Introduction

Dentro de la lucha por mantener la paz y la seguridad internacional se han creado diversos órganos dentro de las Naciones Unidas (onu) encargados de poner en marcha una serie de actividades y acciones en pro de la paz y la seguridad mundial. Entre estas acciones encontramos las operaciones de mantenimiento de la paz (omp) que han evolucionado conforme a las necesidades de las naciones. De ahí que las denominadas “misiones de paz” tengan entre sus objetivos no solo garantizar la paz sino, al mismo tiempo, asegurar el respeto de los derechos humanos.

Las operaciones de mantenimiento de la paz o peacekeeping forces se establecieron para cumplir con las misiones de mantenimiento de la paz de la onu. Su objetivo, según la onu, es el de ayudar a controlar conflictos que amenazan la paz y la seguridad internacional, mientras se trata de lograr soluciones políticas duraderas. El concepto de “mantenimiento de la paz” fue desarrollado por la onu como un mecanismo práctico tendiente a contener y controlar controversias. Estas operaciones encuentran su fundamento jurídico en diversas disposiciones de la Carta de San Francisco, relativas a las funciones del Consejo de Seguridad, de la Asamblea General y de la Secretaría. No obstante, no están establecidas explícitametne en dicho documento, ya que representan un mecanismo mediante el cual se ejecutan las funciones de la onu.

Estas operaciones han ido creciendo en número e importancia y sus mandatos se han ido complicando para alcanzar diversos objetivos; aunque existe un relativo consenso sobre el éxito de algunas de estas intervenciones (por ejemplo, en el caso de Guatemala, donde logró la pacificación después de 36 años de conflicto interno, y de Timor, donde logró su independencia). Sin embargo, otras operaciones, como los casos de Haití, El Congo, Costa de Marfil y Sudán, entre otros, asoman como ejemplos paradigmáticos de las debilidades, contradicciones y fallas que estas tienen para estabilizar situaciones de tensión y conflicto interno. Al contrario, en dichos países sigue experimentándose una inestabilidad institucional evidente a la que se agregan expresiones de violencia político-criminal que impiden el desarrollo económico y la paz social.

Las operaciones de mantenimiento de la paz de la onu son un instrumento singular y dinámico establecido para ayudar a los países desgarrados por los conflictos armados, así como para crear las condiciones necesarias para preservar la paz en contextos de tensión. Para mostrar su eficacia y funcionamiento, hemos seleccionados dos casos internacionales de estudio: la intervención de estas misiones en Guatemala y en Timor. Estos casos permiten conocer la labor efectuada en el terreno de ambas misiones y cómo contribuyeron positivamente en la pacificación, utilizando las técnicas de los buenos oficios, la mediación, el acompañamiento y la verificación entre las partes en conflicto, en sociedades que enfrentaron conflictos armados.

El propósito de esta investigación es determinar el rol que desempeñaron las operaciones de mantenimiento de la paz en la intervención que llevaron a cabo sobre el terreno frente a escenarios de conflictos armados de carácter internacional o interno para preservar la paz y la seguridad. Además, buscamos responder en base al propósito de nuestra investigación ciertas interrogantes: ¿cuáles fueron las circunstancias que ocasionaron la intervención de las operaciones de mantenimiento de la paz de las onu en Guatemala y Timor? ¿Cómo se establecieron las misiones de paz en ambos países? ¿Cuáles fue su mandato, objetivos y desempeño en el terreno? ¿Qué metodología válida desarrollaron para la verificación de los acuerdos de paz desde la fase del establecimiento, mantenimiento y consolidación de la paz en ambos países? Además, esto nos permitirá conocer el trabajo realizado de verificación de derechos humanos y su impacto en la contribución del proceso de pacificación, así como los problemas que enfrentaron ambas misiones internacionales.

Metodología

En la presente investigación se trabajó con el enfoque metodológico cualitativo. Para tal efecto se siguieron 4 fases para el estudio y análisis de la información:

• Entrevistas: Se realizaron 13 entrevistas a funcionarios internacionales que integraron las misiones de paz de la onu en Guatemala y Timor por su conocimiento en el tema, producto de las experiencias profesionales desarrolladas en ambas misiones en el terreno. Las preguntas se elaboraron en función al problema de investigación y las categorías y subcategorías analíticas trasversales, vinculadas a la intervención de ambas misiones durante el proceso de pacificación.

• Recopilación y clasificación de la información: Obtenida por medio de diversas fuentes documentales, personales e institucionales. Esta técnica permitió recoger los fundamentos teórico-doctrinarios de la investigación y analizar las resoluciones del Consejo de Seguridad, la Asamblea General y los informes del secretario general de la labor efectuada de ambas misiones.

• Estudio, análisis y evaluación de la documentación recopilada: Identificación de la correlación existente entre los diferentes elementos teóricos y prácticos que componen el objeto de estudio.

• Observación participante: Durante algunos años se trabajó como oficial jurídico de protección de derechos humanos en las misiones de mantenimiento de la paz en Guatemala y Timor. Esta experiencia permitió conocer en primera persona e in situ la situación del país, el fin del conflicto armado y la firma de la paz, así como el acompañamiento en el funcionamiento de las instituciones del nuevo Estado, tras el logro de su independencia.

