alheAmérica Latina en la historia económicaAm. Lat. Hist.
Econ2007-34961405-2253Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis
Mora0000710.18232/alhe.916e916ArtículosEl debate de la política económica cardenista: una perspectiva
contemporáneaThe Debate on the Economic Policy of the Cardenism: A
Contemporary Perspective0000-0002-5877-4880MartínSergio1*Sergio Martín y Asociados, Consultoría
Macroeconómica, Zacatecas, México.Sergio Martín y
AsociadosSergio Martín y AsociadosZacatecasMexicosergiomartin007@gmail.com* E-mail: sergiomartin007@gmail.com
Agradecimientos: A los comentarios y sugerencias de Fidel
Aroche, Ívico Ahumada, René Borrego, Fernando Chávez, Salvador de Lara,
Marco Espinosa, Daniel Garcés, Fausto Hernández y Alejandro Villagómez.
Asimismo, deseo destacar que las observaciones realizadas por los
evaluadores anónimos contribuyeron a mejorar la versión original del
artículo.
Jan-Apr2019261e91616082017301020172019Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis
MoraEste es un artículo publicado en acceso abierto bajo una licencia
Creative CommonsResumen
La hipótesis que denominaremos tradicional caracterizó a la política económica
cardenista como populista, lo cual implicó políticas fiscal y monetaria
expansivas. Estas, a su vez, produjeron inflación, sobrevaluación del tipo de
cambio y afectación de los balances externos. Posteriormente, la hipótesis que
llamaremos alternativa refutó dicha caracterización. El objetivo de este estudio
es ofrecer una perspectiva contemporánea de este debate y reivindicar a la
hipótesis tradicional con una argumentación mejor sustentada y más acabada,
desde el punto de vista metodológico y empírico.
Abstract
We name traditional hypothesis that which has established that the economic
policy of the Cardenas regime must be defined as populist, which implies the use
of expansionary fiscal and monetary policies. These had an impact in rising
inflation, overvaluation of the exchange rate and external balances
disequilibria. An alternative hypothesis came next, which criticized the
traditional one in its own terms. The purpose of this essay is to offer a
contemporary view of that debate and to vindicate the traditional hypothesis
with improved arguments from a methodological and empirical perspective.
política económicapolítica fiscalpolítica monetariapopulismoinflacióndesequilibrios macroeconómicoseconomic policyfiscal policymonetary policypopulisminflationmacroeconomic disequilibria
Clasificación JEL:N0,E5,E6,H5
Introducción
A pesar de las décadas transcurridas no ha sido fácil caracterizar a la política
económica cardenista. En efecto, se ha presentado una polémica al respecto entre las
hipótesis que denominaremos tradicional y alternativa. La primera predominó al menos
por cinco décadas, no sin ser debatida en varios momentos; la segunda, emergió ya
estructurada hace cerca de tres décadas. En el centro del debate sobre la política
económica cardenista se encuentran, desde nuestra perspectiva, problemas de enfoque,
metodológicos y de información estadística.
El objetivo de este estudio es ofrecer una perspectiva contemporánea de este debate y
plantear una caracterización de la política económica cardenista más convincente
que, en esencia, reivindica a la hipótesis tradicional. La metodología se fundamenta
en una línea argumentativa de política económica y evidencia empírica constituida
por estadísticas del periodo, así como la introducción de conceptos analíticos
relevantes.
La metodología consiste en plantear los términos del debate de las hipótesis que se
confrontan, tradicional, alternativa y la perspectiva contemporánea; términos que se
cubrirán en la primera sección. A continuación, en la segunda sección presentamos un
tema clave del estudio que es la caracterización de populista atribuida al régimen
cardenista y la consecuente intencionalidad en su derivación en la política
económica. El análisis y tratamiento empírico de la política económica en sus
vertientes fiscal y monetaria las exponemos en las secciones tres y cuatro,
respectivamente. Los aspectos de política económica anticíclica para hacer frente a
la crisis de 1938 aludidos por la hipótesis alternativa y la correspondiente
refutación por la perspectiva contemporánea los incluimos en la quinta sección. Por
último, reseñamos las conclusiones sobre los argumentos y las evidencias
presentadas.
Planteamiento de los términos del debate
El objetivo de esta sección es apuntar de manera sucinta los planteamientos de la
hipótesis tradicional y la alternativa, así como aquellos que propone la perspectiva
contemporánea sobre la política económica del periodo 1934-1940.
Hipótesis tradicional
Esta hipótesis acerca de la política económica del periodo 1934-1940 fue
sustentada en uno o varios aspectos de la misma por Pani (1941), Palacios
(1953), Ortiz (1942), Martínez (1946), Urquidi (1951), Siegel
(1960), Brothers y Solís
(1967), Solís (1970), Cavazos (1976), Medina (1978), Cárdenas (1982 y 1987),1Bazdresch y Levy (1992) y Turrent (2015), entre otros estudiosos del
tema. Los planteamientos son los siguientes:
La política económica de la administración del presidente Cárdenas fue populista
en términos económicos.2 Lo que
implicó que la política fiscal expansiva incurrió en importantes déficit para
llevar a cabo el gasto que implicaba el ambicioso programa social y económico
cardenista, y que la política monetaria expansiva se materializó a través del
financiamiento primario del banco central al gobierno federal y a los bancos
nacionales y comerciales. Este proceso generó incrementos sustanciales en la
oferta de dinero que al impulsar la demanda agregada y enfrentar una oferta
inelástica provocaron alta inflación (véase gráfica 1).
INFLACIÓN, 1934-1940
Fuente: Banco de México,
1933-1941..
Las consecuencias de este proceso fueron la aplicación de un impuesto
inflacionario a la población;3
sobrevaluación del tipo de cambio ante una inflación internacional baja y un
régimen cambiario de tipo de cambio fijo; incremento de importaciones; fuga de
divisas; pérdida de reservas internacionales y, finalmente, devaluación
cambiaria.
Hipótesis alternativa
Esta hipótesis fue propuesta por Cárdenas (1992; 1993; 1994; 2008 y 2015 y adoptada por
Suárez (1977; 2005; 2006), Moreno-Brid y Ros (2010) y Tello (2014). Esta visión alternativa
plantea que la política económica de la administración del presidente Cárdenas
no fue populista, pues respetó las restricciones macroeconómicas. Esto implicó
que la política fiscal expansiva se expresó a través de déficit pequeños, y que
la política monetaria expansiva fue relativamente moderada con el propósito de
monetizar a la economía conforme esta crecía. Sin embargo, la autoridad
monetaria redujo esta expansión cuando detectó el impacto inflacionario de la
misma. Asimismo, se plantea que la política económica, fiscal, monetaria y
cambiaria adoptó una postura anticíclica exitosa en la crisis de 1938.
Perspectiva contemporánea
Esta perspectiva tercia en el debate con argumentos que refutan la hipótesis
alternativa al argumentar que la política económica de la administración del
presidente Cárdenas fue populista, pues estableció como máxima prioridad la
ejecución de su programa social y económico para alcanzar el crecimiento
económico, y al mismo tiempo, menospreció los equilibrios macroeconómicos
fundamentales.4
Asimismo, la perspectiva contemporánea señala que de las políticas económicas
para enfrentar la crisis en 1938 sólo la monetaria fue consistente al ampliar el
crédito. En efecto, la política fiscal fue procíclica y la cambiaria no fue una
muestra de flexibilidad o de una decisión de política, sino forzada por las
circunstancias y el contexto de incertidumbre política y social.
En suma, la perspectiva contemporánea coincide en lo esencial con la tradicional.
Sin embargo, reconocemos que la hipótesis tradicional no ofreció evidencia de la
magnitud de los que llamó importantes déficits fiscales y que el análisis del
crecimiento de la oferta de dinero es insuficiente para mostrar que hubo un
exceso de la misma.5 Las
objeciones de la hipótesis alternativa a la tradicional parecen, a primera
vista, como correctas al mostrar como evidencia déficits fiscales pequeños y una
expansión monetaria aparentemente consistente con el crecimiento de la economía.
La perspectiva contemporánea provee mejor evidencia empírica para remediar el
fallo de la hipótesis tradicional, además de construir una línea argumentativa
más sólida para refutar las objeciones de la hipótesis alternativa.
Populismo económico
El objetivo de esta sección es presentar las objeciones a la posición de la hipótesis
alternativa sobre la caracterización de la política económica cardenista como no
populista. Para ello, la versión contemporánea sustentará con base en una definición
de populismo económico y fuera de prejuicios político-ideológicos la identificación
de la política económica cardenista como populista.
