Introducción

Se considera que las leyes de transparencia garantizan el acceso a la información pública, de igual forma son necesarias para paliar la corrupción del sector público (Spahiu, 2012;Relly, 2012), fomentar la participación y confianza de los ciudadanos (Spahiu, 2012; Haro, Ramón y Caba, 2012; Dabbagh, 2016), y erradicar la cultura del secretismo (Vera, Rocha y Martínez, 2015). Sin embargo, sus beneficios dependen de su contenido y aplicación (Saez-Martin, Caba-Pérez y López-Hernández, 2017a). Por ello, organismos como Transparencia Internacional, están promoviendo que las leyes de transparencia recojan la divulgación de información sin previa solicitud -transparencia proactiva a través páginas web-, generando con ello un ahorro de costes para ciudadanos y gobernantes (Cuillier y Piotrowski, 2009).

Utilizando el contexto latinoamericano, caracterizado por una elevada corrupción, con bajo desarrollo económico y humano, la Organización de Estados Americanos (OEA, 2010), en el año 2010 elaboró una Ley Modelo Interamericana (LMI), haciendo especial hincapié en la transparencia proactiva, utilizando como vía de comunicación el internet. Sin embargo, esta LMI presenta un contenido de mínimos en relación a la transparencia proactiva a través de internet, considerándose conveniente divulgar voluntariamente información adicional como indica Suchman (1995), para incrementar la confianza y legitimación.

En este sentido, este artículo tiene como objetivo conocer la política de transparencia proactiva regulada frente a la autorregulada en los gobiernos locales de Sudamérica y qué factores están influyendo. Con ello, el trabajo que se presenta pretende contribuir al desarrollo de la literatura previa sobre la política de transparencia proactiva regulada frente a la autorregulada (Sáez-Martín, López-Hernández y Caba-Pérez, 2017b), mostrando nuevas evidencias sobre los factores que han influido en la decisión de los poderes públicos, respecto a sus políticas de transparencia.

1. Regulación del acceso a la información pública: El caso de los países de Sudamérica

En Latinoamérica, al comienzo del siglo XXI algunos países habían regulado este derecho a través de leyes de acceso a la información (Colombia, Panamá, Perú, México, Ecuador y R. Dominicana). Sin embargo, tras la sentencia Claude Reyes Vs. Chile de 2006, en la que se condenó a Chile a que tomara medidas para poder responder las solicitudes de información, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció que los Estados Americanos tenían la obligación de garantizar el acceso a la información, mediante una regulación específica.

Esta circunstancia, junto con la falta de armonización, llevó a los estados miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA), a solicitar la elaboración de una Ley Modelo Interamericana (LMI), con el objetivo de proporcionar un marco de referencia a los Estados miembros y potenciar una cultura de transparencia homogénea. Dicha ley-modelo fue aprobada en 2010 y a través de su articulado se regula el acceso a la información pública.

Centrados en los países de Sudamérica, la mayor parte de ellos han regulado el acceso a la información (excepto, Surinam y Venezuela), a través de una ley, salvo Bolivia que regula este derecho a través de Decreto Supremo, siendo Argentina la última en sancionarla, concretamente a finales de septiembre de 2016 (ley 27.275). Respecto a la información proactiva exigida en sus respectivas leyes, existe una falta de homogenización, tanto en lo referente al tipo de información contenida, como en el número de ítems de información exigidos, donde se encuentran leyes que exigen escasa información para su divulgación online, mientras que otras leyes exigen una amplia información para ser divulgada (García-Tabuyo, Saez-Martin y Caba-Pérez, 2017).

2. Revisión de la literatura en relación a los determinantes de la divulgación de información

Existen diferentes marcos teóricos para explicar cómo se ha ido produciendo la divulgación de información online en el sector público. En concreto, con base en la teoría de la agencia, los gobiernos divulgan información con la finalidad que los ciudadanos puedan realizar un mayor seguimiento sobre su gestión (Gandía y Archidona, 2008). Por otro lado, desde el punto de vista de la teoría de la legitimidad, los gestores públicos revelan información tratando de cambiar el posible impacto negativo de los recortes de gestión, así como evitar y dar respuesta a crisis de legitimidad (Serrano, Rueda y Portillo, 2009). De otra parte, de acuerdo con la teoría institucional, los gobiernos han tenido que hacer frente a las presiones externas y tendencias innovadoras, que han propiciado adoptar la divulgación de información online (García-Tabuyo, Sáez-Martín y Caba-Pérez, 2015).

