Introducción

Presidente de 2007 a 2012, Nicolas Sarkozy, con el fin de “situar franca y claramente a Francia en el seno de su familia occidental”¹, impulsó el retorno de Francia al mando integrado de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan) en la cumbre de Strasbourg/Kehl (3-4 abril de 2009), más de cuarenta años después de su salida decidida por el general De Gaulle en 1966. Esta decisión manifestó la voluntad por parte de Nicolas Sarkozy de reforzar la relación transatlántica, que corresponde a uno de los tres círculos de la política exterior francesa, junto con el europeo y el del Grand Large, dominado por la relación franco-africana (Charillon, 2011).

En aquel momento François Hollande calificó de “lamentable” la decisión de Sarkozy. Los socialistas atribuyeron este cambio al compromiso particular de Sarkozy con Estados Unidos, recordando sus críticas frente al rechazo de la guerra en Irak por parte del presidente Jacques Chirac en el 2003 (Panon, 2015, pp. 235-236). Hubert Védrine, antiguo asesor diplomático de François Mitterrand y ministro de Relaciones Exteriores (1997-2002), en la época de la cohabitación entre Jacques Chirac y Lionel Jospin, afirmó que al no pertenecer al mando integrado Francia se encontraba en una “buena situación” y no había “ninguna razón para cambiarla”. Además, para él, el regreso de Francia a la otan correspondía sobre todo a la personalidad de Nicolas Sarkozy, favorable “por principio, prácticamente por ideología” a esa decisión (Védrine, 2008). Sin embargo, designado en 2012 por Hollande para hacer un balance de la decisión tomada por Sarkozy, Hubert Védrine aseguró que revocarla “no otorgaría a Francia ninguna palanca de influencia” (Védrine, 2012). Esa conclusión satisfizo las expectativas del nuevo presidente, quien decidió no cambiar la decisión tomada por Sarkozy.

Más que una explicación individual, la hipótesis sistémica puede explicar el retorno de Francia al mando integrado de la otan como una adaptación en concordancia con el desarrollo de la política exterior francesa desde el fin de la Guerra Fría (Bozo, 2014). En un libro publicado en el 2010 Tom Dyson subrayó el hecho de que esa decisión correspondía a una adaptación a la nueva estructura del sistema internacional desde el fin de la Guerra Fría y marcaba una convergencia con las políticas militares del Reino Unido y Alemania (Dyson, 2010, pp. 135-162). En ese sentido, el regreso al mando integrado de la otan puede ser visto como el resultado de una “adaptación consciente” a las solicitudes exteriores, más que a una “iniciativa personal”, según la tipología de James Rosenau².

No obstante, la política exterior francesa no puede ser calificada de ‘atlantista’ en el sentido de una actitud “consistente en otorgar prioridad sistemática a la búsqueda de un entendimiento con Estados Unidos, más allá de las necesidades estrictas de la alianza, con el riesgo de una alineación” (Bozo, 2008). En efecto, el acercamiento con Washington es percibido a la vez como un medio de compensar el declive de la influencia francesa en Europa y como una forma de fortalecer las capacidades francesas de actuar en el Grand Large, particularmente en el seno de la lucha contra el ‘terrorismo islámico’. Por consiguiente, la utilización del concepto ‘palanca transatlántica’, más que el de ‘atlantismo’, permite restituir el valor instrumental del regreso de Francia a la otan.

Metodología

Este artículo tiene como propósito ver cómo el balance de la presidencia de François Hollande (2012-2017) llevó a cuestionar el mantenimiento de una política exterior basada en la palanca transatlántica. Por ello, nos apoyaremos en fuentes científicas y de prensa relativas a la política exterior de Francia, y en el uso de las teorías del cambio en las relaciones internacionales. A continuación se presentará los principales ejes de la política exterior de François Hollande: 1) intervencionismo militar, sobre todo en África; 2) política de oportunidad frente a Estados Unidos, en particular en el Medio Oriente; 3) compromiso con la pareja franco-alemana en materia de política europea. Dentro de esos ejes, es el segundo, marcado por controversias alrededor de la política de Hollande en el Medio Oriente, el que abrió la perspectiva de un cambio de articulación entre los tres círculos de la política exterior francesa.

Resultados y discusión

El intervencionismo francés de la era Sarkozy-Holland

El acercamiento entre Francia y la otan no significó una alineación sistemática con Estados Unidos. Paradójicamente, durante la era Obama, Francia se mostró más intervencionista que su aliado. En el 2011 Sarkozy desempeñó, junto con el primer ministro británico David Cameron, un papel importante para convencer a Obama sobre la necesidad de intervenir en Libia, contra el mandato del coronel Gaddafi. De la misma manera, aunque Hollande empezó acelerando el retiro de las fuerzas francesas de Afganistán, el presidente francés deseaba con firmeza una intervención occidental para ‘castigar’ al régimen de Bachar al-Ásad tras el uso de armas químicas en las afueras de Damasco, en agosto de 2013 (Barthe, Guibert, Riols, y Ayad, 2014).