La principal objeción respecto a la hipótesis alternativa es que al caracterizar
erróneamente a la política económica cardenista como no populista pierde de vista la
intencionalidad y el comportamiento típico de estos regímenes, como lo es la
política de arranque y freno.6
En efecto, la política económica, fiscal y monetaria, fue expansiva en general, pero
en dos fases distintas. Después de un despegue lento en 1935,7 la política económica tuvo un arranque acelerado
en 1936 y un freno relativo al empezar la segunda mitad de 1937. El banco central
señala:
el año se inició con un aumento sensible y sostenido de los depósitos bancarios,
que principalmente debe atribuirse a los crecidos gastos y fuertes inversiones
que, para dar cumplimiento a su programa de obras públicas y reformas sociales,
hubo de hacer el gobierno. Con tal motivo, los bancos ampliaron sus operaciones
y como consecuencia del origen de que procedieron los depósitos, estos
carecieron de estabilidad, y los préstamos bancarios entonces se multiplican
sobre bases indeseables. De ahí que la impresión de holgura financiera, que
tanto impulso dio a los negocios en los primeros seis meses del año, fuera
reemplazada pronto por una situación inversa, cuando la fuga u ocultación de los
capitales determinó, a partir de julio, la baja acelerada de los depósitos,
obligando a los bancos a activar sus cobros y restringir la concesión de nuevos
créditos severamente (Banco de México, 1933-1957,
particularmente 1957, p. 10).
En efecto, este arranque constituyó un significativo impulso fiscal del gobierno
federal. Aclaremos que el impulso fiscal es el cambio, positivo o negativo, de la
posición fiscal, la cual se define como la diferencia entre el balance fiscal
observado y el balance fiscal neutro o estructural. En el balance fiscal neutro
suponemos, por un lado, una elasticidad unitaria del gasto con el pib
potencial, lo cual sugiere que dicho gasto no presionará a la economía; por otro
lado, el ingreso en el balance neutro es consistente con el ingreso fiscal observado
en un año base, el cual se elige por su estabilidad. Al balance neutro le restamos
el observado y obtenemos la posición fiscal; la cual al restarse de la posición
registrada el año anterior da como resultado el impulso fiscal.8
A este impulso fiscal habría que añadir la expansión monetaria en un contexto de
brecha positiva del producto9 por un
crecimiento importante de 8% del pib real. A partir del segundo semestre de
1937 y hasta 1940 el impulso fiscal del gobierno federal se redujo relativamente y
la expansión monetaria se moderó, en un contexto de brecha negativa del producto por
crecimientos moderados del pib, con excepción de 1939 (véase cuadro 1).
INDICADORES ECONÓMICOS, 1934-1940
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
PIB real per cápita (TA)
4.9
5.6
6.1
1.6
-0.1
3.6
-0.3
PIB real (TA)
6.7
7.4
8
3.3
1.6
5.4
1.4
PIB potencial (TA)
2.4
2.8
3.2
3.6
3.9
4.3
4.5
PIB nominal (TA)
9.8
9.4
17.7
27.2
7.1
6.9
6
Deflactor del PIB (TA)
2.8
1.8
9
23.1
5.4
1.5
4.5
Inflación promedio
5.5
-0.3
6.3
18.4
6.3
0.5
1.5
Inflación fin
2.2
-1.1
12.5
12.1
5.7
0.6
0.8
Tipo de cambio promedio (PPD)
3.60
3.60
3.60
3.60
4.52
5.19
5.40
Devaluación promedio
2.9
0
0
0
25.6
14.8
4
Índice de sobrevaluación promedio
104.6
108
103.1
89.6
102.8
117.4
121.2
Salario mínimo real índice (1934=100)
100
100.3
107.5
90.8
95.2
94.7
97.1
Salario mínimo real (TA)
s. d.
0.3
7.2
-15.6
4.9
-0.5
2.5
Balanza comercial en (MD)
86.1
95.5
86.3
77.3
76.1
35.2
27.4
Balanza comercial (porcentaje del PIB)
7.5
7.6
5.8
4.1
4.7
3.6
3.5
Exportaciones de bienes (TA)
71.5
16.4
3.3
15.2
-25.2
-11.9
-2.2
Importaciones de bienes (TA)
33.1
21.6
14.3
32.4
-35.9
17.3
3.3
Reservas internacionales (MD)
52.9
93.2
89
55.4
43.2
41.4
63.4
Reservas internacionales (porcentaje del PIB)
4.6
7.4
6
2.9
2.7
2.8
4.2
PIB de Estados Unidos (TA)
10.8
8.9
12.9
5.1
-3.3
8
8.8
Inflación de Estados Unidos
1.5
3
1.4
2.9
-2.8
0
0.7
Abreviaturas: TA = tasa anual; PPD = pesos por dólar, y MD = millones
de dólares.
Fuentes: elaboración propia con base en INEGI (2015), Federal Reserve Bank of St. Louis (s. a.) y Banco de México (1933-1952).
La hipótesis alternativa
Esta versión plantea que al régimen cardenista se le caracteriza como populista
equivocadamente. Cárdenas (2008) plantea
que el régimen cardenista ha sido calificado de populista por su clara cercanía
e identificación con las clases de bajos ingresos y marginadas, así como por su
extenso programa social que se ha percibido como causante de la expansión del
gasto público para educación y salud.
Cárdenas (1992, 1993 y 2008)
responde a estos cargos afirmando que la administración cardenista no fue
populista, ya que las restricciones macroeconómicas fueron efectivamente
consideradas por dicha administración. En efecto, los déficits fiscales fueron
pequeños y su financiamiento no fue con créditos significativos del banco
central, excepto cuando hubo que enfrentar la crisis de 1938. Si bien el gasto
tuvo un alto contenido social, el monto en este rubro casi no creció en el
sexenio y la magnitud en que se redujo el gasto militar y administrativo en su
momento fue dirigido por igual al gasto económico y social.
La perspectiva contemporánea
Esta versión introduce como necesaria una definición de populismo económico para
tratar con mayor rigor el tema y refutar la hipótesis alternativa.10 Para mostrar la consistencia de la
definición que se adopta y el comportamiento de la administración cardenista haremos
uso del axioma jurídico de la admisión de parte. Esto con motivo de que el
secretario Suárez no tuvo dificultad alguna para ejercitar y defender abiertamente
los principios del significativo gasto público para alcanzar el progreso económico.
Igualmente, describiremos los resultados económicos que la política de arranque
acelerado en 1936 tuvo en la estabilidad monetaria y desequilibrios externos. Los
aspectos de la política fiscal del régimen cardenista los abordaremos en la
siguiente sección.
De esta forma, retomamos la definición que Dornbusch
y Edwards (1992) ofrecen: “el populismo económico es un enfoque de la
economía que destaca el crecimiento y la redistribución del ingreso y menosprecia
los riesgos de la inflación y el financiamiento deficitario, las restricciones
externas y la reacción de los agentes económicos ante las políticas agresivas ajenas
al mercado” (p. 17).
El secretario de Hacienda Eduardo Suárez fue un funcionario de gran experiencia con
la difícil encomienda de hacer compatible las exigencias del ambicioso programa
social y económico del gobierno cardenista con la estabilidad monetaria. Sin
embargo, esto no era posible dada la magnitud de la brecha entre estos dos
objetivos.11 En efecto, hay
admisión de parte del propio secretario Suárez en varios puntos al respecto. El
primero de ellos nos ubica en el terreno de la polémica sobre cuál es el problema de
México y por tanto de la política económica a seguir. Según el secretario de
Hacienda, hay dos tendencias antagónicas, una que lo define como el progreso
económico y otra que lo plantea como la estabilidad monetaria: “No, señor ingeniero
[Pani], el problema de México no está en lograr la estabilidad monetaria. El
problema de México en el terreno económico consiste en lograr la elevación del
ingreso nacional y la elevación de la renta per cápita, alcanzándose, hasta donde
eso es posible, una mejor distribución de dicho ingreso” (Suárez, 1977, p. xcii).
El segundo punto está representado por el menosprecio de los riesgos de la
inflación.12 El secretario
Suárez lo muestra cuando declara que concediéndole toda su importancia a la
estabilidad monetaria, plantea que hay objetivos más importantes de alcanzar y que
es necesario sacrificarla cuando se convierte en un obstáculo:
dos han sido las tendencias antagónicas que presidieron la política financiera
en el periodo azaroso que transcurre entre las dos guerras. Por una parte, la
política que considera esencial la estabilidad monetaria, principalmente la
exterior, y la necesidad de alcanzarla a cualquier precio. La segunda es aquella
que, concediéndole toda su importancia a la estabilidad monetaria, estima que
puede haber objetivos más importantes que hay que alcanzar y que hay que
sacrificarla cuando llega a constituir un obstáculo para alcanzar tales
objetivos (Suárez, 1977, pp.
xcii-xciii).
