Introducción

La iniciativa popular normativa es un mecanismo poco novedoso en el ordenamiento jurídico ecuatoriano que adquiere notoriedad en momentos de un generalizado desencanto social con el Estado y las instituciones. Su incorporación al texto constitucional del 2008 buscó atender las demandas por una mayor ciudadanización de la política, enfrentar la crisis de representatividad de los partidos y renovar las dinámicas de desarrollo del régimen democrático, generando expectativas ante la posibilidad de establecer nuevas formas de relación ciudadanía-poder político.

En este marco, el discurso oficial se encargó de re-significar el concepto de participación y ciudadanía, otorgándoles un sentido cuasi mesiánico, de ahí que su sola mención parecía adicionar un contenido supra-terrenal al remozado sistema político ecuatoriano. Pero más allá de la retórica gubernamental, que a fuerza de ser pregonada pretendió convertirse en realidad, no existen indicios reales para asegurar que la implementación de las instituciones de democracia directa incidan, favorable o negativamente, en las cualidades democráticas de un país.

El presente trabajo es un aporte a los estudios existentes sobre la democracia ecuatoriana. Revisa la producción de leyes realizada por la Asamblea Nacional, durante el período mayo 2009 – diciembre 2014, con particular atención a las propuestas realizadas por la ciudadanía para identificar los factores que mediaron en su impulso u obstrucción. El argumento principal de la investigación es que la iniciativa popular normativa fue poco utilizada presumiblemente por el manejo político gubernamental y la falta de condiciones institucionales que favorezcan y/o estimulen su implementación.

Los datos del estudio se recogen de libros que abordan los distintos debates en torno a los mecanismos de democracia directa y participativa (mdd-p). También de artículos y ensayos aparecidos en revistas especializadas, de la página web de la Asamblea Nacional, de una entrevista con la máxima autoridad del Consejo Nacional Electoral, del Registro Oficial, de las Constituciones del Ecuador y de leyes secundarias, así como de las grabaciones de discursos presidenciales.

1. Los mecanismos de democracia directa y participativa

Diversos mecanismos de democracia directa y participativa se adscribieron a los sistemas democráticos de muchos países, por vía de Asambleas Constituyentes o de reformas constitucionales, sin que esto signifique que se haya extendido su utilización (Rial, 2000; Altman y Pérez-Liñan, 2002; Welp y Uwe, 2009). De esta forma han aparecido nuevas inquietudes sobre su validez, las consecuencias de su aplicación, sus beneficiarios, su sostenibilidad en el marco institucional vigente, entre otros, haciendo que la producción académica sea más profusa y diversa (Pachano, 2010; Welp, 2008; Zovatto, 2008; Zimmerman, 1986; Cronin, 1989; Budge, 1996)¹.

Quienes promueven los mdd-p consideran que las sociedades contemporáneas no han logrado erigir nuevos y sostenidos procesos de participación ciudadana. Entonces, proclaman la necesidad de recuperar la facultad de los individuos para tomar decisiones políticas, cuestión que hoy, desde su perspectiva, es potestad exclusiva del Estado y las élites gobernantes, por ello abogan por su implementación “para mejorar la calidad y la profundidad de la representación política, aumentar la participación y fortalecer la legitimidad de las instituciones democráticas” (Payne et al., 2006:241).

Estas herramientas, además, suplirían las supuestas limitaciones de la representación, en la medida que “...cuando la voluntad se expresa directamente, sin mediación de ningún tipo, está limitada a la expresión exacta” (Butler y Ranney 1978:31), y que mejora sustancialmente la atención que prestan los representantes a las preferencias e intereses de sus votantes y la preocupación por responder efectivamente a tales demandas (Pitkin, 1985;Stimson, Mackuen y Erikson, 1995), con lo cual se falsea el proceso representativo y se limita la acción política.

En tanto que las voces críticas, exhiben argumentos para dejar en evidencia sus limitaciones. Autores como Sartori (1965), Schumpeter (1966),Dahl (1989) han señalado que la ciudadanía expresa su opinión y participa en el momento que elige a sus representantes, ya que es imposible que el pueblo pueda gobernarse a sí mismo. Y que los mdd-p pueden posibilitar que grupos específicos obtengan ventajas sustanciales, no por la justeza de sus argumentos ni por la coherencia de sus propuestas, sino porque su estructura orgánica, dimensión cuantitativa y capacidad económica les permitiría influir en la sociedad y lograr adhesiones políticas.

Entonces, se plantea que “la democracia de referéndum es objetable principalmente porque establece un mecanismo de decisión de suma cero, es decir, literalmente, un sistema de gobierno mayoritario que excluye los derechos de la minoría” (Sartori, 1988: 157) con lo cual las propuestas divergentes no tienen cabida o son miradas con recelo en sociedades que más bien tienden a reconocer su diversidad, dejando de lado “otras visiones”, que apareciendo como marginales, han aportado desde distintos ámbitos en la construcción de un espacio público que genere un poder político legítimo.