Sin embargo, en esta ocasión Obama decidió renunciar a una intervención y aceptó la mediación propuesta por Rusia que dio lugar a un acuerdo, el 14 de septiembre, para privar a Bachar al-Ásad de su arsenal no convencional. La posición tomada por parte de Obama llevó a Hollande a renunciar a la intención de realizar bombardeos (Revault d'Allonnes, 2015, pp. 66-69; Zajec, 2013). Si bien es cierto que François Hollande y su ministro de Relaciones Exteriores Laurent Fabius no pararon de criticar la decisión tomada por Obama, siguieron buscando un rol en esa región dentro de una estrategia occidental.

En la primavera del 2014, frente al aumento de poder del Estado Islámico (EI) tras su proclamación para la reconstitución del califato en una parte de los territorios de Irak y Siria, Francia aceptó participar en la coalición militar liderada por Estados Unidos; en septiembre lanzó sus primeros bombardeos en una operación denominada Chammal.

Francia, gendarme de África

La mencionada operación reforzó la marca intervencionista de la presidencia Hollande, ya que una de las primeras decisiones de su mandato fue poner en marcha la intervención militar en Mali, a partir del 11 de enero de 2013, con el objetivo de poner fin a las conquistas de grupos yihadistas.

Entre su elección en mayo de 2012 y el inicio de 2013 Hollande había privilegiado las respuestas a nivel multilateral con la constitución de una fuerza africana. Las maniobras diplomáticas de Francia concluyeron en la adopción de una resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el 20 de diciembre de 2012, autorizando “el despliegue de una Misión Internacional de Apoyo a Malí con Liderazgo Africano (Afisma)”. Paralelamente a esta movilización de la comunidad internacional los dirigentes franceses repitieron que Francia “no intervendría en Malí” en la medida en que “no puede intervenir en sustitución de los africanos”³.

Sin embargo, tras una ofensiva de los grupos yihadistas a comienzos de enero de 2013, con la toma de Kona en el centro del país, su acercamiento a la ciudad de Mopti y el temor a un ataque general hacia el sur, Hollande decidió intervenir tras suscitar una solicitud de intervención por parte del presidente interino del Malí, Diocounda Traoré (Notin, 2014, p. 153). A pesar de las declaraciones de Hollande alegando que Francia “no tiene ningún interés en Malí”, y que actúa solo “en favor de la paz”⁴, la operación en Malí estuvo relacionada con el papel histórico de Francia en África francófona, así como con la presencia combinada de numerosos nacionales franceses que se exponían al riesgo de ser tomados como rehenes y de fuerzas francesas preposicionadas en la región (Notin, 2014, pp. 158-161; Chafer, 2014). La intervención en dicho país respondía también a los intereses económicos de Francia en la región, sobre todo a las actividades de Areva en Níger (Survie, 2013, pp. 35-41). Finalmente, debido al papel de Francia en su ‘coto cerrado’ (pré carré), la Operación Serval fue percibida como inevitable tanto por los dirigentes franceses como por los dirigentes africanos (Lasserre, y Oberlé, 2013, p. 51; Leboeuf, y Quénot-Suárez, 2014, pp. 34-49; Melly, y Darracq, pp. 8-10).

La puesta en marcha el 25 de abril de 2013 de una Misión Multidimensional Integrada de las Naciones Unidas para la Estabilización de Malí (Minusma), con un total de 8.000 soldados y policías, no puso fin a la intervención francesa. Por el contrario, el 1 de agosto de 2014 Francia transformó la Operación Serval en otra denominada Barkhane, de carácter regional, con 4.000 hombres, en cinco países del Sahel: Mauritania, Malí, Níger, Chad y Burkina Faso.

Poco tiempo antes de la transformación de Serval en Barkhane, Francia puso en marcha otra intervención militar en la República Centroafricana, denominada Operación Sangaris, cuyo objetivo era poner fin a los enfrentamientos entre los musulmanes de la Seleka, que derrocaron al presidente François Bozizé el 24 de marzo de 2013, y las milicias cristianas denominadas “antibalaka”. Lanzada el 5 de diciembre de 2013, tras el voto de la Resolución 2127 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Operación Sangaris condujo al despliegue de 2.500 hombres en el momento álgido de la crisis. Aunque debía durar seis meses, esta operación generó más dificultades de lo previsto y por ello las fuerzas militares se retiraron solo hasta el 31 de octubre de 2016. Además, 350 hombres de la Operación Sangaris aún permanecen como fuerza rápida para la misión de las Naciones Unidas. Desde este punto de vista, en la República Centroafricana, y aún más en Malí, la aplicación de la doctrina de “golpear y transferir” a la ONU evidencia sus límites en la medida en que la situación sigue siendo inestable (Bensimon, y Guibert, 2016).