Asimismo, en otro momento, el secretario Suárez (Torres, 1979, p. 288) reitera el punto: “Si por falta […] de ahorro,
aparece el desempleo y los recursos naturales no pueden ser explotados, es legítimo
y conveniente crear dinero por medio de la prensa de imprimir, aún a riesgo de
alterar el nivel de precios.”
El tercer punto está expresado en el menosprecio de los riesgos del financiamiento
deficitario. El secretario Suárez lo muestra cuando piensa (1977, p. xcvii) que este financiamiento “era en todo
caso un mal necesario que había que minimizar”.
Para mostrar el menosprecio de la administración cardenista a los riesgos de las
restricciones externas recurriremos al análisis de los resultados económicos en la
etapa de arranque, específicamente en el periodo 1936-1937. El deterioro del sector
externo se produce especialmente en ese lapso, cuando hubo una pérdida de 3.4% del
pib en la balanza comercial; en contraste, el deterioro fue de 1.4% del
pib en la misma balanza en 1938-1940. Las reservas internacionales,
también como proporción del pib, cayeron 4.5 puntos porcentuales, de 7.4%
en 1935 a 2.9% en 1937; en comparación, las reservas se recuperaron 1.3 puntos
porcentuales del pib en 1938-1940 (véase cuadro 1).
Para mostrar el menosprecio de la administración cardenista a la reacción de los
agentes económicos ante las políticas agresivas ajenas al mercado enumeraremos unos
ejemplos al respecto. Se tiene la tolerancia del régimen cardenista al incremento de
los movimientos de huelga, especialmente en 1935 y 1936, las cuales provocaron
alarma en el sector patronal por su combatividad;13 las expropiaciones realizadas, como las de
ferrocarriles en 1937, y el uso de una retórica con un fuerte tono antiempresarial y
socialista. Sobre este último punto, es necesario destacar que la retórica
cardenista tuvo dos fases: una en la que la retórica fue antiempresarial antes de
1938, y posteriormente, otra más moderada. Esto corresponde también a la hipótesis
de que en el régimen cardenista fue uno antes de la expropiación de la industria
petrolera y otro posteriormente. Por ejemplo, Águila
(2010) refiere cómo Cárdenas se dio “a la tarea de una actividad febril
de reformas económicas e institucionales profundas en el breve lapso de unos tres
años y comienza a declinar a partir de su clímax asociado a la expropiación
petrolera de marzo de 1938 hasta la controvertida elección de 1940” (p. 97).
Política fiscal
El objetivo de esta sección es presentar las objeciones a la posición de la hipótesis
alternativa respecto a la política fiscal. La principal de ellas es que el
planteamiento de moderación fiscal con déficits pequeños del gobierno federal,
ofrece una evidencia parcial de la magnitud del déficit fiscal y de los momentos de
su impacto macro. Dado el entrelazamiento de la política fiscal y monetaria, lo
referente a la banca nacional14 lo
cubriremos en la siguiente sección, donde el análisis de la política monetaria nos
dará una mejor perspectiva del impulso extraordinario que el sector público implicó
para la economía.
Hipótesis alternativa
Sobre la expansión de la política fiscal, Cárdenas (1993) señala que hubo un superávit menor en 1935 de 0.3%
del pib y déficits pequeños en 1936, 1937, 1939 y 1940, en promedio de
0.3% del pib; el déficit un poco mayor fue de 0.9% del pib en
1938, lo cual lo explica como parte de la política anticíclica requerida por las
circunstancias.15 De esta
manera, concluye Cárdenas (1993, p.693),
esta evidencia contrasta “con la creencia generalizada de que Lázaro Cárdenas
fue un presidente que ejerció fuertes déficit fiscales” (véase cuadro 2).
BALANCE DEL GOBIERNO FEDERAL (MILLONES DE PESOS)
Año
Santillán y Rosas
Porcentaje del PIB
Cárdenas e INEGI
Porcentaje del PIB
Banco de México
Porcentaje del PIB
1934
s. d.
s. d.
30
0.7
28.4
0.7
1935
12.2
0.3
12
0.3
42.2
0.9
1936
-22.4
-0.4
-21
-0.4
-72
-1.3
1937
-31.1
-0.5
-28
-0.4
-69
-1
1938
-68.5
-0.9
-66
-0.9
-17.3
-0.2
1939
-20.9
-0.3
-5
-0.1
-42
-0.5
1940
-47.6
-0.6
-33
-0.4
-72
-0.9
Nota: los balances fiscales de Santillán y Rosas (1962), Cárdenas (1993) e INEGI (2015) son estimados con la
metodología ingreso-gasto; los del Banco de México (1933-1952, particularmente
1951) son estimados con la metodología de
financiamiento.
Fuentes: Santillán y Rosas
(1962), INEGI
(2015), Cárdenas
(1993) y Banco de
México (1933-1952, particularmente 1951).Perspectiva contemporánea
La versión contemporánea apunta a tres aspectos que permiten tener una lectura
distinta de la disciplina fiscal del gobierno federal a la de la hipótesis
alternativa.
El primero de ellos es que las cifras históricas del déficit público bajo el
enfoque de ingreso-gasto tienen fallas metodológicas que llevan a problemas de
interpretación y, por ello, el enfoque de medición del déficit público mediante
el financiamiento del mismo es una mejor práctica.16 En efecto, las estadísticas proporcionadas por el
Instituto Nacional de Estadística y
Geografía [INEGI] (2015) y utilizadas generalmente por los analistas
no son precisas respecto a los ingresos y gastos fiscales. Por el lado de los
ingresos no es claro si incluyen o no los financiamientos y los subsidios
virtuales concedidos, y por el lado de los gastos si incluyen o no las
amortizaciones y los subsidios virtuales.
La medición del Banco de México (1933-1952,
particularmente 1951) reporta el déficit promedio anual de 0.8% del
pib, el doble del reportado por el INEGI (2015). Sin embargo, más que la magnitud, lo destacable es la
configuración del arranque de la política económica cardenista. Los años de
mayor déficit fueron 1936 y 1937 con 1.3 y 1% del pib,
respectivamente.17
Asimismo, que el impulso fiscal importante de 2.6% del pib fue en 1936.
Nuestros cálculos del pib potencial18 sugieren que la economía podía crecer sin
presionar a la oferta en poco más de 3% y en contraste creció 8% en 1936.19 Posteriormente, los déficit se
reducen reflejando el freno relativo que hemos aludido (véanse cuadros 1 y 2).
El segundo punto es que, para valorar la disciplina fiscal cardenista, las
proporciones del déficit público respecto al pib, pueden ser
complementadas con la correspondencia entre déficit a ingresos. En efecto,
escalar variables económicas en relación con el pib nos permite evaluar
su relevancia en términos del tamaño de la economía y el posible impacto en
ella, lo que es, obviamente, útil. Sin embargo, en este caso, además del posible
impacto en la economía, lo que interesa apreciar es el grado de disciplina
fiscal del régimen cardenista. Con este parámetro observamos desviaciones
importantes entre ingresos ordinarios y financiamiento, no sorpresivamente, de
manera especial en 1936-193720
(véase cuadro 3).
BALANCE E INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL (MILLONES DE PESOS)
Año
Banco de México
Porcentaje del PIB
Ingresos efectivos
Porcentaje del PIB
Déficit/ ingresos en porcentaje
1934
28.4
0.7
s. d.
s. d.
s. d.
1935
42.2
0.9
313
6.9
13.5
1936
-72
-1.3
379.9
7.1
-19
1937
-69
-1
435.1
6.4
-15.9
1938
-17.3
-0.2
438.3
6
-3.9
1939
-42
-0.5
494.9
6.4
-8.5
1940
-72
-0.9
510
6.2
-14.1
Fuentes: Santillán y Rosas
(1962) y Banco de
México (1933-1952, particularmente 1951).
Por último, que la evaluación de la magnitud del déficit debe también considerar
el origen del financiamiento para valorar la disciplina fiscal. En el caso de la
administración cardenista dicho origen es emisión primaria, lo que aun en
magnitudes moderadas, incorpora vulnerabilidad a las finanzas públicas y a la
economía.21
Política monetaria
El objetivo de esta sección es presentar las objeciones a la posición de la hipótesis
alternativa respecto a la política monetaria. La principal refutación de la
perspectiva contemporánea es que el financiamiento a través del redescuento y
crédito a la banca nacional y comercial no está registrado por esta hipótesis,
ignorando una parte importante de las fuentes de expansión monetaria.