Respecto a la viabilidad de implementar los mdd-p en escenarios dinámicos como los actuales, se considera que sería dificultoso. Aunque hay opiniones que miran a la representación y la participación como un par que pueden coexistir armónicamente:

“En la historia del Estado moderno las dos libertades están estrechamente ligadas y en conexión, así que allí donde cae la una, cae la otra. De manera más precisa, sin libertades civiles, como la libertad de prensa y de opinión, como la libertad de asociación y de reunión, la participación del pueblo en el poder político es un engaño; pero sin participación popular en el poder, las libertades civiles tienen también pocas posibilidades de durar. Mientras las libertades civiles son una condición necesaria para el ejercicio de la libertad política, es decir, el control popular del poder político es una condición necesaria para la consecución, primero, y para la conservación, después, de las libertades civiles” (Bobbio, 1993:117).

2. Los mecanismos de democracia directa y participativa en el Ecuador

Ecuador vivió una situación atípica en la región durante las últimas dos décadas. Un intenso proceso de agitación social, de conmoción económica, de cambios políticos que repercutieron en su democracia y que pusieron en evidencia las limitaciones del sistema político para incorporar nuevas demandas de la sociedad. Sin embargo, con la legislación pro participación ciudadana aprobada en este período, parecía que las posibilidades de cambiar las prácticas políticas tradicionales eran reales.

2.1 La iniciativa popular normativa.

La iniciativa popular normativa aparece por primera vez en el texto constitucional de 1967 donde se “garantiza a los ciudadanos ecuatorianos el derecho a participar activamente en la vida política...” (Artículo 69). En la Constitución de 1978 consta como un derecho ciudadano y el deber de reglamentar su ejercicio, “Reconócese la iniciativa popular para reformar la Constitución y para la reforma y expedición de leyes. El ejercicio de este derecho lo regulará la ley” (artículo 65). Sin embargo, nunca se elaboró la ley regulatoria, permaneciendo durante dos décadas sin forma de ser aplicado.

La Asamblea Constitucional de 1998 estableció requisitos básicos como el porcentaje de ciudadanos del padrón electoral que deberán apoyar la propuesta y limitó la temática. Al respecto dice:

“Podrán presentar proyectos de ley, un número de personas en goce de los derechos políticos, equivalente a la cuarta parte del uno por ciento de aquellas inscritas en el padrón electoral (…) Mediante estos procedimientos no podrán presentarse proyectos de ley en materia penal ni en otras cuya iniciativa corresponda exclusivamente al Presidente de la República”. (Constitución de 1998, Artículo 146).

En tanto que la Carta Magna del 2008 reiteró el requisito del respaldo ciudadano expresado mediante firmas recolectadas en formularios especiales entregados por el Consejo Nacional Electoral (CNE), fijó en 180 días el plazo para que la Asamblea Nacional tramite la propuesta o caso contrario entra en vigencia por ministerio de la ley y posibilita para que el ponente, de forma directa o mediante un representante, participe del debate legislativo durante la discusión del tema de su interés^2.

2.2. La iniciativa popular normativa en los hechos

Según el marco legal vigente, uno de los requisitos que se debe cumplir para impulsar una iniciativa ciudadana en el Legislativo es el respaldo de un número de firmas en proporción al padrón electoral nacional. El empadronamiento no es una exigencia constitucional para presentar un proyecto de ley, sin embargo, se lo realiza como una medida numérica referencial que varía según el alcance del pedido, desde el 0,25% de electores y llega hasta el 15% de votantes para casos como la revocatoria presidencial.

Esta disposición legal se ha convertido, posiblemente, en el mayor obstáculo para la incorporación del ciudadano común a la construcción de la política pública. En entrevista realizada el 7 de abril de 2014 a Juan Pablo Pozo, Presidente del Consejo Nacional Electoral, este manifestó:

“Como autoridad electoral yo creo que el requisito de las firmas para impulsar una Consulta Popular o una Iniciativa Ciudadana debe entrar a análisis para saber si el número que exige la Constitución viabiliza u obstaculiza estos procesos. Porque el porcentaje de firmas no es impuesto por el Consejo Nacional Electoral, no es el capricho de una persona, porque yo puedo creer que con 2.000 firmas es suficiente pero si la Constitución nos dice que es el 10% del último registro electoral o el 5% o el 8% veamos si ese número de firmas realmente posibilitan impulsar un proceso ya que es nuestra obligación generar las condiciones para que todos estos procesos lleguen a feliz término, en la medida que estén enmarcados de procedimientos constitucionales”

En el Cuadro I, se puede observar el número de firmas que se requiere para cada caso de iniciativa ciudadana, el organismo que califica y los plazos.