Resultados y discusión

Fundamentos jurídicos de la intervención de las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU en los procesos de pacificación

Desde la creación de la onu, el 24 de octubre de 1945, esta se constituyó en un organismo internacional de alcance mundial. Uno de sus principales compromisos es establecer la paz y la seguridad internacionales. En efecto, tal como dispone el artículo 24. 1. la Carta de la onu, es el Consejo de Seguridad quien debe intervenir frente a los conflictos armados que ocurran en el mundo a fin de hacer prevalecer el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

El fundamento de intervención de las operaciones de mantenimiento de la paz está contemplado en los capítulos VI y VII de la Carta de la onu; cabe mencionar que el nombre de “Operaciones de Mantenimiento de la Paz” no figura exactamente en la carta; sin embargo, el segundo secretario general, Dag Hammarskjöld, precisó:

una forma de definir las Operaciones de Paz se encuadra jurídicamente en el Capítulo VI de la Carta relacionado con el arreglo pacífico de controversias y las acciones en caso de amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión (Hernández, 2010).

Sin ninguna duda, las operaciones de mantenimiento de la paz fueron creadas para ayudar a las poblaciones desbastadas por el conflicto armado, limitada inicialmente a mantener el cese al fuego y estabilizar la armonía. Después amplió su mandato para lograr el mantenimiento y la consolidación de la paz, posconflicto. En esta misma línea, el exsecretario general Hammarskjold destacó los principios que rigen las operaciones de mantenimiento de la paz:

estas son creadas por mandato de un órgano competente, y que requieren del consentimiento de los beligerantes para autorizar a que se lleve a cabo una operación de esta naturaleza, el cual es conveniente que se extienda a la aceptación de los Estados que integrarán con sus Fuerzas el contingente que compondrá la operación. La observancia de estos principios junto al de imparcialidad y neutralidad, contribuye a generar confianza, pilar fundamental para el éxito de la operación. Otros principios que fortalecen la neutralidad y garantizan el respeto de los integrantes de la operación por parte de los beligerantes, son que estas Operaciones no usan la fuerza, salvo en legítima defensa. Sus integrantes se identifican mediante el uso de los distintivos y bandera de Naciones Unidas y se les reconocen los privilegios e inmunidades necesarios para cumplir el mandato establecido (Hernández, 2010).

Desde que la onu tomó la decisión de enviar misiones de paz en contextos de conflictos armados para dar cumplimiento al mandato de la carta de mantener la paz y la seguridad internacional, se han realizado más de 70 omp1 en diversas partes del mundo, ayudando a los países devastados por el conflicto y la violencia indiscriminada contra los derechos humanos y fomentando las condiciones necesarias para reconstruir una paz duradera y sostenible. Empero, debemos ser claros con que de las misiones establecidas para solucionar los conflictos se caracterizaron unas veces como éxitos notables y otras como rotundos fracasos.

En 1948, año en que se llevó a cabo la primera misión con ocasión de la guerra entre árabes e israelís, más de 120 países han aportado contingentes a las omp y más de 800.000 personas han prestado sus servicios. Alrededor de 1.600 miembros de las fuerzas de paz han perdido la vida hasta fines de 2004. (ONU, 2010).

Merece destacar que desde los años 90 a la fecha, la función de las omp se convirtió en una de las tareas más importantes de la onu para asegurar la paz y la seguridad internacionales. Estas exigencias obligaron a los sucesivos secretarios generales de la a solicitar estudios sobre el fenómeno para dictar pautas y solicitar la colaboración de los Estados miembros para las nuevas iniciativas de paz. En la actualidad, la intervención y labor que desempeñan las misiones de paz sobre el terreno incluye “proteger a la población civil, prestar asistencia humanitaria, monitorear, proteger y promover los derechos humanos, mejorar la seguridad pública, la justicia y el estado de derecho, y apoyar el desarme, la desmovilización, la reintegración, repatriación y asistencia de elecciones” (onu, 2015).

Surgimiento de la OMP de la ONU en Guatemala

En esta parte abordaremos el estudio y análisis de los aspectos jurídicos del proceso de pacificación seguido en Guatemala. Para ello trazaremos las líneas claves que permitirán conocer desde el contexto histórico del conflicto armado y cómo fue dándose la intervención de la onu como mediadora del conflicto hasta el logro de la paz.

Establecimiento y aprobación de la MINUGUA

Luego de la firma del Acuerdo Global de Derechos Humanos entre El Gobierno de la República de Guatemala y la Comandancia de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (urng), realizada en la ciudad de México el 29 de marzo de 1994 (agdh, 1994), la Asamblea General de la onu aprobó mediante Resolución 48/267 del mismo año el establecimiento de la Misión de Verificación de Derechos Humanos en Guatemala (minugua). La Resolución estableció que la misión verificaría la situación de los derechos humanos en el país, así como del cumplimiento de los acuerdos referidos al compromiso general de proteger los derechos humanos (art. 1); al fortalecimiento de las instituciones de protección de los derechos humanos (art. 2); al compromiso en contra de la impunidad (art. 3); al compromiso de que no existan fuerzas de seguridad ilegales y aparatos clandestinos (art. 4); a la regulación de la portación de armas (art. 5), y a brindar garantías y salvaguardas a las personas y organizaciones que trabajan por la protección de los derechos humanos (art. 6).

Este acuerdo fue parte de los doce «Acuerdos de Paz» que firmaron las partes en conflicto, cuyo objetivo era lograr la finalización del enfrentamiento armado. Es importante destacar que en el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos (agdh) se contempló que la verificación internacional estuviera a cargo de la onu:

las Partes acuerdan solicitar al Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas la organización de una misión de verificación de derechos humanos y del cumplimiento de los compromisos del acuerdo. La misión será un componente de la verificación global del acuerdo de paz firme y duradera que las Partes se comprometieron a firmar en el plazo más breve posible en el transcurso del presente año (art. 10).

