Introducción

Los estudios sobre la experiencia municipal de gobierno en México en el siglo xix, desde la perspectiva de la historia institucional, han tenido un aumento modesto. Destacan los trabajos de Ariel Rodríguez Kuri,¹ los cuales abordan la experiencia de gobierno del Ayuntamiento de la ciudad de México en el siglo xix y parte del xx, y se manifiesta la lucha del cuerpo edilicio por conformar un ámbito propio de autoridad, basado en su carácter de institución representativa de la ciudad, a través de recursos argumentativos dirigidos a justificar, defender y ampliar prácticas municipales de gobierno. Para ello, el cuerpo edilicio debió confrontar a diversos actores de la ciudad: empresarios, políticos, sectores populares, etcétera.

Asimismo, la historia del Ayuntamiento de la ciudad de México se refiere a un paulatino debilitamiento político-institucional a cargo de las esferas superiores de poder. Otro trabajos tienen también como protagonista al Ayuntamiento de la ciudad México y su relación con diversos aspectos de la vida de la ciudad capital.²

Según se observa, las investigaciones reseñadas estudian el Ayuntamiento de la ciudad de México. Desde la década de 1990 han empezado a explorarse las experiencias de gobierno de los ayuntamientos del siglo xix de otros lugares de la república.³ Entre estos trabajos destaca la tesis Municipalización y procesos electorales en Yucatán durante la Constitución de Cádiz, 1812-1824 de José Mauricio Dzul Sánchez (2001). En ella se analizan las innovaciones y conflictividades que trajo consigo el establecimiento de los primeros ayuntamientos designados por medio del sufragio popular y su impacto en las comunidades del estado de Yucatán que habían conservado su autonomía social y política a través de sus repúblicas. El estudio pretende vislumbrar las nuevas formas y problemáticas de gobierno que darían paso al primer intento de modernización de las instituciones públicas en una época en que el régimen colonial fue trastocado, dando paso a una nueva nación y un nuevo estado federado: Yucatán. El trabajo de Juan Carlos Sánchez Montiel muestra cómo los Ayuntamientos de los pueblos-misión de Río Verde, San Luis Potosí, fueron más allá en la administración de los rubros municipales, asumiendo una intervención muy activa en la consecución de sus intereses, al valerse de los nuevos elementos de la cultura política local propiciada por la Constitución de Cádiz como la ciudadanía, el voto, la representación, la igualdad jurídica de las localidades (Sánchez, 2009, 37-69).

Para el caso del Estado de México destacan tres trabajos de Carmen Salinas sobre los municipios de la entidad.⁴ El primero estudia la trayectoria político-administrativa de los municipios desde 1825 a 1880. Otro trabajo estudia la conformación de los municipios durante la Primera República Federal (1824-1835). Un tercer estudio de esta misma autora se enfoca en la conformación de los municipios de 1835 a 1846.

En el contexto de los trabajos sobre el ayuntamiento como institución local, este artículo tiene como objetivo explicar las posibilidades y límites jurídico-institucionales de acción del cuerpo edilicio toluqueño, más acusadas las segundas que las primeras, condicionadas por las relaciones jerárquicas con las autoridades superiores –el gobernador, los prefectos y subprefectos–, el problema crónico de la carencia presupuestal y la naturaleza propia de la estructura edilicia; por ejemplo, el origen de sus integrantes, que pareció fijar una tendencia a una permeabilidad controlada por los cargos edilicios. Todos estos elementos se manifestaron a lo largo de la primera mitad del siglo xix (desde 1814), pasando por la lucha entre federalistas y centralistas hasta la dictadura de Antonio López de Santa Anna. Sin duda, del análisis realizado se desprende que, a pesar de los esfuerzos de los ayuntamientos por cumplir con la gama de obligaciones que les asignó el decreto gaditano del 23 de mayo de 1812, la sumisión política y hacendaria y una cierta “endogamia” en los puestos edilicios –la cual denota una propensión a favorecer los intereses de grupo– tendió a ralentizar la construcción de vínculos más estrechos entre los toluqueños y sus representantes; más grave aún, hizo compleja la posibilidad de la intervención ciudadana en una democracia,⁵ así fuera incipiente, que debiera haber girado en torno al ejercicio de los deberes, los derechos y las demandas de los habitantes del municipio de Toluca.

Antecedentes

La merced de 1529 concedida al conquistador Hernán Cortés abarcó los pueblos del Marquesado del Valle de Oaxaca, mismos que se agruparon en nueve jurisdicciones, siguiendo el modelo impuesto por la Real Corona para el resto de los pueblos novohispanos. Dichas jurisdicciones estaban divididas en alcaldías mayores y corregimientos (García, 1969: 126-127). En realidad, las funciones de los alcaldes mayores y los corregidores no eran distintas. A los alcaldes mayores se les llamó así por estar más arriba de los alcaldes ordinarios en la jerarquía administrativa, pero dichos funcionarios no tenían relación con la burocracia del cabildo municipal. Los corregidores eran llamados así porque iban a regir a la ciudad juntamente con los regidores.

En el caso de Toluca, una de las jurisdicciones del Marquesado del Valle, tuvo el rango de corregimiento, gobernado por los funcionarios llamados corregidores (Ots de Capdequí, 1946: 49-50).⁶ Los vecinos españoles se enfrentaron a la oposición marquesana de elevar a Toluca a la categoría de ciudad, pues este hecho significaría que la localidad quedara bajo la jurisdicción realenga y tuviera derecho a designar un cabildo español.⁷ Hasta casi finales del siglo xviii, Toluca contó con la categoría de villa y tuvo un corregidor como cabeza de gobierno. Aunque desde el siglo xvii, concretamente en 1662, la urbe era conocida como la “ciudad de San Joseph de Toluca”, este título, comprado a la corona por tres mil pesos, fue contradicho por el Marqués del Valle, quien regresó el dinero a los promotores del título de ciudad para la villa. En las postrimerías del siglo xviii, en 1799, Toluca obtuvo el título oficial de ciudad (Romero, 1972 : 437-454).

