologia da cidade. Assim, uma vez que a Câmara afora a terra, transfere ao foreiro a possibilidade de direcionar a morfologia do terreno a partir de então, devendo respeitar, entretanto, as limitações urbanísticas que vão ganhando corpo ao longo dos séculos.

É importante ressaltar que as legislações sobre o parcelamento do solo, munindo o Município de medidas reguladoras, surgem apenas em meados do século XX. A primeira lei de amplitude federal foi o decreto-lei nº 58, de 10 de dezembro de 1937 (regulamentado pelo decreto-lei nº 3.079, de 15 de setembro de 1938), que visava principalmente regular as questões referentes à transferência de lotes e garantir o direito dos compradores. No que diz respeito às regulações urbanísticas, o decreto instituiu a exigência de que o empreendedor apresentasse um plano de loteamento, a planta da gleba, a caracterização do seu entorno, a definição das áreas dos lotes com sua respectiva numeração e o dimensionamento das vias e espaços livres. Esses elementos precisariam também ser submetidos à Prefeitura, que deveria aprovar o plano de loteamento. Por outro lado, essa legislação não dispunha sobre os aspectos urbanísticos desejáveis para o projeto de parcelamento do solo, relegando tal regulação aos Municípios, que também permaneceram por muito tempo silenciosos a esse respeito.¹³²

A fim de contemplar aspectos urbanísticos não considerados pelo decreto-lei, em 19 de dezembro de 1979 foi baixada a lei nº 6.766, que distinguia os papéis do Município e do particular no parcelamento do solo urbano e considerava, por exemplo, aspectos de inserção urbana, infraestrutura e dimensionamento mínimo. A partir de então, cabe ao Município fornecer diretrizes para o desenho da área a ser parcelada, garantindo alguns requisitos mínimos. Por outro lado, a decisão projetual do desenho urbano, a escolha por se fazer desta ou daquela maneira, cabe ao proprietário da gleba.

As leis de parcelamento do solo reforçam a ideia de que o loteamento é objeto de interesse direto tanto do proprietário como da Municipalidade. Entretanto, nota-se que a prática de desenhar a cidade fica, nesses casos, a cargo dos entes privados, cujos direitos de propriedade lhes possibilitam interferir na forma da cidade. Assim, a figura do proprietário privado que surge no Brasil na segunda metade do século XIX culmina com a figura do loteador, agente provedor de terra urbanizada e responsável, em muitos casos, pela expansão urbana.

Por outro lado, houve casos em que a Prefeitura de Belém reouve o domínio de grandes áreas concedidas a particulares, por meio de desapropriação (do domínio útil, na Primeira Légua Patrimonial, ou do domínio pleno, nas demais áreas da cidade) para implementar ações de melhoria e reordenamento urbanístico, modificando o arruamento e o parcelamento do solo.¹³³ Dessa forma o Município, por meio dos direitos constitucionais que lhe são atribuídos, retoma a possibilidade de interferir no desenho urbano e na estrutura fundiária da cidade, a partir da ótica da predominância do interesse público sobre o interesse privado.

Durante o período de vigência do regime sesmarial, até 1822, era comum que cada nova vila fundada recebesse da Coroa Portuguesa uma sesmaria para formar o patrimônio do Concelho, a partir da qual poderia conceder terrenos por meio do instituto jurídico do aforamento. A cidade de Belém recebeu sua sesmaria poucos anos após a fundação da Vila, de modo que a maior parte da ocupação da cidade foi realizada depois de formado o patrimônio municipal. Dessa forma, a Câmara foi responsável por gerir a ocupação que se processava em seu patrimônio, por meio da concessão de aforamentos e da ratificação de posses.

O conceito moderno de propriedade privada e o reconhecimento de seu valor de mercado, trazidos pela Lei de Terras de 1850, impactaram o trato da Câmara para com os lotes urbanos, ainda que esse não fosse o escopo da lei. Tal influência se deu tanto na estrutura fundiária da cidade, quanto em sua morfologia, com a proliferação das ações de alinhamento e de parcelamento do solo efetuadas pelo Município.

