Modelo orçamentário das universidades federais: fatores motivadores e inibidores de sua institucionalização

BUDGET MODEL OF FEDERAL UNIVERSITIES: FACTORS THAT MOTIVATES AND INHIBITS ITS INSTITUTIONALIZATION

Os recursos orçamentários necessários às atividades de manutenção e desenvolvimento do ensino nas universidades federais, denominados Outros Custeios e Capital (OCC), que correspondem ao orçamento total da instituição, subtraído o recurso para pagamento de pessoal, são, desde 1994, repassados com base numa matriz matemática que simboliza a adoção do modelo de financiamento por fórmulas. Esse modelo define os critérios para alocação de recursos de OCC com base na produção acadêmica e produtividade da universidade em variáveis e indicadores definidos pela Secretaria de Educação Superior (Sesu) do Ministério da Educação (MEC), em parceria com a Associação Nacional dos Dirigentes das IFES (ANDIFES).

De modo geral, as variáveis que compõem o processo de avaliação de uma instituição de ensino e que também compõem o modelo orçamentário são: número de alunos, número de docentes, infraestrutura física e logística, qualificação do corpo docente, produção científica, número de cursos, custo do curso, taxa de sucesso da graduação e outros com maior ou menor peso em função do foco da avaliação.

Neste cenário, em que o desempenho da universidade é determinante para seu processo de avaliação e de financiamento, é fundamental que os gestores universitários conheçam, acompanhem e se estruturem em favor da obtenção de melhor performance frente às variáveis que compõem o modelo orçamentário.

Entendendo ser o modelo orçamentário uma ferramenta de gestão revestida dos princípios da administração pública gerencial, uma vez que está focada no alcance de resultados e prestação de serviços públicos de qualidade, com eficiência e transparência, reveste-se de especial importância investigar o empenho da universidade em aprimorar suas capacidades gerenciais em favor de sua incorporação efetiva em seus hábitos e rotinas.

Busca-se, então, na Teoria Institucional, o embasamento teórico para entender e explicar o comportamento das universidades federais brasileiras em relação à implementação de ações que reflitam a importância e efetividade que atribuem ao Modelo Orçamentário.

Esta pesquisa teve por objetivo analisar os estágios da institucionalização do Modelo de Alocação de Recursos Orçamentários de OCC, definido pela Sesu/MEC, para as universidades federais brasileiras, identificando seus fatores motivadores e inibidores, na percepção dos sujeitos estratégicos da pesquisa: os dirigentes da área de planejamento orçamentário no Forplad (Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração) da Andifes e sua Comissão de Modelos.

Esta pesquisa caracterizou-se como descritiva, pois buscou obter melhor entendimento a respeito do comportamento de vários fatores e elementos que influenciam determinada situação (OLIVEIRA, 2004). Sendo de abordagem qualitativa, utilizou-se de técnicas padronizadas de coleta de dados, sendo classificada como pesquisa bibliográfica, pesquisa documental e de levantamento.

Foram sujeitos da pesquisa os coordenadores nacionais do Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração (Forplad) da Associação Nacional de Dirigentes de Instituições de Ensino Superior (Andifes) e os coordenadores da Comissão de Modelos do Forplad do período de 2001-2011.

A Andifes, criada em 23 de maio de 1989, é a entidade representante oficial das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) e visa assessorar no equacionamento de questões político-administrativas, jurídicas e técnicas, pertinentes à sua problemática interna e ao relacionamento com os poderes públicos. (ANDIFES, 2010)

As IFES vinculadas à Andifes compreendem dois Centros Federais de Educação Tecnológica (CEFETs), dois Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFETs) e as 59 universidades federais, sendo estas últimas unidades de análise da presente pesquisa.

Para o desempenho de suas funções, a Andifes conta com o assessoramento de Comissões compostas por seus membros e por Fóruns, que serão formados por dirigentes da IFES, sendo: Fórum de Dirigentes dos Hospitais Veterinários, Fórum de Pró-Reitores de Extensão, Fórum de Assuntos Comunitários e Estudantis e Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Orçamento. Este último, o Forplad, reúne os Pró-Reitores de Planejamento, de Administração e ocupantes de cargos equivalentes das IFES, com a função básica de estudar e propor soluções para os problemas relacionados com as áreas de planejamento e administração das IFES. Compete, também, a ele, por meio de sua Comissão de Modelos, desenvolver trabalhos referentes à distribuição de orçamento e de recursos humanos, que irão subsidiar as respectivas Comissões da Andifes.