La Diputación de 1796

Ante la falta de un ayuntamiento español, un hito en la historia político-institucional local fue la iniciativa de varios vecinos de la villa para constituir, en 1796, un cuerpo que funcionara junto al corregidor, al que denominaron Diputación de Toluca. Una versión sobre el surgimiento de este organismo es la de Javier Romero Quiroz, quien califica a la Diputación de Toluca como la heredera del cuerpo llamado Regimiento –el que actuó, en 1655, junto con un justicia mayor– en la compra del título de ciudad para Toluca en dicho año, operación anulada por el Marqués del Valle. El Regimiento o “cuerpo de regidores” como le denomina Romero Quiroz, estaba compuesto de un justicia mayor, un regidor y alcalde ordinario y cinco regidores (1980: 114-115). En versión de este historiador, la Diputación de 1796 habría heredado las facultades del Regimiento. Como lo hizo este organismo en 1655, la Diputación gestionó el título de ciudad para Toluca, el cual, como ya se mencionó anteriormente, se obtuvo en 1799 (Romero, 1980: 120-121).⁸ Es importante explicar el contexto en el que surge la Diputación de Toluca y su deseo de realizar obras públicas en la villa de Toluca. Con excepción de la república de indios, el resto de los grupos sociales que carecían de un ayuntamiento pudieron, al fin, tener un organismo que los representara y abarcara las funciones de un organismo municipal.

Por otro lado, la nueva fisonomía urbana en las ciudades novohispanas del siglo xviii tuvo mucho que ver con la maduración de la sociedad criolla que en algunas ciudades coincide con el impulso comercial; de esas coincidencias surge la necesidad de una renovación urbana en la ciudad (Romero, 1984: 137). En Toluca, el empuje económico, abanderado por el sector comercial pero también por el agrícola y el ganadero, pareció impulsar una nueva situación dentro de la organización política de los toluqueños. A finales del siglo xviii, como ocurrió en tantas ciudades latinoamericanas, en Toluca se vio la necesidad de resolver los problemas que planteaba el desarrollo de la ciudad de una manera racional, para ello se siguió un programa a cargo de un grupo de hombres con poder económico que tomaron las responsabilidades políticas y administrativas de la villa de Toluca. Esto permitió que se acentuara la participación política de los grupos productivos más arraigados en Toluca, es decir, los hacendados y comerciantes (Romero, 1972: 383). En uno de los autos formados entre 1797 y 1799 para erigir a la villa de Toluca en ciudad, debido a la falta de propios y arbitrios se solicitó el prorrateo entre los labradores y comerciantes de Toluca y su comarca en atención a "que son los dos Cuerpos principales que constituyen el vecindario".

Basta analizar la composición de la Diputación de Toluca en 1796 para detectar la conspicua presencia de los hacendados y comerciantes en el organismo. Como síndico titulado fungió don Felipe Suárez del Castillo, noble originario del principado de Asturias, dueño de tienda y de la hacienda de San Simón Zacango, alias La Macaria, así como de los ranchos de San Miguel y San Isidro (Romero, 1973: 84, 86-87; León, 1996: 100). Don José Antonio Ortiz era dueño de la hacienda La Crespa y fungía como uno de los diputados. Otros diputados eran don Julián de Betolaza y Francisco de Mecina.

Como diputado del común estuvo don Antonio Pérez, español de la ciudad de Córdoba, Andalucía, quien era proveedor del abasto de la carne en Toluca y dueño de una tienda. Otros diputados del común y comercio fueron don Diego Ortiz, dueño de tienda y zahurdas, criador de cerdos, y don Francisco de Arandia, quien llegó a ser Teniente Coronel de los Realistas y era dueño de tienda (De Bustamante en Cavo, 1836-1838: 130; León, 1996: 100, 102).

La Diputación de 1804

En 1804 la ciudad de Toluca contaba con aproximadamente treinta mil habitantes. Diez mil vivían en la ciudad y el resto en los pueblos de los alrededores.⁹ Si consideramos la cifra de habitantes en 1791 –que era de 5,155 personas–, el incremento en el número de habitantes en 1804 casi duplica la población en quince años, lo cual, en el marco del crecimiento demográfico del periodo, representa un crecimiento muy notable. En este contexto, la ciudad requería de obra pública, que había sido impulsada por la Diputación de 1796. En 1804 se estableció una nueva Diputación de Toluca. Una versión sobre el surgimiento de dicha Diputación, en una fecha más tardía que la que señalan nuestras fuentes, la ofrece Margarita Loera, quien explica:

Durante el gobierno de los Borbones una de las reformas más importantes que se introdujeron fue la que transformó el régimen de comercio. Con el objeto de recuperar para el Estado los hilos de la economía española y colonial, se rompió el monopolio comercial de Sevilla y Cádiz y de sus contrapartes en América [...] Con ello los comerciantes de la ciudad de México decidieron cambiar de actividad e invirtieron sus capitales en la minería y la agricultura. Entonces surgieron también grupos de comerciantes entre los cuales el más importante fue el de Veracruz [...] Pero no fue éste el único grupo que aprovechó la oportunidad de independizarse de los comerciantes de la capital, y surgieron así organizaciones libres en lugares como Yucatán, Campeche y Guadalajara. El Consulado de la ciudad de México promovió entonces la fundación de diputaciones foráneas dependientes de él. Entre 1808 y 1809 se establecieron las de Orizaba, Puebla, Valladolid, Oaxaca, Querétaro y Guanajuato y más tarde las de Acapulco y Toluca (Loera y Chávez, 1981: 72).

