Introducción

A lo que quiero llegar es que en la discusión entre preservar el medio ambiente y desarrollar un proyecto de gran desarrollo estamos pagando el pueblo, los dueños de los predios, ya que con esta discusión o competencia están haciendo una subasta a la cual nos están llevando a vender de susto y no por gusto, con lo cual, los mayores perjudicados somos nosotros. (Habitante de Vetas, Audiencia pública ambiental, estudio de la licencia ambiental del proyecto Angostura, California, Santander, 21/11/ 2011)

Sobre la cordillera Oriental colombiana, entre los departamentos de Santander y Norte de Santander, se encuentra el páramo de Santurbán, el cual cuenta con una extensión aproximada de 150.000 ha (hectáreas). El páramo es un ecosistema de alta montaña, especialmente importante no solo como aprovisionamiento de agua para centros urbanos como el área metropolitana de Bucaramanga (1.141.696 habitantes de acuerdo con cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas - dane para 2017), sino también como reserva de flora, fauna y terreno de alto valor paisajístico y cultural; por estas razones, las normas ambientales prescriben una protección especial en relación con las actividades de uso y explotación económica de estas áreas. No obstante, en la zona protegida las comunidades de algunos municipios han venido desarrollando tradicionalmente actividades de explotación de las minas de oro existentes, aprovechamiento que constituye no solo el medio de subsistencia, sino la forma de vida de un alto porcentaje de esta población.

Asimismo, el interés por el oro ha impulsado la presencia de varios tipos de intervención extranjera en la región desde hace varios siglos: españoles en la época de la Colonia, franceses que participaron en la creación del municipio de California a principios de siglo xx y, últimamente, dentro de un ámbito más regulado por el Estado, empresas canadienses como Greystar (Eco Oro Minerals Corp.), que desde 1994 adelanta labores de exploración en este territorio (proyecto Angostura).

En este escenario, irrumpe con fuerza la política de estímulo a la inversión extranjera que entre los años 2002 y 2010 posibilitó una agresiva y extensiva política de concesión de títulos para la exploración y explotación minera en Colombia, enfocada principalmente a favorecer proyectos de minería a gran escala. Continuando con esos lineamientos, el primer gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014) reforzó esta política de incentivos a la par que incrementó los requerimientos y condiciones para el desarrollo de la actividad, dificultando la situación de los pequeños y medianos mineros¹.

El marco de condiciones favorables a la inversión les permitió a las empresas de capital extranjero incorporarse y realizar una profunda campaña de legitimación para el licenciamiento social de sus proyectos con la población de estos municipios, entrando de alguna manera a ocupar el espacio ausente del Estado. No obstante, ello no ha implicado ni el completo arrasamiento de los tipos de minería tradicionales, ni la ausencia de conflictividad con los actores que ejercen la pequeña y mediana minería.

Tenemos entonces planteada una problemática minero-ambiental que procuramos entender como un conflicto en el cual se pone en juego la producción social del espacio y del territorio. En ese sentido Harvey (2004) toma como referencia a Lefebvre (1974) y su comprensión de un espacio producido socialmente en la interacción de las dimensiones del espacio percibido (prácticas espaciales), el espacio concebido (representaciones del espacio) y el espacio vivido (espacios de representación).

Esta aproximación en particular se centra en la dimensión del espacio concebido donde se juegan las representaciones por medio de las cuales este es proyectado, planificado y articulado en una escala de reproducción ampliada del capital. En ese sentido, se propone indagar sobre la forma como discursivamente se construyen unas representaciones del espacio que, desde el orden macrodiscursivo, hasta el nivel subjetivo e intersubjetivo del discurso, producen y legitiman mecanismos de coerción no violentos que constituyen formas de acumulación por despojo en el caso del conflicto minero-ambiental en el páramo de Santurbán.

A manera de hipótesis se puede señalar cómo la acumulación por despojo se estructura desde la generación de excedentes que son reinsertados en el circuito de producción del capital, pasa por el establecimiento de mediaciones institucionales que introducen incentivos, exenciones y beneficios para los inversionistas en detrimento de la renta del Estado sobre los recursos y del principio de progresividad en materia impositiva, concretándose finalmente sobre el territorio en los mecanismos de coerción no violentos por medio de los cuales tiene lugar el traspaso de títulos mineros y sobre propiedad de la tierra por los habitantes de la zona a las grandes empresas, así como el tránsito de la minería tradicional hacia formas de producción más articuladas dentro del ordenamiento capitalista del espacio.

En este orden de ideas, el objetivo del trabajo es establecer cómo se articulan las dinámicas de acumulación por despojo desde el orden macro de la economía hasta el contexto subjetivo e intersubjetivo del conflicto territorial en el páramo de Santurbán.

Metodología

La investigación parte de la comprensión de este conflicto minero-ambiental como territorial y en esa medida indaga las representaciones sociales del territorio que se construyen desde diferentes actores ubicados en las escalas local, regional, nacional y global. Para esos efectos la investigación utiliza el análisis del discurso como metodología a fin de esclarecer las representaciones sociales, las cuales son estudiadas en tres niveles o dimensiones: subjetiva (donde se verifican de acuerdo con los actores las marcas de subjetividad, la pluralidad de voces presentes y la manera como se produce la destinación y contradestinación en la enunciación discusiva), intersubjetiva (donde se establece la importancia del contexto en la adscripción de los actores a unos determinados tópicos y a un trasfondo discursivo) y transubjetiva (nivel macrodiscursivo en el cual la interacción de los actores en diversos escenarios proporciona los regímenes de diferenciación y articulación de los distintos discursos).