Tanto para la puesta en marcha de la Operación Serval, como para la ejecución de la Operación Sangaris, Hollande tomó la decisión con gran autonomía. Su resolución sorprendió en la medida en que, antes de ser elegido, había mostrado poco interés por los asuntos exteriores, los retos de la política de defensa y las relaciones con África. “En África solamente hay golpes para recibir”, dijo un día al responsable africano del Partido Socialista (Boisbouvier, 2015). Esa prudencia simbolizaba un cierto malestar con el pasado de la política africana de Francia. Así, en el 2012 Hollande prometió “poner fin a la ‘France-Afrique’” en su programa electoral, proponiendo una relación fundada en “la igualdad, la confianza y la solidaridad” (Boisbouvier, 2015, p. 145). Además, prometió aumentar la participación del poder legislativo en las decisiones de política exterior⁵ (Revault d'Allones, 2015, pp. 68-69, 97-106). No obstante, al igual que sus predecesores, hizo de la política exterior su ‘sector reservado’, aprovechando los poderes conferidos por la Constitución de la Quinta República, en particular los artículos 5.º, 14, 15 y 16:

El artículo 5.º confiere responsabilidades esenciales al presidente en materia de política internacional (Zoller, 1992, pp. 52-57). El general De Gaulle insistió en añadir la disposición “es el garante de la independencia nacional” en vez de “soporta la carga de” (Mauss, 1990, pp. 169-174). Finalmente, son los artículos 5.º y 16 los que aseguran al presidente una supremacía sobre los asuntos de defensa frente al primer ministro (Kessler, 1998, p. 26). Más allá de los mandatos constitucionales, es con la práctica de las instituciones desde la presidencia del general De Gaulle que el jefe de Estado se ha apropiado los asuntos exteriores y de defensa (Irondelle, 2011, pp. 209-215). Si bien es cierto que el artículo 35 de la Constitución proclama que “la declaración de guerra será autorizada por el Parlamento”, el desuso de dicha disposición en los conflictos modernos ha permitido a los presidentes hacer prevalecer el artículo 15 de la Constitución (Roosens, Rosoux, y De Wilde, 2004, p. 72).

Antes de su elección, como varios de sus predecesores, Hollande prometió aumentar la participación del poder legislativo; sin embargo, se apropió del sector reservado e incluso logró eludir la ley constitucional del 23 de julio de 2008, cuya modificación del artículo 35 prevé “someter la prolongación” de una intervención militar “a la autorización del Parlamento”. Durante un simposio sobre la democracia, el 6 de octubre de 2016, Hollande resaltó las ventajas que otorga la Constitución, pues brindan la posibilidad de “actuar rápidamente, lo que hoy en día es necesario”⁶. De la misma manera, aunque sus asesores sobre la política africana rompieron la habitual cercanía con los dirigentes africanos, el contacto personal con ellos se mantuvo a través del ministro de Defensa, Jean Yves le Drian, y el jefe de Estado Mayor del presidente, general Puga. La importancia de estos dos hombres al lado del presidente puso en evidencia a la vez la continuidad de un tratamiento especial de los asuntos africanos y la relevancia de los desafíos de defensa en la política africana de Francia (Lasserre, y Oberlé, 2013, pp. 182-183; Merchet, 2015; Cantaloube, 2014).

Finalmente, las operaciones francesas ilustran una cierta continuidad del papel desempeñado por Francia frente a los retos en materia de seguridad en el continente africano y demuestran la nueva credibilidad de la presencia militar francesa debido a la lucha contra el terrorismo islámico. El rol de Francia en África francófona recibe especialmente el apoyo de Estados Unidos. En ese sentido, la Operacion Serval se benefició del apoyo por parte de su aliado en materia de inteligencia, observación (drones y aviones de reconocimiento), transporte aéreo estratégico (tres C-17) y reaprovisionamiento en vuelo (tres KC-135) (Panon, 2016, p. 212). Además, los Estados Unidos acordaron un sobre especial de 50 millones de dólares para la Operación Serval el 11 de febrero de 2013 y otro de 10 millones de dólares al momento del despliegue de la Operacion Barkhane (Assemblée Nationale, 2013; White House, 2014). Esa ayuda corresponde a la estrategia militar estadounidense de la huella ligera (light footprint), que consiste en una presencia leve de las fuerzas estadounidenses en África y el apoyarse en los socios o las fuerzas locales (Kandel, 2014). En una columna publicada por Le Monde y el Washington Post el 10 de febrero de 2014 los presidentes François Hollande y Barack Obama subrayaron que “más que en ninguna otra parte, es probablemente en África que nuestra nueva asociación encuentra su expresión más visible” (Hollande, y Obama, 2014).

El intervencionismo contrariado de F. Hollande en el Medio Oriente

La visión común entre Francia y Estados Unidos no fue tan evidente en el Medio Oriente. Al intervenir solo en Irak y no en Siria en septiembre de 2014, Francia expresó su resentimiento frente a la decisión tomada por Obama un año antes (Panon, 2016, pp. 80-81). Lo anterior, pues la posición de Francia se resumía en la fórmula: “Ni Bachar, ni el EI”. Empero, en agosto del 2015 Hollande alteró su visión al decidir intervenir también en Siria⁷ (Revault d'Allonnes, 2015, pp. 239-243).