Para Murillo Marx,¹³⁴ a desincorporação do domínio relativo sobre a terra (de dois senhorios) e a emergência de um senhorio absoluto, individual, com plenos direitos sobre sua propriedade (inclusive de mantê-la intacta ou retê-la), agravaram a característica de finitude da terra. Essa questão intensificaria a situação da terra como mercadoria e estimularia sua troca. Nessa linha de raciocínio, a situação de proprietário e a desvinculação do domínio do poder público (Coroa ou Município) conferiam certa liberdade ao transmitente e ao adquirente, que poderiam negociar sem qualquer restrição ou intervenção do poder público.

O caso da Primeira Légua Patrimonial da cidade de Belém, entretanto, é peculiar. De um lado, observa-se que as disposições da Lei de Terras e o surgimento do conceito de propriedade privada reverberaram na forma de apropriação da terra urbana, onde o loteamento, caracterizado pelo parcelamento sistemático da terra em lotes para comercialização, foi viabilizado pelo próprio Poder Público ainda em meados do século XIX. O caso de Belém mostra, então, que essas transformações na forma de apropriação da terra e nas relações fundiárias ocorreram dentro do sistema enfitêutico, com a permanência do domínio direto do Município sobre a Primeira Légua Patrimonial.

A noção de proprietário como dono único e absoluto da terra teria resultado de uma mudança no conceito de propriedade, por sua vez oriunda das transformações socioeconômicas engendradas pela Revolução Francesa, do liberalismo inglês e da lógica de produção capitalista, baseada na propriedade privada exclusiva. Entretanto, mais do que a existência de um proprietário absoluto desatrelado do senhorio, essas mudanças parecem ter afetado o conceito de propriedade como um todo, de forma que o foreiro (sempre contemplado com poderes de uso, gozo e disposição do bem), embora permaneça atrelado ao domínio direto do Município, exerce sobre a terra os mesmos direitos que cabiam ao proprietário, cuja figura adquire um caráter absoluto. Ou seja, acredita-se que não é a ruptura do domínio relativo e o estabelecimento do domínio absoluto em si, mas a transformação do conceito de propriedade, desenvolvido no Brasil a partir da Lei de Terras (com a distinção enfática entre patrimônio público e privado), que, enfatizando seu caráter de propriedade privada e fortalecendo a autonomia do particular, estimula a disponibilização da terra como mercadoria.

Como na enfiteuse, os direitos do concessionário são muito similares aos do proprietário, o fato de não obter a propriedade plena da terra não o impediria de destiná-la a quem e como quisesse, devendo apenas consultar o senhorio direto sobre a possibilidade de exercer seu direito de preferência. Logo, a possibilidade de transmitir a terra sempre existiu no regime enfitêutico, mas foi “impulsionada” a partir do momento em que a terra adquire destacável valor de troca - o que ocorre com a emergência do conceito de propriedade privada absoluta, o adensamento dos núcleos urbanos e a consequente escassez de terra urbanizada. Assim, o domínio bipartido da propriedade não seria um fator limitante ao parcelamento do solo pelos entes privados. Acredita-se que nos núcleos urbanos o parcelamento/venda da terra urbana seria mais estimulado pelo valor que ela adquiria em função de sua escassez (e fora dos centros urbanos, pelo fim da possibilidade de adquirir terra por meio de concessão) do que pela desvinculação do domínio do Município ou da Coroa.

Observa-se, portanto, que a enfiteuse, por conferir direitos sobre a terra muito similares aos direitos do proprietário absoluto, dava ao enfiteuta liberdade para desmembrar, parcelar e remembrar a terra, tornando-o agente de participação significativa na estruturação morfológica da cidade. No entanto, o conceito de propriedade privada absoluta parece ter permeado a concepção de domínio da terra mesmo no sistema enfitêutico, de modo que questões como venda de terrenos (nesse caso, traspasse do domínio útil), iniciativa de parcelamento do solo e divisão da terra em lotes são incorporadas aos processos fundiários não à margem do sistema enfitêutico, mas dentro dele.