Este trabajo en particular se fundamenta en la verificación de la dimensión transdiscursiva del actor tomado en la escala nacional (Gobierno nacional), para lo cual se toma como contexto la política frente al sector minero. También tiene como sustento la verificación de las dimensiones subjetiva e intersubjetiva del actor estudiado dentro de la escala local (asociaciones de medianos y pequeños mineros de Soto Norte), donde se realizó el trabajo de observación y entrevistas para captar los elementos nucleares y periféricos de las representaciones sociales del territorio, instancia en la que pudimos entrar a verificar la pertinencia de la interpretación del conflicto desde la perspectiva de la acumulación por despojo.

Resultados y discusión

Una vez establecidos los aspectos generales del conflicto, así como la metodología a tener en cuenta para su estudio, podemos encaminar la presentación de los resultados en varios niveles. En primer lugar, planteando algunos elementos relevantes de la discusión sobre el concepto de acumulación por despojo, para entrar, en un segundo momento, a verificar su pertinencia explicativa teniendo en cuenta las implicaciones regresivas de las mediaciones institucionales establecidas para los reajustes espaciotemporales del capital y finalizar, en la tercera parte, con la verificación sobre el territorio de algunos mecanismos de coerción que desde el orden del espacio concebido generan procesos de despojo en el caso estudiado.

Acumulación por despojo o persistencia de la acumulación primitiva

Si bien nuestra aproximación toma como presupuesto la noción acumulación por despojo poniendo el énfasis más en los mecanismos concretos mediante los cuales se produce este fenómeno que en los elementos teóricos que se incorporan en su definición, la observación del caso también nos puede brindar claves para contextualizar la discusión a un nivel más general, donde los elementos del concepto planteado por Harvey son puestos en cuestión.

En ese sentido cabe señalar que Harvey discute con Marx y Rosa Luxemburgo, a quienes atribuye una comprensión de la acumulación -primitiva u originaria- como algo previo o en todo caso externo al funcionamiento del sistema capitalista ‘maduro’. Para Harvey (2004) la persistencia histórica de las prácticas depredadoras de la acumulación primitiva torna en desacertado el análisis que las restringe a un momento previo u originario; por el contrario, el geógrafo inglés las resignifica como formas constitutivas e inherentes al desarrollo constante del capitalismo, sustituyendo el término por el de ‘acumulación por desposesión’².

Se trataría entonces de una multiplicidad de procesos a través de los cuales la crisis producida por la sobreacumulación de capital -y de trabajo- busca resolverse reabsorbiendo los excedentes en el circuito de generación de valor, desarrollada a través de la expansión geográfica y los ajustes espaciotemporales del capital, que son recurrentes dada la naturaleza cíclica del capitalismo y su tendencia estructural hacia la crisis.

Para algunos las formas de ‘cercamiento sobre los bienes comunes’ encuentran una mejor explicación en la categoría de acumulación primitiva de Marx. De acuerdo con De Angelis (2012), no es necesario hablar de despojo en la medida en que este es inherente a la noción de separación que toma como punto de partida central, en primer término, como separación del trabajo respecto de los medios de producción (acumulación en sentido estricto), realizada cuando estos medios de producción adquieren una entidad objetiva que se opone al valor subjetivo del trabajo vivo incorporado en su creación. Posteriormente, la acumulación primitiva, que no procede de la coerción de las relaciones económicas entre capital y trabajo, sino de la coerción de fuerzas extraeconómicas como el Estado, se presenta como

un proceso social instigado por algún actor social (el Estado, alguna clase social particular, etc.) y dirigido a la población que tiene alguna forma de acceso directo a los medios de producción. Este proceso social frecuentemente toma la forma de una estrategia que apunta a separarlos. (De Angelis, 2012, p. 8)

La separación (entre trabajador y medios de producción), como premisa propia del surgimiento del capital (su devenir como tal), en el momento de la acumulación (propiamente dicha), continúa reproduciéndose como condición de su existencia en el momento de la acumulación (primitiva), en el interior del modo de producción capitalista que la incorpora dentro de una escala constantemente ampliada.

De Angelis señala cómo dentro de las condiciones en las que se ha estructurado el intercambio y la inserción de los países en el sistema económico mundial la acumulación primitiva formulada por Marx deja de ser una premisa histórica para convertirse en una condición permanente del desarrollo del modo de producción capitalista.

Si bien son importantes las críticas planteadas, que obedecen más a una lectura estrictamente económica de los alcances de la comprensión de Marx sobre la acumulación primitiva, desde los elementos aportados por el caso objeto de estudio nos parece importante destacar el énfasis puesto por Harvey en las mediaciones institucionales que a nivel estatal y supraestatal se producen como mecanismos de legalización y legitimación de los ajustes espaciotemporales del capital, así como de los procesos de separación y despojo que le son inherentes.

En este trabajo haremos especial énfasis en cuatro de las formas o mecanismos por medio de los cuales se produce y evidencia el despojo: los procesos coloniales, neocoloniales e imperiales de apropiación de activos, incluyendo los recursos naturales (dentro de los cuales contribuye activamente el Estado a través de sus mediaciones institucionales), la supresión del derecho a los bienes comunes, la transformación de la fuerza de trabajo en mercancía y la supresión de formas de producción y consumo alternativas.

Neoliberalismo, estado de excepción y profundización de la inserción dependiente de la economía colombiana

El neoliberalismo en Colombia tiene como marco inicial para su implementación la Constitución de 1991, que introduce lineamientos e instituciones propias del modelo: principios económicos de libertad de empresa, libre competencia y libertad económica, autonomía del banco central, apertura hacia mayor participación privada en la prestación de los servicios públicos, priorización de políticas de ajuste como el control inflacionario por encima de políticas de intervención y expansión para la disminución del desempleo.

