SUMARIO

INTRODUCCIÓN. 1. ARTICULACIONES CONCEPTUALES ENTRE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DERECHOS HUMANOS. 2. EL CONCEPTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN POLÍTICAS PÚ- BLICAS. 3. MECANISMOS INSTITUCIONALES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA E INTENSIDADES DE LA PARTICIPACIÓN. 4. CARACTERÍSTICAS CLAVE DE LAS EVALUACIONES DESDE EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS. 4.1. LOS DERECHOS HUMANOS COMO PARÁMETROS DE DESEABILIDAD. 4.2. EVALUACIONES DE ESTRUCTURA, PROCESO Y RESULTADO. 4.3. INCORPORAR INFORMACIÓN CUANTITATIVA Y CUALITATIVA. 4.4. CONTEMPLAR DIFERENTES FUENTES Y PERSPECTIVAS. 5. PROPUESTA DE CRITERIOS PARA EVALUAR MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DESDE EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS. 5.1. CONTENIDO MÍNIMO DE LOS DERECHOS. 5.2. UTILIZACIÓN AL MÁXIMO DE LOS RECURSOS DISPONIBLES. 5.3. IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. 5.4. ACCESO A LA INFORMACIÓN. 5.5. RENDICIÓN DE CUENTAS. 5.6. PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD. 6. MATRIZ DE INDICADORES PARA EVALUAR MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DESDE EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS. CONCLUSIONES. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

INTRODUCCIÓN¹

El derecho a la participación ciudadana se encuentra reconocido en numerosos tratados internacionales de derechos humanos, no solo como un derecho civil y político en sí mismo (ONU [Organización de Naciones Unidas], 1948, 1966; OEA [Organización de los Estados Americanos], 1948), sino también como un estándar transversal y un principio de gestión que debe permear la manera en que los Estados intervienen en la organización de sus políticas a fines de garantizar la diversidad de derechos reconocidos a nivel internacional (Abramovich, 2021).

No obstante, aunque los Estados signatarios de los pactos y protocolos de derechos humanos se encuentran obligados a informar sobre sus avances en materia de derechos ante los organismos de supervisión internacional, no se registran antecedentes que aborden la evaluación de mecanismos institucionales de participación ciudadana desde el enfoque de derechos humanos.

En la bibliografía especializada sobre evaluación de procesos participativos existe un vasto desarrollo de propuestas para evaluar los mecanismos de participación ciudadana desde criterios de calidad democrática. En el año 2006, el Observatorio Internacional de Democracia Participativa (OIDP) elaboró una Guía práctica para la evaluación de procesos participativos, que constaba de una batería de criterios e indicadores para evaluar la calidad democrática de las prácticas participativas impulsadas por los Gobiernos en distintos mecanismos y áreas de políticas. Esta iniciativa luego fue retomada por algunos autores (Jorba et al., 2007; Jorba y Anduiza, 2009; Parés, 2009b; Parés y Castellà, 2009) que, de diversos modos, revisaron y ampliaron los criterios e indicadores establecidos en la guía inicial del OIDP.

En la misma línea, Rodríguez García et al. (2011) elaboraron un esquema para evaluar los presupuestos participativos en la ciudad de Sevilla a partir de criterios que buscaban medir los rendimientos participativos y de agenda-decisorios tomando el género como patrón de comparación y, posteriormente, Ana Ruiz Martínez (2015) desarrolló una propuesta de evaluación de la participación ciudadana en el marco de evaluaciones de carácter integral, que recuperaba aportes de algunos de los estudios anteriormente reseñados (Jorba et al., 2007; Jorba y Anduiza, 2009; Rodríguez García et al., 2011). A decir de la autora, en tales antecedentes se registraba un elevado grado de consenso sobre las dimensiones que evaluar, tales como el diseño del proceso participativo, los participantes, el método y los resultados (Ruiz Martínez, 2015), pero encontramos que el patrón de comparación no emanaba de los principios y estándares del enfoque de derechos humanos.