Hipótesis alternativa
Esta hipótesis plantea que la expansión de la política monetaria fue para
lubricar de circulante a la economía ya que la administración hacendaria
cardenista tenía la convicción de que era necesario aumentar el nivel de precios
y dado que venía de una aguda restricción monetaria aumentó el circulante en la
economía. El monto casi constante de la oferta de dinero en porcentaje del
pib durante el sexenio cardenista muestra que el crecimiento de la
misma creció a la par que la economía:
los niveles de la oferta monetaria como porcentaje del
style="font-variant:small-caps;">pib continuaron aumentando lentamente y
llegaron a 12.4% en 1936, para después descender a 10.7% en 1938 y
recuperarse a 12% en 1939 […] En general, la oferta de dinero fluctuó desde
los años veinte hasta los treinta entre 10 y 12.5%, con excepción de los
peores años de la Gran Depresión. Es decir, no se puede hablar de una gran
expansión de la cantidad de dinero en circulación, pues más bien su
crecimiento acompañó a la expansión de la economía (Cárdenas, 2008, p. 817).
Prosigue el planteamiento de la hipótesis alternativa al afirmar que cuando la
inflación rebasó los límites deseados, las autoridades redujeron la base
monetaria para detener la inflación, tal como se observa en la caída de su
crecimiento en 1937. Asimismo, que la inflación no sólo fue causada por el banco
central, sino también por los bancos comerciales y el público:
en los años de 1934 a 1936 la base monetaria contribuyó con más del 100% del
crecimiento de la oferta […]. Naturalmente, eso contribuyó al crecimiento de
los precios a partir de mediados de 1936 […]. Sin embargo, esta tendencia se
rompió en 1937 cuando el Banco de México restringió la base monetaria,
probablemente cuando se dio cuenta que la inflación se estaba acelerando,
pero la oferta de dinero nominal continuó su crecimiento ya que los bancos
tenían una fuerte demanda de crédito, por lo que recurrieron a sus reservas
para hacer crecer el crédito interno (Cárdenas, 1993, pp. 688-689).
Perspectiva contemporánea
Esta perspectiva señala que la política monetaria fue expansiva ya que el banco
central fungió como un cuasi banco de desarrollo para producir
el financiamiento, pero con el agravante de que su fondeo provenía de la emisión
primaria.
Asimismo, que la monetización de la economía era ya adecuada para la actividad
económica en 1936, y que la restricción de la base monetaria en 1937 fue por la
reducción del componente externo de la base, es decir, por la caída de las
reservas internacionales debida a la sobrevaluación y otras causas adversas y no
por el componente interno, el cual aumentó. Por último, que los bancos
comerciales y el público actuaron bajo la premisa de una política económica
expansiva al aprovechar la oportunidad de financiamiento disponible y las bajas
tasas.
Expansión monetaria
El análisis de la expansión monetaria se realiza a través de la oferta, base
y multiplicador, así como la elasticidad de billetes y monedas y las bajas
tasas de interés. Estas variables explican cabalmente la expansión monetaria
del periodo. Nuestros cálculos indican que, después de la grave crisis de
faltante de circulante en 1931, el proceso de remonetización de la economía
se alcanzó aproximadamente en 1934 o 1935 y de ahí en adelante hubo un
crecimiento de la oferta de dinero por encima de la actividad económica.
Medina (1978) señala que “[e]s
muy probable que cuando el gobierno decidió adoptar esta política monetaria
[de aumento del circulante] no esperaba que la inflación resultase tan aguda
como parecía indicarlo la teoría” (pp. 40-41).
Efectivamente, la oferta de dinero real a fines de 1926 se recuperó en 1934.
El monto del pib real que se tenía en 1926, el año previo al inicio
de la Gran Depresión en México (la cual inició prematuramente en 1927 para
el país), se recuperó aproximadamente al final de 1935. Ambos años, 1926 y
1927, tuvieron inflaciones promedio prácticamente nulas, -1.8 y -0.3%,
respectivamente. En el proceso de recuperación de 1932 a 1935, las tasas
medias de crecimiento del pib real y de la oferta de dinero real
fueron de 8.5% en ambas variables. De esta forma, observamos que hubo un
proceso de monetización de la economía desde su punto más bajo en 1932 hasta
1935. En consecuencia, podemos argüir que la monetización de la economía
estaba razonablemente empatada entre volumen de la producción y la cantidad
de dinero real para adquirirla en 1935 (véase cuadro 4).
PIB REAL Y OFERTA MONETARIA REAL, MILLONES DE PESOS,
1926-1940<sup>a</sup>
Año
PIB real
Tasa anual
Oferta monetaria real
Tasa anual
1926
453
6
445
18
1927
433
-4.4
425
-4.5
1928
436
0.6
546
28.4
1929
419
-3.9
565
3.7
1930
393
-6.3
576
1.9
1931
406
3.3
262
-54.5
1932
345
-14.9
385
46.9
1933
384
11.3
419
8.8
1934
410
6.7
464
10.7
1935
441
7.4
491
5.9
1936
476
8
558
13.6
1937
492
3.3
480
-14
1938
500
1.6
505
5.2
1939
527
5.4
596
18
1940
534
1.4
686
15.1
a El PIB y la oferta en términos reales se
obtuvieron de las cifras nominales correspondientes y el
deflactor del PIB base 2008 = 100. Se usa este año base
debido a que el artículo es parte de una investigación más
amplia que cubre el periodo 1921-2015.
Fuente: INEGI (2015) y
Banco de México
(1979).
Esto fue especialmente cierto en 1936, con una tasa de la oferta monetaria
real de 13.6% y de nuevo en 1939 con una tasa de 18%, los dos años con
crecimiento del pib importante en el sexenio (8 y 5.4%,
respectivamente).22
Cabe aclarar que la oferta monetaria también se expandió de manera
significativa en 1940. Sin embargo, al contrario de años anteriores, en los
cuales la tendencia de aumento fue por el componente interno de la base
monetaria, el incremento del último año del sexenio se debió principalmente
al componente externo de la base (reservas internacionales) por la entrada
de capitales, es decir, un choque externo causado por el inicio de la
segunda guerra mundial (véanse cuadros
4 y 5).
BASE MONETARIA: ORIGEN Y FINANCIAMIENTO<sup>a</sup> (EN MILLONES
DE PESOS)
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
Base monetaria
250
388
437
424
475
560
722
Origen externo (reservas internacionales)
191
335
322
202
212
210
310
Origen interno (financiamiento)
59
53
115
222
263
350
412
Gobierno
-11
-22
26
42
149
223
308
Empresas y particulares
42
47
61
53
75
94
85
Bancos
28
28
28
127
39
33
19
Tasas de crecimiento anuales
Base monetaria
55.2
12.6
-3
12
17.9
28.9
Origen externo (reservas internacionales)
75.4
-3.9
-37.3
5
-0.9
47.6
Origen interno (financiamiento)
-10.2
117
93
18.5
33.1
17.7
Gobierno
100
-218.2
61.5
254.8
49.7
38.1
Empresas y particulares
11.9
29.8
-13.1
41.5
25.3
-9.6
Bancos
0
0
353.6
-69.3
-15.4
-42.4
En porcentaje del PIB
Base monetaria
6
8.5
8.2
6.2
6.5
7.2
8.8
Origen externo (reservas internacionales)
4.6
7.4
6
3
2.9
2.7
3.8
Origen interno (financiamiento)
1.4
1.2
2.2
3.3
3.6
4.5
5
Gobierno
-0.3
-0.5
0.5
0.6
2
2.9
3.7
Empresas y particulares
1
1
1.1
0.8
1
1.2
1
Bancos
0.7
0.6
0.5
1.9
0.5
0.4
0.2
Estructura porcentual
Base monetaria
100
100
100
100
100
100
100
Origen externo (reservas internacionales)
76.4
86.3
73.7
47.6
44.6
37.5
42.9
Origen interno (financiamiento)
23.6
13.7
26.3
52.4
55.4
62.5
57.1
Gobierno
-4.4
-5.7
5.9
9.9
31.4
39.8
42.7
Empresas y particulares
16.8
12.1
14
12.5
15.8
16.8
11.8
Bancos
11.2
7.2
6.4
30
8.2
5.9
2.6
a La base monetaria está calculada como recursos
totales del Banco de México menos disponibilidades en bancos
y otros recursos con lo cual se respeta estrictamente el
marco contable de los recursos o activos del Banco de
México.
Fuente: Banco de México
(1979).
Es un planteamiento debatible la hipótesis alternativa según la cual la gran
expansión de la cantidad de dinero en circulación acompañó a la expansión de
la economía. Esto es, un porcentaje relativamente estable de la oferta
monetaria respecto al pib lo que indica es que la velocidad del
dinero es estable; no que la cantidad de dinero estuvo acorde con el
crecimiento de la economía23 (véase cuadro
6).