Quizá por ello, solamente después de un año de vigencia de este mecanismo, un gremio lo utilizó por primera vez ante el Legislativo. La Federación Nacional de Cooperativas de Transporte en Taxis del Ecuador (FEDETAXIS) presenta el 15 de octubre de 2009 un proyecto de ley reformatoria a la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial con el respaldo de 29.900 firmas, que buscaba establecer sanciones para los propietarios de vehículos que prestan el servicio de manera informal. El proyecto fue remitido al Consejo Administrativo de la Legislatura (CAL)³.

En el Cuadro II se puede observar que las propuestas ciudadanas han sido intermitentes, se han presentado 21 proyectos de ley y ninguno ha sido aprobado con su contenido original. En el mejor de los casos, fueron usados como insumos para elaborar el documento final, obligando a meditar en el real alcance que tiene lo “ciudadano, participativo y directo” en la producción de leyes desde el Legislativo, en la construcción de la política pública y en la forma de abordar a esta institución.

Otro aspecto primordial en la presentación de las iniciativas ciudadanas, es el hecho que, solamente 12 informes (57%) adjuntaron firmas de respaldo; mientras que 7 propuestas (33%) lo hicieron por intermedio de legisladores, por tanto no anexaron rúbricas, con excepción de la Ley Orgánica de Bienestar Animal (LOBA), en tanto que las 3 restantes no buscaron auspicios. De ahí que es importante reflexionar en la figura de “padrinazgo político” que asumen algunos asambleístas para impulsar proyectos de ley y evadir el proceso de recolección de firmas, alterando la naturaleza del mecanismo.

Al comparar la producción legislativa en relación con sus proponentes, los datos cuantitativos no son muy alentadores (ver Cuadro III). De un total de 647 proyectos presentados, en el período de estudio, apenas 21 (3.24%) lo hicieron individuos u organizaciones sociales. En cuanto a los proyectos aprobados y publicados en el Registro Oficial, la situación tiende a empeorar, pues de 87 proyectos aprobados, sólo uno corresponde a la organización gremial de los choferes, es decir, el 1,14% de la producción legislativa.

En el Cuadro III, también se puede apreciar que el presidente de la República ha cumplido eficientemente su derecho constitucional de actuar como co-legislador, ya que 51 leyes aprobadas en la Asamblea Nacional y publicadas en el Registro Oficial son de su autoría, lo que equivale al 58,62% del total. Esto supera ampliamente la producción legislativa de los 137 legisladores, que en conjunto promovieron 30 leyes (34,48%) y de las funciones e instituciones del estado que hicieron aprobar 5 leyes (5,74%).

En cuanto a la legislación nacional que entró en vigencia durante este período, en el Cuadro IV, se puede ver la organización política a la que pertenecen los proponentes de las mismas. El partido político PAIS impuso sus criterios de forma abrumadora ya que 67 leyes corresponden al presidente de la República y a sus legisladores, 5 leyes a las distintas funciones e instituciones del Estado ocupadas por militantes del movimiento de gobierno y solamente 14 leyes a legisladores de otras bancadas – Izquierda Democrática (1), Pachacutik (1), Partido Socialcristiano (1), Partidos Socialista-Frente Amplio (1), Partido Sociedad Patriótica (1), Ruptura 25 (1), Unidos por Pastaza (1), Conciencia Ciudadana (1), Asambleístas varios (5).

Conclusiones

La producción académica sobre iniciativas legislativa presentadas por la ciudadanía en el Ecuador es exigua, aun cuando hay trabajos que analizan los mdd-p. Probablemente la dificultad para acceder a información por parte del Consejo Nacional Electoral o la Asamblea Nacional, la poca efectividad demostrada por el mecanismo y el recelo de los proponentes para hablar sobre sus proyectos repercuta en la realización bibliográfica.

La idea que la participación ciudadana, per se, corregiría cualquier deformación sistémica sin la injerencia de la tan manida “partidocracia” se ha quedado como un recurso discursivo de tarima, pues los datos evidencian que muy poco se ha avanzado en la incorporación de la población en el debate político y en el diseño de las políticas públicas.

Las propuestas de ley presentadas por los ciudadanos o las organizaciones sociales en la legislatura no se han tratado eficientemente por dos razones de tipo institucional. Un Legislativo sometido al control presidencial, con poca autonomía e incapaz de tomar decisiones propias, y un modelo de gobierno donde los tiempos, los espacios y las formas de implementar los mdd-p se definen “desde arriba”, de acuerdo a la coyuntura.

No basta una normativa de contenido progresista y/o revolucionario para que una sociedad utilice estos mecanismos y se generen cambios estructurales, esto pasa por la existencia de un estado democrático que respete los derechos fundamentales, la libertad de expresión, el pluralismo político. Un Estado que se gobierna de forma vertical-autoritaria y que maneja clientelarmente la participación política de la ciudadanía no requiere de mecanismos que amplíen la democracia.

Referencias

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Notas