Por otra parte, al revisar las matrices de indicadores de derechos humanos elaboradas por el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH, 2012) y por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (OEA, 2011, 2015)², detectamos una falencia en la incorporación de criterios e indicadores que permitieran evaluar de manera específica los avances en el derecho a la participación ciudadana en los mecanismos institucionales creados a tal fin. En efecto, las matrices del ACNUDH (2012)incluyeron un conjunto de indicadores para evaluar la participación en los asuntos públicos, pero con un fuerte énfasis en la participación electoral, mientras que la OEA (2011, 2015) incorporó como principio transversal el «acceso a la información y a la participación política», pero los indicadores propuestos se centraron en el acceso a la información y no abordaron de manera específica el derecho a la participación ciudadana.

Este recorrido da cuenta de un área de vacancia en esta materia y de la necesidad de diseñar una propuesta de criterios e indicadores para evaluar los mecanismos de participación ciudadana desde el enfoque de derechos humanos, de manera que posibiliten identificar los avances concretos en el ejercicio de este derecho en el marco de los procesos de monitoreo internacionales.

A partir de ello, nos preguntamos: ¿cuáles son las características definitorias de las evaluaciones con enfoque de derechos humanos que las distinguen de las evaluaciones tradicionales? ¿Cuáles son los criterios o parámetros de deseabilidad en estas propuestas de evaluación? ¿Cómo podrían aplicarse tales criterios en la evaluación específica de mecanismos de participación ciudadana? ¿Qué indicadores podrían construirse para orientar una evaluación en esta dirección?

Para responder a esas preguntas, llevamos a cabo una revisión teórica y normativa mediante la que procuramos articular los principales postulados del enfoque de derechos humanos con formulaciones conceptuales y antecedentes de investigaciones procedentes de los estudios sobre participación ciudadana.

Esto dio como resultado la elaboración de un marco conceptual y operativo para la evaluación de mecanismos de participación ciudadana desde el enfoque de derechos humanos y permitió construir una matriz de indicadores (cuantitativos y cualitativos, objetivos y subjetivos, de estructura, procesos y resultados) para monitorear estas experiencias considerando una serie de principios de derechos humanos acordados internacionalmente (tales como la igualdad y no discriminación, el acceso a la información, la rendición de cuentas, entre otros).

Con este trabajo, buscamos contribuir al desarrollo de un diálogo fructífero entre formulaciones teórico-metodológicas que se encontraban hasta el momento desarticuladas (las evaluaciones de mecanismos de participación ciudadana y las evaluaciones con enfoque de derechos humanos) y aportar en la ampliación de herramientas metodológicas para monitorear estas experiencias en pos de una mayor institucionalidad fundada en derechos.

1. ARTICULACIONES CONCEPTUALES ENTRE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DERECHOS HUMANOS

El enfoque de derechos humanos se presenta como un marco conceptual y de acción para guiar a los Estados en la orientación de políticas que garanticen y resguarden los derechos de las personas, a partir de obligaciones jurídicas impuestas por los tratados internacionales de derechos humanos (Abramovich y Pautassi, 2009).

En ese marco, la participación se constituye, en sí misma, en un derecho civil y político reconocido en numerosos instrumentos internacionales. La Declaración Universal de Derechos Humanos (ONU, 1948) ­establece en su art. 21 el derecho de todas las personas a participar en el gobierno de su país (directamente o por medio de representantes libremente elegidos) y a acceder, en condiciones de igualdad, al desempeño de sus funciones públicas. Por su parte, el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ONU, 1966) reafirma este reconocimiento al establecer que todos los ciudadanos tienen derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; a votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, con voto secreto y sufragio universal, y a tener acceso a las funciones públicas de su país en condiciones de igualdad. A nivel regional, estos derechos políticos se han incluido en el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (OEA, 1948).

El Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) concibe a la participación política como una noción compleja que se manifiesta en «toda actividad de los miembros de una comunidad derivada de su derecho a decidir sobre el sistema de gobierno, elegir representantes políticos, ser elegidos y ejercer cargos de representación, participar en la definición y elaboración de normas y políticas públicas y controlar el ejercicio de las funciones públicas encomendadas a sus representantes» (IIDH, 2001, en Thompson, 2002, p. 84).

Dentro de este gran paraguas de la participación política, Verba y Nie (1972) distinguen la «participación electoral», entendida como la potestad de la ciudadanía de incidir en la elección de sus gobernantes, de la «participación ciudadana», que comprende la incidencia de la ciudadanía en las decisiones que se toman a lo largo de un período de gobierno. A los fines de este trabajo interesa particularmente la segunda, que se corresponde con el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos y que abarca «todos los aspectos de la administración pública y la formulación y aplicación de políticas internacionales, nacionales, regionales y locales, así como la participación en debates públicos y manifestaciones pacíficas» (ONU, 2011, párr. 9).

La distinción entre participación electoral y participación ciudadana remite, a su vez, a las nociones de democracia representativa y participativa, así como a la complementariedad prevista entre ambas en los documentos internacionales de derechos humanos. Thompson (2002) plantea que los derechos humanos incluyen disposiciones esenciales para la vigencia de la democracia, presentes en la figura de los derechos políticos, al tiempo que es el régimen por excelencia en que pueden realizarse los demás derechos humanos. El autor plantea que el elegir y ser elegidos –la práctica de la representación misma– es parte esencial de los derechos políticos y consustancial a la democracia, aunque insuficiente para garantizarla si no se complementa con otros elementos de la participación política, como su carácter inclusivo y participativo. La «inclusión», remitiría al respeto por la diversidad de personas, pueblos, orígenes y contextos, mientras que la adjetivación de la democracia como «participativa» aludiría a la posibilidad de influir en la definición de normas y políticas públicas mediante mecanismos y consultas regulares que permitan a la ciudadanía expresar sus opiniones, exigir acciones o proponer iniciativas (íd.).

En consonancia con ello, algunos autores (Brugué et al., 2003; Brugué, 2018; Monge Lasierra, 2017; Montes de Oca Barrera, 2014) sostienen que la idea de «democracia participativa» se ha profundizado en el debate político y académico a partir de ciertos cuestionamientos a las democracias representativas o, mejor dicho, a lo poco democráticos que mostraron ser algunos Gobiernos democráticos basados en el sistema liberal-representativo. En ese contexto, se argumenta que la democracia participativa apareció como una respuesta a las fallas y debilidades de la democracia representativa tradicional, a la vez que como complementario de ella.

En la misma línea, la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (CLAD, 2009, p. 4) expresa que «los principios democráticos de la representación política deben complementarse con mecanismos de participación de la ciudadanía en la gestión pública, que permitan expandir y profundizar la democracia y su gobernabilidad». Allí también se explicita que la participación ciudadana es un derecho exigible a los poderes públicos, quienes deberán establecer y garantizar los canales para su ejercicio efectivo, en especial de aquellos sectores en condiciones de exclusión y vulnerabilidad social (íd.).

2. EL CONCEPTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN POLÍTICAS PÚBLICAS

Además de su incorporación en el sistema internacional de protección de los derechos humanos, la propuesta de participación ciudadana en políticas públicas ha permeado en las últimas décadas los debates académicos sobre Estado y políticas públicas. Algunos autores (Niremberg, 2003; Rofman y Foglia, 2015) consideran que la participación ciudadana se encuadra y remite al ámbito más amplio de relaciones entre el Estado y la sociedad civil y que, de hecho, «todo el ciclo de las políticas puede ser considerado como un proceso continuo y no compartimentado de participación de la sociedad en las políticas estatales» (Rofman, 2016, p. 15).