Bajo estas teorías se observa la existencia de numerosos factores analizados de diversa naturaleza. A pesar de esta gran diversidad, se destaca el análisis de factores tales como: Tamaño de la población (García-Sánchez, Frías y Rodríguez, 2013), nivel de endeudamiento (Laswad, Fisher y Oyelere, 2005), desarrollo tecnológico (Xiao, Yang y Chow, 2004), compromiso político (Gandía y Archidona, 2008), corrupción (García-Tabuyo et al., 2015), ideología política del gobierno (Tolber, Mossberger y McNeal, 2008 y García-Sánchez et al., 2013), desarrollo social (Martin y Feldman, 1998; Evans y Yen, 2005), desarrollo económico (Giroux, 1989; Styles y Tennyson, 2007), y en menor medida, la influencia que tienen las políticas informativas obligatorias (Bajo, Bigelli, Hillier y Petracci, 2009) y la antigüedad de la ley (Banks, Fisher y Nelson, 1997). Sin embargo, los resultados obtenidos son dispares, por lo que es difícil conocer cómo están influyendo realmente los factores analizados en la divulgación de información.

3. Metodología

La metodología aplicada se desarrolla en función del objetivo planteado. Basándose en el trabajo de Díaz (2009), en relación al análisis de las leyes de acceso a la información pública, se ha elaborado un Índice de Divulgación Legal (IDL), compuesto por la información proactiva que se exige en las respectivas leyes de los países sudamericanos y un Índice de Divulgación Voluntaria (IDV), compuesto por aquellos ítems de información que, según la literatura revisada, han sido utilizados para medir la divulgación de información, los cuales se han sintetizado en 94 ítems.

Teniendo en cuenta que la literatura, normalmente, no ha hecho distinciones entre divulgación voluntaria y legal (puesto que muchos estudios se han centrado en analizar la divulgación de determinada información, independientemente de si esta información era exigida su divulgación por una ley, divulgación legal; o divulgación voluntaria), parte de estos 94 ítems pueden haberse exigido por la ley del país, en cuyo caso quedarán excluidos del IDV.

Siguiendo el criterio utilizado por Rodríguez, Caba y López (2007), la valoración de cada ítem será de 1 en caso de estar divulgado y 0 si no lo está. Estos índices se determinan a través de la relación entre la suma total de los ítems divulgados, en relación al número total de ítems posibles a divulgar, expresado mediante porcentaje.

Al objeto de conocer el tipo de información que se está divulgando por el gobierno local de Sudamérica, se han agrupado los ítems en 4 bloques en función de su naturaleza, apoyado en la clasificación de Transparencia Internacional España (2010): a) información sobre la corporación municipal (C), b) información sobre relaciones con los ciudadanos y sociedad (R), c) información sobre gestión económico-financiera (F) y d) información sobre contratación de servicios y urbanismo (S).

Para analizar los factores que determinan la difusión de información legal y voluntaria, se consideran los elementos analizados previamente por la literatura, seleccionando los que se recogen en la Tabla 1. Asimismo, se utilizará la técnica de análisis de la regresión Tobit, donde las variables dependientes son el índice de divulgación legal (IDL) y el índice de divulgación voluntaria (IDV).

El ámbito de estudio se centrará en analizar la información divulgada por el gobierno local de los países de Sudamérica, cuyo ámbito geográfico presenta similares características socioculturales, con escasos trabajos realizados respecto a la divulgación online. Se ha seleccionado al gobierno local por representar el primer nivel de participación de la ciudadanía en los asuntos públicos (Caamaño, Lago, Reyes y Santiago, 2013).

De los 12 países que forman el área geográfica de Sudamérica, se ha centrado el estudio en aquellos países que disponen de ley de acceso a la información aprobada: Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay. Se ha descartado: Guyana (escasa población), Bolivia y Argentina (debido a que la ley de estos países no es aplicable a la administración local y buena parte del estudio se centra en analizar si se divulga la información que exige la ley al gobierno local).

Siguiendo criterios de trabajos anteriores, se han seleccionado los 40 municipios de mayor tamaño por país, puesto que son los que suelen presentar mayores avances en gobierno electrónico y divulgación online(Moon, 2002).

Así pues, la muestra está compuesta por 280 municipios, si bien, sólo 250 disponían de página web oficial (90%), los cuales representan el 39% del total de la población. Concretamente, todos los municipios de la muestra de Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Perú disponían de web, sin embargo, no todos los municipios de Paraguay (75%) y de Uruguay (50%) disponían. Durante el periodo marzo-mayo 2016 fue realizado el análisis de contenido de estas páginas web.