OFERTA MONETARIA
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
Oferta monetaria (fin de
periodo)a
411
468
515
626
663
737
883
1 062
Billetes y monedasb
241
279
316
407
456
513
598
662
Depósitos en moneda nacional
170
189
199
219
207
224
285
400
Reservasc
105
121
142
130
119
144
146
276
Billetes y monedas/depósitos
1.4
1.5
1.6
1.9
2.2
2.3
2.1
1.7
Reservas/depósitos
0.6
0.6
0.7
0.6
0.6
0.6
0.5
0.7
Multiplicador bancariod
1.19
1.17
1.12
1.17
1.15
1.12
1.19
1.13
Elasticidad de billetes y monedas de la
ofertae
s. d.
0.58
0.59
0.62
0.65
0.69
0.70
0.68
Tasas de crecimiento
Oferta monetaria (fin de periodo)
13.9
10
21.6
5.9
11.2
19.8
20.3
Billetes y monedas
15.8
13.3
28.8
12
12.5
16.6
10.7
Depósitos en moneda nacional
11.2
5.3
10.1
-5.5
8.2
27.2
40.4
Reservas
15.2
17.4
-8.5
-8.5
21
1.4
89
En porcentaje del PIB
Oferta monetaria (fin de periodo)
10.9
11.3
11.3
11.7
9.7
10.1
11.3
12.9
Billetes y monedas
6.4
6.7
7
7.6
6.7
7
7.7
8
Depósitos en moneda nacional
4.5
4.6
4.4
4.1
3
3.1
3.7
4.8
Reservas
2.8
2.9
3.1
2.4
1.7
2
1.9
3.3
Otras variables
Oferta monetaria real (fin de periodo, TA)
8.8
10.7
5.9
13.6
-14
5.2
18.1
15
PIB real (TA)
11.3
6.7
7.4
8
3.3
1.6
5.4
1.4
PIB nominal (TA)
18
9.8
9.4
17.7
27.2
7.1
6.9
6
Deflactor del PIB (TA)
6
2.8
1.8
9
23.1
5.4
1.5
4.5
Inflación fin de periodo (TA)
3
2.2
-1.1
12.5
12.1
5.7
0.6
0.8
a Estimada con componentes de las obligaciones de
las instituciones de crédito. b En poder del
público. c Las reservas se obtuvieron de las
disponibilidades de la banca nacional y privada excluyendo
las disponibilidades en otros bancos. d Calculado
como [1+(4)]/[(4)+(5)]. e Cambio porcentual de la
oferta monetaria cuando cambia 1% los billetes y monedas.
Abreviaturas: TA = tasa anual.
Fuentes: elaboración propia con base en INEGI (2015) y Banco de México (1979).
El componente interno de la base monetaria creció en función del
financiamiento al gobierno y a las bancas nacional y comercial. Esta
expansión de la base monetaria se expresó en un multiplicador monetario
superior a la unidad. Asimismo, la expansión de la oferta monetaria mediante
la base monetaria fue crecientemente explicada por el incremento de billetes
y monedas y no por los depósitos en el banco central (véanse cuadros 5 y
6).
La restricción de la base monetaria en 1937 se produjo por la reducción del
componente externo de la base, es decir, por la caída de las reservas
internacionales, no como una decisión de política de contención monetaria.
En realidad, como apuntamos en el párrafo anterior, la parte interna de la
misma aumentó. La evidencia nos muestra que la base monetaria disminuyó 2%
del pib, cuando el componente externo se redujo en 3% del
pib y el interno compensó al crecier 1% del pib.
Específicamente, el desglose del componente interno muestra que el
financiamiento de la banca central a los bancos fue el único elemento que
aumentó en 1.4% del pib y el correspondiente al gobierno y empresas
disminuyó 0.4% del pib (véase cuadro 5).
La hipótesis alternativa plantea que, no obstante la restricción de la base
monetaria, el crecimiento de la oferta monetaria continuó por el
financiamiento de los bancos. Lo que esta hipótesis no menciona es que fue
la banca nacional la que hizo preponderadamente este financiamiento. En
efecto, el financiamiento de las instituciones financieras permaneció
prácticamente constante con 10.3% del pib en 1937, respecto a 1936;
sin embargo, su composición cambió.24
En suma, la reducción de la base monetaria no se debió a una política de
moderación de las autoridades monetarias, sino a la caída de las reservas
internacionales, que las autoridades compensaron parcialmente con mayores
recursos a la banca nacional. Esto es, no había intención de frenar el
crecimiento de la base; en realidad fueron las condiciones de
sobrevaluación, expectativas devaluatorias y el incremento de importaciones
las que hicieron caer las reservas internacionales y, por lo tanto, la base
monetaria.
Otro elemento a considerar es que, si bien el banco central inició una
reducción de los redescuentos a partir del segundo semestre de 1937, esta
moderación en la expansión monetaria resultaría frustrada en esencia.25
Igualmente, las tasas de interés no reflejaban el riesgo de los
financiamientos en el periodo. De acuerdo con Palacios (1953) las tasas de
interés eran menores que el nivel de riesgo que sugerían las condiciones
económicas. Esto reflejaba que los bancos asociados se respaldaban en el
banco central para ampliar sus operaciones en vez de considerar el riesgo
existente y cobrar tasas de interés de acuerdo con ello. Este comportamiento
de las bancas nacional y comercial incentivó al público para solicitar mayor
crédito.
Financiamiento al gobierno federal
Entre los puntos más polémicos de la política monetaria está el
financiamiento del banco central al gobierno. El primero es el aumento del
saldo deudor del gobierno que alcanzó 308 000 000 cuando al inicio del
sexenio había un ahorro neto (véanse cuadros
5 y 7). Asimismo, hubo
límites legales que se violaron en el procedimiento, como el sobregiro de
finales de 1937. Este último, como se comentó más arriba, fue utilizado para
financiar las actividades del Banco Ejidal, lo cual ilustra dos aspectos de
la política monetaria: primero, que se estaba abusando de la práctica de
redescuento con lo que se incurría en un alto riesgo de impago y, segundo,
que para evitarse fue sustituido por crédito directo al gobierno. Suárez (1977) explica el origen del
sobregiro: “el Banco de México se negaba a redescontar los documentos que le
enviaban los bancos agrícolas, principalmente el Ejidal, alegando que no
llenaban los requisitos [y dada la necesidad de financiamiento se] propuso
[…] que con ese suplemento yo ampliase las operaciones del Banco Ejidal”
(pp. 112-113).
FINANCIAMIENTO AL GOBIERNO FEDERAL, 1934-1940 (EN MILLONES DE
PESOS)
Financiamiento
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
Cuenta del gobierno federal (2+3-6) a
–
–
21.8
122.7
146.9
223
249.9
Bonos de caminos
–
4.2
6.8
16.5
28.7
39.3
42.2
Crédito
–
–
15
106.2
118.2
183.7
–
Límite legal
–
14.7
21.7
33.1
–
–
–
Sobregiro (1-4)
–
–
0.1
89.6
–
–
–
Revalorización reserva
–
–
0
0
33.2
–
–
Financiamiento al gobierno federal
-11
-22
26
42
149
223
308
Valores
2
5
15
17
31
102
296
Crédito
-13
-27
11
25
118
121
12
a Si se incluye la revalorización de la reserva
internacional a la cuenta del gobierno el saldo al final del
sexenio ascendería a 33 200 000 pesos más.
Fuente: Banco de México
(1979).
El segundo punto es que hubo modificaciones a la Ley Orgánica del Banco de
México para normar y legalizar operaciones que no estaban permitidas en
1936, y para 1938 se volvieron a realizar modificaciones que flexibilizaron
el financiamiento primario al gobierno.26 Un punto a destacar aquí es la manipulación de
las cuentas banco central-gobierno en la reestructuración del saldo deudor
de este último. Esto se hizo a través de la emisión de un bono a 50 años,
plazo que se firma en noviembre de 1940, esto es, al fin del sexenio
cardenista.