Os dados primários desta pesquisa foram obtidos a partir de entrevistas, totalizando 6 (seis), que foram aplicadas individualmente, no período de junho a setembro de 2010, gravadas e com duração média de 30 minutos. Os entrevistados receberam a codificação aleatória de E01, E02, E03, E04, E05 e E06, preservando, assim, sua identificação.

Para fins desta pesquisa, considerou-se mais indicada a entrevista semiestruturada, pois, de acordo com Triviños (1987, p. 146), ela parte de certos questionamentos básicos, apoiados em teorias e hipóteses que interessam à pesquisa e, em seguida, oferece amplo campo de interrogativas que são resultado não só da teoria que alimenta a ação do investigador, mas também de todas as informações que ele já recolheu sobre o fenômeno social que interessa, não sendo menos importantes seus contatos, inclusive, realizados na escolha das pessoas que serão entrevistadas.

Os dados coletados nas entrevistas foram submetidos à Análise de Conteúdo, que, conforme Bardin (1977) é um conjunto de técnicas de análise das comunicações visando obter, por procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores (quantitativos ou não) que permitam a inferência.

Ainda de acordo com Bardin (1977, p. 117), na análise de conteúdo, “as categorias são rubricas ou classes, as quais reúnem um grupo de elementos” (unidades de registro) em razão de características comuns. As unidades de registro podem ser a palavra, a frase, o personagem, o objeto, o acontecimento, o documento ou o tema.

Nesta pesquisa, o roteiro de entrevista foi elaborado a partir de categorias definidas a priori, com base no suporte teórico que caracteriza os estágios da institucionalização de uma ação, norma ou prática. Cada estágio da institucionalização, considerado uma categoria de análise, recebeu uma denominação com vistas a caracterizar seu constructo (Quadro 1): o Estágio da Pré-institucionalização corresponde à categoria “Ambiente e implementação do modelo”; o Estágio da Semi-institucionalização, à categoria “Valorização e monitoramento”; e o Estágio da Total institucionalização, à categoria “Consolidação”. A cada uma das categorias foram associadas subcategorias, conforme modelo teórico de Tolbert e Zucker (2006).

Quadro 1

Estágios da institucionalização e suas categorias e subcategorias.

Fonte: Dados da pesquisa

Assim, das entrevistas, transcritas em formato digital, foram extraídas as palavras e sentenças, componentes de cada categoria, que, agrupadas pela semelhança de significado ou pelo sentido que guardam para com o constructo de cada um dos estágios da institucionalização, possibilitaram a análise segundo a percepção dos entrevistados.

Os seis entrevistados, líderes no Forplad e na Comissão de Modelos, ocupam ou ocupavam em suas universidades o cargo de Pró-Reitor, com algumas pequenas variações nas denominações, em virtude da estrutura organizacional da instituição, coordenando, entre outras, atividades relativas à área de planejamento orçamentário.

O cargo de Coordenador Nacional do Forplad e o de Coordenador da Comissão de Modelos possuem mandato de dois anos. Nos 10 anos analisados (período de 2001 a 2011), foram quatro Coordenadores Nacionais do Forplad, pois um deles foi reconduzido na função. Já para a função de Coordenador da Comissão de Modelos foram três, pois dois deles foram reconduzidos. Ressalta-se que dos sete coordenadores do período, apesar das inúmeras tentativas, não foi possível entrevistar um deles, que atualmente ocupa o cargo de Reitor.

Os resultados foram analisados por estágio de institucionalização, segundo Tolbert e Zucker (2006), buscando identificar a percepção dos entrevistados sobre os fatores motivadores e inibidores que conduzem a cada um deles, conforme classificação constante das categorias e subcategorias do Quadro 1.

· Analisando o Estágio da Pré-Institucionalização

Nesta fase da institucionalização é importante verificar a percepção dos entrevistados em relação aos principais fatores que conduzem à Habitualização, ou seja, ao Estágio da Pré-institucionalização, notadamente pela necessidade de inovar em virtude de reorientação técnica ou tecnológica, legislação e forças do mercado, advindas de seu ambiente.

Como já apresentado, o modelo orçamentário das universidades federais foi implementado em 1994, com os propósitos de assegurar a estabilidade do financiamento das IFES, garantir o equilíbrio da alocação de recursos entre as instituições vinculadas e efetuar a alocação dos recursos orçamentários a partir de fatores previamente definidos e divulgados.

A reorientação técnica ou tecnológica, nesse caso, estaria associada à necessidade de fazer uma gestão eficiente dos recursos públicos, com transparência e responsabilidade para com os stakeholders.

Para isso, o modelo orçamentário representa, dentre inúmeras outras formas, uma ferramenta gerencial constituída com a intenção de dotar a gestão pública universitária de capacidade de atender às demandas sociais de forma mais eficaz.