El primer informe del director de la minugua destaca lo siguiente sobre el conflicto armado:

La historia política de Guatemala y más de 30 años de enfrentamiento armado interno creó un clima generalizado de violencia política en la que instituciones del Estado, sobre todo las encargadas de la administración de la justicia y la seguridad pública fueron totalmente ineficaces en su rol. Así mismo el ejército pasó a desempeñar una función desproporcionada en la vida social, económica y política del país. La ausencia de instituciones del Estado en vastas zonas rurales de Guatemala contrasto con la presencia intensa de comisionados militares (representantes del ejército en las comunidades) y de los Comités Voluntarios de Defensa Civil (cvdc) descritos por el Procurador de los Derechos Humanos, en su informe de 1994, como "organizaciones paramilitares que actúan en subordinación a las autoridades militares que han servido para sembrar el temor y la zozobra en las comunidades donde los Comités funcionan (minugua, 1995).

Según refiere el exdirector de minugua al momento de la instalación de la misión:

Guatemala presentaba, realmente, serias dificultades en el inicio de su labor. Entre ellas la cuestión indígena (…) la diversidad étnica y el sistema de discriminación contra la población indígena complicó la situación interna del país y a la interacción de minugua, con esa realidad. Alrededor de veinticuatro grupos étnicos mayas componen casi dos tercios de una población de aproximadamente once millones de pobladores. De este modo Guatemala se convierte en uno de los países más “indígenas” de América Latina (Franco, 1998).

Con la presencia de la minugua en el país como instancia internacional verificadora de la observancia de los derechos humanos, Guatemala contó con el apoyo permanente del Gobierno al dar impulso para la aprobación por el Congreso del acuerdo sobre el estatuto de la misión, las facilidades para su instalación, las reuniones periódicas con el presidente de la República y la relación con la Comisión Presidencial de los Derechos Humanos (copredeh). Asimismo, cabe destacar de las entrevistas realizadas a funcionarios expertos que participaron en la Misión de Paz de Guatemala el punto de vista del Asesor Político de la Misión, referente a la intervención de la onu durante el proceso de pacificación:

El proceso de paz en Guatemala fue particular en varios sentidos. En primer lugar, se trata de un proceso complejo que buscaba enfocarse no solo en los síntomas del enfrentamiento armado sino en sus causas. En este sentido no era una operación tradicional de mantenimiento de la paz, sino que avanzaba hacia la construcción de la una paz duradera. De hecho, la misión de la onu no dependía del Departamento de Mantenimiento de la Paz sino del Departamento de Asuntos Políticos de la Secretaría General de la onu. Por ello sus informes eran dirigidos a la Asamblea General y no al Consejo de Seguridad de la onu. En segundo lugar, la misión para Guatemala se estableció antes de la firma de la paz. El objetivo era favorecer el avance del proceso de negociación con la presencia de una misión de la onu. Durante los dos primeros años (1994-1996), el mandato estuvo circunscrito a la vigencia de los derechos humanos, conforme a lo establecido en el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos (Entrevista 4).

Cabe señalar que el establecimiento de la operación de mantenimiento de la paz en Guatemala fue a requerimiento de las partes del conflicto armado, quienes solicitaron al secretario general de la onu establecer una misión de verificación de derechos humanos. De esta manera se trazaría el camino para dar cumplimiento con el principal propósito señalado en la Carta de la onu: mantener la paz y la seguridad internacionales, con un objetivo claro de acompañar y supervisar el proceso de pacificación hasta la firma final de los acuerdos de paz.

El mandato de MINUGUA en la verificación de los derechos humanos

Tal como lo hemos referido, el 29 de marzo de 1994 las partes firmaron el agfh, donde se estableció el mandato de la misión que consistió en verificar la situación de los derechos humanos, ocupándose de recibir, calificar y dar seguimiento a las denuncias sobre eventuales violaciones de los derechos humanos; comprobar que los organismos nacionales competentes efectuasen las investigaciones necesarias de manera autónoma, eficaz y de acuerdo con las normas guatemaltecas e internacionales de derechos humanos, y se pronunciara sobre la existencia o inexistencia de una violación determinada.

En la verificación de los otros compromisos vinculados a los derechos humanos contenidos en el agdh, la misión debía observar si las partes los cumplían cabalmente. Así mismo, debía hacer recomendaciones a las partes, en particular sobre las medidas necesarias para promover la plena observancia de los derechos humanos y el fiel cumplimiento del conjunto del agdh. Las actividades de la misión debían referirse a hechos y situaciones posteriores a su instalación.

Asimismo, del grupo de funcionarios entrevistados, se logró establecer que la verificación de los derechos humanos fue el eje central de la labor del mandato de la misión de paz en Guatemala, el cual comprendió dos momentos claves durante el proceso de pacificación:

Los primeros dos años, previo a la finalización del conflicto armado, el mandato estaba circunscrito al Acuerdo Global sobre Derechos Humanos. El respeto a los derechos humanos conforme a estándares internacionales era exigible al Estado y, ante la oposición de aplicar las normas de dih a la urng, el respeto a los derechos humanos por parte de la guerrilla se basaba en el propio Acuerdo Global. Y, tras la firma del Acuerdo de Paz, en 1996, entraron en vigencia una docena de acuerdos sustantivos y operativos, incluyendo un acuerdo de cronograma para su cumplimiento. Acá el mandato de la misión era la verificación y acompañamiento de dicho cumplimiento continuando con el monitoreo de los derechos humanos, posconflicto (Entrevista 4).

En mérito a lo expuesto, la misión en Guatemala se circunscribió a la verificación internacional del agdh, donde las funciones consistían en reportar violaciones a los derechos humanos, así como promover y proteger los derechos humanos dentro del marco de la última etapa del conflicto armado. Debe destacarse que el mandato de observancia implicaba la supervisión de los compromisos internacionales asumidos por las partes.