Confirma la versión de Loera el comentario del tesorero del Ayuntamiento en un acta de cabildo del 24 de mayo de 1842, a propósito de la atribución del cuerpo edilicio para cobrar el impuesto del Fiel Contraste, que era atribuido anteriormente a la Diputación. A nuestro juicio, se desprende del comentario del tesorero del Ayuntamiento de 1842 que si bien tuvo "desde tiempo inmemorial" la facultad de cobrar dicho impuesto, de manera semejante, la Diputación de Toluca tuvo atribuciones muy parecidas a las de un ayuntamiento, descalificando al Consulado para cobrar impuestos, en este caso el del Fiel Contraste:

El antiguo Consulado jamás tuvo que ver en el ramo del Fiel Contraste, que fue peculiar de la Diputación, y aunque esta ciudad pertenecía al juzgado privativo del Estado del Duque, a éste se le contribuía por vía de licencia con la pensión de este ramo de Fiel Contraste y que de inmemorial tiempo el ayuntamiento ha tenido el arreglo de pesos y medidas y a sus fondos ha entrado el producto (ahmt, Actas de Cabildo, libro de 1842, 24 de mayo).¹⁰

José Luis Romero explica que en los albores del siglo xix la generalidad de las ciudades latinoamericanas experimentó una continuidad en su estructura urbana, pero sufrieron cambios en su estructura social. Las clases dirigentes de las ciudades formaron muchas veces parte de la élite criolla triunfante en las luchas por la independencia (Romero, 1984: 173). Sin embargo, la Diputación toluqueña de 1804 quedó al mando político de un representante del Antiguo Régimen, el capitán don Nicolás Gutiérrez, enemigo acérrimo de los insurgentes. El capitán logró mantenerse a la cabeza del gobierno local, convirtiéndose en una pieza clave de la vida política y su distrito, primero como síndico procurador o del común de la nueva Diputación de Toluca, elegida en 1804 y luego como corregidor encargado de la villa de Toluca en 1807, amén de otros cargos que lo mantuvieron activo hasta 1821.¹¹ También fue parte de la Diputación el licenciado Francisco Gutiérrez Rubín de Celis, noble, abogado de la Real Audiencia de México (Romero, 1973: 75), quien tenía una larga experiencia en el ejercicio del derecho criminal en el valle de Toluca. Entre 1803 y 1808, Rubín de Celis sustituyó varias veces al corregidor subdelegado de Toluca, don Agustín de Arozqueta, al mismo tiempo que ejercía como asesor letrado. Ya en plena época de la guerra de Independencia, hacia 1814, en su calidad de militar, Rubín de Celis fungió como comandante militar de Toluca en sustitución de Joaquín del Castillo Bustamante (ahmt, Sección Especial, c. 6, expediente [exp.] 396, 1840, foja [f.] 22). Entre 1815 y 1817 fue corregidor de Toluca, permaneciendo, al mismo tiempo, como abogado de la Real Audiencia de México, y ostentándose como alumno de su ilustre y real colegio, asesor militar y alférez real. Como abogado, Rubín de Celis ejerció hasta 1823, en calidad de asesor letrado (ahpjem, c. 1806-1808; c. 1809-1815, c. 1825).

Otros miembros de la Diputación fueron don Cristóbal de la Cruz Manjarrez, hacendado, criador de cerdos y dueño de tienda; don Manuel Jiménez de Nova y don Francisco Meana Gutiérrez (quien sería después, en 1809, corregidor de Toluca), dueños de tienda (León García, 1996: 100-101); don José Rafael Beracaechea, dueño de la hacienda de San Juan de la Cruz. Juan Román Siurob, Gregorio de Arizcorreta, Francisco Emeterio de Elorriaga y Antonio de Careaga funcionaron como diputados. En 1806 se instaló otra diputación. Algunos de sus integrantes provenían de la de 1804 como don Francisco Gutiérrez Rubín de Celis, don Francisco Meana Gutiérrez, don José Rafael Beracaechea (quien repitió en el cargo), don Cristóbal Cruz Manjarrez y don Manuel Jiménez de Nova. A ellos se añadieron don José Ocampo y don Francisco Camaño (Romero, 1973: 220). La Diputación de Toluca funcionó de 1804 a 1810 (Romero, 1973: 319-332).¹² Como conclusión, las dos diputaciones de Toluca pueden considerarse como el antecedente directo del Ayuntamiento. Si bien, el rasgo que las diferenció del cuerpo edilicio fue que los miembros de este último organismo fueron electos, al menos dos aspectos muestran ciertas continuidades coloniales en plena época independiente: la repetición de personas en la integración del cuerpo edilicio y la presencia conspicua de la élite de hacendados y comerciantes, a los que se añadiría un reducido grupo de individuos con profesiones liberales.

El Ayuntamiento toluqueño (1812-1853)

Al amparo de la Constitución de Cádiz de 1812 cobró mucha importancia el establecimiento de ayuntamientos constitucionales en la Nueva España. En efecto, en los años anteriores a 1812 existía en el virreinato un número reducido de cuerpos edilicios: 36 cabildos españoles y un número significativo de repúblicas de indios. El número de ayuntamientos ascendió a 630 en el año de 1821; este incremento fue mayor en zonas con más cantidad de población indígena (Salinas, 1999b: 50). En este contexto, Toluca pudo contar con su primer ayuntamiento gracias al decreto de Fernando vii del 23 de mayo de 1812, que ordenaba formar los ayuntamientos previstos en la Constitución gaditana. No conocemos el proceso de formación del primer Ayuntamiento toluqueño de 1812; sabemos de su funcionamiento desde 1814.