El último punto se refiere a que la revalorización contable de las reservas
internacionales por la devaluación, en 1938, veló el grado de endeudamiento
gubernamental. Esto es, las reservas internacionales al ser valuadas en
pesos en el balance del banco central a un tipo de cambio mayor,
incrementaron la magnitud de los activos, lo que representó un excedente
contable que se compensó como reducción de deuda del gobierno federal al
banco central en 1938.27
Financiamiento al sector privado
El financiamiento al sector privado por el banco central que se denomina
redescuento es un aspecto de gran importancia.28 Este medio de financiamiento fue un
instrumento para la expansión crediticia que apoyó la actividad económica
(véase cuadro 8).29
REDESCUENTOS Y CRÉDITO BANCARIO, 1932-1940 (MILLONES DE
PESOS)
Mes
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
Enero
1.5
25.8
26.5
35.2
41.4
46.9
16.4
56.3
90.2
Febrero
3.1
26
28.5
33.5
44
49.1
19.2
57.5
104.9
Marzo
6.7
27.9
31.3
37
46.4
48.2
32.3
57.3
93.7
Abril
11.2
25.3
30.1
41
50.7
52.9
36.8
52.5
83.3
Mayo
14.6
24.8
31.9
42.8
56.9
57.7
41
62.4
78.3
Junio
15.9
24.1
33.8
43.6
60.7
50.2
48.2
63.2
76.2
Julio
16.8
23.9
32.9
45.6
60.8
46.4
50
71.5
71.2
Agosto
18.2
25.3
31.3
44.4
60.3
43.4
47.9
79.7
73.1
Septiembre
17.3
28.5
31.3
40.7
55.2
36.6
46.2
78.5
81.4
Octubre
16.2
29.5
33.3
39.1
50.8
28.5
46.1
74.8
78.2
Noviembre
16.2
28
34.8
37.9
56.1
13.8
53.8
65.4
74.5
Diciembre
23
25
34.2
41
49.5
15.1
61
77.5
62
Promedio
13.4
26.2
31.7
40.1
52.7
40.7
41.6
66.4
80.6
Crédito bancarioa
310
334
341
374
547
698
772
1 021
1 106
Tasa anual
–
7.7
2.1
9.7
46.3
27.6
10.6
32.3
8.3
a Crédito bancario estimado para 1932.
Fuente: Banco de México
(1933-1952) en Anaya (2011, p. 81).
Anaya (2011) el investigador que
realizó un análisis cuidadoso de varios aspectos relacionados con este tipo
de crédito apunta:
en el curso de 1935 Banxico observó con inquietud que el impulso dado al
redescuento era aprovechado por los bancos para no arriesgar sus propios
capitales de trabajo. Al analizar estos comportamientos e inquieto por
la ampliación de la oferta de dinero posiblemente mal respaldada, el
Consejo de Administración inició una revisión de la política del
redescuento […] que daría lugar a una Ley Orgánica [en agosto de 1936] y
a seguir una política de mayor prudencia (p. 87).
En relación con los cambios a la política de redescuentos en la nueva Ley
Orgánica del banco central en 1936 el mismo autor señala:
los cambios mayores fueron de orden administrativo e implicaron revisar
mejor los documentos que serían considerados viables para ser
redescontados con el objeto de asegurar bien las garantías de las líneas
de crédito. Esta nueva política trajo una consecuencia previsible:
frenar el crecimiento de los documentos redescontados [asimismo, se
dieron rumores de que el] Banco de México eludía operaciones para
favorecer compromisos con el gobierno (Anaya, 2011, p. 89).
Anaya (2011) también comenta la manera
en que algunos juzgaron el impacto de este cambio institucional sobre el
redescuento en 1937: “se señalaría como una causa de la contracción que
resintió la actividad económica en 1937 […]. En realidad, el Banco de México
sólo reaccionó a los abusos de la banca y a la necesidad de encontrar
mejores garantías de propiedad con objeto de controlar posibles crecimientos
de riesgo” (p. 95).
La hipótesis alternativa, en este contexto, probablemente aduciría que la
reducción de los redescuentos obedeció al motivo de desacelerar la oferta
monetaria y frenar la inflación por la autoridad monetaria. Aquí reiteramos
lo que apuntamos más arriba, de que cuando la política de redescuento se
hace restrictiva hacia fines de 1937 se sustituye con crédito directo del
banco central al gobierno, por lo que la contención monetaria es
inexistente.
Financiamiento a empresas
El financiamiento del banco central y de la banca nacional tuvo una dinámica
intensa con el fin de apoyar el programa social y económico gubernamental
debido a que no tomaba en cuenta el riesgo crediticio. Por otra parte, el
financiamiento de la banca comercial creció a un ritmo menor debido al
ambiente de volatilidad financiera; un ejemplo son las reducciones de su
crédito en 1937 y 1938. Efectivamente, las tasas medias de crecimiento anual
del crédito del banco central, la banca nacional y la banca comercial fueron
de 52.7, 31.8 y 9%, respectivamente. Por ello, el banco central y la banca
nacional ganaron participación en el financiamiento total como porcentaje
del pib; esto es, el crecimiento del financiamiento en el sexenio
de alrededor de cinco puntos porcentuales respecto al pib, fue
producto exclusivo de la actividad del banco central y de la banca nacional
(véase cuadro 9).
FINANCIAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES DE CRÉDITO A GOBIERNO Y EMPRESAS (EN MILLONES DE PESOS)
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
Financiamiento a gobierno y empresas
Banco central
31
25
87
95
224
317
393
Banca nacional
54
66
130
246
238
293
283
Banca comercial
256
283
330
357
310
411
430
Instituciones de crédito
341
374
547
698
772
1 021
1 106
Tasas de crecimiento anuales y medias
Banco central
-19.4
248
9.2
135.8
41.5
24
Banca nacional
22.2
97
89.2
-3.3
23.1
-3.4
Banca comercial
10.5
16.6
8.2
-13.2
32.6
4.6
Instituciones de crédito
9.7
46.3
27.6
10.6
32.3
8.3
En porcentaje del PIB
Banco central
0.7
0.6
1.6
1.4
3.1
4.1
4.8
Banca nacional
1.3
1.5
2.4
3.6
3.3
3.8
3.4
Banca comercial
6.2
6.2
6.2
5.2
4.3
5.3
5.2
Instituciones de crédito
8.2
8.2
10.2
10.3
10.6
13.1
13.4
Estructura porcentual
Banco central
9.1
6.7
15.9
13.6
29
31
35.5
Banca nacional
15.8
17.6
23.8
35.2
30.8
28.7
25.6
Banca comercial
75.1
75.7
60.3
51.1
40.2
40.3
38.9
Instituciones de crédito
100
100
100
100
100
100
100
Fuente: Banco de México (1979).Política anticíclica
El objetivo de esta sección es presentar las objeciones a la posición de la hipótesis
alternativa respecto a la política económica que se implantó para enfrentar la
crisis de 1938. La principal refutación de la perspectiva contemporánea es que la
política fiscal fue procíclica y para la cambiaria no había otra opción que la de
devaluar por las circunstancias adversas del momento.30 Sólo la política monetaria reaccionó al incrementar el
crédito y mantener su nivel en proporción del pib.
Política fiscal
La hipótesis alternativa señala que la política fiscal consistió en ejercer un
déficit que constituyera un estímulo, pero que no fuera demasiado importante
para evitar presiones inflacionarias, por ello, se registró el déficit de 0.9%
del pib.
La perspectiva contemporánea refuta lo anterior al plantear que la política
económica fiscal fue, en realidad, procíclica. Las cifras históricas del déficit
público bajo el enfoque de ingreso-gasto señalan, como se mencionó, un mayor
gasto fiscal para enfrentar la crisis de 1938; sin embargo, el enfoque
alternativo de medición por el financiamiento indica un déficit fiscal menor en
comparación con 1936-1937 de sólo 0.2% del pib. Nuestra lectura es que
la moderación fiscal se debió a la decisión de evitar una mayor agravación de la
crisis, en un contexto impactado por las circunstancias del choque externo de la
crisis estadunidense, las turbulencias de la expropiación de la industria
petrolera, la devaluación cambiaria y las restricciones de financiamiento no
inflacionario. En consecuencia, el impulso fiscal para ese año fue negativo en
0.9% del pib, lo que, en realidad, implicó un retiro del apoyo fiscal a
la actividad económica31 (véase
cuadro 10).
IMPULSO FISCAL DEL GOBIERNO FEDERAL (PROPORCIÓN DEL PIB)
Balance fiscal (1)
Balance neutro (2)
Posición fiscal (3)=(2)-(1)
Impulso fiscal (4)=(3)t-(3)t-1
1934
0.7
-0.6
-1.2
s. d.
1935
0.9
-0.3
-1.2
0
1936
-1.3
0
1.3
2.6
1937
-1
0
1
-0.3
1938
-0.2
-0.2
0.1
-0.9
1939
-0.5
-0.1
0.4
0.4
1940
-0.9
-0.3
0.6
0.1
Fuente: elaboración propia con base en Banco de México (1951).
El impacto de la recesión estadunidense de mayo de 1937 a junio de 1938 en la
economía mexicana fue mitigado tanto por la corta duración de dicha recesión,
trece meses, como por la tendencia de impulso de la política económica que se
implementaba en la economía mexicana. No obstante, un factor en contra fue la
expropiación de la industria petrolera y sus consecuencias en
exportaciones.32 Estos
resultados nos sugieren que si bien la crisis en Estados Unidos de 1937-1938
tuvo un impacto negativo en las cuentas externas mexicanas el choque en el
sector externo se localiza fundamentalmente a partir de 1938 y no en 1937. En
efecto, las exportaciones crecieron en 1937 y cayeron en 1938; por su parte, el
volumen de la producción industrial trimestral, publicado por el Banco de México
(1933-1941) mantuvo su crecimiento hasta el cuarto trimestre de 1937.