Los lineamientos constitucionales se van a traducir rápidamente en medidas de desregulación financiera (Ley 45 de 1990), flexibilización laboral (Ley 50 de 1990), reforma de la educación (Ley 30 de 1992), la salud (Ley 100 de 1993) y los servicios públicos (Ley 142 de 1994), para facilitar la intermediación privada; privatización de activos públicos en empresas industriales y comerciales del Estado; apertura selectiva de la economía al mercado internacional, descentralización y disminución del tamaño y el papel del Estado en la economía.

A finales de los años 1990 la crisis propiciada por la especulación financiera sobre un sistema que persistía en sostener la banda cambiaria a la par que incrementaba las tasas de interés (Echavarría, 2011), fue trasladada en sus costos al conjunto del pueblo trabajador³, pero a contramano de lo sucedido en buena parte de los países de la región y lejos de resquebrajarse, la dinámica de la guerra le permitió al neoliberalismo entrar en una nueva fase de profundización a partir de la renegociación del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (fmi) y la firma del Plan Colombia en el gobierno de Pastrana, momento a partir del cual se introducen nuevos ajustes: reforma del artículo 58 de la Constitución para eliminar la nunca aplicada figura de la expropiación por vía administrativa como una señal de ‘confianza’ para la inversión extranjera, recorte de transferencias a los entes territoriales (Acto Legislativo 01 de 2001), y en el siguiente gobierno (2002-2010), la implementación de una nueva reforma laboral (Ley 789 de 2002), incrementando el nivel de superexplotación del ya de por sí escaso trabajo formal⁴, nuevas privatizaciones como el caso de la empresa de telefonía estatal (Telecom), y sobre todo el tránsito hacia una nueva fase en la cual el estímulo de la ‘confianza inversionista’ se desarrolló incluso a través de escenarios de abierta paralegalidad e ilegalidad.

En efecto, la implementación de la figura de los contratos de estabilidad jurídica (Ley 963 de 2005), así como la proliferación de las zonas francas, el retorno al contrato de concesión en materia petrolera y la multiplicación de los títulos de concesión para la exploración y explotación minera en Colombia son, entre otros, los tipos de reglas que el Estado colombiano estableció para promover la inversión extranjera por cualquier medio y a cualquier precio, dando continuidad de esta manera a la forma de capitalismo parasitario, depredador y mercenario del que han hecho gala históricamente nuestras élites criollas, desplegando sin ambages un estado de excepción normal⁵ que se evidenció en la fragmentación del ordenamiento jurídico (por cuanto se desarrolló un derecho a la carta, es decir, a la medida de los intereses de cada inversionista), en la fragmentación del territorio -como quiera que se legalizaron las formas como asume su reestructuración feudal-corporativa- y en la regresividad tributaria por el tratamiento diferencial que envileció aún más la distribución de la renta en el país (Restrepo, 2008; Azuero, 2010; Kalmanovitz, 2012).

En este orden de ideas, tanto el período de implementación de las orientaciones generales y políticas marco, como esta nueva fase de reforzamiento excepcional del neoliberalismo en Colombia, tienen lugar con base en una economía débilmente integrada, con un desarrollo precario de la infraestructura y el mercado interno, en la cual se presenta marcada diferencia en términos de modernización del aparato productivo entre el país central urbano y el país rural periférico, además de un elevado índice de concentración de la riqueza y la propiedad, especialmente en el campo. En conjunto estos elementos dan cuenta de un desarrollo insuficiente de las relaciones de producción que es consustancial al modelo de inserción de la economía colombiana en el sistema capitalista.

En efecto, desde el siglo xix la economía colombiana se plantea y proyecta como una economía exportadora, produciéndose de esta manera su inserción dependiente en la economía del mundo. Como bien lo señalaba el profesor García, la teoría clásica liberal de la división internacional del trabajo no fue comprendida por nuestras élites como una racionalización de los problemas, experiencias e intereses de la Inglaterra de fines del siglo xviii y principios del xix, sino como la ciencia económica misma (García Nossa, 1972). La dependencia es planteada por Marini como “una relación de subordinación entre naciones formalmente independientes, en cuyo marco las relaciones de producción de las naciones subordinadas son modificadas o recreadas para asegurar la reproducción ampliada de la dependencia” (Marini, 1991, p. 3).

A finales del siglo xx la inserción dependiente de la economía colombiana se profundiza a través de la política de integración comercial que tiene como eje principal la celebración de tratados de libre comercio⁶, en los cuales se amplía la relación de sometimiento entre una economía escasamente diversificada e industrializada que centra sus exportaciones en bienes exóticos y con escaso valor agregado, entrando a ser cada vez más dependiente, no solo de la importación de manufacturas, bienes industriales y demás medios de capital variable, sino también, convirtiéndose en importadora neta de alimentos (dentro de los cuales el caso más relevante y dramático es el de los cereales: trigo, cebada, arroz).

El reforzamiento de la inserción dependiente se observa en el deterioro de los términos de intercambio; tal y como lo muestran Martínez Casas y Florián Guzmán (2011), entre los años 1980 y 2010 los renglones de la producción diferentes del sector exportador extractivo, tales como agricultura y ganadería, productos alimenticios y bebidas, vehículos automotores y textil, sufren un deterioro significativo. Concluyen estos economistas:

En todo caso, puede afirmarse que, en el marco de los procesos de liberalización de la economía colombiana iniciados en 1990, el balance para la mayoría de sectores analizados es negativo. Es claro que el modelo económico vigente privilegia los sectores minero-extractivos y debilita al resto de actividades. (Martínez Casas, y Florián Guzmán, 2011, p. 87)

Sumado al deterioro en términos estrictamente comerciales, la profundización de la inserción dependiente y del modelo extractivo dentro de este patrón de intercambio conlleva un detrimento sustancial en términos ecológicos; tal como señala Pérez Rincón, se estructura un intercambio ecológicamente desigual, “puesto que los recursos exportados no incluyen en los precios de la exportación la pérdida ni la depreciación del patrimonio ambiental” (Pérez Rincón, 2006, p. xiii)