Logo, na cidade de Belém a noção de propriedade privada não levou ao rompimento formal com o sistema de aforamento de terras, mas o permeou de tal forma que o enfiteuta passa a ser encarado como proprietário absoluto das terras (apesar de estas ainda permanecerem sob domínio direto do Município) e é inserido no incipiente mercado de terras de maneira semelhante ao proprietário privado absoluto. Nesse contexto observa-se que, principalmente a partir de meados do século XIX, a Câmara usa sua prerrogativa de aforar terras de modo articulado com iniciativas de parcelamento e arruamento de certas áreas da cidade, maximizando sua atuação como fornecedora de terra. A expansão da cidade por meio do parcelamento e ocupação do entorno da Estrada de Bragança se insere em uma lógica fundiária de transferência de terras públicas para particulares, em um momento em que a propriedade privada da terra e sua comercialização se consolidavam e quando a possibilidade de adquirir terra urbana por valores irrisórios (via aforamento) é ameaçada. O parcelamento do solo desenvolvido pela Câmara a partir da segunda metade do século XIX funciona como uma ponte entre um modelo fundiário tradicional, no qual a aquisição da terra ainda se dava por valores baixos, e o modelo moderno, caracterizado pela terra com valor de troca, passível de ser comercializada pelo adquirente a partir de um preço que inclui tanto o valor da disponibilidade da propriedade privada mediante a escassez, quanto a valorização da terra decorrente do desenvolvimento urbano e dos investimentos públicos.

Nesse sentido, o Plano de Expansão da Cidade, mais do que um instrumento de embelezamento e modernização espacial, atua como um instrumento público que viabiliza a partilha sistemática e a apropriação da terra nesse momento de transição da regulação e mentalidade fundiárias. A morfologia urbana moderna prevista no Plano tanto atendia à tipologia arquitetônica da época quanto impactava a distribuição e concentração de terras no local.

Nessa atuação da Câmara Municipal sobre o parcelamento do solo, os aforamentos exerceram papel fundamental na definição morfológica dos lotes, uma vez que os terrenos aforados no local deveriam seguir determinações como largura da testada, profundidade, terrenos confinantes e localização, estabelecidas pela Câmara. Esta definição precisa da forma e situação do terreno no ato do aforamento, oriunda do planejamento sistemático do parcelamento, permitiu que a conformação do terreno in loco se ativesse a esses direcionamentos na maioria dos casos.

Foram, então, poucos os casos em que as ações de alinhamento e arrumação de terrenos desempenharam papel de definir ou redefinir a forma de lotes e vias nas áreas sujeitas ao parcelamento planejado. Acredita-se que o papel dessas ações nas áreas loteadas pelo Município foi menos contundente do que nos parcelamentos espontâneos, tendo sido principalmente um meio de garantir que a regularidade do traçado previamente definida no planejamento fosse implantada no local.

Dessa forma, o parcelamento do solo da Primeira Légua Patrimonial no século XIX foi marcado pela atuação pioneira do Município como agente loteador, exercendo sua tradicional função de fornecedor de terra e regulador da ocupação urbana dentro do novo molde de partilha fundiária que se consolida com o ideário moderno de propriedade - o loteamento. A Câmara Municipal, enquanto agente dotado de posição política e ideológica, exprime seus posicionamentos na definição da morfologia da cidade, conduzindo a apropriação do solo e induzindo ou acentuando relações socioespaciais que, por sua vez, condicionam novas formas de apropriação do espaço urbano, impactando a estruturação da cidade até os dias atuais.

Quando a situação da terra urbana era instável no país e a distinção entre patrimônio público e privado acentuava-se, a Câmara foi responsável pela formação de reservas fundiárias nas mãos de particulares, que puderam, a partir do adensamento do local, já no século XX, colher os frutos dos processos de valorização da terra. Nesse sentido, processos que hoje se percebem na cidade de Belém, como a ocupação de áreas alagáveis pela população de baixa renda, a ocupação informal de grandes áreas da cidade, a verticalização da ocupação no entorno da antiga Estrada de Bragança e outros, remontam às primeiras concessões de terra nessas áreas pela Câmara Municipal ainda no século XIX. Essas concessões e as transformações espaciais que se originam delas revelam o papel estruturador desempenhado pelo Município na ordenação tanto da estrutura fundiária quanto da morfologia da cidade, em virtude de sua situação privilegiada como detentor do domínio da Primeira Légua Patrimonial e agente estatal.