Este cambio de posición se dio como consecuencia de la información de los servicios secretos franceses sobre la inminencia de ataques terroristas planeados desde la ciudad siria de Raqqa, controlada por el Estado Islámico⁸. El ataque fallido en el tren Thalys, que une Bruselas con París, el 21 de agosto de 2015, terminó de convencer al presidente francés de los perjuicios ocasionados en la escena nacional si continuaba con su política exterior⁹. “¿Qué hubiésemos hecho si el sujeto hubiera matado veinte personas y hubiésemos sabido que había sido formado en Raqqa?”, se preguntó durante una junta de Defensa el 27 de agosto de 2015. Y añadió: “La idea es que si un grupo exterior nos amenaza, tenemos que ir” (Lhomme, y Davet, 2017). Así, al adquirir conciencia de que la continuidad de la política francesa en el Medio Oriente sería más costosa que un cambio, Hollande ratificó la decisión de ampliar la Operación Chammal al teatro sirio durante una nueva junta de Defensa, el 4 de septiembre de 2015 (Krasner, 1984, pp. 223-246).

El anuncio de dicho cambio durante una rueda de prensa el 7 de septiembre permitió al jefe de Estado socavar las críticas sobre una leve participación de Francia en la lucha contra el Estado Islámico. Su decisión estaba igualmente en sintonía con la opinión pública, pues la tasa de aprobación con respecto a la Operación Chammal equivalía a 75 % (Guibert, y Riols, 2015). Los bombardeos franceses en Siria lanzados desde finales de septiembre del 2015 no permitieron impedir los atentados del 13 de noviembre, ya que el principal objetivo de los ataques sobre Raqqa, Abdelhamid Abbaoud, había llegado a Europa desde agosto con el objetivo de coordinar los ataques (Lhomme, y Davet, 2017).

Tras los atentados se expresaron críticas interiores frente a una política que con el “ni-ni” parecía poner la salida del poder de Bachar al-Ásad y la lucha contra el EI en el mismo nivel de importancia (Dubois, y Pelletier, 2017). En este contexto, el presidente se pronunció a favor de una coalición mundial en contra del EI, con ocasión de su discurso ante el Congreso el 16 de noviembre del 2015. Sin embargo, a pesar del voto de una resolución del Consejo de seguridad de la ONU autorizando “todas las medidas necesarias” para luchar contra el EI, el 20 de noviembre (Resolución 2249), y un desplazamiento a Moscú el 26 de dicho mes, el entorno del presidente minimizó rápido el alcance del acercamiento franco-ruso, evocando una “coordinación más que una coalición” (Riols, 2015). El fracaso de las negociaciones iniciadas en Ginebra a principios de febrero de 2016, tras la adopción el 18 de diciembre de 2015 de una nueva resolución del Consejo de Seguridad de la ONU a favor de un proceso de transición política (Resolución 2254) y la continuación de los combates en Alepo, llevaron al Gobierno francés a ponerse de nuevo del lado de los opositores al régimen de Bacharl el-Ásad, reunidos en el seno de un Alto Consejo para las Negociaciones (ACN). Mientras que los cambios de la posición francesa en el verano del 2015 y tras los atentados del 13 de noviembre respondieron a asuntos internos, las dificultades en el cumplimiento de la Resolución 2254 condujeron al Gobierno francés a hacer prevalecer de nuevo su posición diplomática.

Desde entonces, los dirigentes franceses criticaron las discusiones entre Estados Unidos y Rusia. Laurent Fabius condenó las “ambigüedades del principal piloto de la coalición” (Kauffman, 2016). Poco tiempo después, con ocasión de un viaje a Egipto y Jordania, entre el 16 y el 19 de abril de 2016, Hollande reiteró su apoyo a la oposición siria. Por último, al momento de la batalla de Alepo a finales del año 2016, el Gobierno francés criticó fuertemente el papel de Rusia, que vetó una resolución francesa exigiendo el fin de los bombardeos sobre Alepo, el 8 de octubre del 2016. En diciembre, Francia asistió impotente a la toma de la ciudad de Alepo por el régimen sirio y sus aliados.

Una política de oportunidades ajustada a la de Estados Unidos

Francia adoptó también una posición firme durante las negociaciones para un acuerdo nuclear con Irán. Desde la reapertura de las negociaciones entre Irán y el P5+1 (los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad más Alemania) en el 2013, hasta el acuerdo histórico del 14 de julio de 2015 sobre la reducción del programa nuclear iraní, Francia se mostró como el negociador más estricto (Nicouleaud, 2016). De este modo, teniendo una posición crítica hacia Bachar e Irán, Francia aprovechó para fortalecer sus relaciones con los países del Golfo, decepcionados con Obama (Rubinmay, 2015).

Así, Hollande supo aprovechar un cierto retraimiento de Estados Unidos, al tiempo que confirmó el retorno a una política occidental (Sémo, 2015). La posición francesa frente al círculo transatlántico puede ser calificada como una política de oportunidad¹⁰, es decir, una política que busca aprovechar las oportunidades ofrecidas por las posiciones tomadas por Estados Unidos. Esa política de oportunidad puede tomar diferentes formas. Si bien por un lado Hollande tomó posiciones más duras en el Medio Oriente, por el otro aprobó la política cubana de Obama y logró ser el primer jefe de Estado occidental en visitar la isla, tras el anuncio del deshielo entre Cuba y Estados Unidos. El presidente francés, quien tuvo un encuentro con Fidel Castro, no dudó en declarar que “los cubanos no aspiran a volver a ser un palacio de las festividades estadounidenses” y buscó así aprovecharse de la tradición independiente de Francia, en una perspectiva de diplomacia económica.