Assim, num esforço conjunto das universidades federais e do MEC, o modelo orçamentário busca refletir o cumprimento da missão institucional, sem perder de vista os objetivos e metas governamentais para melhoria e expansão da educação superior. A melhoria da qualidade da educação está também associada ao uso eficiente dos recursos alocados pelo governo para o funcionamento da universidade. A expansão está associada à necessidade de atendimento das demandas da sociedade.

Dessa combinação verifica-se a presença dos fatores “Legislação” e “Forças de mercado” na condução à habitualização do modelo orçamentário, fato que pode ser observado nas respostas dos entrevistados.

Para o entrevistado E04, o modelo orçamentário contém direcionamentos que podem ser interpretados como “[...] um recado do governo federal [...]”, e que, portanto, “gera para dentro da universidade uma necessidade de fazer gestão disto”. Este entrevistado completa:

[...] é claro que a gente tem demanda do governo federal. Para isto ele tá pagando, na verdade ele está interpretando um anseio da sociedade, que era ter mais disponibilidade de vagas, e aí cobra da gente obviamente, né? (E04)

Podem-se verificar também outras manifestações que expressam a preocupação da universidade em atender às demandas do governo e da sociedade:

[...] papel social de oferta de vagas públicas de qualidade e gratuita. Porque é o papel que a universidade tem que exercer....(E02)

[...] nos últimos anos, todas as universidades têm evoluído, melhorado o ensino, mas não em função do modelo e sim em função do incentivo, dos projetos que o governo tem colocado para a educação [...] (E06).

Para o entrevistado E05, somente nos últimos seis a oito anos tem-se percebido que as universidades têm feito sua gestão de forma mais atenta ao alcance das metas governamentais: “[...] hoje eu creio que há uma preocupação em atender as metas do governo...” (E05).

Neste sentido, para atender às metas governamentais, e estando o orçamento atrelado ao cumprimento dessas metas, as universidades são levadas a adotar um arranjo estrutural que, como argumentado por Tolbert e Zucker (2006), são formalizados em políticas e procedimentos para as organizações desse campo.

Verificou-se que os entrevistados reconhecem a influência do governo e da sociedade sobre suas ações, mas também entendem que o modelo orçamentário propicia uma gestão pautada em resultados.

Essa situação pode ser constatada também na argumentação do entrevistado E01, quando diz que “[...] a ferramenta induz à melhoria da produção acadêmica e sua preocupação em registrar esta informação em seus dados, e assim levar maior visibilidade perante a sociedade.”

O entrevistado E01 acredita que:

As IFES constituem um Sistema que sempre se preocupou com a sua melhoria e desenvolvimento, independente da existência de um modelo de alocação de recursos. Entretanto, o modelo é um dos indutores de melhoria nas variáveis definidas.

De acordo com o entrevistado E03:

O modelo induz, quando ele coloca um bônus para curso noturno, um bônus para expansão para o interior, os campi, cursos fora de sede, a questão da diplomação, da importância de se diminuir os índices de evasão, de retenção, isso denota com o tempo, uma política.

Neste estágio observa-se a geração de novos arranjos estruturais em resposta a problemas, bem como a formalização de tais arranjos em políticas e procedimentos.

Embora tenha sido implementada no ano de 1994, a metodologia atual foi em muito modificada e contempla um conceito diferente, condizente com a dinâmica do setor da educação superior, fazendo-se necessária a inclusão de novas variáveis.

Assim, com vistas a corresponder à importância atribuída ao modelo orçamentário pelas universidades federais, o governo, recentemente, editou o Decreto nº 7.233 (BRASIL, 2010), estabelecendo novos parâmetros e ratificando o trabalho conjunto das universidades e do MEC, por meio de comissão paritária para elaboração da matriz de OCC.

Nesse aspecto, observa-se o comentário do entrevistado E04:

Então hoje a Matriz ela é um Decreto. [...], tem uma norma que fala que as universidades federais terão financiamento segundo a distribuição desta matriz.[...] ela foi institucionalizada, virando uma política de Estado e não de governo.(E04)

Vale ressaltar que para os entrevistados E01 e E06 a universidade “sempre se preocupou com melhoria e o desenvolvimento do ensino superior” (E01) e que ela tem que fazer o que “planejou e de acordo com o seu tamanho” (E06), independentemente da existência de um modelo de alocação de recursos orçamentários.