El artículo 312 de la Constitución política de la monarquía española eliminó explícitamente los cargos hereditarios para diputados e integrantes de los ayuntamientos.¹³ A pesar de lo anterior, el Ayuntamiento toluqueño de 1814 no pudo obviar la permanencia de funcionarios del Antiguo Régimen colonial. Por ejemplo, en junio de 1814, el virrey Félix María Calleja impuso como jefe político al jefe de armas y antiguo síndico de la Diputación de Toluca, el capitán realista Nicolás Gutiérrez. El nombramiento permitía al funcionario estar a la cabeza del cabildo, teniendo derecho a veto. De esta manera, la labor del cuerpo municipal, erigido constitucionalmente, producto de una revolución liberal, se enfrentó al viejo régimen colonial, aun existente, representado por el realista Gutiérrez. Lógicamente, el Ayuntamiento protestó contra la orden virreinal, pues sintió amenazada su integridad, al no considerar conveniente la reunión del mando político y militar en una sola persona. A pesar de las fricciones iniciales, Gutiérrez apoyó al Ayuntamiento en la realización de varias obras públicas, y aportó parte del dinero necesario (ahmt, Actas de Cabildo, libro de 1814-1823, 11 de octubre de 1814). Todavía en 1820, cuando fueron restablecidos los ayuntamientos constitucionales, el capitán Gutiérrez permaneció al frente del Ayuntamiento como presidente del mismo y "Alcalde de primer voto". De cualquier manera, la propia composición de los ayuntamientos toluqueños (de 1814 y 1820-1822) fue restrictiva, desde el momento en que la Constitución de Cádiz prescribió varios requisitos legales para formar parte del cuerpo edilicio: los candidatos debían ser "ciudadanos en el ejercicio de sus derechos"; esto es, personas con solvencia económica y moral, mayores de veinticinco años y con cinco años, por lo menos, de vecindad y residencia en el lugar. No podían ser elegidos los desempleados, los deudores o quienes tenían problemas con la justicia (Constitución política de la monarquía española, art. 317, 1988: 90).

Aunada a esta restricción en la participación política ciudadana, la forma indirecta de elección de los integrantes del Ayuntamiento limitó de alguna manera la representatividad del cuerpo edilicio. Así, el proceso electivo, realizado en el mes de diciembre, se llevaba a cabo en dos juntas electorales. En la primera junta eran seleccionados varios electores, de acuerdo con el número de habitantes. Dichos electores debían ser residentes en el lugar y "en ejercicio de sus deberes ciudadanos". En la segunda junta los electores nombraban a los integrantes del Ayuntamiento, quienes tomaban posesión de sus cargos desde el primero de enero del siguiente año (ce, arts. 313 y 314, 1988: 90).

En el Cuadro 1 puede verse que el Ayuntamiento tuvo cierta permeabilidad, integrando a personas no ligadas con la élite; varias de ellas ejercían profesiones liberales. También muestra que las restricciones en la participación ciudadana y la forma de elección indirecta permitieron la permanencia de algunos capitulares dentro del cabildo de Toluca entre 1814 y 1820-1822 (y aún en años posteriores), situación que puede deberse quizá a una falta de ciudadanos con las cartas credenciales necesarias para ejercer un cargo edilicio, pero además a una incipiente cooptación del cuerpo edilicio por parte de un sector reducido y privilegiado de Toluca. Por lo anterior matizamos nuestra aseveración de que el Ayuntamiento fue la institución representativa de los habitantes de Toluca; de hecho, fue controlado por la élite toluqueña de la época. Es importante señalar que la repetición de algunos capitulares en los sucesivos ayuntamientos toluqueños pudo obedecer a que las tareas de un cuerpo edilicio nuevo, establecido hasta 1812, exigieron experiencia de los funcionarios municipales, situación que, en parte, propició la continuidad funcional del Ayuntamiento aun en tiempos de guerras y levantamientos políticos. Como se puede ver en el Cuadro 1, hubo una variación significativa en el número de capitulares a lo largo del periodo.

Pero la repetición de los capitulares de alguna manera incidió en la merma de autonomía¹⁴ del Ayuntamiento, controlado, durante la vigencia de la Constitución de Cádiz, por la Corona y los jefes políticos, y posteriormente, durante los periodos de las repúblicas federal y central, por el Poder Ejecutivo, dividido en gobernador, prefectos y subprefectos. Esta situación se manifestó con la vinculación de algunos funcionarios municipales con las redes superiores de poder.¹⁵

De acuerdo con el artículo 321 de la Constitución gaditana, los ayuntamientos tuvieron a su cargo una serie de atribuciones amplias, en materias muy dispares entre sí, resumidas en el concepto de “policía urbana”, definida como “la que se refiere al cuidado de la vía pública en general: limpieza, higiene, salubridad y ornato de los pueblos, [luego, añadieron rubros como la educación primaria, la beneficencia, la distribución del agua potable, cobro de impuestos, supervisión de mercados, etcétera] encomendada de manera directa a los ayuntamientos y a los alcaldes”(Diccionario de Autoridades, 1969: 311; De Pagés, s/f: 478-479); hecho de capital importancia, pues los ayuntamientos asumieron un papel importante como actores políticos, moldeando, al paso del tiempo, la jurisdicción privativa de la política local, articulada en torno a la noción de “policía urbana”. Asimismo, a través de Las Ordenanzas Municipales (Constitución política de la monarquía española, art. 321, 1988: 91-92) se desarrolló la competencia municipal legislativa en torno a los asuntos del gobierno local. De todas maneras, desde la década de 1820, las atribuciones del ayuntamiento fueron supervisadas por un organismo intermedio: la Diputación Provincial. En el caso de Toluca, estas atribuciones fueron muy importantes, debido a que por primera vez una institución local se hacía cargo de los asuntos públicos de los habitantes, sometidos anteriormente al corregimiento y a la Diputación de Toluca. Este organismo fue el que más se asemejó a la institución edilicia, al dedicarse a la dotación de servicios públicos para la población toluqueña.