Aliada crítica de Estados Unidos en el Medio Oriente, ardiente partidaria del fin del bloqueo contra Cuba, recordando los daños de una influencia demasiado fuerte de Washington, Francia supo colaborar estrechamente con Estados Unidos para obtener el éxito en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en París (la COP21 del 30 de noviembre al 12 de diciembre de 2015). Este acuerdo dio lugar a una distribución de tareas entre Francia y Estados Unidos.

El desafío de la preservación de un liderazgo franco-alemán ante las crisis europeas

Respecto a la política europea, Hollande había prometido renegociar el Pacto Fiscal Europeo adoptado el 2 de marzo de 2012 para añadir un componente sobre el crecimiento. Sin embargo, en la Cumbre Europea de Bruselas del 29 de junio de 2012 Hollande se contentó con la adición de un anexo a favor de un fondo de 120 mil millones de euros destinado a grandes obras para ratificar el tratado. Sumándose a la disciplina europea, el presidente francés rechazó la idea de abrir una confrontación con Alemania (Montes Torralba, 2016).

La actitud de Francia durante la crisis griega simboliza igualmente la voluntad por parte de Hollande de mantener la unidad franco-alemana e impedir que una crisis limitada se convirtiese en una crisis que pusiera en riesgo el futuro de la Unión Europea (UE). Si bien es cierto que Hollande mantuvo una estrecha relación con el primer ministro Alexis Tsipras, también aconsejó a este último respetar la disciplina europea. Desempeñando un papel de good cop mientras Alemania asumió el de bad cop, Francia tuvo un papel importante para convencer a los dirigentes griegos de que no tenían otra opción que aceptar las medidas de austeridad (Revault d'Allonnes, y Ducourtieux, 2015). Incluso cuando las medidas de Merkel prevalecieron, el rechazo del grexit permitió al presidente francés subrayar la importancia de la solidaridad franco-alemana. En su entrevista del 14 de julio de 2015, la mañana del acuerdo con Grecia, Hollande afirmó que “cuando Francia y Alemania están unidas, Europa puede avanzar”¹¹.

Frente a la crisis ucraniana, con el movimiento proeuropeo del Maidan contra la cancelación por el presidente Ianoukovitch de la firma del acuerdo de Asociación Oriental, propuesto por la UE poco tiempo antes de la Cumbre Europea de Vilnius el 28 y 29 de noviembre de 2013, Francia y Alemania buscaron actuar juntos. Si bien es cierto que la visita de los ministros de Relaciones Exteriores alemán y francés a Kiev el 21 de febrero permitió la conclusión de un acuerdo, la destitución del presidente Ianoukovitch al día siguiente y el voto de una ley que abolía el estatus del ruso como segunda lengua oficial en las regiones del este provocó una reacción por parte de Rusia. Tras la organización de un referendo Rusia anexó Crimea el 18 de marzo de 2014. Si bien los países de la UE condenaron la anexión de Crimea y adoptaron el 17 de marzo las primeras sanciones contra Moscú, que incluían congelación de activos e interdición de circulación, Francia y Alemania buscaron formas de contener la crisis (Panon, 2016, p. 322).

El 6 de junio de 2014 Hollande y Angela Merkel lograron reunir a Putin y a Porochenko con ocasión de las ceremonias conmemorativas del desembarco en Normandía. Si bien este encuentro estuvo seguido de nuevos enfrentamientos, fue bajo el formato Normandía que se obtuvo un acuerdo a favor del cese al fuego y una solución global, el 11 de febrero de 2015 (Acuerdos Minsk 2). Debido a una aplicación insatisfactoria de estos acuerdos, las sanciones en contra de Moscú fueron prorrogadas varias veces. Además, tras haber suspendido en noviembre de 2014 la entrega de dos buques de guerra Mistral (portahelicópteros) bajo la presión de sus socios occidentales, Hollande anunció el 5 de agosto la cancelación del contrato de junio de 2011 y el reembolso de 1.200 millones de euros a Rusia. Pero, en definitiva, Francia y Alemania desempeñaron un papel importante en la UE y se aseguraron de actuar de manera conjunta frente a Rusia. Entre la extrema intransigencia de la mayoría de los países de Europa del Este y la toma de posiciones más indulgente de ciertos países como Italia, Grecia y Hungría, Francia y Alemania adoptaron una política de firmeza, sin que por ello cerraran el diálogo con Moscú.

La unidad franco-alemana se hizo menos evidente en el caso de la crisis migratoria. En el verano de 2015 las decisiones tomadas por Merkel de no remitir a los migrantes a los países por donde habían entrado, y posteriormente de restablecer controles provisionales en sus fronteras, en razón del flujo de migrantes, tomaron a Hollande por sorpresa. Si bien es cierto que la canciller alemana y el presidente francés defendieron la idea de un reparto de migrantes en contra del grupo de Visegrád (Hungría, Polonia, la República Checa y Eslovaquia), el acuerdo de la UE con Turquía en marzo de 2016 con base en “un sirio admitido por un sirio expulsado”, fue negociado principalmente entre Alemania y Turquía, mientras que Francia permaneció al margen de las discusiones.