Arreglos institucionales para los reajustes espaciotemporales del capital: “confianza inversionista”, “locomotoras del desarrollo” y reforzamiento del modelo extractivista

El nuevo reajuste espaciotemporal por el cual se refuerza la posición de Colombia como una economía fundamentada en el sector extractivo tiene entonces como principio la política de apertura económica y el desmonte de la política desarrollista en los años noventa, así como la celebración de nuevos compromisos con el fmi y en particular el desmonte de los condicionamientos normativos e institucionales para la inversión extranjera; se consolida, en un segundo momento, con el reforzamiento paraestatal fuertemente represivo y su política de la “confianza inversionista”, durante el gobierno de Uribe Vélez, para decantarse finalmente en el gobierno de Santos con las eufemísticamente denominadas “locomotoras del desarrollo”, que tienen en la minería su componente principal. En este orden de ideas, y como afirma Harvey:

La producción del espacio, la organización de nuevas divisiones territoriales de trabajo, la apertura de nuevos y más baratos complejos de recursos, de nuevos espacios dinámicos de acumulación de capital y de penetración de relaciones sociales y arreglos institucionales capitalistas (reglas contractuales y esquemas de propiedad privada) en formaciones sociales preexistentes, brindan diversos modos de absorber los excedentes de capital y trabajo existentes. (Harvey, 2004, p. 102)

Los arreglos institucionales establecidos tanto por la capacidad extorsiva del capital transnacional sobre los Estados nación, como por las prácticas de captura del Estado por parte de representantes del sector privado (especialmente el fenómeno de la ‘puerta giratoria’), son una mediación necesaria para el incremento del poder que estos sectores tienen sobre la estructuración normativa y sobre la producción misma del espacio.

En primer lugar, la política de la “confianza inversionista” es definida desde sus promotores como un conjunto de instrumentos legales y de política pública destinados a “darle todas las garantías al capital nacional e internacional, con exigencia de responsabilidad social” (Uribe, 2014, párr. 2). Dentro de sus lineamientos principales se encuentra la Ley 963 de 2005 (contratos de estabilidad jurídica), la cual sirve de instrumento para la implementación y legitimación legal de la confianza inversionista.

En virtud de los contratos de estabilidad jurídica, los inversionistas nacionales o extranjeros que cumplieran unos requisitos excluyentes⁷ contaban con una serie de beneficios e incentivos de naturaleza tributaria y regulatoria que constituían un tratamiento diferencial y claramente discriminatorio respecto de los empresarios y emprendimientos que no podían acceder a esas condiciones.

En el caso de la minería, de acuerdo con el portal Justicia Tributaria, existen múltiples mecanismos de exención legales, los cuales se suman a la laxitud en las formas de control tributario y a las formas de subregistro de la producción por parte de las empresas, dando como resultado un detrimento patrimonial para la nación, no solo por los beneficios legales otorgados, sino también vía elusión y evasión de impuestos.

Más preocupante aún es que las posibilidades de calcular los costos reales de estos beneficios son limitadas, tal como reconoce el mismo portal, restringiéndose al aspecto tributario que puede observarse en los informes del Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales (dian) y en los balances presentados por las propias mineras a la Superintendencia de Sociedades; quedan por fuera las garantías ofrecidas por el Gobierno para que puedan repatriar sus utilidades, lo que dejan de pagar por las importaciones con cero arancel y los beneficios por estabilidad jurídica y tributaria (Pardo, 2014).

A la ampliación de las titulaciones producto de esta política de incentivos se sumó la reforma del Código de Minas (2010), posterior a la celebración del Tratado de Libre Comercio con Canadá, bajo la presión de las empresas mineras de ese país y con la complicidad de funcionarios del gobierno Uribe, quienes no tuvieron ningún reparo en pasar de formular las normas y políticas a dirigir empresas del sector, beneficiándose de los incentivos establecidos por ellos mismos⁸.

Ya en el primer mandato de Juan Manuel Santos, el Plan de Desarrollo 2010-2014 proyectaba un escenario de “más empleo, menos pobreza y más seguridad”; para ello plantea como eje las cinco “locomotoras del desarrollo” (infraestructura, vivienda, agro, minería e innovación), con las cuales se esperaba generar altas tasas de crecimiento de la economía acompañadas con la generación de 2,4 millones de empleos. El componente transversal de infraestructura e innovación debería atravesar al componente vertical de vivienda, agro y minería a través de los diferentes programas y proyectos, para avanzar tanto en los objetivos centrales de crecimiento y empleo, como en el mejoramiento de la infraestructura y la generación de conocimiento. La financiación del plan una vez más se encuentra soportada en el incremento de la inversión extranjera, la venta de activos públicos para la construcción de infraestructura, las alianzas público-privadas para construir vivienda de interés social y el incremento de la producción en materia de hidrocarburos y minería.

En efecto, la favorable situación internacional de los precios de algunos minerales como el oro, le proporcionó al Gobierno la justificación de motivos para impulsar su política de la “locomotora minera”. En desarrollo de estas directrices se continuó -de manera más moderada- con el otorgamiento de títulos, se aumentaron los requisitos y condicionamientos para ejercer la minería y se declaró una guerra frontal a la minería ilegal, que en algunos casos entró a afectar a los pequeños mineros tradicionales e informales.