Contudo, as manifestações apresentadas pela maioria dos entrevistados indicam que o modelo orçamentário das universidades se tornou uma ferramenta que dá à gestão universitária um caráter de inovação, como prática que lhe possibilita legitimidade junto à sociedade e governo, além da transparência na alocação dos recursos.

Esses fatores possibilitam habitualizar uma metodologia de alocação de recursos orçamentários para as universidades federais, podendo-se concluir que o Estágio da Pré-institucionalização, na percepção da maioria dos entrevistados, foi superado, ou se encontra em bom nível de institucionalização, em virtude do entendimento de que o modelo representa uma reorientação técnica e tecnológica que contribui para inovação da gestão universitária, cujos parâmetros visam contemplar as diretrizes governamentais para o ambiente educacional e às demandas da sociedade. Neste estágio, fatores motivadores à implementação do modelo orçamentário superam os inibidores, mostrando-se alinhados e adequados à Categoria “Ambiente e Implementação” do modelo orçamentário.

· Analisando o Estágio da Semi-Institucionalização

Quanto ao Estágio da Semi-institucionalização do modelo orçamentário, verifica-se que, segundo os entrevistados, o modelo conta com a aceitação e valorização de todas as universidades. Observa-se o consenso social abordado por Tolbert e Zucker entre os decisores da universidade a respeito do valor desse arranjo estrutural.

O entrevistado E02 relata que o modelo orçamentário

[...] tem um papel fundamental na medida em que permite a transparência da alocação dos recursos orçamentários para as universidades, usando critérios, critérios esses construídos coletivamente com a participação das universidades, dos órgãos representativos das universidades, dos seus dirigentes da Andifes e do Forplad.

Um dos fatores importantes deste estágio é a verificação do consenso dos atores envolvidos no processo, em relação à significância do modelo.

Nesse sentido, verificou-se que há o entendimento dos entrevistados em relação à importância que esse campo organizacional atribui à existência do modelo orçamentário. O entrevistado E01 considera que “o Modelo de Alocação de Recursos Orçamentários é importante para as IFES, pois se elimina o aspecto do ‘achismo’ em relação ao mérito de cada IFES para recebimento de seus recursos orçamentário-financeiros anualmente.”

Também para o entrevistado E03 o modelo é valorizado pelas universidades, em virtude da sua capacidade de estabelecer:

[...] um critério para distribuição de recursos, que é uma questão fundamental. Elimina qualquer casuísmo, qualquer distribuição por outros critérios que não sejam critérios consensuados dentro do conselho de Reitores e Pró-Reitores e aceito pela comunidade universitária. (E03)

Já o entrevistado E06 entende que a universidade é “[...] é obrigada a valorizar, porque é daí que sai sua manutenção, seu financiamento do custeio básico e das suas necessidades.”

Observa-se, então, pelas manifestações dos entrevistados, a existência de consenso entre os decisores a respeito do significado do modelo orçamentário para as universidades.

Mediante esse consenso, é esperada uma tendência do grupo em monitorar seu desempenho e das outras organizações do campo organizacional com vistas à adoção plena do modelo. O monitoramento constitui-se num fator também importante neste estágio.

Nesse sentido, verifica-se que as universidades buscam este monitoramento, pois, conforme manifestação do entrevistado E05:

Pode estar sendo devagar, mas as universidades começam a perceber que é importante elas se esforçarem para melhorarem seus índices para terem um posicionamento melhor lá dentro do modelo de alocação de recursos.

Este entrevistado alerta para a importância que as universidades devem dar ao empreender ações condizentes com o conceito do modelo: “Só consegue ir bem em gestão quem leva para dentro da sua universidade as mesmas ideias que o modelo externo tem [...] o modelo é fundamental, é uma diretriz”. (E05)

Se o modelo é reconhecido como “[...] a maneira correta de se trabalhar com recursos públicos, principalmente por se tratar de universidades federais que são a referência, são exemplo e motivo de orgulho para nós brasileiros” (E02), é necessário, então, que a universidade se estruture e se planeje para seu acompanhamento e sistematização.

Por certo, a universidade deve procurar fazer uma gestão acadêmica e administrativa em prol da qualidade do ensino, sempre observando se não está na contramão do conceito definido para o modelo, que é fruto de consenso do grupo de Reitores e Pró-Reitores com o MEC.

Muito embora o monitoramento esteja relacionado à competição entre as organizações e aos esforços para aumentar sua competividade, conforme Tolbert e Zucker (2006), os depoimentos dos entrevistados denotam opinião contrária:

[...] o objetivo do modelo não é o de estabelecer um ranking entres as IFES e sim, através de variáveis e dados bem definidos e fidedignos, estabelecer a necessidade de cada instituição dentro de um modelo padrão consensuado e considerar também as especificidades do sistema [...] (E01).