La parte operativa de la verificación de derechos humanos de MINUGUA en el país

Es importante conocer que para el trabajo de dar seguimiento a la situación de los derechos humanos en el país, la misión elaboró un manual de procedimiento de verificación de denuncias el cual contenía cuatro secciones. En la primera se encontraba una interpretación del agdh. En la segunda, se explicaban las bases jurídicas y la operacionalización de los “derechos prioritarios”, y en la tercera, los procedimientos estándar que el personal debería usar, y recibir y clasificar las denuncias de violaciones a los derechos humanos, incluyendo los lineamientos para mantener la confidencialidad mientras compartían información limitada de casos con la Procuraduría de los derechos Humanos (pdh), el Ministerio Público y la copredeh. La cuarta y última sección contenía los procedimientos para llevar a cabo investigaciones e informes sobre denuncias específicas; también establecía reglas para trabajar con los pueblos indígenas.

En este sentido, funcionarios de derechos humanos entrevistados destacaron la importancia que constituyó el contar con un manual de procedimientos operativos para la labor de verificación en el terreno:

Respecto del mandato inicial, el uso de un manual de procedimiento de verificación de denuncias de violaciones al Acuerdo Global sobre Derechos Humanos fue importante. Toda ves, que la Misión tenía la atribución de recibir denuncias individuales, verificar su verosimilitud y posteriormente emitir informes públicos sobre el resultado de su verificación. Los casos eran ingresados a una base de datos desde el inicio de la misión, lo que facilitó el seguimiento de las tendencias de la situación de derechos humanos. Dicha verificación se extendía al conjunto de compromisos del mencionado acuerdo global (Entrevista 1).

En cuanto a la eficacia de los procedimientos y metodología utilizados en el trabajo de la misión, observadores de derechos humanos destacaron dos momentos fundamentales en la verificación y su eficacia en el trabajo mismo sobre el terreno:

Se elaboró una guía de procedimientos para la verificación de los acuerdos en materia de derechos humanos, dentro de una cronología que establezca la confianza entre las partes, las cuales iban avanzando progresivamente, desde los derechos humanos de primera y segunda generación, derechos de la mujer, indígena, fortalecimiento del poder civil, etc., todos los cuales se centralizaban en los ddhh (Entrevista 3).

Respecto a la parte operativa de la verificación de derechos humanos el manual constituyó un instrumento muy efectivo y fue una herramienta operativa en la labor de verificación conjunta de los acuerdos de paz, pese a la naturaleza común de la verificación, pero en los resultados alcanzados fueron muy disímiles (Entrevista 4).

La estructura y despliegue de la misión de la ONU en Guatemala

Con la autorización y el mandato definido de la minugua, el siguiente paso fue el despliegue del personal de la misión en todo el territorio nacional, a través de oficinas regionales y suboficinas, organizadas de forma tal que se pudiera cumplir con la verificación de denuncias sobre violaciones de derechos humanos, así como con el fortalecimiento de las instituciones, como el Poder Judicial, el Ministerio Público y la Policía Nacional, entre otros.

En cuanto a la concepción y preparación, esta misión se basó en experiencias de misiones anteriores como las de El Salvador, Haití y Camboya. La misión en Guatemala empezó con un primer despliegue de observadores internacionales para la verificación de derechos humanos el cual posteriormente amplió su mandato con la incorporación de un nuevo componente de personal integrado por personal civil, personal militar y personal policial, tras la firma de la paz, lo que constituyó un nuevo reto en la organización del trabajo de verificación, ya que se requería de experiencias en nuevas áreas temáticas donde la onu no tenía experiencia sustantiva previa, en misiones de paz.

En lo que concierne a la primera etapa, referida únicamente a la verificación del agdh, merecen ser destacados al menos dos aspectos sobre la preparación de la labor a desempeñar del personal de la misión. El primero fue que, teniendo en cuenta los inconvenientes de organizar la misión en torno a divisiones policial, militar y de derechos humanos (como fue en onusal), en la minugua se planteó un nuevo modelo unificado. Su organización funcional sustantiva giraba en torno a la verificación y al fortalecimiento institucional. No había divisiones policial ni militar al mando de oficiales de alta graduación, sino un asesor policial y otro militar, sin mando sustantivo sobre los observadores policiales o enlaces militares desplegados en las oficinas de terreno. En las oficinas regionales y subregionales se mantenía dicha línea unificada donde, bajo la jefatura de un coordinador regional civil, trabajaban funcionarios civiles, policiales y militares. El segundo aspecto importante de la preparación fue la elaboración de un manual de procedimiento de verificación sobre cuyo uso fueron capacitados todos los funcionarios sin importar su especialidad, de modo que se aseguraba un trabajo bajo pautas comunes.

Con relación al despliegue del personal de campo se conformaron equipos multidisciplinarios integrados por observadores civiles, policiales y enlaces militares, quienes se desplegaron en las distintas oficinas regionales y subregionales para dar inicio al trabajo en terreno en equipos de verificación conjunta dentro del marco establecido en el manual de procedimiento de verificación de denuncias de violaciones del agdh.

De las entrevistas realizadas a funcionarios expertos que participaron en la minugua destaca el siguiente punto de vista respecto a la organización y despliegue de las distintas misiones de paz en el país.