En relación con la renta del Estado por la actividad minera, si bien es cierto que durante este gobierno se derogó la oprobiosa Ley 963 de 2005 (en todo caso hacia futuro y con la salvedad de mantener su validez para los contratos celebrados durante su vigencia), se mantuvieron e incluso reforzaron algunos beneficios en materia tributaria: a la disminución del porcentaje de regalías que pagan las empresas, los incentivos por los contratos de estabilidad jurídica, las exenciones tributarias (deducción del 30 % y posteriormente del 40 % de impuesto a los bienes de capital importados por la industria extractiva, eliminación del impuesto a las remesas, exención del impuesto a la gasolina y el diésel), deben sumarse ahora los beneficios específicos para la minería como la disminución del canon superficiario, la consagración de proyectos de minería como de interés nacional estratégico (pine) para blindarlos del cumplimiento, requisitos como la consulta previa o la normatividad ambiental, y la flexibilización de términos y trámites para el otorgamiento de licencias ambientales.

Disminución de la renta del Estado frente a la gran minería

Como resultado de estas políticas y en contravía de la tendencia regional a incrementar la participación del Estado en la renta minera, el sistema de concesión, los novedosos “contratos de explotación”, la “estabilidad jurídica” y las deducciones otorgadas en Colombia premiaron a las empresas con generosas devoluciones que minimizaron aún más el precario valor de las regalías pagadas por las compañías, como señala Álvaro Pardo, investigador de la red Justicia tributaria: “Desde 2005 y hasta 2011 se recaudaron regalías por $40,5 billones en el país, de los cuales el 33 %, es decir, $ 13,3 billones, fueron deducidos por las compañías petroleras y mineras de sus impuestos de renta” (El Espectador, 06/12/2012). Solo para el sector minero, el costo fiscal de este beneficio es de $ 2,8 billones en el mismo período (Pardo, 2014, p. 4).

González Pozo (2011)plantea cómo la profundización de este modelo extractivo fue debido a las condiciones favorables en materia de precios internacionales y el aprovechamiento de las generosas condiciones establecidas por los gobiernos para este sector. No obstante, la combinación de diferentes mecanismos de deducción, devolución, exenciones y beneficios tributarios corre paralela a una disminución significativa de la participación del Estado en la renta minera. En ese sentido, González Pozo afirma:

[…] es evidente que la experiencia de la última década es desalentadora pues el Estado ha propiciado una redistribución del ingreso a favor de los empresarios más poderosos mediante estímulos tributarios, subsidios vía crédito barato y a largo plazo en macroproyectos. (González Pozo, 2011, p. 15)

En la misma línea, Rudas (2012) nos muestra cómo la flexibilidad frente al sector y las gabelas otorgadas por el Gobierno han tenido un efecto importante sobre los recursos del Estado procedentes de esta actividad, pues solo en relación con uno de estos beneficios: las deducciones ordinarias por concepto de depreciaciones/amortizaciones por adquisición de activos fijos,

[…] las finanzas públicas nacionales podrían haber recibido anualmente por concepto de impuesto a la renta 7,2 billones de pesos adicionales de las empresas petroleras, 1,9 billones de las empresas de carbón y alrededor de 200.000 millones de las empresas dedicadas a explotar minerales preciosos. La diferencia entre estos impuestos potenciales antes de estas deducciones y los calculados con base en la renta líquida gravable antes de las deducciones que reporta la dian son un indicador del costo fiscal del actual régimen de deducciones vigente. (Rudas, 2012, p. 168)

Respecto del concepto de acumulación por despojo, vemos cómo en este nivel macro el Estado genera las mediaciones institucionales a través de las cuales tienen lugar los ajustes espaciotemporales necesarios para el desplazamiento espacial de excedentes de capital que buscan su reincorporación en el circuito productivo mediante su realización rentable, en este caso, en el sector extractivo. Estas mediaciones institucionales son fundamentales dentro de esos procesos de acumulación por desposesión en la medida en que reproducen, tal como vimos, el fraude corporativo, la desposesión de activos de la nación, y contribuyen a la inequidad tributaria.

En este último aspecto, diversos analistas económicos han denunciado las graves implicaciones que este tipo de mediaciones institucionales tienen para el desbalance del presupuesto y en últimas para el incremento del déficit fiscal de la nación. Según Kalmanovitz (2012), tantas exenciones envilecen la distribución de la renta en el país y además debilitan el Estado. En igual sentido, Azuero (2010) señalaba las dificultades que tal fragmentación del ordenamiento en regímenes tributarios paralelos tiene para los ingresos del Estado.

Las consecuencias de este desbalance para el conjunto de la población colombiana, en especial para los pequeños empresarios (quienes al no poder acceder a estos beneficios entran a ser lesionados gravemente en cuanto a su posibilidad de competir libremente), así como para la clase media trabajadora (por el incremento en el impuesto al valor agregado, que finalmente pasó en el año 2017 del 16 % al 19 %), eran ya avizorados en 2008 por Juan Camilo Restrepo, exministro de Hacienda de Andrés Pastrana y ministro de Agricultura durante el primer período de Juan Manuel Santos, quien en ese momento señalaba:

Como están las cosas, en adelante la carga tributaria recaerá sobre las pequeñas empresas, sobre las personas naturales y los consumidores en general. Cuando el Gobierno haga una reforma tributaria tendrá que ‘recostarse’ en el iva, pues limitó el campo de acción en renta. El problema es que en la teoría fiscal contemporánea no está probada la relación directa entre la reducción selectiva de impuestos y el aumento de la inversión. (Semana, 2008, párr. 14)

Hacia el final del primer periodo presidencial de Juan Manuel Santos, el incremento del déficit y la inequidad tributaria que propicia son evidenciados por Pardo:

El desbalance del presupuesto nacional para el 2014 asciende a usd 6.200 millones y el Gobierno nacional propone una nueva reforma tributaria para gravar aún más a los contribuyentes, mientras de otro lado permite que las compañías mineras reduzcan sus impuestos de renta con deducciones que superan los $ 22,9 billones en el 2012 (unos usd 11,000 millones) según los cálculos de la misma autoridad tributaria. (2014, p. 8)