Desde el análisis de las políticas públicas, autores como Aguilar Villanueva (2007) y Subirats et al. (2008) las conciben como resultados de procesos conflictivos y controversiales, de disputas de poder y de múltiples interacciones entre actores políticos y sociales. En palabras de Rofman (2016, p. 16): «Entender las políticas públicas como un espacio de interacción entre actores estatales y no estatales, como acciones decididas y gestionadas por actores públicos, privados y sociales, conduce a colocar la cuestión de la participación como un aspecto central del estudio de las políticas estatales».

La participación ciudadana constituiría, de este modo, un espacio de interacción entre Estado y sociedad al que cabría denominar «ámbito público no estatal» (Cunill Grau, 1997), es decir, el espacio de acción de la sociedad en torno a cuestiones de interés público, donde confluyen actores sociales que representan intereses o preocupaciones particulares junto con las instancias estatales de representación de los intereses públicos. Escorel y Moreira (2008, citado en Escorel y Moreira, 2011, p. 986) definen a la participación en políticas públicas como:

Un conjunto de relaciones culturales, sociopolíticas y económicas en las que los sujetos, individuales o colectivos, directamente o por medio de sus representantes, orientan sus objetivos hacia el ciclo de las políticas públicas, procurando participar activamente de la formulación, implementación, implantación, ejecución, evaluación y discusión presupuestaria de las acciones, programas y estrategias que regulan la distribución de los bienes públicos y, por lo tanto, intervienen directamente en los derechos de cada ciudadano.

La «participación ciudadana» puede ser definida, entonces, como toda acción positiva, individual o colectiva, de la ciudadanía que pretende provocar o producir –de forma directa o indirecta– algún tipo de resultado político e incidir en las decisiones y la acción de los gobernantes (Schneider, 2008; Schneider y Welp, 2015). En la misma línea, Marc Parés (2009a) define a la participación ciudadana como «todas aquellas prácticas políticas y sociales a través de las cuales la ciudadanía pretende incidir sobre alguna dimensión de aquello que es público» (p. 17). Así, el concepto de participación ciudadana englobaría al amplio campo de experiencias de incorporación de la ciudadanía en los procesos de políticas públicas, a partir del universo de prácticas de articulación de la sociedad civil con instancias estatales para la decisión y gestión conjunta de los asuntos públicos (Rofman y Foglia, 2015; Rofman, 2016).

3. MECANISMOS INSTITUCIONALES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA E INTENSIDADES DE LA PARTICIPACIÓN

El derecho a la participación ciudadana en la gestión pública se complementa con la obligación de los Estados de establecer mecanismos que hagan posible su ejercicio (CLAD, 2009). Esto supone ­institucionalizar la participación mediante «la inclusión de las prácticas participativas dentro del ámbito de procesamiento de las políticas públicas y, por lo tanto, regulado por las instituciones estatales, quienes establecen los canales y mecanismos de ejercicio de la participación» (Rofman y Foglia, 2015, p. 58). Estas prácticas formales o institucionalizadas de participación pueden integrarse a los mecanismos gubernamentales de toma de decisiones bajo el formato de consejos consultivos, audiencias ciudadanas, presupuestos participativos, planes estratégicos y muchas otras (Font et al., 2000; IIDH, 2017; Parés, 2009a).

Además de esta participación institucionalizada, la ciudadanía puede incluirse en los procesos de formulación de políticas públicas mediante prácticas informales que no se integran en los canales oficiales de toma de decisiones ni son lideradas por el Estado. Allí es posible encontrar un abanico de prácticas que pretenden incidir en el ciclo de políticas públicas desde una posición de autonomía respecto de la Administración pública, entre las que se encuentran las protestas, movilizaciones, manifestaciones y diversas estrategias de acción colectiva (IIDH, 2017; Montes de Oca Barrera, 2014; Parés, 2009a; Parés y Resende, 2009).

A los fines de esta investigación, interesan aquellas acciones ciudadanas que se canalizan a través de mecanismos institucionales o formales de participación ofertados por los propios Gobiernos (Schneider, 2008). Bolos (2003) plantea que en estos dispositivos la relación entre el Estado y la sociedad se inicia como una respuesta desde lo social a una convocatoria realizada por autoridades gubernamentales, en espacios institucionales que estas designan para involucrar a actores de la población en actividades específicas.