[...] Na realidade o modelo é um espelho da sua gestão e do seu número dentro do todo. [...] se você for bem e crescer, vai estar no modelo refletindo aquele espelho. Se você for bom mas não crescer, também está refletindo no modelo, ele é um espelho não vai ter um crescimento alto, mas vai se mantendo [...] (E01)

Diante do consenso e do monitoramento, outro fator importante neste estágio de institucionalização é a presença de líderes capazes de contribuir para a divulgação e defesa do modelo. Nesse campo organizacional, os Reitores e Pró-Reitores atuam como líderes do processo, na busca constante por sua preservação, uma vez que o modelo orçamentário inibe a alocação de recursos orçamentários fora dos critérios estabelecidos e consensuados.

Assim, outro fator importante, característico deste Estágio da Semi-institucionalização, refere-se à presença dos champions, representados pelos Reitores e Pró-Reitores, na função de defensores do modelo orçamentário. Os champions encorajam a disseminação de estruturas por meio de um conjunto de organizações, pois estruturas que foram amplamente disseminadas podem ser descritas como estando no estágio de semi-institucionalização.

Considerando as características da gestão universitária, em que, como parte do processo democrático, as lideranças mudam a cada dois ou quatro anos, é necessário que se busquem sempre iniciativas em favor da divulgação e socialização das práticas de gestão. Essa situação é observada pelos entrevistados E01 e E06, ao alegarem que:

No fórum também fazia-se, durante as reuniões plenárias, várias apresentações e discutia-se modelos de planejamento e de avaliação, procurando socializar as boas práticas de gestão neste tema e em outros.

[...] de ano e ano temos que fazer uma apresentação do modelo para a Andifes, mesma coisa para o Forplad, porque vai renovando esse grupo [...] (E06)

Contudo, os entrevistados reconhecem que, apesar dos esforços para socializar e manter o grupo de Reitores e Pró-Reitores cientes do modelo, ainda observam-se, no âmbito interno das universidades, dificuldades em manter os dirigentes conscientes e envolvidos em questões relacionados ao orçamento. Isso porque, na opinião do entrevistado E04:

[...] tem Reitores que tem dificuldades de entender mais esta questão da matriz. Os outros Pró-Reitores, [...] a preocupação é a graduação, a pós-graduação, a extensão. Tem muita atividade para fazer. Não incorporam exatamente a participação ali, na questão da gestão do orçamento. (E04)

Como consequência, essa dificuldade se estende aos demais dirigentes, dificultando a participação nas questões relacionadas ao orçamento. As respostas dos entrevistados E03 e E04 expressam essa postura: “[...] falta um pouco de dentro, no interior das instituições, um maior conhecimento do modelo e da importância de se sair bem nessas variáveis”. (E03)

[...] na universidade toda, a gente tem muita deficiência com relação a este detalhe da gestão, especificamente, a gestão orçamentária. A gente não tem isso muito arraigado, não. (E04)

O entrevistado E04 considera que, apesar dos esforços em manter seus dirigentes envolvidos e conscientes do modelo e das implicações da gestão universitária nele, “há certa resistência em incorporar isto e, como há rotatividade, o coordenador sai de 2 em 2 anos, então você vai perdendo. Embora faça a capacitação, sempre tentando formar gestores e equipes, mas há uma rotatividade grande”.

Essa situação também é abordada pelo entrevistado E06, ao relatar que:

[...] entra um Pró-Reitor novo [...] ele vai levar 6 meses a 1 ano, se esforçar, para começar a entender o modelo, [ ..] se não entender ele vai rodar do mesmo jeito [ ..]. Mas os gestores têm que conhecer a gestão pública para fazer adequações e melhorias [...] Tem universidade que de quatro em quatro anos [...] começa quase do zero em termos de gestão pública.

O entrevistado E02 vai mais além, ao considerar que não só os dirigentes da universidade devem conhecer e fazer gestão a favor do modelo orçamentário. Para ele, “o professor tem que entender a importância disso (do modelo orçamentário), o técnico-administrativo também, porque ali está o espelho acadêmico, de gestão acadêmica e administrativa da instituição [...]”. E completa:

[...] quando as pessoas compreendem para que fim, elas se tornam partícipes do processo, porque a matriz não é uma peça fria de execução, de distribuição de recursos orçamentários. A matriz trabalha com elementos que são resultados acadêmicos. (E02)

Contudo, para o entrevistado E03, o corpo docente das universidades desconhece a forma pela qual as variáveis acadêmicas, as quais ele ajudou a construir, impactam nos valores orçamentários da instituição.