Sobre las inconsistencias del régimen tributario aplicable a la actividad minera, incluso el informe del Grupo de Diálogo sobre la Minería (gdiam) “Propuestas para una visión compartida sobre la minería en Colombia”, del año 2015, financiado por la Fundación Ford, considera necesario el cambio a un sistema de tributación general que sea más transparente, progresivo verticalmente, equitativo horizontalmente, simple y fiscalizable, reconociendo que:

Con el paso del tiempo, el estatuto tributario ha sido ampliado en sus disposiciones y acumula un inmenso volumen de normas -en muchos casos contradictorias- que dificultan su administración, lo cual crea espacios propicios para la evasión y la reproducción de inequidades e ineficiencias en la gestión tributaria. En este contexto, el gdiam propone el desmonte de múltiples exenciones, deducciones y tratos preferenciales que, aparte de favorecer la evasión y elusión tributarias, reproducen graves inequidades entre sectores y agentes económicos (gdiam, 2015, p. 59)

Este marco de beneficios, incentivos, exenciones y en general de tratamiento diferencial y privilegiado que se le otorga a la gran minería en la legislación y por parte del Gobierno colombiano, se encuentra asimismo orientado a priorizar los grandes proyectos sobre la mediana y pequeña minería tradicional. La normatividad se encamina hacia el desconocimiento de esa distinción y a generar una problemática y maniquea bipolaridad entre una minería legal (la que se ajusta en todos los parámetros sobre concesiones, licencias ambientales, normatividad comercial, tributaria, laboral, y de responsabilidad social), y una minería ‘ilegal’ o ‘criminal’ que vendría a ser no solo la realizada de manera clandestina, con gran detrimento patrimonial para la nación y grandes costos ambientales y sociales, sino también la que no se encuentra debidamente formalizada. En este sentido, como señala Güiza:

A pesar de la importancia de este nicho de la minería, a partir de la promulgación del actual Código Minero (Ley 685 de 2001) se eliminó la estratificación de explotación minera por escalas, con lo cual, los mismos requisitos que se le exigen a una gran concesión minera para obtener sus permisos ambientales y mineros, son exigidos a los pequeños mineros que desarrollan esta actividad como medio de subsistencia. (2013, p. 109)

De igual manera, la dimensión y extensión de las actividades en el territorio nacional sumadas a la precariedad de las instituciones para garantizar un control y vigilancia, son otro de los problemas principales para el desarrollo de procesos de formalización. El fracaso en estos procesos lleva a un peligroso escenario de ambigüedad e indistinción entre informalidad e ilegalidad⁹. Las posibilidades de legalización se restringen aún más por la superposición de las áreas donde se encuentran los pequeños mineros, con áreas que han sido previamente concesionadas.

Como entraremos a revisar a continuación, los pequeños y medianos mineros de los municipios donde tiene incidencia el conflicto objeto de estudio se encuentran en esa posición difícil entre el cumplimiento de los parámetros y condicionamientos estatales que no establecen una diferenciación de escalas entre los diferentes tipos de minería y las presiones de las grandes empresas que buscan adquirir los títulos de los pequeños y medianos mineros para incrementar su poder territorial.

Presiones y condicionamientos frente a los pequeños y medianos mineros como mecanismos de coerción para la acumulación por despojo en el caso de Santurbán

En este ámbito, y adentrándonos en el escenario del conflicto minero-ambiental del páramo de Santurbán, es evidente la marginalidad y la exclusión a la que se ven sometidas las autoridades y los habitantes de los municipios donde esta disputa tiene mayor incidencia, especialmente respecto de decisiones importantes frente a sus derechos de vivir, trabajar y proyectar sus expectativas comunes sobre el territorio. Desde una escala superior, el espacio se produce como espacio concebido: planificado centralmente por los gobiernos para su articulación dentro de las lógicas de reproducción del capital a escala global, delimitado a través de decisiones que en muchos casos no consultan ni son respetuosas de los derechos de las comunidades, las cuales terminan siendo forzadas bien sea a ajustarse a unos estándares y condicionamientos extraños a su contexto o simplemente a transferir sus derechos y despojarse de sus activos en beneficio de las grandes empresas. Este tipo de dinámicas de despojo se evidencian concretamente en este conflicto a través de las siguientes prácticas y fenómenos:

- Por las mediaciones institucionales que favorecen a las grandes empresas, a la par de incrementar los requerimientos y condiciones a los pequeños y medianos mineros, desestimulando la formalización e incluso atacando los pequeños emprendimientos no legalizados

La mayoría de testimonios recopilados en la zona dentro de esta investigación coinciden en señalar el histórico abandono de la región por parte del Estado, así como el reciente y renovado interés estatal, paralelo a la llegada de las grandes mineras, en demandar, exigir, prohibir y sancionar a los mineros tradicionales que no pueden cumplir con los parámetros legales establecidos sin consideración de los diferentes tipos y escalas de la actividad minera. Sobre este último aspecto, la señora M. L. L., representante de la Asociación de Pequeños y Medianos Mineros de Soto Norte, Asopromisoto, señala:

Si usted mira el Código de Minas, realmente la legislación está hecha para los grandes; usted lee el Código de Minas… ningún minero podría incluso cumplir con los canon [sic] superficiarios, que eso es una condición que ponen; si usted tiene un capital disponible puede hacer industria, si usted no tiene la plata no la puede hacer, en pocas palabras porque eso [se ha] reducido a un tema de estudios, de plan de inversiones, planes ambientales, todo un poco de requerimientos que el Estado colombiano ha empezado a exigir a los mineros para que den cumplimiento, pero… lo que vuelvo y digo, no podemos calificar en igualdad de condiciones al gran capital extranjero que viene de afuera, con un persona minera del terruño, del territorio que venía haciendo una actividad a mínima escala, prácticamente con sus uñas. (Comunicación personal, 19 de febrero de 2016)

Como plantea Ordóñez (2010), detrás del interés por promover la gran minería y legalizar todas las formas de explotación minera se encuentra la intención de modernizar e industrializar en un sentido estrictamente capitalista la actividad tradicional de estos actores, “lo que es claramente un reto por desaparecer formas de producción diferentes a la capitalista, como modalidad de acumulación por desposesión” (2010, párr. 20).