La misión se desplegó prácticamente en todo el país a través de equipos de composición multidisciplinaria. Un componente que fue prácticamente homogéneo durante todo el mandato fue la labor de verificación de la situación de derechos humanos, ya que contó con instrumentos comunes (manual de verificación, base de datos) que permitieron uniformar y sistematizar los hallazgos produciendo información de alta fiabilidad tanto para el país como para fuera del país. Una parte de las actividades de asistencia y cooperación técnica fueron llevadas a cabo conforme al cronograma de implementación del proceso de paz, que también sirvió como una guía importante para indicar las áreas que eran más prioritarias de atender (Entrevista 7).

Para la la labor de verificación del conjunto de los acuerdos de paz firmados entre la urng y el Gobierno, la misión contó con personal civil internacional, militar y policial, quienes hacían básicamente trabajo de verificación integrados por equipos multidisciplinarios. Para tal efecto se constituyeron en equipos de verificación, integrados por observadores de derechos humanos, oficiales jurídicos, oficiales en educación, oficiales en asuntos indígenas y personal militar internacional, constituido por observadores militares y policiales, para la verificación sustantiva en los derechos humanos en todo el territorio nacional.

El equipo de observadores militares y policiales era de la mayoría de los países de Latinoamérica y Europa, pero en mayor número de España. Entre las labores que realizaban estaba en verificar la cesación del fuego, el desarme, la desmovilización y la reintegración de casi 3.000 combatientes de la urng y algunas unidades militares desmovilizadas de conformidad con los acuerdos. Esas tareas las realizó un contingente de 145 observadores militares y personal médico autorizado por el Consejo de Seguridad como complemento de la minugua. El grupo de observadores militares, integrado por representantes de 16 Estados miembros, finalizó su labor en mayo de 1997.

Por lo expuesto señalamos que en la misión de paz de Guatemala participaron observadores civiles, policiales y militares, quienes recibieron entrenamiento y directivas relacionadas con los derechos humanos conducentes a que cada miembro de la onu ejerciera su labor en el terreno como un agente de promoción y protección de los derechos humanos desde el rol que desempeñó informando, asesorando y protegiendo, especialmente a la población más vulnerable del conflicto armado.

Obstáculos de la misión de la ONU en Guatemala

Si bien causó un impacto favorable la presencia de la misión dentro de la población civil, especialmente de las víctimas del conflicto armado, quienes vieron en la misión un apoyo en búsqueda de la verdad y la justicia por la violencia perpetrada durante los 36 años que duro el conflicto armado, la misión encontró obstáculos desde un inicio, ya que durante su permanencia en el país fue constantemente criticada en la labor de la verificación, conforme destacaremos a continuación.

En el informe final de las actividades de la misión de verificación de la onu en Guatemala se destaca lo siguiente:

Aunque muchos sectores de la sociedad guatemalteca acogieron con beneplácito la presencia de la Misión, en algunos momentos la minugua se enfrentó a fuertes críticas. Para algunos elementos conservadores, la minugua representaba la cara visible de un proceso de paz que consideraban lesivo para sus intereses. Se puso en tela de juicio a la minugua cuando se opuso a que se restableciera la pena de muerte en Guatemala como respuesta a un aumento de los delitos violentos después del conflicto (minugua, 2005).

El asesinato en 1998 del Obispo católico Juan Gerardi pocos días después de que publicara un informe sobre las atrocidades durante la guerra hizo temer que volviera la represión del pasado, y fue uno de los casos de derechos humanos más delicados que la minugua tuvo que verificar. En 1999, los oponentes de los acuerdos de paz orquestaron una campaña pública y lograron que no se aprobara un referendo cuyo objetivo era consagrar aspectos fundamentales de los acuerdos de paz en la Constitución de Guatemala. Ese revés obligó a la minugua y a otros a volver a examinar las estrategias para promover la aplicación de los acuerdos. Volvieron a producirse tensiones políticas durante las elecciones presidenciales de 2003, que concluyeron pacíficamente después de estallidos de violencia y temores de fraude debido a la candidatura del exgobernador militar Efraín Ríos Montt (Resolución. AG/59/746 onu, 2005).

Así, se tiene que la resistencia al cambio de grupos de poder económico y político que veían a la misión como una amenaza contra sus intereses, la desconfianza de ciertos sectores de la población, lo cual resultaba comprensible porque estaban saliendo de una larga lucha armada, la falta de instituciones civiles sólidas y la poca capacitación de sus miembros, la idiosincrasia cultural y el multilingüismo de las poblaciones indígenas fueron desafíos que tuvo que enfrentar la misión durante su permanencia en el país.

La contribución de la misión de la ONU al proceso de paz en Guatemala

La intervención de la onu fue clave en el proceso de negociación hacia la firma de la paz, de ahí que la presencia de la misión de paz en Guatemala constituyera un aporte significativo en el proceso de pacificación después de 36 años de guerra interna. Disminuyeron las violaciones a los derechos humanos, la participación de sectores postergados era ya considerada necesaria en la decisión de temas nacionales o regionales, la violencia y seguridad ciudadana o seguridad interna había sido controlada, la democracia participativa fue fortalecida y muchas ong asumieron roles importantes en el desarrollo político, social y económico de sus sociedades y lo más importante el reencuentro entre hermanos fue posible, así como la diminución casi total del sufrimiento de las familias. A nivel de la sociedad, la convivencia pacífica entre contrarios fue también una realidad.

De las entrevistas realizadas a funcionarios expertos que participaron en la misión de paz de Guatemala destaca el punto de vista de la contribución de esta:

Fue positiva, salvó vidas y contribuyó a disuadir conductas contrarias al Estado de derecho, potenció a muchos movimientos sociales y contribuyó a generar una cultura de participación que estaba eclipsada en el país; y hasta cierto punto ayudó a la dignificación de las víctimas de tantas violaciones a los derechos humanos (Entrevista 5).