Política monetaria
La hipótesis alternativa señala que la política monetaria impidió reducciones
excesivas del crédito, y, por último, que la política cambiaria fue flexible, en
comparación con el inicio de la década, y se tomó la decisión de devaluar y
dejar flotar el tipo de cambio.
En la perspectiva contemporánea se estima que la reacción monetaria anticíclica
fue reiniciar la práctica de los redescuentos. La oferta monetaria aumentó
ligeramente en 1938, después de haberse debilitado en 1937. En particular, se
presentó un incremento del financiamiento de las instituciones crediticias a las
empresas,33 y lo más
importante, se dio este impulso crediticio a través de los redescuentos a partir
de marzo de 1938, los cuales habían declinado drásticamente desde mediados de
1937 (véanse cuadros 8 y 9). Igualmente, desde esta perspectiva la devaluación
del tipo de cambio era impostergable y no fue una señal de flexibilidad en la
política anticíclica.34 En
marzo de 1938, tanto por la sobrevaluación de 27.2%35 como por las represalias internacionales que
se pensaba podrían materializarse, la devaluación era obligada a riesgo de
agotar las reservas en unos pocos meses más.
Conclusiones
La perspectiva contemporánea, al igual que la hipótesis tradicional, caracteriza a la
política económica del régimen cardenista como populista, lo que implica que careció
de disciplina fiscal y monetaria. En este marco se presentó un comportamiento de
arranque y freno, igualmente propio de las políticas económicas expansivas
populistas.
La hipótesis alternativa al no reconocer esta caracterización populista evalúa
incorrectamente la intencionalidad del arranque acelerado en 1936-1937, con su
impacto en la estabilidad monetaria y los desequilibrios macroeconómicos provocados.
Al mismo tiempo, interpreta erróneamente el freno relativo posterior en 1938-1940
como un manejo prudente de la política económica cardenista y no como un débil
esfuerzo del banco central de poner orden y reducir el riesgo en la expansión
monetaria; asimismo, las circunstancias adversas del periodo contribuyeron a la
desaceleración de la oferta monetaria.
La hipótesis alternativa sostiene que la política fiscal expansiva fue moderada, pero
el problema de las estadísticas del déficit público, ya comentado, la lleva a una
medición errónea de la magnitud del mismo y de los momentos en que se produjo.
Asimismo, no toma en cuenta el impulso fiscal, así como el contexto de la brecha del
producto. Por ello, no es precisa su interpretación de la postura fiscal en el auge
(1936-1937) y en la etapa de desaceleración posterior (1938-1940).
La hipótesis alternativa sostiene que la política monetaria fue moderada al plantear
que el crecimiento de la oferta monetaria fue para remonetizar la economía. Esto se
refuta al mostrar que el nivel de monetización de la economía era ya adecuado en
1936 y que la estabilidad de la proporción de la oferta respecto al pib no
prueba que crecía conforme lo demandaba la economía; el crecimiento de la oferta
monetaria fue mayor que el crecimiento del pib de 1936 en adelante.
Igualmente, la hipótesis alternativa omite incorporar al análisis el financiamiento
de la banca nacional y el banco central al sector privado, lo cual impide evaluar el
apoyo cuasi fiscal y su impacto en la economía.
La hipótesis alternativa plantea que la política fiscal y monetaria fue expansiva y
que la política cambiaria fue flexible para adoptar una postura anticíclica en 1938.
En la parte fiscal dicho impulso no existió y, de hecho, el comportamiento fue
procíclico; no obstante, en la monetaria si hubo un esfuerzo de mantener el nivel de
crédito al sector privado y al gobierno. Por último, la política cambiaria no fue
flexible como decisión de política y la devaluación se debió a las circunstancias
económicas y políticas del momento, las cuales también determinaron el posterior
periodo de flotación.
Lo que destaca de esta síntesis argumental es que la implantación acelerada del
programa social y económico cardenista de 1936 y la primera mitad de 1937 y su
impacto en la inflación y los desequilibrios macroeconómicos llevan a la devaluación
de 1938. Posteriormente, se presenta un relativo freno o moderación del impulso
gubernamental principalmente por la vía fiscal y menos por la monetaria que, junto
con el choque favorable del inicio de la segunda guerra mundial, hace viable cierta
estabilidad económica en el resto del sexenio cardenista.
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económico1951El Trimestre Económico1875636653Notas
Cárdenas (2008, p. 816) refiere que él
siguió la que aquí llamamos hipótesis tradicional en su tesis doctoral (Cárdenas, 1982, 1987); sin embargo, posteriormente, revisa su posición para
proponer la que denominamos hipótesis alternativa, la cual detallamos en el
texto de este estudio.
Véase, en particular, Bazdresch y Levy
(1992).
En la administración cardenista se otorga un incremento al salario mínimo real de
7.2% en 1936, pero en 1937 este se deteriora 15.6% y tiene una mejora de 4.9% en
1938. A partir de entonces se mantiene prácticamente constante en términos
reales por el resto del sexenio. Sin embargo, si utilizamos para deflactar el
índice del costo de la alimentación, en lugar del de precios al mayoreo,
calculamos que la capacidad de compra del salario mínimo se deterioró 30% cuando
la inflación estaba en su punto máximo (véase cuadro 1).
Por equilibrios macroeconómicos fundamentales nos referimos a los balances de las
finanzas públicas y de la balanza de pagos, así como a la estabilidad
monetaria.
Véase, por ejemplo, Cavazos (1976, pp.
76-84).
El concepto de arranque-freno (stop-go) indica el uso de
políticas deliberadas de expansión de la demanda agregada que provocan inflación
y desequilibrios económicos, los cuales tratan de remediarse, en mayor o menor
grado, con políticas contraaccionistas. Cabe aclarar que estas políticas no son
exclusivas de los regímenes populistas, pero son generalmente un ingrediente de
los mismos.
En 1934-1935, hubo un limitado margen de maniobra gubernamental para impulsar el
programa social y económico del régimen debido a que, como en todo inicio de
administración, toma un tiempo implantar el programa deseado; asimismo, fue
necesaria la resolución del conflicto político con el ex presidente Calles. En
este contexto observamos superávits fiscales, estabilidad monetaria, un buen
comportamiento de las cuentas externas y la continuación de la recuperación
económica posterior a la Gran Depresión (véanse cuadros 1 y 2).
Nótese que el impulso fiscal ofrece resultados que se derivan fácilmente de
algoritmos transparentes. Usemos como ejemplo el año 1936, cuando el impulso
fiscal fue el más importante. El año anterior hubo un superávit de 0.9% del
pib y un déficit de 1.3% del pib en 1936; así pues, de una
situación en que se sustrajo gasto en 1935 se pasa a otra en la cual el gasto es
mayor en 1936. El “impulso” de un año para otro es aproximadamente de 2.1% del
pib (-2.1 = -1.3-0.9), cifra similar a la calculada como impulso
fiscal, con signo cambiado. Esto es así en cualquier año que se elija de la
serie presentada (véase cuadro 10).
Definida como la diferencia entre el pib observado y el pib
potencial.
Dada la relativa ambigüedad del concepto populismo y su
frecuente uso en estudios sobre distintos países y en diferentes contextos
políticos, es necesaria una definición puntual que pueda ser contrastada con los
argumentos que conforman la evidencia. Asimismo, es condición que esta
definición no se haya elaborado específicamente para el caso mexicano, con el
fin de evitar un argumento circular al plantear el acomodo de este último con el
concepto.
Águila (2010) señala sobre Suárez: “Entre
los nuevos tecnócratas […] destaca el secretario de Hacienda [quien] abrazó
desde muy temprano la política de intervencionismo estatal para paliar los
efectos más devastadores de la crisis [de 1929] y más adelante también pudo
atisbar en la inminente conflagración mundial de 1939 una coyuntura apropiada
para aumentar el ahorro de divisas, impulsar la construcción de infraestructura
de comunicaciones y pactar en condiciones excepcionales la reanudación del
financiamiento externo en México” (p. 94).
La inflación está calculada con el índice de precios al mayoreo en la Ciudad de
México y es consistente con otras mediciones de precios como el deflactor del
pib a nivel promedio anual. El inicio del incremento notable en
precios es en abril de 1936, el cual ubica su pico en junio de 1937 con 25.9% de
inflación anual, cuando empieza su declinación hasta alcanzar un retorno a una
inflación baja en febrero de 1939.