Por otra parte, una de las novedades en materia hacendaria establecida por la Constitución de Cádiz fue la formación de una masa tributaria más uniforme, pues todos los sujetos fiscales (indios, españoles o castas) debían considerarse "vecinos/ciudadanos/españoles", teniendo los mismos derechos y obligaciones ante el sistema hacendario. La Constitución gaditana dejó a las corporaciones municipales el control sobre los ingresos y egresos. Pero no rompió con el sistema centralista de la organización hacendaria borbónica. De esta manera, existieron dos organismos superiores a los ayuntamientos que tenían injerencia en la hacienda municipal. La Diputación Provincial podía legislar en materia fiscal y los jefes políticos debían aprobar lo sancionado por las diputaciones provinciales y hacer que se ejecutara (Pacheco, s/f: 41-42).

Además, ni la Constitución gaditana ni los decretos de las Cortes de Cádiz especificaron los propios y arbitrios que debían manejar los ayuntamientos. Solo en 1822 la Diputación Provincial de México concibió algunos arbitrios que serían manejados por los cuerpos edilicios, pero el Congreso General nunca le autorizó el plan de propios y arbitrios que había formulado.¹⁶ Por ello, entre 1814 y 1820-1822 (y en los años siguientes), los Ayuntamientos toluqueños emprendieron obras públicas, pero ya desde esa época, y en adelante, la corporación municipal tuvo que apoyarse en la cooperación monetaria de los vecinos.¹⁷

La estabilidad relativa del Estado de México que trajo la proclamación de la Primera República Federal (1824-1835), permitió la organización interna del territorio estatal y de sus ayuntamientos. En este periodo se dieron algunos cambios con respecto a la organización municipal dispuesta por la Constitución de Cádiz de 1812. En efecto, según el decreto del 9 de febrero de 1825,¹⁸ emanado del Congreso estatal, se limitó y reglamentó el territorio que constituiría cada municipio, para terminar con la diversidad de pequeños territorios creados o ratificados por la Constitución gaditana. También disminuyó el número de ayuntamientos en tres cuartas partes, quedando solamente una cuarta parte de ellos: de un ayuntamiento por cada mil residentes, se formó un ayuntamiento por cada cuatro mil habitantes, aumentando, por tanto, el territorio jurisdiccional del Ayuntamiento. Lo mismo sucedió con el número de integrantes, el cual disminuyó. La consecuencia fue que las personas con nivel educativo y económico importante fueron las que pudieron acceder a los puestos electivos municipales (Salinas, 1996: 39-41).

En el caso de Toluca, su importancia política creciente (hasta ser elegida como capital del Estado de México en 1830) permitió que contara con más integrantes que otras municipales de menor rango (ver Cuadro 1). En el periodo que va de 1825 a 1835 se registró el mayor número de integrantes de este Ayuntamiento con respecto a los años siguientes.

Otra diferencia de los ayuntamientos de la Constitución de Cádiz y los de la Primera República Federal fue el mayor número de requisitos para ser integrante de un ayuntamiento, lo que vino a limitar aún más la participación política ciudadana. Era necesario un nivel económico alto, el saber leer y escribir así como no pertenecer a la categoría de jornaleros, eclesiásticos o reclutas de la milicia cívica. En el caso del Ayuntamiento toluqueño, puede notarse en el Cuadro 1 que si bien algunos integrantes lograron ser parte del cuerpo edilicio de manera continua o salteada, se fueron agregando nuevos miembros. Empero, salvo algunas excepciones, ambos tipos de capitulares conformaron un grupo selecto, extraído de los sectores económicos importantes de Toluca: hacendados, ganaderos, comerciantes y un sector ilustrado.

No obstante, el cambio más importante fue el proceso de centralización y control puesto en marcha en la entidad desde la Primera República Federal, y que no cesaría a pesar de los cambios en el régimen de gobierno de federal a central. En efecto, como lo señala Carmen Salinas:

Tanto la tendencia federal como la centralista fueron significativas en la organización municipal porque siguieron una línea política similar y contribuyeron a limitar las funciones de las municipalidades. Estaban representadas por élites diferentes, pero con el mismo ideal de alcanzar la homogeneidad municipal. Sus objetivos políticos los expusieron en caminos legales que se complementaron (1999a: 192).

Este control de la autonomía municipal, iniciado en la Primera República Federal, se dio, principalmente, por dos vías: la política y la hacendaria. Por lo que respecta a la primera, por principios de cuentas, los ayuntamientos fueron considerados como una institución dependiente del Poder Ejecutivo. De acuerdo con el decreto del 9 de febrero de 1825,¹⁹ disposición ratificada en la Constitución estatal de 1827, los cuerpos municipales fueron supervisados por prefectos y subprefectos, funcionarios nombrados directamente por el gobernador del Estado para supervisar las acciones de los ayuntamientos en los distritos a su cargo. En suma, los prefectos y subprefectos fungieron como autoridades intermedias entre el gobernador y los cuerpos edilicios.

En cuanto al aspecto hacendario, la implantación del régimen federal sentó las bases para la organización del sistema fiscal de los ayuntamientos del Estado de México, a través del "Dictamen de la comisión de gobernación sobre señalar y dar propios y arbitrios a los pueblos del Estado de México", el decreto del 9 de febrero de 1825 y la Constitución estatal de 1827. Esta legislación designó como una de las funciones del cuerpo municipal el manejo de los fondos públicos municipales divididos en propios y arbitrios. Pero el control superior se hizo presente por cuanto el gobierno estatal era quien designaba los arbitrios a imponerse por los cuerpos municipales. Asimismo, como con la Constitución gaditana, la vieja práctica borbónica de imponer a los subdelegados como mecanismo de control intermedio, siguió imperando, pero ahora a cargo de los prefectos, quienes se encargarían de la supervisión del libro de cuentas de los municipios y de la inversión adecuada de los bienes municipales (Pacheco, s/f: 84).