Por su parte, Arnstein (1969) propuso clasificar las intensidades participativas de estas experiencias a partir de una «escalera de la participación», compuesta por un gradiente que empieza en información, pasa por comunicación, consulta y deliberación y termina en decisión. En esa clave, el tipo de participación en los mecanismos institucionales puede definirse a partir de dichas intensidades participativas y ser de índole pasiva (cuando se limita a recibir información) o bien consultiva, deliberativa o decisoria, pudiéndose encontrar en un mismo mecanismo diversas combinatorias entre tales modalidades (Schneider y Welp, 2011). Al respecto, Marc Parés (2009a) sostiene que se puede hablar de «participación ciudadana» genuina cuando las experiencias se sitúan en la lógica de la consulta, la deliberación o la decisión, puesto que en la información o comunicación primaría una relación unidireccional entre los actores gubernamentales y sociales, con una limitada capacidad o aspiración de incidencia de la ciudadanía en la esfera pública.

A partir de este recorrido, nos interesa construir criterios para evaluar mecanismos institucionales o formales de participación ciudadana (que se sitúen en la lógica de la consulta, la deliberación o la decisión) desde los principios y estándares del enfoque de derechos humanos. Para ello, abordaremos en el siguiente apartado algunas características clave de las evaluaciones desde este enfoque.

4. CARACTERÍSTICAS CLAVE DE LAS EVALUACIONES DESDE EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS

Para monitorear el cumplimiento de los compromisos estatales en materia de derechos humanos, los ­organismos de supervisión internacional de Naciones Unidas (ACNUDH, 2012) y del Sistema ­Interamericano (OEA, 2011, 2015) han establecido una serie de recomendaciones que buscan orientar la elaboración de los informes periódicos que deben presentar los Estados signatarios de los diversos pactos y protocolos.

A continuación, realizaremos un breve repaso por tales recomendaciones para identificar las características propias de las evaluaciones con enfoque de derechos humanos que las distinguen de las evaluaciones tradicionales. Esto nos permitirá, a posteriori, construir una propuesta de evaluación de los mecanismos de participación ciudadana que se asiente en los postulados centrales de dicho enfoque.

4.1. Los derechos humanos como parámetros de deseabilidad

Las investigaciones evaluativas suponen la realización de un ejercicio comparativo, consistente en identificar los «parámetros de deseabilidad» a partir de los cuales se contrastarán los fenómenos sometidos a evaluación, para luego formular juicios de valor y elaborar recomendaciones que permitan acercar dichos fenómenos a su imagen deseada (Jorba y Anduiza, 2009; Rodríguez García et al., 2011; Sanz, 2011; Serapioni, 2014). En las evaluaciones con enfoque de derechos humanos, tales «parámetros de deseabilidad» emanan de los compromisos asumidos por los Estados en relación con la garantía de los derechos contemplados en los pactos y protocolos. Esto implica incorporar como marco de referencia –conceptual y operativo– de la evaluación a los principios, estándares y obligaciones de cada Estado en materia de derechos humanos, de acuerdo al área de políticas en que se realizará dicha evaluación.

4.2. Evaluaciones de estructura, proceso y resultado

Los organismos de supervisión internacional han propuesto a los Estados organizar la información ­sobre sus avances en materia de derechos en clave de «estructura», «procesos» y «resultados», acorde con el modelo propuesto por Paul Hunt (2003)³, y que luego fue adoptado por el ACNUDH (2012), así como por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH, 2008) y la OEA (2011, 2015).