[...] se os professores em cada instituição estão conscientes do modelo, o que eles deveriam fazer para que sua instituição receba mais, aí é mais complicado, talvez não haja uma consciência tão grande assim entre os professores de como o modelo funciona. Eles são parceiros, são importantes não só na questão da diplomação, mas como em questão do conceito Capes. (E03)

Para a teorização é importante que, além da valorização pela comunidade universitária, o modelo orçamentário seja de conhecimento dos dirigentes universitários, de modo a possibilitar que as várias decisões acadêmicas e administrativas se deem em conformidade com o conceito que o reveste.

Pode-se concluir que o modelo orçamentário é valorizado e aceito pela comunidade acadêmica e que os Reitores e Pró-Reitores são os champions do processo, atuando como agentes estimuladores e facilitadores, caracterizando os fatores motivadores à institucionalização do modelo. Entretanto, no âmbito interno das universidades, alguns fatores inibem sua institucionalização, como: falta divulgação e conhecimento por parte da comunidade universitária e dos dirigentes estratégicos das implicações das ações institucionais em relação a variáveis abordadas pelo modelo; verifica-se a quebra de continuidade das ações em função dos mandatos de dois ou quatro anos; e não se faz o monitoramento de suas ações e das outras universidades com vistas a aumentar a competitividade, acompanhando as universidades de referência.

Assim, segundo a percepção dos entrevistados, no Estágio de Semi-institucionalização podem ser identificados fatores motivadores, mas, também, alguns fatores inibidores à total institucionalização do modelo orçamentário no grupamento que constitui a Categoria “Valorização e Monitoramento” do modelo orçamentário.

· Analisando o Estágio da Total Institucionalização

Para que a institucionalização total ocorra, é fundamental que o arranjo estrutural tenha continuidade histórica e sobrevivência por várias gerações de membros da organização (TOLBERT; ZUCKER, 2006, p. 209). Alguns fatores contribuem para isso: impactos positivos associados à adoção do modelo, defesa de grupos de interesse e pouca resistência de grupos contrários à sua utilização.

Os impactos positivos podem se manifestar por meio dos benefícios trazidos à gestão universitária baseada em critérios e transparência, como também pela obtenção de maior valor orçamentário resultante do empenho da universidade em constituir equipe técnica qualificada para acompanhamento e orientação das ações referentes ao modelo, pelo apoio logístico para coleta e sistematização dos dados e pela capacidade de contar com a participação de seus dirigentes.

A gestão compartilhada entre o MEC e o MPOG é apontada pelos entrevistados como grande fator positivo para preservação do modelo orçamentário. Para o entrevistado E05

[...] esse tipo de modelo é interessante para o MEC. Ele é o mantenedor e ele consegue alocar recursos de uma forma mais equilibrada com a possibilidade de controlar, efetivamente, como os recursos estão sendo gastos [...]

Também o MEC percebe os aspectos positivos, pois tem demonstrado interesse em formalizar o instrumento como ferramenta importante na gestão universitária. Para o entrevistado E02, “nos encontramos nessa etapa de trabalho de institucionalização das matrizes, em que pese elas estarem vigentes, sendo respeitadas, sendo cumpridas, mas elas carecem de um ato normativo por parte do Ministério da Educação”. Dessa forma, verifica-se consonância com a visão de Tolbert e Zucker (2006, p. 196), em que “[...] uma estrutura formal pode sinalizar comprometimento com padrões eficientes e racionais de organização e, portanto, atingir ‘aceitação’ social geral”.

Além disso, as universidades percebem no MEC o apoio nas ações referentes à manutenção e atualização do modelo, pois, conforme o entrevistado E05, para condução dos trabalhos sempre “[...] teve muita abertura por parte do Ministério para estar sempre discutindo isso (o modelo orçamentário) seja na Secretaria de Planejamento e Orçamento, tivemos muitas reuniões, eles abriram todos os espaços pra gente.”

A afirmação pode ser constatada na fala do entrevistado E01, ao reconhecer o “[...] acesso à equipe técnica do Ministério do Planejamento nas discussões sobre a LDO e vimos naquele momento alguns avanços e, mais tarde, outros”.