A pesar de que Toluca era la cabecera municipal y, al mismo tiempo, el lugar de asiento de los poderes estatales, el Ayuntamiento poseyó propios muy escasos: una casa en ruinas y nueve cantinas (comercios) en el centro de la ciudad. El grueso de los ingresos tenía su origen en los arbitrios. Sin embargo, una revisión de las Actas del Cabildo toluqueño en el periodo 1814-1853, nos deja ver que el cobro de esos impuestos sufría, por la demora y la negligencia de los recaudadores, atraso y reticencia en su pago por parte de los contribuyentes, como era el caso del impuesto de pilones, que tenían que pagar los comerciantes. La situación se complicó más porque el decreto de 9 de febrero de 1825 no especificó el tipo de ingresos que debían dedicarse a las muy variadas atribuciones del Ayuntamiento, por tanto, la administración de los recursos no se hacía adecuadamente (Salinas, 2001: 99-100). Por último, la difícil situación económica y social que imperó durante la primera mitad del siglo xix aumentó la incapacidad de los contribuyentes para pagar los impuestos municipales. Estas situaciones provocaron un déficit crónico en la hacienda municipal, manifestado en el aumento de gastos y en la disminución progresiva de los ingresos.

Desde junio de 1835 se inició el proceso de cambio del sistema de gobierno de federal a central. El centralismo como sistema de gobierno buscó la eficacia en la administración, la unión entre funcionarios y el deterioro de la autonomía municipal en aras del poder y los intereses del grupo gobernante, y su proyecto de nación implantado desde el centro, lo que limitó los intereses estatales (Salinas, 2001: 120-121).

En el Estado de México el descontento existente en no pocas municipalidades, debido a la implantación de algunas medidas políticas federales radicales, determinó la participación de los ayuntamientos en el cambio de gobierno. Pero es importante subrayar que dichas corporaciones fueron motivadas y dirigidas por autoridades políticas superiores (prefectos y subprefectos), militares y eclesiásticos. En suma, el poder local quedó subordinado a los intereses de las autoridades distritales, pero también a los de las estatales y nacionales (Salinas, 2001: 83).

La actuación del Ayuntamiento de Toluca ejemplifica la situación anterior. Presionado por el prefecto Luis Madrid y la guarnición de Toluca –la cual se había pronunciado por el centralismo con el Plan de Toluca del 31 de mayo de 1834, que apoyaba al Plan de Cuernavaca en contra de las políticas federalistas radicales–, el cuerpo edilicio toluqueño se vio obligado a aceptar, el 29 de mayo de 1835, el Acta de apoyo de varios ciudadanos de Toluca en favor del centralismo (Salinas, 2001: 101, 102, 107; ahmt, Actas de Cabildo, libro de 1835, 29 de mayo). Sin embargo, cinco regidores apoyaron el acta y seis la rechazaron, siendo separados del cabildo por el prefecto Madrid. Los seis regidores destituidos lanzaron, en octubre de 1835, un manifiesto a favor del federalismo. Suponemos que a pesar de los controles federalistas impuestos a los ayuntamientos, el de Toluca, donde también estaban asentados los poderes estatales, se benefició de su status. Según parecieron manifestar los ex regidores, el cambio al centralismo significaría una pérdida casi absoluta del poder municipal y estatal.

La legislación centralista continuó con el proceso de limitación de la autonomía municipal. La Constitución de 1836 disminuyó el número de ayuntamientos a la mitad de la cantidad existente en la Primera República Federal. Esta medida fue ratificada en el "Reglamento Provisional para el Gobierno Interior de los Departamentos" (Legislación mexicana o colección completa de las disposiciones legislativas expedidas desde la Independencia de la República, 1876: 323-338). En los lugares donde desapareció un ayuntamiento se nombraron jueces de paz como autoridades municipales. La Constitución de 1836 disminuyó las posibilidades de participación política. Dispuso que las personas debían contar con cien pesos como mínimo para tener los derechos de ciudadanía y quinientos pesos para ser elegido como integrante del Ayuntamiento. La segunda constitución de la República Centralista de 1843 aumentó los requisitos para ser acreedor a los derechos de ciudadanía, al exigir una renta anual de cien pesos a doscientos pesos de capital o de "trabajo honesto" (Tena, 1957: 204-248).

Según el Cuadro 1 sin contar a los miembros del Ayuntamiento toluqueño que suplieron al alcalde primero elegido, puede verse la disminución del número de integrantes del cuerpo municipal (en el periodo 1836-1845), con respecto al periodo federalista. El Cuadro muestra que junto a los integrantes que lograron permanecer en los ayuntamientos centralistas (contando los miembros suplentes), a lo largo del periodo 1836-1845, algunos de estos integrantes provenían de los ayuntamientos federalistas, aunque se agregaron otros miembros. Pero tal y como sucedió en el periodo de 1825 a 1835, ambos grupos constituyeron una élite extraída de los sectores político, económico e ilustrado de la ciudad de Toluca.

El control político y hacendario del Ayuntamiento se hizo más profundo durante la República Centralista. Por cuanto hace al control político las "Ordenanzas Municipales" de 1840, (perfeccionadas con las nuevas "Ordenanzas Municipales" de 1845), decretadas por la Junta Departamental de México, estas reglamentaron específicamente las funciones y obligaciones de los ayuntamientos, las cuales eran supervisadas por los prefectos y subprefectos. Los ramos de competencia municipal eran prácticamente los mismos prescritos en la Constitución de 1812: recaudación e inversión de los fondos públicos, mercados y comercio, agricultura, industria, salubridad, ornato y conservación de la zona urbana, tranquilidad pública, escuelas, obras públicas, diversiones y beneficencia.²⁰ Los ayuntamientos no tenían libertad en las acciones de gobierno municipal porque estaban preestablecidas y supervisadas por las autoridades superiores.