La participación de la misión de paz de la ONU en Guatemala constituyó una gran contribución positiva en el logro de la pacificación del país después de 36 años de guerra interna donde la población postergada, especialmente indígena, empezó a tener un reconocimiento y reivindicación de sus derechos. Por otro lado, con la firma de la paz se dio inicio a los grandes cambios institucionales del Estado sobre el marco de una democracia participativa con respeto de los derechos humanos y un Estado de derecho.

Surgimiento de las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU en Timor

Antecedentes y establecimiento de misiones de paz durante el proceso de independencia

Podemos señalar que en Timor1 la presencia de la onu fue fundamental en todo el proceso de independencia2 política de Indonesia por medio de las diversas operaciones de mantenimiento de la paz que se fueron aprobando antes, durante y después del surgimiento del nuevo Estado3, reconocido por la comunidad internacional, donde las partes en conflicto solicitaron en diferentes periodos al secretario general enviar misiones de paz.

El Consejo de Seguridad, en cumplimiento de lo dispuesto en la Carta de la onu, con el objetivo de mantener la paz y la seguridad internacional, aprobó enviar diferentes misiones de paz. En total fueron cinco las misiones desplegadas en el terreno para acompañar a la reciente nación como país independiente. Se destacan las siguientes misiones:

• La Misión de las Naciones Unidas en Timor (unamet), aprobada en junio de 1999, fue establecida con el objeto de organizar y dirigir una consulta popular para determinar si la población de Timor aceptaba una autonomía especial dentro de Indonesia o si, por el contrario, rechazaba esta propuesta, lo cual llevaría a la separación de esta región de Indonesia.

• La Administración de Transición de las Naciones Unidas en Timor (untaet), aprobada en 1999, fue establecida vía una operación para el mantenimiento de la paz. El Consejo de Seguridad estableció la untaet debido al rechazo de la población de Timor de la autonomía especial. La untaet ejerció su mandato como autoridad administrativa en Timor durante el periodo de transición a la independencia.

• La Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Timor (unmiset) fue una misión para el mantenimiento de la paz y se estableció para prestar apoyo a la recién estrenada independencia de Timor hasta que todas las responsabilidades operativas fuesen devueltas por completo a las autoridades de Timor y permitir que la nueva nación, ahora denominada Timor, lograse la autosuficiencia.

• Una nueva misión política se estableció en el 2005: la Oficina de las Naciones Unidas en Timor (unotil), para apoyar el desarrollo de las instituciones estatales, que se encontraban en un estado crítico, y de la policía y proporcionar formación para el cumplimiento de una gobernanza democrática y de los derechos humanos.

• La Misión Integrada de las Naciones Unidas en Timor (unmit), aprobada en agosto de 2006, fue establecida con el objeto de prestar apoyo al Gobierno y a las instituciones pertinentes con miras a consolidar la estabilidad política del país.

Los mandatos jurídicos de las misiones de paz en Timor

Tal como se ha venido afirmando, con la presencia de la onu durante el proceso de independencia desde 1999 se dieron en adelante diferentes mandatos que fueron aprobándose por el Consejo de Seguridad. Bajo el mandato de la Administración de Transición de las Naciones Unidas en Timor (untaet ) aprobada mediante Resolución del Consejo de Seguridad N-1272 del 25 de octubre de 1999, se estableció como mandato que la onu asumiría la autoridad administrativa en Timor durante el periodo de transición a la independencia.

Luego, con la unmiset, aprobada mediante Resolución del Consejo de Seguridad N-1410 del 17 de mayo del 2002, se estableció como mandato velar por la seguridad de las fronteras de Timor y preservar su estabilidad interna y externa para el mantenimiento de la paz y la seguridad en la región. Con la unotil, aprobada mediante Resolución del Consejo de Seguridad N-1599 del 28 de abril del 2005, se estableció como mandato apoyar el desarrollo de las instituciones estatales, que se encontraban en un estado crítico, y de la policía, y proporcionar formación para el cumplimiento de una gobernanza democrática y de los derechos humanos.

En la etapa de consolidación de la independencia e inicio del funcionamiento como nuevo Estado, se constituyó la unmit, aprobada mediante Resolución del Consejo de Seguridad N-1704 del 25 de agosto del 2006, en la que se estableció como mandato prestar apoyo al Gobierno y a las instituciones pertinentes con miras a consolidar la estabilidad, fomentar una cultura de gobernanza democrática y facilitar el diálogo político entre las partes interesadas de Timor en su labor de poner en marcha un proceso de reconciliación nacional y promover la cohesión social. Así mismo, la misión prestó apoyo a Timor en todos los aspectos del proceso relativo a las elecciones presidenciales y parlamentarias del 2007.

De las entrevistas realizadas a funcionarios expertos que participaron en la unmit destaca el siguiente punto de vista respecto al mandato de las distintas misiones de paz en el país, después del referéndum:

El mandato principal en Timor fue el restablecimiento de la paz, tras los violentos conflictos generados por la desocupación de Indonesia y la recuperación de la Independencia de Timor. De igual forma, el mandato contemplaba la administración de la Isla hasta que se considere suficiente para traspasar el mandato a ellos mismos, lo cual se produjo el 20 de mayo de 2002 (Entrevista 10).

Por lo expuesto, cabe señalar que del total de misiones establecidas en Timor en diferentes periodos se debe destacar que los mandatos jurídicos fueron claros en los alcances de cada una de ellas. Para la primera, el mandato fue organizar la consulta popular; en la segunda, que la onu asumiera la autoridad administrativa durante el periodo de transición de la independencia; en la tercera, acompañar a la nueva nación como país independiente; en la cuarta, acompañar el desarrollo de las instituciones estatales, reforzando la labor de la policía y de la seguridad ciudadana, y en la quinta, prestar apoyo al Gobierno y las instituciones con miras a consolidar la estabilidad política del país.