4. Divulgación del gobierno local de Sudamérica y sus incentivos: Resultados

Cabe resaltar que existen amplias diferencias en cuanto al cumplimiento de la divulgación exigida (ver Tabla 2), puesto que en algunos países se divulga más de las dos terceras partes de los ítems (Chile 82%, Perú 78%, Brasil 75% y Colombia 69%), mientras que la divulgación es bastante inferior en Ecuador (55%), Uruguay (30%) y sobre todo en Paraguay (16%).

Claro está, que la exigencia divulgativa es diferente en cada país, por lo que esta circunstancia puede haber influido sobre dicho cumplimiento, puesto que al gobierno local de Colombia le supondrá menor esfuerzo divulgar los 4 ítems de información que le exige la ley, mientras que los de Ecuador necesitarán realizar mayor esfuerzo para divulgar los 23 ítems que le exigen. Por otra parte, es posible que el escaso cumplimiento que está realizando el gobierno local de Paraguay, sea debido al poco tiempo que lleva en vigor la ley.

Los ítems de información exigidos en las leyes de los países de este entorno geográfico son diversos, donde tan solo la información sobre la estructura orgánica y el marco normativo está presente en todos ellos. Aunque la mayoría de los ítems de información son divulgados de forma amplia, seis de ellos se están divulgando por menos de la tercera parte del gobierno local.

A pesar del alto cumplimiento que realizaban los municipios de Chile y Brasil con respecto a la información exigida por su ley, el gobierno local de estos países es posible que la consideren insuficiente, y por ello, ofrecen voluntariamente un volumen considerable de la información analizada como tal (46% y 43%, respectivamente). Algo similar ocurre en Perú (37%) y Colombia (40%), aunque en este último caso hay que tener en cuenta que la ley sólo le exigía la divulgación de 4 ítems, por lo que es normal que el gobierno local tenga mayor necesidad de divulgación voluntaria.

Teniendo en cuenta que los municipios de Uruguay solo divulgaban el 30% de la información legal, se esfuerzan en divulgar información voluntariamente (26%), por lo que consideran más relevante la divulgación de otra información que no está incluida en la ley.

La información que hace referencia a las relaciones con los ciudadanos es la más divulgada (46%). Se está realizando un esfuerzo importante de divulgación, ya que 34 de los ítems analizados están siendo divulgados voluntariamente por más del 50% de los municipios y tan solo 11 ítems no han sido considerados de interés para su difusión. Son los municipios de Chile (52%) los que están logrando una mayor política de transparencia, junto con Brasil (46%), Perú (41%) y Colombia (41%).

Respecto a los factores que han podido afectar al gobierno local de Sudamérica, para divulgar la información exigida, se puede observar en la Tabla 3 que cinco de los factores propuestos son estadísticamente significativos.

La divulgación exigida por la ley se está viendo afectada positivamente por la política de divulgación voluntaria realizada por la entidad local. En este sentido, el gobierno local que voluntariamente ejecuta una mayor política de transparencia, es el que mayor cumplimiento realiza sobre la información exigida. Al contrario que el trabajo de Bajo et al. (2009), se ha obtenido un resultado estadísticamente significativo.

La ideología política del gobierno local influye en el cumplimiento de la divulgación exigida por la ley, coincidiendo con el signo planteado en la hipótesis. En consecuencia, los gobiernos locales de ideología liberal, cumplen en mayor medida con la divulgación legalmente exigida, que el gobierno local de ideología conservadora. Este resultado es coincidente con el obtenido por Caamaño et al. (2013).

De igual manera, el desarrollo socio-económico, es otro factor que influye positivamente en el cumplimiento de la divulgación exigida, coincidiendo con los resultados obtenidos por Styles y Tennyson (2007),Evans y Yen (2005), que comprobaron cómo a mayor nivel socio-económico, mayor era la exigencia de transparencia en la gestión pública.

Como se aprecia en la Tabla 3, la antigüedad de la ley es otro de los factores que influyen positivamente en la divulgación, tal como obtuvo Banks et al. (1997). Esto puede ser debido a que cuanto más tiempo haya transcurrido desde que se aprobó la ley, más preparado estará el gobierno local para poder cumplir con las exigencias de divulgación legal.