Nesse sentido, numa demonstração de gestão democrática, o entrevistado E01 acrescenta que “[...] os Pró-Reitores de Administração e, ou, Planejamento, com a prerrogativa de abertura de participação de equipe técnica respectiva da IFES, eram sempre chamados a participar das discussões (...)”. O entrevistado E06 apresenta uma síntese da importância do trabalho compartilhado da Andifes e Forplad com o MEC:

A Sesu faz parte da Comissão [...], a SPO faz parte da Comissão. Então, quando começa a base das discussões do modelo, nós já sabemos as opiniões da Secretaria de Ensino Superior, da Sub-Secretaria de Planejamento e Orçamento do Ministério. Então quando aprova na Andifes e chega no MEC, não tem mais discussão se isto está de acordo com o Ministério, se vai aplicar ou não vai aplicar porque todas as arestas já foram tiradas. Então, isto veio dar muito mais credibilidade ao modelo de financiamento. (E06)

Na opinião dos entrevistados, “o modelo é uma ferramenta respeitada pela Andifes e respeitada pela Sesu. Tem seus questionamentos, [...] mas ele é um modelo em que todo mundo nas discussões diz: é preferível ter um com alguma necessidade de melhoria, do que não ter nada” (E06).

Outro aspecto positivo se refere ao apoio logístico que o MEC concede à Comissão de Modelos. De acordo com o entrevistado E06:

Quem capta os dados é a Sesu. É uma parceria. Os dados são do MEC, os dados são do governo. Hoje é um banco só, ele está disponível para o Forplad, para a Andifes. O objetivo é este, a união dos esforços para poder e diminuir as dificuldades. (E06)

Esse aspecto facilita o trabalho da Comissão de Modelos, uma vez que “é complexo e nem toda universidade tem um sistema de gestão informatizado” (E06). Por outro lado, ainda persiste certa dificuldade em relação à auditagem dos dados “para fazer o modelo rodar” (E06) − ação que é da competência do MEC.

Esta dificuldade na captação e auditagem dos dados, por vezes, é sentida em virtude da falta de informatização nas universidades, bem como por falta de pessoal qualificado envolvido em questões relacionadas à gestão orçamentária, o que leva a outro fator que dificulta a observância de impactos positivos da adoção do modelo orçamentário.

Corroboram essa afirmação os entrevistados E05 e E06, ao considerarem que a gestão do modelo é mais difícil diante da carência de equipe técnica de apoio às ações relacionadas a ele. No âmbito interno das universidades, segundo o entrevistado E05:

A dificuldade era ter pessoal que realmente fosse de exclusividade para estar trabalhando com estas questões de modelo [...] pois além dos Pró-Reitores estarem sempre mudando, a gente também faz outras coisas [...]”. Considera que “[...] a maioria (das universidades) não tinha gente trabalhando nisto de forma exclusiva, não. (E05)

Nessa mesma linha, o entrevistado E06 alega que “[...] muitas vezes falta muita estrutura, principalmente na parte de pessoal [...] não é nem quantitativo, [...] na área administrativa, mas mais problemas qualitativos.”

Em relação à defesa de grupos de interesse e pouca resistência de grupos contrários à sua utilização, verifica-se que o modelo orçamentário é uma ferramenta respeitada pela comunidade universitária e que apresentou pequena resistência nos anos iniciais.

O entrevistado E05 se manifesta em relação a esse aspecto, com a seguinte fala:

Na época (há 5, 6 anos atrás) tinha universidade muito grande que sempre foi contra o modelo [...].era uma resistência muito forte ao modelo porque ela não se enquadrava em nada [...] .As outras sempre foram muito favoráveis e valorizam a existência do modelo [...] talvez uma ou outra aqui.. ali.., mas não de forma tão enfática [...] (E05)

A continuidade histórica do modelo, garantida por seus defensores, é outro fator preponderante para sua institucionalização. Em relação a isso, o entrevistado E04 se manifesta: “A própria Comissão de Modelos é uma comissão consistente, uma comissão que tem esta história...” Assevera que “tem gente aqui desde quase a fundação [...] E é bom que traz a história e mais alguns ajustes necessários para a atualização”.

Para este entrevistado o modelo tem se perpetuado ao longo de vários anos e com diferentes dirigentes no MEC, pois “nós trabalhamos com estas matrizes, nestes últimos 8 anos, de maneira muito responsável e muito cordata com o MEC. [...] o MEC já mudou de equipe várias vezes [...] e todos eles vem mantendo isto, dialogando para cada vez mais ajustarmos...”. Entende que, assim, o modelo pode ser considerado “uma política de Estado e não de governo” (E04).

Pode-se considerar que o modelo orçamentário está consolidado entre as universidades e o MEC, pois representa “uma grande conquista do sistema IFES [...]”, nas palavras do entrevistado E01. Além do fato de que, “de outra forma, seria muito complicado gerenciar as solicitações, demandas, se não houvesse um critério bem estabelecido e consensuado.”