La metodología de trabajo en las misiones de paz de Timor

De las distintas misiones en Timor, cada una de ellas estableció su procedimiento y metodología de trabajo en función al mandato establecido. En la unmit la labor en el terreno consistió en

Apoyar en todos los aspectos del proceso relativo a las elecciones presidenciales y parlamentarias del 2007. Asegurar, mediante la presencia de efectivos de la policía de las Naciones Unidas, el restablecimiento y mantenimiento de la seguridad pública en Timor prestando apoyo a la policía nacional de Timor y prestar asistencia para la planificación y preparación de disposiciones en materia de seguridad en relación con las elecciones a fin de preparar adecuadamente a la policía nacional para que desempeñe su labor y cumpla sus funciones durante la celebración de las elecciones de 2007. Dar asistencia, en colaboración y coordinación con otros asociados, para seguir afianzando la capacidad de las instituciones estatales y del Gobierno en ámbitos en donde se requieran conocimientos especializados, como el sector de la justicia, y promover un “pacto” entre Timor y la comunidad internacional para coordinar a los gobiernos, las Naciones Unidas y otras entidades multilaterales y bilaterales que contribuyen a los programas prioritarios. Brindar asistencia en la labor de seguir fortaleciendo la capacidad y los mecanismos de las instituciones y de la sociedad del país para vigilar, fomentar y proteger los derechos humanos y promover la justicia y la reconciliación, incluso respecto de las mujeres y los niños, y observar la situación en materia de derechos humanos e informar al respecto. Facilitar la prestación de asistencia de socorro y para la recuperación y el acceso a la población necesitada de Timor, con particular atención a los sectores de la sociedad que se encuentran en una situación más vulnerable, incluidos los desplazados dentro del país y las mujeres y los niños (Resolución. S/1704 ONU, 2006).

Por lo expuesto, los procedimientos de verificación fueron estableciéndose en atención a las diferentes misiones de mantenimiento que fueron correspondiendo de cada mandato jurídico; esto permitió cumplir con la labor de observancia internacional sobre el terreno y realizar labores de acompañamiento y fortalecimiento en las instituciones gubernamentales del nuevo país que estaba empezando a funcionar.

La estructura y despliegue de las misiones de paz de la ONU en Timor

En las diferentes operaciones de mantenimiento de paz constituidas en Timor, el despliegue del personal de la onu fue bien estructurado y de acuerdo con las condiciones difíciles del terreno. El personal internacional estuvo integrado por fuerzas militares (cascos azules), personal policial y personal civil. Con estos contingentes pudo tener una mayor más disuasoria presencia en los distritos y provincias distantes de la ciudad capital. Esto permitió que el país quedará pacificado después de la restauración de la independencia, dando lugar a otros problemas como, por ejemplo, la seguridad interna, los problemas de subdesarrollo etc. Citando a uno de los funcionarios entrevistados que laboró en varias misiones de paz en Timor:

En las operaciones de mantenimiento de paz, el desarrollo y despliegue de las tropas fue bien estructurado y de acuerdo con las condiciones del terreno; sin embargo, el país quedo rápidamente pacificado después de restauración de la independencia, dando lugar a otros problemas como por ejemplo el mantenimiento de la seguridad interna y los problemas de sub-desarrollo y extrema pobreza que aún sigue azotando a la isla (Entrevista 9).

Además, debe destacarse el despliegue especial de las fuerzas de seguridad internacionales aportadas por los Gobiernos de Portugal, Australia, Nueva Zelanda y Malasia en respuesta a las solicitudes del Gobierno de la República Democrática de Timor y las actividades llevadas a cabo por estas con el fin de restablecer y mantener la seguridad en Timor.

La mayor parte de observadores militares trabajaban en parejas de cada nacionalidad y se renovaban cada 6 meses, con lo que se pudo extenderse el mandato en algunos casos. La seguridad interna estaba a cargo de unpol, conformada por más de 15 países en misiones de policías que cumplían un mandato mínimo de 12 meses.

Los obstáculos que afronto la misión de la ONU en Timor

Mucho interés de “afuera” en controlar los destinos del pequeño país, rico en petróleo, gas y otros insumos de alta demanda en el mercado internacional; el odio racial para generar más odio entre los lugareños, y la pluriculturalidad hacen parte de la realidad en Timor (se hablan idiomas tan distintos como es indonesio, portugués, inglés y dialectos como el Tetum y otros) que representaron obstáculos para las misiones de la onu. Así mismo, otros obstáculos fueron la falta de condiciones mínimas para el establecimiento de las tropas de los cascos azules dentro del país, la excesiva burocracia en los diferentes niveles (Misión y Nueva York) en la toma de decisiones respecto del envió de las tropas de paz, y la falta de un adecuado diálogo y comunicación con los líderes del país, incluyendo el idioma.

La contribución de la misión de la ONU en el proceso de pacificación e independencia en Timor

De las entrevistas realizadas a funcionarios internacionales que participaron en las misiones de paz en Timor destaca el punto de vista de la contribución de la misión:

La misión sí contribuyo a la pacificación. De otra forma, no habría podido establecerse una tregua entre los bandos en conflicto, más aun habiendo intereses foráneos en juego. Ello permitió las elecciones y la vuelta al estado de derecho (Entrevista 13).