La propia empresa Greystar, en el estudio de impacto ambiental presentado para su proyecto Angosturas, consideraba que la minería artesanal podría ser fuente de conflictos, pues con las condiciones de inversión requeridas y los márgenes de producción obtenidos tendería a desaparecer: “Finalmente otro problema que se puede sumar son las posibles negociaciones que emprendan los propietarios de las minas locales, que pueden colocar sus predios en manos de las grandes mineras” (E. I. A, 2010, citado en la Resolución 1015 del 31 de mayo de 2011, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, p. 85).

Como consecuencia de esta primera dinámica se presenta en segundo lugar:

- Por la compra y acumulación de títulos mineros y de propiedad por parte de las empresas mineras transnacionales, en detrimento de la pequeña y mediana minería

En este punto es importante señalar que la mayoría de los entrevistados describen con tristeza el proceso de venta de los títulos mineros por parte de sus propietarios tradicionales a las grandes empresas (lo que ocurrió especialmente en el municipio de California y no tanto en el municipio de Vetas, donde subsisten empresas medianas cuyos propietarios son de la región), se observa la referencia nostálgica a una etapa anterior que se desarrolló en la década de los noventa, cuando la existencia de múltiples pequeños emprendimientos mineros aportaban un movimiento económico importante para el conjunto de la población (M. L. L., comunicación personal del 19 de febrero de 2016), prosperidad que se fue perdiendo a medida que se vendieron los títulos y sus titulares pasaron de ser propietarios a buscar trabajo como obreros o contratistas de las empresas.

¡Claro!, las licencias mineras eran de los californianos, eran de la gente, y es como tan irónico que gente que tenía su licencia minera pues utilizaban la minería tradicional, ¡pero imagínense!, les vendieron a la multinacional y terminaron llegando a ser después obreros de ellos. ¡Qué tristeza! (N. V., comunicación personal, 20 de septiembre de 2014)

Mucho más ilustrativo en este aspecto es el testimonio de un pequeño minero del municipio de California, don L. E. A, cuya respuesta en este sentido nos permitimos incorporar en su totalidad dada su pertinencia para el punto que pretendemos mostrar:

Mire, aquí hay gente… unos vecinos… unos vecinos que tenía aquí, ellos estaban trabajando igual a yo… bueno, ellos no tenían título, pero tenían una mina adjudicada ya de bastante tiempo de estar trabajando ahí… y ellos... llegaron las empresas… tenían una orillita de tierra ahí y entonces como ahí llegaron y encontraron punto estratégico para hacer ellos el proyecto, entonces llegaron y les… los compraron. Y eso esa gente fue como si hubiera visto… mejor dicho no había visto plata, o sería… yo no sé qué, porque ellos vinieron y los tocaron y en seguida se fueron y entonces ellos… pa’ hacer negocio que hacían de esta manera… vinieron, los tocaron… que si les vendían… pero así como una joda, como que no querían, como... entonces ellos se entrincaron y eso iban y los buscaban… ellos ya ‘taban aquí en California, las multinacionales, bajaban, los buscaban aquí en California [a los propietarios de los títulos], “bueno, hermano, ¿qué?, ¿nos van a comprar, o qué?… hablen”, y se les pusieron así, duros, y los cogieron… Pues resulta que dieron barato… regalaron… y puntos estratégicos, que eso les había de haber valido un platalón esa vaina. (comunicación personal, 19 de febrero de 2016)

Si bien en este caso no se presenta un despojo violento del territorio, sí es claro un elemento de coerción que tiene como fundamento las mediaciones institucionales generadas en función de la reintroducción productiva de estos capitales en esa actividad extractiva.

- Restricciones al acceso a los bienes comunes: nacimientos de agua, servidumbres de agua y de tránsito, acceso a los complejos lagunares

Si bien las empresas y el sector minero afirman que la mera concesión de contratos para hacer exploración no implica necesariamente una vulneración o restricción del acceso a bienes comunes como el agua, es posible verificar con base en los testimonios recopilados en la zona, por una parte, que las empresas no se han limitado al simple derecho de exploración, sino que han adquirido títulos de propiedad sobre múltiples predios de estos municipios y, por otro lado, que también han comprado títulos mineros a los antiguos titulares de la región. Se agregan y traslapan de esta manera derechos sobre la exploración, la propiedad de la tierra y la titularidad minera por medio de los cuales nacimientos de agua y complejos lagunares han quedado dentro del dominio de estas empresas, quedando limitado y condicionado el acceso incluso para el disfrute meramente paisajístico a la autorización de estos actores¹⁰.

Así también, don L. E. A, pequeño minero de California, nos mostraba cómo los túneles construidos en ese entonces por la minera aux, la cual poseía títulos para la explotación por fuera de la zona de páramo, habían tenido como consecuencia la desviación, filtración interna y, en últimas, la pérdida de uno de los acuíferos que pasaba por su predio.

A un nivel mucho más general y central en términos de la política económica, para los defensores del agua y el páramo de Santurbán, es la actuación ilegal e ilegítima del Gobierno nacional al hacer este tipo de concesiones sobre un área de especial protección, lo que constituye un grave detrimento al medio ambiente, así como un atentado actual y potencial contra el derecho al agua, la salud y la vida de la población que se surte de esta fuente hídrica.