Para o entrevistado E03, o modelo:

[...] está consolidado, não tem volta. Acho que é impensável hoje, em relação ao tamanho, extensão do sistema, imaginar que teria uma outra maneira de distribuir os recursos que não seja por meio do modelo. (E03)

Em relação ao Estágio da Total institucionalização do modelo, pode-se concluir que, na opinião dos entrevistados, ele apresenta reflexos positivos para a gestão universitária, conta com o apoio de grupos de interesse e da comunidade universitária, sobrevive a várias gerações, tendo como guardiã a Comissão de Modelos para seu acompanhamento sistemático, e conta com a gestão compartilhada e parceira da Sesu/MEC e do MPOG. Estes fatores motivam sua consolidação.

No entanto, apresenta alguns fatores que inibem o melhor nível de institucionalização deste estágio, como os relacionados à carência de apoio logístico para obtenção e auditagem dos dados no âmbito interno das universidades e carência de equipe técnica que possa fazer do modelo orçamentário um componente dos hábitos e rotinas da universidade, essenciais à categoria “Consolidação” do modelo orçamentário.

Em suma, o Quadro 2 apresenta os fatores motivadores e inibidores da institucionalização do modelo orçamentário nas universidades federais na percepção dos entrevistados.

Quadro 2

Fatores motivadores ou inibidores da institucionalização do modelo orçamentário

Fonte: Dados da pesquisa.

Identificados os fatores motivadores da institucionalização do modelo orçamentário, é importante monitorá-los com vistas à sua manutenção. Já para os fatores inibidores, ações devem ser implementadas para possibilitar sua redução ou eliminação.

Tento em vista que determinado instrumento, norma ou procedimento pode apresentar variados graus de institucionalização, a pesquisa buscou identificar e analisar os estágios de institucionalização do modelo orçamentário das universidades federais, conforme definições das autoras Tolbert e Zucker (2006), sob a perspectiva da Teoria Institucional. Estas autoras consideram a existência de três estágios: Pré-institucionalização, Semi-institucionalização e Total institucionalização. Para cada um destes estágios foi associada uma categoria de análise, quais sejam: “Ambiente e Implementação”; “Valorização e Monitoramento”; e “Consolidação”, com suas respectivas subcategorias, e, por meio de entrevistas com os gestores, pode-se identificar os fatores motivadores e inibidores à institucionalização do modelo orçamentário das IFES.

Para o Estágio da Pré-institucionalização, buscou-se identificar o quanto a universidade percebe e entende o modelo como ferramenta capaz de proporcionar melhorias na gestão universitária, uma vez que induz seus membros e dirigentes a terem melhor desempenho acadêmico, seja por força de diretrizes governamentais, seja por força do mercado.

Para o Estágio da Semi-institucionalização, procurou-se identificar o quanto a universidade valoriza a existência do modelo orçamentário, promovendo sua divulgação e disseminação entre os dirigentes e a comunidade acadêmica, permitindo avaliar as implicações das decisões estratégicas no modelo e acompanhar o desempenho das universidades de referência nas variáveis do modelo.

Por fim, para o Estágio da Total institucionalização, buscou-se identificar o quanto a universidade se estrutura, com pessoal e logística, para a perpetuação do modelo orçamentário enquanto ferramenta valorizada, aceita e capaz de contribuir para a eficiência da gestão.

Pode-se concluir que, na percepção dos sujeitos estratégicos da pesquisa, o modelo orçamentário enfrenta obstáculos ao melhor nível de institucionalização nos três estágios, mesmo diante do consenso sobre sua importância para o processo de transparência e gestão pública universitária. O melhor nível de institucionalização é aqui entendido como a maior capacidade da universidade de agir conforme o que se espera de cada estágio, de acordo com as variáveis estabelecidas para sua caracterização.

Identificou-se que os principais fatores motivadores para a institucionalização do modelo orçamentário nas universidades federais são: cumprimento de diretrizes governamentais para o setor educacional; visibilidade da universidade; valorização do modelo pela comunidade universitária; socialização e divulgação do modelo nos Fóruns; acompanhamento sistemático pela Comissão de Modelos; e ser ferramenta respeitada na Andifes e na Sesu. Por outro lado, os principais fatores inibidores da institucionalização do modelo estão relacionados às constantes mudanças dos líderes estratégicos nas universidades e à dificuldade na constituição de equipe técnica.

Entendendo ser o modelo orçamentário das universidades federais ferramenta que pode contribuir para a gestão universitária de qualidade, cabe aos gestores públicos torná-lo parte de seus hábitos e rotinas, estimulando uma atuação mais incisiva na redução ou eliminação dos fatores inibidores.