A través de las "Ordenanzas Municipales" el control del Ayuntamiento toluqueño por parte de las autoridades centralistas, se hizo más acusado. Cualquier iniciativa o proyecto de obra era supervisado por las autoridades superiores, al grado que el cuerpo edilicio toluqueño pretendió en una ocasión crear sus propias "Ordenanzas Municipales" para reformar la disposición mediante la cual se requería la anuencia del gobierno para realizar obras públicas (ahmt, Actas de Cabildo, libro de 1841, 18 de mayo).

En el aspecto hacendario, la situación era difícil para los ayuntamientos. En primer lugar, la Constitución centralista de 1836 facultaba a la Junta Departamental para imponer algunas contribuciones, además de examinar y aprobar cuentas de la recaudación e inversión de los propios y arbitrios municipales. Asimismo, merced a las "Ordenanzas Municipales" de 1840, los cuerpos municipales, incluyendo el de Toluca, perdieron el control en materia de contribuciones y la facultad de realizar sus propias ordenanzas y presupuestos. En adelante la percepción de rentas se encargó a un depositario, recaudador o tesorero, nombrado directamente por el prefecto, quien actuaba en las cabeceras de los municipios, de acuerdo con los jueces de paz (Salinas, 1996: 51). Aún más, la segunda Constitución centralista de 1843 facultó al poder legislativo –las Asambleas Departamentales– para que legislaran sobre los presupuestos municipales y sobre otros aspectos del quehacer de los municipios (Tena, 1957: 405-436). Esta situación complicó más los problemas recaudatorios del Ayuntamiento de Toluca, enumerados en el periodo federal y que subsistieron durante el centralismo, agravados por la baja en las percepciones en impuestos cobrados por el cuerpo municipal.

Desde finales de 1844, el sistema centralista comenzó a ser atacado a través de pronunciamientos y asonadas. El Plan de la Ciudadela, proclamado el 4 de agosto de 1846 por el general Mariano Salas y el doctor Valentín Gómez Farías, recogía las ideas republicanas y federalistas. El Plan de la Ciudadela atacaba el centralismo y desconocía al gobierno del general Mariano Paredes y Arrillaga. Al triunfo de la Revolución de la Ciudadela se implantó la Segunda República Federal.

En el Departamento de México fueron los prefectos, subprefectos y jefes militares quienes motivaron a los ayuntamientos a unirse de nuevo al federalismo. Pero el Ayuntamiento de Toluca, por iniciativa propia, y con el apoyo de varios vecinos, protestó en 1837 (y luego en 1841) en contra del centralismo, fundamentalmente porque ese sistema propició la concentración de la riqueza nacional en el centro de la república, dejando en la miseria al resto del territorio nacional (Salinas, 2001: 222, 225, 231). Cuando el apoyo al centralismo se diseminó, fue el Departamento de México el que más actas de adhesión presentó para el cambio al sistema federal, como antes lo había hecho con el cambio del sistema federal al central. De las treinta y un actas de adhesión del Departamento de México solo una contó con la intervención del Ayuntamiento: la de Toluca, aquí sí por invitación del prefecto, contando en la sesión respectiva de firma del acta con las autoridades civiles, militares, religiosas y la ciudadanía.

La clara adhesión del Ayuntamiento al federalismo tuvo razones políticas. En primer lugar, durante el centralismo la capital del Departamento de México fue la ciudad de México, hecho que restó poder al Ayuntamiento toluqueño. Después de un periodo de anarquía por las revueltas a favor del federalismo, Toluca volvió a ser la capital del Estado de México. El Ayuntamiento se reorganizó y fortaleció, pudiendo funcionar regularmente. Como asiento de nueva cuenta de los poderes estatales, Toluca fue impulsada por el gobernador en turno, el licenciado Francisco Modesto de Olaguíbel, quien promovió la educación primaria, la reapertura del Instituto Literario y del Hospital de San Juan de Dios, asimismo se realizaron obras de ornato y beneficencia, apoyadas por el gobernador (ahmt, Actas de Cabildo, libro de 1846, 7 de agosto, 22 de septiembre).

En 1847 los ayuntamientos fueron reorganizados según el decreto del 9 de febrero de 1825. De este modo, las atribuciones de los ayuntamientos fueron las mismas que las dispuestas en ese año. Sin embargo, perduraron algunas normas legales decretadas durante el Centralismo; por ejemplo, el manejo de los fondos públicos controlados los ingresos municipales por las autoridades superiores (Salinas 1996: 55). Este hecho no permitió que la hacienda municipal floreciera, como bien lo muestra el caso del Ayuntamiento de Toluca. Con el último gobierno del general Antonio López de Santa Anna, desde mayo de 1853 y hasta agosto de 1855 se da un retroceso en la integración de la red administrativa municipal. Disminuyen drásticamente el número de ayuntamientos y de funcionarios municipales menores. Desaparecieron municipios recién creados y la mayoría de las municipalidades. En su lugar se establecieron jueces de paz o comisarios municipales nombrados por los prefectos. Setenta comisarios municipales, ubicados en los juzgados de paz (antes municipalidades) sustituyeron a los ayuntamientos. (Salinas, 1996: 57). Claramente se trataba de un ataque a los cuerpos municipales y a una centralización del poder, acorde con la tónica del gobierno dictatorial santanista.