Durante esa crisis las decisiones solitarias por parte de Alemania fueron criticadas. El hecho de que el Frente Nacional, partido de extrema derecha favorable a la salida del espacio Schengen, llegara a la cabeza de las elecciones europeas del 25 de mayo de 2014 y en la primera vuelta de las elecciones regionales en diciembre de 2015, reforzó el malestar del ejecutivo, así como el hecho de que los terroristas del 13 de noviembre hayan aprovechado el flujo de refugiados para entrar en Francia. En una conferencia de prensa el 13 de febrero de 2016 en Múnich el primer ministro francés Manuel Valls criticó con ironía la política de Merkel: “Hace unos meses los medios franceses preguntaron: ¿dónde está la Merkel francesa? Unos querían darle el Nobel a la canciller. Hoy constato los resultados”. Sin embargo, a lo largo de la crisis Hollande privilegió de nuevo la unidad franco-alemana. Tras un consejo de ministros franco-alemán, el 7 de abril de 2016, en la ciudad de Metz, Hollande se aseguró de desmentir la idea de que existían diferencias entre ambos Gobiernos. En esta ocasión los dos ministros de Relaciones Exteriores insistieron en la unidad franco-alemana ante el euro y la crisis de los migrantes, al igual que defendieron el acuerdo con Ankara.

La voluntad del presidente francés de preservar la pareja franco-alemana, que aparece como una constante de su mandato, se expresó de nuevo con la victoria del 'sí' por el brexit, con el 51,9 % de los votos, el 26 de junio de 2016. Enfrentado a una nueva crisis de la UE, Hollande se encontró con Merkel antes del Consejo Europeo del 28 y 29 de junio de 2016 para acordar las posiciones de Francia y Alemania. A pesar de las diferencias sobre el ritmo para aplicar el brexit, con Francia mostrándose a favor de un proceso más rápido (Lemaître, 2016), los dirigentes de ambos Estados insistieron en la necesidad de una reactivación del proceso europeo. En ese sentido, Hollande se manifestó a favor de un ahondamiento en la identidad europea de seguridad y defensa.

Finalmente, la presidencia Hollande propició el mismo tipo de relaciones entre Francia y Alemania que durante la era Sarkozy-Merkel. Acerca de esta relación ‘merkozy’, Charles Cogan hablaba en 2010 de “una amistad cargada de tensión”. El antiguo jefe de la Agencia Central de Inteligencia (CIA, por su sigla en inglés) en París agregaba que estos países estaban “siempre al borde del abismo, pero conscientes de que su alianza era vital para la estabilidad de Europa” (Cogan, 2010, pp. 87-92).

Con Hollande se confirmó a la vez el paso de un matrimonio de pasión a otro de conveniencia y un liderazgo creciente de Alemania sobre Francia en los asuntos europeos. Hans Stark, especialista en cuestiones de las relaciones franco-alemanas del Instituto Francés de Relaciones Internacionales, considera que

existe hoy una nueva cuestión alemana en Europa […] que viene de la imposibilidad de diluir en el conjunto europeo la potencia de ese país que se deriva tanto de su situación económica como de su centralidad geográfica y de su sistema ordoliberal.

Sin embargo, el autor recuerda que “esa dominación alemana se debe al eco de la falta del proyecto europeo y de su legitimidad cuestionada por sus propios miembros, debido a la desaparición de los grandes actores europeos, nacionales y comunitarios” (Stark, 2016).

Conclusiones

¿Hacia un nuevo giro en la política exterior francesa?

Bajo el mandato de Hollande la política exterior de Francia estuvo marcada por una continuidad importante. A pesar del cambio de mayoría presidencial de derecha a izquierda, el eslogan de François Hollande “El cambio es ahora” nunca se aplicó al tema de la política exterior. Como Sarkozy, Hollande persiguió una política exterior marcada por un fuerte intervencionismo. En ese sentido, la Operación Serval dio el tono a la política intervencionista de Hollande, quien declaró el 2 de febrero de 2013, tras la visita a la ciudad de Timbuctu, haber vivido “sin ninguna duda el día más importante” de su vida política. Luchando por cumplir sus objetivos de política interior para “invertir la curva del desempleo”, Hollande aprovechó su poder como jefe del Ejército (Robert, 2014). Para Christophe Ayad, jefe del servicio internacional del diario Le Monde, Hollande, “quien debutó en Malí con un asombroso éxito”, se comportó como “esos jugadores principiantes que buscan reiterar lo que consiguieron” (Ayad, 2016; Robert, 2014). Si bien esa política intervencionista corresponde a la búsqueda de una alta presencia en la escena internacional debido a la defensa del rango de Francia, esta última se ubica continuamente en una perspectiva de encauzar la política occidental (Panon, 2016, pp. 33-34). El politólogo Christian Lequesne subraya en este sentido que la tendencia profunda de la diplomacia francesa se caracteriza por el fin de la voluntad de diferenciación sistemática con respecto a los Estados Unidos (Lequesne, 2014).