El compromiso político también influye en el cumplimiento de la divulgación exigida, coincidiendo con los resultados obtenidos por Malone (2006). En base a los resultados obtenidos, se considera que una mayor interacción entre los ciudadanos y el gobierno local, puesta de manifiesto a través de mayor participación electoral, afectará positivamente en la divulgación de la información exigida.

En cuanto a los factores determinantes de la divulgación que voluntariamente es realizada por el gobierno local, siete son los factores que influyen en dicha divulgación: El tamaño del municipio, el volumen de ítems legales divulgados, la ideología política, la antigüedad de la ley, la corrupción, el compromiso político y el desarrollo tecnológico (ver Tabla 3).

La divulgación realizada voluntariamente por el gobierno local, está siendo influida positivamente por la antigüedad de la ley y el compromiso político, al igual que eran factores que afectaban a la divulgación legal. En cambio, la ideología política, influye en la divulgación de información voluntaria con signo contrario al planteado en la hipótesis, de forma que son los gobiernos locales de ideología liberal los que menor divulgación voluntaria realizan. En base a estos resultados, el gobierno local de Sudamérica de ideología liberal, está más centrado en el cumplimiento de la divulgación de información exigida, que en realizar divulgación de forma voluntaria.

El tamaño de la población influye positivamente en la divulgación que de forma voluntaria realiza el gobierno local, coincidiendo este resultado con el planteado en la hipótesis y con los obtenidos por Moon (2002). De igual forma está influyendo el desarrollo tecnológico, de forma que cuanto mayor es la proporción de usuarios con acceso a internet, mayor es la divulgación que voluntariamente realizan los gobiernos locales. Estos resultados son coincidentes con la hipótesis planteada y con los resultados obtenidos por Relly y Cuillier (2010).

El volumen de ítems legales divulgados por el gobierno local está influenciando positivamente la divulgación voluntaria, de forma que los municipios que tienen y cumplen con mayores exigencias de divulgación, son los más propensos a divulgar información de forma voluntaria, puesto que han incorporado en su gestión una política de transparencia. Este resultado es contrario con la hipótesis planteada y con los obtenidos por Baginski, Hassell y Kimbrough (2004).

En cambio, la corrupción está influyendo positivamente en la divulgación de información voluntaria, siendo este resultado contrario al planteado en la hipótesis y al obtenido por García-Tabuyo et al. (2017). En consecuencia, la existencia de una mayor corrupción (según los índices elaborados por Transparencia Internacional), está llevando a los gobiernos locales de Sudamérica a realizar una mayor divulgación voluntaria. Se cree que esta situación es debida a la necesidad que tienen estas entidades de buscar su legitimidad y aumentar su credibilidad ante los ciudadanos.

Conclusiones

Varios países de Sudamérica se han caracterizado por una falta de transparencia, debido entre otras cuestiones a una alta corrupción. Sin embargo, estos países se están esforzando por abandonar la cultura del secretismo y regular la transparencia, aunque son bastante heterogéneas en materia de divulgación de información proactiva, destacando Ecuador y Chile, que son más exigentes en cuanto al número de ítems a divulgar. Por otro lado, no siempre la información exigida en las leyes resulta ser suficiente, por lo que se plantean políticas proactivas voluntarias. En este sentido destaca la política de transparencia voluntaria realizada por el gobierno local de Chile.

A nivel global, la naturaleza de la información que prefiere divulgar el gobierno local de este entorno, es la correspondiente a las relaciones con la sociedad, mientras que son más reacios a divulgar información de naturaleza financiera, y sobre la contratación de servicios (entre otras actividades que involucran relaciones económicas entre el gobierno y los empresarios). A este respecto, el presente trabajo identifica que la divulgación de la información, tanto voluntaria como legal, está asociada a determinados factores políticos, sociales y económicos en este entorno geográfico, entre los que destaca la ideología política, de forma que en esta zona son los gobiernos locales de ideología liberal los que mayor cumplimiento realizan de la divulgación exigida por la ley, pero menor divulgación voluntaria.

Los resultados muestran que la transparencia es un reto para las administraciones locales de Sudamérica, siendo una cuestión más de actitud que de leyes. El hecho de que estos países dispongan de una ley que exija la divulgación de determinada información online, parece no ser suficiente para que el gestor publicite la información que el legislador ha creído que puede ser de interés para los distintos stakeholders. Además, dadas las divergencias informativas existentes, habría que plantearse si además sería necesario reformar las que tienen ya normativas para homogeneizar en dicha área el concepto de transparencia utilizando modelos como el de la OEA.

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