- Conversión de pequeños emprendedores mineros en obreros de las empresas mineras y supresión de formas de producción tradicionales

La llegada de las empresas multinacionales, tal como son denominadas comúnmente en la región, representó un cambio importante en las relaciones sociales que se entretejían por parte de los habitantes de estos municipios; la minería tradicional era ejercida de manera rudimentaria, con escasa incorporación de tecnología en el proceso y relaciones de sujeción extraeconómicas (vínculos de naturaleza familiar y comunitaria como el parentesco, la vecindad, el compadrazgo) persistentes, que constituían un obstáculo para la plena incorporación de la fuerza de trabajo, las materias primas y demás valores de uso dentro de un proceso de generación de valor propiamente capitalista.

La expansión del poder territorial de las empresas a través de la compra de predios y títulos mineros, sumada a la necesidad de obtener el licenciamiento social de los pobladores de la región para poder llevar a cabo los proyectos, lleva a las empresas a contratar personal conforme a los parámetros de formalización en materia laboral, de seguridad social y riesgos laborales introducidos por el modelo de la gran minería, los cuales son difíciles de cumplir por parte de los pequeños empresarios: los pequeños y medianos mineros y su forma de producción, desvinculada de un proceso de acumulación a gran escala, deben reconfigurarse, ser sustituidos o simplemente reemplazados.

No obstante, las expectativas de vinculación laboral con esas empresas estaban cimentadas más en la necesidad de obtener el apoyo de la comunidad que en las posibilidades reales en cuanto a la aprobación y desarrollo efectivo de los proyectos, lo que condujo, una vez fueron negadas las licencias, a un nivel de desempleo mucho mayor del existente antes de la llegada de las multinacionales. Para otros habitantes de estos municipios las expectativas pasaban por el empleo indirecto que podían llegar a generar estas empresas en el orden de los servicios como transporte, alimentación, alojamiento, suministros. Sin embargo, la negación de la licencia para el proyecto Angostura y el estado de incertidumbre frente a la posibilidad de seguir ejerciendo la minería en la zona de páramo llevo a la suspensión de los proyectos y por ende a la pérdida de estas expectativas.

Para finalizar, es posible observar cómo los antiguos pequeños propietarios de títulos y mineros tradicionales pasan de ejercer una minería mediante unos medios y unos vínculos que expresan un desarrollo insuficiente de las relaciones capitalistas (Marini, 1991), a ser confrontados, excluidos y despojados (no solo en términos de la propiedad, sino también en términos de la ocupación), en el momento en que entran a ser incorporados en la lógica de reproducción del capital a una mayor escala.

Conclusiones

La inserción de la economía colombiana fundada desde el siglo xix en la exportación de alimentos y materias primas, sumada al escaso nivel de industrialización a que dio lugar la política de sustitución de importaciones, se vio profundizada con la implementación del modelo neoliberal en los años 1990 por medio del desmonte de barreras arancelarias para el ingreso tanto de bienes manufacturados como de alimentos y materias primas; sumado a ello, la celebración de tratados de libre comercio y acuerdos para la protección de inversiones ha contribuido al deterioro de los términos de intercambio, a la dependencia del sector extractivo y, en últimas, a profundizar la posición dependiente de la economía colombiana.

La posición de la economía colombiana dentro del sistema internacional lleva a los Gobiernos a establecer, en algunos casos por la capacidad extorsiva de los inversores transnacionales o en otros por las prácticas de cabildeo y captura del aparato estatal por parte de estos actores, mediaciones institucionales para los reajustes espacio-temporales que son necesarias en los procesos de acumulación por despojo. Tal como es reconocido por los representantes del sector minero (gdiam), este tipo de mediaciones institucionales se evidencian en un entramado confuso y poco transparente de normas y políticas que al pretender darles un tratamiento diferencial y preferente ha deteriorado la participación del Estado en la renta minera, contribuido a la evasión y elusión de impuestos, profundizado la inequidad tributaria, y dando lugar a procesos de apropiación neocoloniales de activos como forma de acumulación por despojo.

Como es posible observar en este caso, se instituyen y perpetúan dinámicas de acumulación por despojo desde el nivel legal, que una vez más busca legitimarse a partir del desacreditado dogma económico neoclásico de la relación entre ahorro e inversión, y desde el orden político, que configura un marco institucional para la desposesión de activos de la nación: la pérdida irrecuperable de recursos naturales no renovables a cambio de una renta exigua.

En dicho punto, uno de los principales aportes de esta perspectiva es la vinculación de esos procesos al fenómeno de la excepcionalidad jurídica en tanto la multiplicidad de exenciones, incentivos y beneficios selectivos a favor de los inversionistas nacionales y extranjeros se consagra por medio de normas y políticas que trasgreden el principio-valor-derecho de igualdad. La fragmentación del campo jurídico es proyectada a su vez sobre el espacio y el territorio, donde el capital se reterritorializa produciendo nuevos ensamblajes de la relación entre derecho-autoridad y territorio (Sassen, 2010).

Una vez producida la reterritorialización del capital para el caso en particular de Santurbán, es posible observar cómo tales formas de despojo se encuentran presentes de manera más clara y desarrollada en el municipio de California, en donde ha sido más profunda la intervención de empresas de capital extranjero que en el municipio de Vetas, en el cual persisten otras formas de minería menos articuladas dentro de los circuitos del capitalismo global.

Así también, la reconfiguración del poder territorial en favor de estos inversionistas ha dado lugar, muy a pesar suyo, a formidables procesos de resistencia y oposición ciudadana, como el encabezado por el Comité para la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán, en el cual una ciudadanía activa adquiere conciencia sobre la importancia de estas áreas protegidas en su vida cotidiana y desarrolla una movilización política constante para la salvaguarda de estas áreas, demandando el respeto a la obligación legal de excluirlas de actividades de explotación económica como la minería.

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Notas