Medina (1978, p. 20) apunta: “sobra decir
que el número de huelgas durante el sexenio cardenista alcanzó un número sin
precedentes hasta entonces”. En efecto, según la información que cita este
autor, pasaron de 200 en 1934 a 675 en 1936 y disminuyeron gradualmente hasta
325 en 1940. También añade: “más importante que el número de huelgas fue [el
aumento] en el número de contratos colectivos de 435 en 1934 a 4 321 en
1940”.
La banca nacional, el equivalente de la banca de desarrollo actual, estaba
compuesta por varias instituciones (en paréntesis el año de fundación): Banco
Nacional de Crédito Agrícola (1926), Banco Nacional Hipotecario y de Obras
Públicas (1933), Nacional Financiera (1974), Banco
Nacional de Crédito Ejidal (1935) y Banco Nacional de Comercio Exterior (1937).
De todas ellas, la que cobró mayor relevancia en el sexenio cardenista por los
recursos a su disposición fue el Banco Nacional de Crédito Ejidal, el cual era
la principal institución de fomento a los ejidatarios.
Cabe aclarar que en el sexenio cardenista se inician los déficits recurrentes. En
efecto, los registros disponibles del balance del gobierno federal los
proporciona el INEGI (2015) con la
metodología ingreso-gasto. Estos registros muestran que el presidente Calles
mantuvo un superávit en promedio de 0.3% del pib en 1924-1928 y sólo
incurrió en déficit de 0.1% del pib en 1927. Las administraciones de
los presidentes Emilio Portes Gil, Pascual Ortiz Rubio y Abelardo L. Rodríguez
mantuvieron un superávit promedio de igual magnitud en 1928-1934. Sólo se
presentó un déficit de 0.6% del pib en 1933, cuando se impulsó fiscal y
monetariamente la recuperación económica de la crisis provocada por la Gran
Depresión. En suma, la trayectoria fiscal en la década anterior al cardenismo
fue de balances fiscales mayormente superavitarios. Esto se dio así por la falta
de financiamiento y una política económica ortodoxa en 1924-1932.
Banco de México (1933-1952, particularmente
1952) en su nota metodológica indica: “La estimación del superávit o
déficit del gobierno federal se ha elaborado siguiendo el método del Banco de
México, S. A. […] el cual se apoya en las variaciones de las deudas y de las
disponibilidades” (p. 56).
Como referencia registramos que el gasto fue de 6, 8.5, 7.4, 6.3, 6.9 y 7.1% del
pib en 1935, 1936, 1937, 1938, 1939 y 1940, respectivamente. Estos
resultados son consistentes con los años de mayor déficit: 1936 y 1937.
El cálculo del pib potencial se realizó con la técnica convencional del
filtro de Hodrick-Prescott, el cual es un método para extraer el componente de
tendencia de una serie temporal. Dado que este filtro puede presentar cierta
imprecisión en los extremos de las series es conveniente realizar una corrección
estadística y de ser posible ampliar el periodo de estimación para evitarla en
el tramo de interés. En este caso, el periodo de estimación fue de 1925 a
1960.
Puede parecer que el pib potencial pudiera haber sido mayor en 1936,
dado que la tasa de crecimiento promedio fue de 8.5% en 1933-1935; sin embargo,
habría que recordar que el pib real venía de una caída promedio anual
de 4.3% de 1927 a 1932. Así pues, el crecimiento observado con tasas altas de
1933 a 1935 fue sólo para recuperar el monto del pib observado en 1926;
en otras palabras, la capacidad productiva no aumentó en esa década. De haber
habido capacidad instalada para seguir creciendo al 8% de 1936 en adelante, no
se hubiera visto presionada la oferta agregada y los precios, como sucedió en
1936-1937. El mismo cálculo del pib potencial muestra que este fue
aumentando hasta alcanzar alrededor de 6% en 1950 y de 6.5% en 1960.
Aquí es importante anotar que los ingresos del gobierno federal representaban
sólo 6.5% del pib en promedio durante el sexenio.
La perspectiva de la intencionalidad del régimen como una administración
populista sugiere que de haber existido el financiamiento disponible los
déficits hubieran sido mayores. Simplemente, el programa social y económico era
demasiado ambicioso para los recursos financieros a disposición del
gobierno.
El crecimiento de 7.4% del pib real en 1935 fue también muy importante;
no obstante, recordemos que el pib real de ese año todavía se
encontraba en la etapa de recuperación a los niveles de una década atrás (véase
cuadro 4).
Asimismo, esta relativa estabilidad de la velocidad del dinero sugiere que la
variación de precios está asociada a la correspondiente de la oferta monetaria.
En este contexto, tanto la hipótesis tradicional como la alternativa han
coincidido que el disparador del incremento de precios fue el incremento de la
oferta monetaria por el financiamiento primario del Banco Central al gobierno y
a la banca, especialmente en 1936.
En efecto, el banco central y la banca comercial perdieron 0.2 y 1% del
pib, respectivamente, en participación. En consecuencia, fue la
banca nacional la que aumentó su participación en ese porcentaje, 1.2% del
pib. El fondeo de la banca nacional provenía fundamentalmente del
banco central y al final de 1937 del gobierno, con el crédito del sobregiro
(véase cuadro 9).
Efectivamente, la disminución realizada más que se compensó con el llamado
sobregiro de 89 300 000 de pesos, el cual otorgó como crédito al gobierno
federal para remediar la negación de redescuentos al Banco Ejidal. Justamente,
el saldo de redescuentos de 49 500 000 de pesos en diciembre de 1936 paso a 15
100 000 de pesos en diciembre de 1937, una reducción de 34 400 000 de pesos o
poco menos de la mitad del sobregiro (véase cuadro 9).
En la nueva Ley Orgánica del Banco de México de 1936 la principal modificación en
este sentido fue el monto de la línea de crédito, la cual se amplió de 5 a 10%
del promedio de los ingresos fiscales de los tres años anteriores.
Esta maniobra constituye el primer caso en la historia de la economía mexicana de
los remanentes del banco central que se entregan al gobierno federal.
Anaya (2011) define a la operación de
redescuento como “una vía para conceder crédito a los bancos asociados del mismo
modo que lo pueden ser la concesión de cualquier tipo de préstamo” (p. 77).
Anaya (2011) apunta: “el sector más
beneficiado [fue] el agroindustrial y, en especial, los productores de azúcar,
henequén, algodón” (p. 84).
La administración cardenista generó niveles altos de incertidumbre. En lo
económico, la determinación principal era el nivel alto de sobrevaluación y la
crisis estadunidense de 1937-1938; en lo político, la decisión de la
expropiación de la industria petrolera y la sucesión presidencial, la cual fue
una causa importante de nerviosismo y expectativas negativas. Véase Medina (1978).
Cárdenas (1993) señala “[…] la expansión
fiscal del gobierno […] puede caracterizarse como no deseada o accidental, pues,
en realidad, su intención no era realizar amplios déficits fiscales para
contrarrestar la recesión económica, como queda de manifiesto en la reducción
del gasto público en el segundo semestre de 1938, cuando el gobierno advirtió
que sus ingresos fiscales no estaban aumentando como lo habían hecho en los dos
años anteriores. Más bien, el gobierno estaba plenamente consciente de que
excesos en el gasto público muy por encima de sus ingresos no eran benéficos
para la economía” (p. 695).
Las exportaciones de minerales industriales, oro, plata, y petróleo crudo y
derivados, se redujeron en 36.4% en 1938 con respecto a 1937. Estas
exportaciones representaban poco más del 70% del total. La caída total de las
exportaciones fue de 25.2% (véase cuadro 1).
Este punto se comentó más arriba al indicar que fue el banco central el que
aumentó notablemente el crédito de 1.4 a 3.1% del pib en 1938. De
hecho, la banca nacional disminuyó ligeramente el financiamiento en 0.3% del
pib y la comercial lo hizo en un punto porcentual del pib
respecto al año anterior (véanse cuadros 5 y 10).
Cárdenas (1993, p. 687) menciona esta
flexibilidad en comparación con la ortodoxia que se observó en la Gran
Depresión. Sin embargo, pensamos que es impropio calificarla así ya que la
política económica cardenista era claramente no ortodoxa y que tratar de
mantener el tipo de cambio hubiera implicado tener una política monetaria
altamente restrictiva, cuestión difícil de imaginar de la política económica
cardenista.
La cifra se obtuvo con los cálculos usuales para el tipo de cambio real con base
en el diferencial de inflaciones México-Estados Unidos y el tipo de cambio. El
cálculo de Cárdenas (2008, p. 823) es más
bajo: 21.9 por ciento.