Sin embargo, mientras que en el caso del conflicto sirio la firmeza de Francia en contra de Bachar al-Ásad tenía como objetivo lograr que ella asumiera su “rango” participando de manera activa en la resolución de la crisis con sus socios occidentales, el rechazo de Estados Unidos de intervenir en contra de Bachar al-Ásad en agosto de 2013, y el compromiso del Gobierno francés con la oposición sin que por ello tuviera medios para influenciarla, han llevado a excluir a Francia de la búsqueda de una solución diplomática (Panon, 2016, pp. 247-191; Tannous, 2017).

En el ámbito de la campaña presidencial de 2017 los principales candidatos expresaron su voluntad de ruptura en materia de política exterior, criticando a la vez la cercanía de Francia con los países del Golfo, su obstinación a favor de la salida de Bachar al-Ásad, la política sistemáticamente vinculada con la de Estados Unidos y el diálogo débil con Vladimir Putin (De Villepin, 2014; Fillon, 2016). Si bien es cierto que Macron se mostró como el menos crítico frente a la política exterior de Hollande, tomó nota del fracaso de la política sarko-hollandista en Oriente Medio, dejando de lado la salida del poder de Bachar al-Ásad como “requisito previo”¹². Las críticas a las intervenciones en el escenario de una política occidental en Afganistán, Libia y más recientemente en Irak y Siria, tal como la interrelación entre esas intervenciones y los problemas de seguridad interior, han llevado incluso a Macron a proclamarse a favor del regreso a una política ‘gaullo-mitterandiste’, marcada a la vez por una mayor independencia respecto de Estados Unidos y por el retorno a una estrategia de mediación en el Levante.

Si bien las orientaciones futuras de la política exterior de Macron siguen siendo impredecibles y que la visita de Donald Trump a Francia con ocasión de la fiesta nacional el 14 de julio de 2017 han ratificado la solidaridad entre Francia y Estados Unidos, más allá del desacuerdo sobre el acuerdo de París¹³, el nuevo entorno internacional multipolar podría favorecer el abandono de la política francesa de oportunidad centrada en la postura de Estados Unidos y la definición de una posición de Occidente para privilegiar la redefinición de intereses propios de Francia y Europa (Skidmore, 1994, p. 49). En ese sentido, la crisis en Ucrania, que puso en evidencia las carencias de la UE como potencia exclusivamente normativa y su dependencia en comparación con el papel protector de los Estados Unidos, reavivó la aspiración a favor de una política europea de seguridad independiente (Haine, 2015)¹⁴. En los próximos años los resultados de la ambición europea planteada por Macron a través de la pareja franco-alemana condicionarán la futura jerarquía en la política de los círculos de pertenencia. Un fracaso de las ambiciones europeas podría favorecer la opción del Grand Large como palanca alternativa¹⁵, así como la formación de un nuevo círculo compuesto por países emergentes (Charillon, 2015).

Referencias

Assemblée Nationale (2013). Document informatif n°1288 déposé par la commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d’une mission d’information sur l’opération “Serval” au Malí, 18 de julio del 2013. Recuperado de http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i1288.asp

Ayad, C. (octubre 28 de 2016). Les guerres de François Hollande. Le Monde.

Barthe, B., Guibert, N., Riols, Y., y Ayad, C. (febrero 13 de 2014). L'été ou la France a presque fait la guerre en Syrie. Le Monde.

Bensimon, C. y Guibert, N. (abril 1 de 2016). Les forces françaises sur le départ en Centrafrique. Le Monde.

Boisbouvier, C. (2015). Hollande l'Africain. París: La Découverte.

Bozo, F. (mayo de 2008). Le sarkozysme est-il un atlantisme? Telos.

Bozo, F. (2014). Explaining France's nato ‘normalisation’ under Nicolas Sarkozy (2007-2012). Journal of Transatlantic Studies, 12(4), 379-391.

Cantaloube, T. (julio 8 de 2014). Puga, le général qui a marabouté Hollande. Médiapart.

Chafer, T. (2014). Hollande and Africa Policy. Modern & Contemporary France, 513-531.

Charillon, F. (2011). La politique étrangère de la France: de la fin de la guerre froide au printemps árabe. La documentation française.

Charillon, F. (diciembre 10 de 2015). Après les attentats du 13 novembre: les quatre cercles de la politique étrangère française. Global Brief.

Cogan, C. (2010). Les grands axes de la présidence Sarkozy à l'international. Revue internationale et stratégique, 1(77), 87-92.

De Villepin, D. (diciembre de 2014). La France gesticule… mais ne dit rien. Le Monde diplomatique.

Dubois, C., y Pelletier, É. (2017). Où sont passés nos espions?: petits et grands secrets du renseignement français. París: Albin Michel.

Dyson, T. (2010). Neoclassical realisme and defence reform in post-cold war Europe. New York: Palgrave Macmillan.

Fillon, F. (2016). Vaincre le totalitarisme islamique. París: Albin Michel.

Guibert, N. (febrero 25 de 2016). En Libye, la guerre secrète de la France. Le Monde.