En el Caso de Timor, la presencia de las Naciones Unidas evitó de manera rotunda, que la población siguiera sufriendo la invasión, vejámenes y muerte que produjo Indonesia (Entrevista 12).

Sí contribuyo a la pacificación, porque pese a las limitaciones y obstáculos, la paz retornó al país dando paso a una nueva etapa en la vida de esta nueva Nación. Sin embargo, considero que, junto a las operaciones de paz, debió impulsarse aspectos básicos de desarrollo socioeconómico del país, que después podrían ser continuadas por las Agencias de un (Entrevista 11).

Del total de misiones establecidas en Timor, se puede afirmar que la intervención de la onu constituyó un aporte significativo en el proceso de pacificación del país, el cual no solo contribuyó con la independencia, sino también en el acompañamiento posterior al Gobierno y las instituciones estatales con miras a consolidar la estabilidad y fomentar una cultura de gobernanza democrática.

Conclusiones

Del resultado del trabajo de investigación llevado a cabo podemos establecer que, dentro del marco de intervención en los procesos de pacificación por medio de las misiones de mantenimiento de paz de la onu establecidas en terreno, estas contribuyeron positivamente a la pacificación de ambos países.

En el caso de Guatemala permitió arribar hasta la firma final de los acuerdos de paz, después de 36 años de guerra interna. En el caso de Timor permitió lograr la independencia del Estado de Indonesia y dio lugar al nacimiento de un nuevo Estado, legitimado por la onu con el apoyo de la comunidad internacional.

Además, se constató que con la intervención de ambas misiones de paz en escenarios de conflictos armados se emplearon eficazmente diferentes técnicas que llevaron al logro de la paz. Primero, la utilización de medios diplomáticos que sirvió para persuadir a que las partes en conflicto a cesar las hostilidades y negociar un arreglo pacífico de la controversia. Segundo, la aplicación de los instrumentos o mecanismos implementados por la onu para el establecimiento de una misión de paz: la técnica de los buenos oficios entre las partes en conflicto contribuyó positivamente ean la firma de los acuerdos de paz, así como en la verificación internacional.

En cuanto al despliegue de las operaciones de paz de Timor y Guatemala estas implicaron una significativa participación multidisciplinaria del personal internacional, constituida no solo de militares (cascos azules y observadores militares) como era tradicional, sino de observadores policiales, personal civil, observadores de derechos humanos, observadores electorales, personal local contratado y voluntarios. De ahí que el despliegue del personal que las integró en Guatemala y Timor contribuyera decisivamente en el propósito de lograr la paz con gran profesionalismo y compromiso con el trabajo de la onu.

En el caso de la minugua, esta fue aprobada por la Asamblea General de la onu por requerimiento de las partes en conflicto, quienes solicitaron al secretario general de la onu establecer una misión de verificación de derechos humanos. El establecimiento de la misión se basó en el cumplimiento del principal propósito contemplado en la Carta de la onu: mantener la paz y la seguridad internacional, con un objetivo claro de acompañar y supervisar el proceso de pacificación hasta la firma final de los acuerdos de paz.

Respecto al mandato jurídico establecido para la operación de mantenimiento de paz en Guatemala, esta se circunscribió a la verificación internacional del agdh, que luego se amplió a la verificación de los acuerdos de paz, tras finalizar el conflicto armado. Esta técnica sirvió para dar seguimiento a los compromisos suscritos entre las partes en conflicto, así como para informar a la comunidad internacional de los avances del proceso de paz.

El trabajo operativo de verificación de la onu en Guatemala radicó en el establecimiento de metodologías y procedimientos eficaces de verificación de derechos humanos sobre el terreno. Para ello la misión contó con un manual de procedimiento de verificación de denuncias en materia de derechos humanos. Dicho instrumento legal fue muy efectivo, ya que viabilizó el trabajo y permitió a los observadores tener un marco de referencia jurídica sobre el cual desarrollar las tareas de verificación.

Por los resultados obtenidos podemos afirmar que la minugua contribuyó positivamente en lograr la pacificación del país después de 36 años de guerra interna, donde la población postergada empezó a tener un reconocimiento y reivindicación de sus derechos. Por otro lado, con la firma de la paz se dio inicio a los grandes cambios institucionales del Estado sobre el marco de una democracia participativa y un Estado constitucional de derecho.

En el caso del proceso de pacificación de Timor, esta obedeció al contexto histórico y político de búsqueda de su independencia, puesto que, luego de 25 años de ocupación por el Estado de Indonesia. Este cambio no fue pacifico, tuvo periodos de enfrentamientos violentos y de violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho humanitario debido a que el pueblo de Timor tuvo que luchar para conseguir la salida de los portugueses y luego de los indonesios.

Dentro de este proceso de independencia, las omp establecidas fueron cinco. De este se debe destacar el mandato jurídico claro y definido de los alcances de cada una de ellas: organizar la consulta popular; que la ONU asumiera la autoridad administrativa durante el periodo de transición de la independencia; acompañar a la nueva nación como país independiente; acompañar en el desarrollo de las instituciones estatales; la seguridad en los procesos electorales; fortalecer la labor de la policía y de la seguridad ciudadana, y prestar apoyo al Gobierno y las instituciones con miras a consolidar la estabilidad política del país.

Del total de misiones establecidas en Timor, se puede concluir que la intervención de la onu contribuyó positivamente durante el proceso de pacificación del país, el cual no solo medió en lograr la independencia, sino en el acompañamiento posterior al Gobierno en la construcción y desarrollo de las instituciones estatales con miras a consolidar la estabilidad, la paz sostenida y fomentar una cultura de gobernanza democrática de la nueva nación.

Referencias

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