En 1854 subsistieron solamente los ayuntamientos de las cabeceras de distrito de Texcoco, Tlalnepantla y Sultepec y, por supuesto, el de Toluca. Estos cuatro ayuntamientos más los dichos setenta comisarios municipales sumaban setenta y cuatro: número de ayuntamientos que ya existían en 1849 (Salinas, 1996: 58). El Ayuntamiento toluqueño siguió funcionando sin interrupción. Todavía en agosto de 1853 se agregaron nuevos miembros a la corporación, dos en calidad de alcaldes y uno de regidor (ahmt, Actas de Cabildo, libro de 1853, 30 de agosto). De cualquier modo existieron restricciones. El 30 de agosto de 1853 el gobernador del Estado, de acuerdo con el decreto del 23 de julio de 1853, expedido por el presidente Antonio López de Santa Anna (Archivo Histórico del Estado de México [ahem], c. 0002-004.5, v. 11, exp. 29), dijo que en los lugares donde hubieran permanecido ayuntamientos debían continuar funcionando los alcaldes en ejercicio de las atribuciones que tenían antes del citado decreto del 23 de julio de 1853; no obstante, el gobierno municipal sería ejercido por los jueces de paz. Así, el gobernador del Estado de México dispuso que el Ayuntamiento de Toluca fuera gobernado por tres jueces de paz, aunque sirvieran como alcaldes por el orden de su nombramiento, y quedó como presidente el que lo era del Ayuntamiento en ese momento (ahmt, Actas de Cabildo, libro de 1853, 30 de agosto).

La drástica reducción de la autoridad municipal en Toluca se vio reflejada en el aspecto político. Hubo una notoria ausencia de los capitulares a las sesiones de cabildo, en ocasiones se encontraban solo dos o tres integrantes en dichas sesiones. También en la tendencia a la baja en los ingresos municipales a inicios de la segunda mitad del siglo xix. En efecto, entre 1850 y 1853, los egresos superaron con amplio margen a los ingresos, profundizando la tendencia descendente anterior. La Gráfica 1²¹ nos muestra la evolución de los ingresos y egresos del Ayuntamiento de Toluca entre 1835 y 1853; en ella puede verse que solo en algunos años la hacienda municipal alcanzó superávit, pero, repetimos, la tendencia dominante fue el déficit. Un análisis más detallado permite identificar tres periodos que siguen comportamientos distintos; el primero va de 1835 a 1837, el segundo de 1838 a 1841 y el tercero de 1842 a 1845. El primer periodo se caracteriza por un movimiento preponderantemente deficitario en las finanzas del Ayuntamiento de Toluca: los ingresos son relativamente bajos comparados con los egresos del mismo periodo. En el segundo se observa claramente el estado superavitario del erario público, al tener ingresos de más del doble que en el periodo anterior, manifestándose una disminución considerable de los gastos. En suma, se da una bonanza en la recaudación, que combinada con la baja en el gasto y permitió un superávit de más del cincuenta por ciento. El tercer periodo es el más estable de los tres, ya que las finanzas se mantienen relativamente constantes, alrededor del equilibrio entre ingresos y egresos. También se observa que la recaudación fue similar a la del primer periodo, es decir, considerablemente menor al periodo anterior; de igual manera, los egresos tuvieron gran variación, ajustándose de cierta manera a los ingresos. De forma simultánea se puede ver el comportamiento de la diferencia entre ingresos y egresos, es decir, la relación déficit-superávit. El comportamiento está ligado al movimiento intermedio de las curvas de ingresos y egresos. A partir de mediados del año 1848 se observan movimientos erráticos en el erario, con una fuerte tendencia deficitaria. Estos movimientos se agravan hasta diciembre de 1851, cuando se alcanza el mayor déficit público del periodo examinado. En los años subsecuentes, las finanzas públicas continúan con la inestabilidad, pero rondando cerca del equilibrio.²²

Gráfica 1

Conclusiones

El marco jurídico-institucional en el que se movió el Ayuntamiento de Toluca, muestra que sus relaciones con los regímenes federalista y centralista puso límites a la autonomía y acción administrativa de los ayuntamientos, entre ellos el de Toluca, a pesar de ser el cuerpo edilicio más importante de la entidad, al menos en el periodo estudiado; el control hacendario se tradujo en un ataque a la autonomía local resumida en el concepto de “policía urbana”: la amplia gama de servicios públicos que el cuerpo edilicio debía otorgar a la población, según el decreto del 23 de mayo de 1813. Asimismo, la “endogamia” de los integrantes no propició un estilo abierto de hacer política municipal y menos la participación masiva de los ciudadanos en los asuntos públicos. Todos estos procesos sometieron a la ciudadanía a una desprotección y al quiebre del valor de la cercanía como elemento clave para la respuesta inmediata, la complicidad más humana y la democracia directa para la resolución de las necesidades colectivas. Sin embargo, no podemos decir que el organismo municipal cedió pasivamente ante esta situación; se dio también un proceso paralelo, aunque no lineal, mediante el cual la corporación municipal luchó contra las autoridades superiores por implantar y ampliar su ámbito privativo de competencia, es decir, asumir la llamada "policía urbana" –la atribución propia del ayuntamiento como administrador de la ciudad– como el eje articulador de la actividad administrativa edilicia.²³ El resultado parece ser disparejo y tendría que evaluarse a fondo mediante más estudios de caso de la actuación práctica del ayuntamiento en asuntos como el otorgamiento de los servicios públicos, la participación ciudadana, entre otros.

Materiales Suplementarios

Archivos

agn (Archivo General de la Nación), Hospital de Jesús, legajo 145, expediente 16, fojas 1-2.

ahmt (Archivo Histórico Municipal de Toluca), Sección Especial.

ahmt (Archivo Histórico Municipal de Toluca) (1814-1853), Actas de Cabildo.

ahem (Archivo Histórico del Estado de México), Sección Gobernación.

ahpjem (Archivo Histórico del Poder Judicial del Estado) (1803-1815), Toluca, Primero Penal.

Impresos

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Constitución política del Estado de México, sancionada por el Congreso Constituyente en 14 de febrero de 1827, y reformada por las leyes constitucionales de 2 de junio de 1831, 20 de mayo de 1833, 12 de mayo de 1834 y 9 de octubre de 1851, (1852),Toluca, Tipografía de J. Quijano.

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Notas

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