Guibert, N., y Riols, Y. (septiembre 5 de 2015). François Hollande envisage de frapper l’Etat islamique en Syrie. Le Monde.

Haine, J. (2015). A new Gaullist moment? European bandwagoning and international polarity. International Affairs, 91(5), 991-1008.

Hollande, F., y Obama, B. (febrero 10 de 2014). L'alliance entre nos deux pays s'est transformée. Le Monde.

Holsti, K. (1982). Why nations realign: foreign policy in the postwar world. Londres: Allen and Unwin.

Irondelle, B. (2011). La réforme des armées en France. París: Les Presses de Sciences Po.

Kessler, M. (1998). La politique étrangère de la France: acteurs et processus. París: Les Presses de Sciences Po.

Krasner, S. (junio 16 de 1984). Approaches to the state: alternative conceptions and historical dynamics. Comparative politics.

Kandel, M. (diciembre de 2014). La stratégie américaine en Afrique. Etude de l’IRSEM, 36.

Kauffmann, S. (febrero 13 de 2016). Barack Obama critique pour sa 'passivitée. Le Monde.

Laïdi, Z. (2013). La norme sans la force, L'énigme de la puissance européenne, 3^ème édition. París: Les Presses de SciencePo.

Lasserre, I., y Oberlé, T. (2013). Notre guerre secrète au Malí. París: Fayard.

Leboeuf, A., y Quénot, H. (2014). La politique africaine de la France sous François Hollande. Études de l'IFRI.

Lemaître, F. (junio 28 de 2016). Le “Brexit” met au jour les profondes divisions de l’Europe des Vingt-Sept. Le Monde.

Lhomme, F. y Davet, G. (enero 4 de 2017). Comment Hollande autorise l'exécution ciblée de terroristes. Le Monde.

Lequesne, C. (junio 6 de 2014). La politique extérieure de François Hollande: entre interventionnisme libéral et nécessité européenne. Contribution à la journée d’études. Le PS au Pouvoir.

Mauss, D. (1990). Etudes sur la constitution de la Vème République. París: Editions STH.

Melly, P., y Darracq, V. (2013). A New Way to Engage? French Policy in Africa from Sarkozy to Hollande. Londres: Chatcham House.

Merchet, J. (julio 1 de 2015). Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Afrique. L'Opinion.

Montes, R. (2016). Francia en el puzle europeo: retos y oportunidades para España. Real Instituto Elcano.

Nicouleaud, F.(2016). Les Français dans la négociation nucléaire avec l'Iran. Confluences Méditerranée, 96.

Notin, J.(2014). La guerre de la France au Malí. París: Tallandier.

Panon, X.(2015). Dans les coulisses de la diplomatie française, de Sarkozy à Hollande. París: l'Archipel.

Revault d'Allonnes, D.(2015). Les guerres du président. París: Éditions du Seuil.

Revault d'Allonnes, D., y Ducourtieux, C. (julio 11 de 2015). Quand Hollande a pris la main pour éviter le Grexit. Le Monde.

Riols, Y. (noviembre 24 de 2015). Les visites compliquées de François Hollande à Washington et Moscou. Le Monde.

Robert, A. (enero de 2014). François Hollande, président à Bangui. Le Monde diplomatique.

Roosens, C. y Rosoux, V. (2004). La politique étrangère: le modèle classique à l'épreuve. Bruselas, Bern, Berlín: PIE P. Lang.

Rosenau, J. (1981). The study of political adaptation. Essays on the Analysis of World Politics. Nueva York: Nichols Publishing.

Rubinmay, A. (2015). Persian Gulf Breach With U.S. Creates Opportunities for France. Recuperado de http://www.nytimes.com/2015/05/14/world/europe/persian-gulf-breach-with-us-creates-opportunities-for-france.html?_r=0

Sémo, M. (mayo 25 de 2015). Hollande diplomate: l’hyperpragmatique. Libération.

Skidmore, D. (1994). Explaining state responses to international change: The structural sources of foreign policy rigidity and change. Foreign Policy Restructuring: How Governments Respond to Global Change. 43-64

Stark, H. (2016). De la question allemande à la question européenne. Politique étrangère. Printemps.

Survie (2013). La France en guerre au Malí: enjeux et zones d'ombre. Ediciones Tribord.

Tannous, M.-N. (2017). Tenir son rang: la politique française à l’épreuve de la crise syrienne (2011-2015). Critique internationale, 1(74), 117-136.

Védrine, H. (diciembre de 2008). Espoir, 155.

Védrine, H. (noviembre 14 de 2012). Rapport pour le Président de la République française sur les conséquences du retour de la France dans le commandement intégré de l’Otan, sur l’avenir de la relation transatlantique et les perspectives de l’Europe de la défense.

White House (2014). Presidential Memorandum - Drawdown Under Section 506(a) (1) of the Foreign Assistance Act of 1961 for France to Support its Counterterrorism Efforts in Mali, Niger, and Chad», 11 août 2014. Recuperado de https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/08/11/presidential-memorandum-drawdown-under-section-506a1-foreign-assistance-

Zoller, E. (1992). Droit des relations extérieures. París: Presses Universitaires de France.

Notas