En el marco de dicho modelo, la información «estructural» buscaría dar cuenta de los compromisos asumidos por los Estados a partir de su base normativa e institucional (esto es, de la naturaleza de su legislación interna y los mecanismos institucionales que promueven y protegen esos derechos); la información «procesual» brindaría datos sobre las políticas, medidas o esfuerzos realizados por los Estados para transformar sus compromisos en resultados concretos, y los «resultados» darían cuenta del estado efectivo de disfrute de los derechos por parte de la población destinataria (ACNUDH, 2012; CIDH, 2008; Hunt, 2003; OEA, 2011, 2015).

4.3. Incorporar información cuantitativa y cualitativa

Los organismos de supervisión internacional también sugieren incorporar información, tanto cuantitativa como cualitativa, en los informes que deben presentar los Estados. En esa línea, afirman que el reto de producir información cualitativa que recupere la perspectiva de los diferentes actores involucrados junto con información estadística –producida a partir de censos, encuestas y registros administrativos– permitiría dotar de mayor amplitud y profundidad a tales procesos evaluativos (ACNUDH, 2012; CIDH, 2008; OEA, 2011).

Concretamente, en Naciones Unidas (ACNUDH, 2012) se plantea que los indicadores de derechos humanos pueden ser cuantitativos (cuando se expresan en forma de índices, números o porcentajes) o cualitativos (cuando expresan información de manera narrativa o descriptiva). A su vez, se argumenta que pueden estar basados en hechos (objetivos) o en juicios (subjetivos), lo cual configuraría las siguientes categorías (tabla 1):

Tabla 1.

Categorías de indicadores utilizados para los derechos humanos

Fuente:Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2012).

Por su parte, la OEA (2011, 2015) diferencia los «indicadores cuantitativos», construidos a partir de información estadística cuantitativamente comprobable y comparable, respecto de las «señales de progreso cualitativas» que, de manera similar a los indicadores cualitativos subjetivos propuestos por el ACNUDH, buscarían captar la definición de la situación que efectúan los actores sociales y el significado que le otorgan a los fenómenos evaluados (Earl et al., 2002; OEA, 2011, 2015).

4.4. Contemplar diferentes fuentes y perspectivas

Para construir información desde el enfoque de derechos humanos que permita responder a la diversidad de indicadores y señales de progreso propuestas, es posible recurrir a una multiplicidad de fuentes y mecanismos de construcción de datos, entre los que se encuentran: registros administrativos, estadísticas, censos, encuestas de percepción y opinión, juicios de expertos (ACNUDH, 2012; OEA, 2015), análisis documental, técnicas observacionales, entrevistas a informantes clave o dinámicas grupales (Yoma, 2022).

Por ejemplo: para responder a los indicadores cuantitativos objetivos (ICO) se puede recurrir a censos, estadísticas y registros administrativos; para abordar los indicadores cuantitativos subjetivos (ICS) es posible acudir a encuestas u otros instrumentos estandarizados; para los indicadores cualitativos objetivos (IQO) se pueden implementar técnicas de análisis documental, y para los indicadores cualitativos subjetivos (IQS) desarrollar entrevistas a informantes clave o dinámicas grupales.

A su vez, para los indicadores subjetivos o basados en juicios (cuantitativos y cualitativos), se ­recomienda incluir como informantes clave tanto a los titulares de deberes pertenecientes al alto funcionariado político, a los equipos técnicos vinculados a la ejecución de las políticas, intervenciones o mecanismos sometidos a evaluación, como a lostitulares de derechos, entre quienes deberán incluirse especialmente las personas y grupos que se encuentren en situaciones de mayor desventaja y vulneración (Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe, 2019).

5. PROPUESTA DE CRITERIOS PARA EVALUAR MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DESDE EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS

Para avanzar en nuestra propuesta de criterios para evaluar los mecanismos de participación ciudadana desde el enfoque de derechos humanos puntualizaremos, en primer lugar, los principios y estándares que constituirán el «parámetro de deseabilidad» de esta evaluación.

Al respecto, tanto Naciones Unidas (ACNUDH, 2012) como el Sistema Interamericano (OEA, 2011, 2015) han identificado una serie de estándares de derechos humanos que actúan a modo de reglas procedimentales o principios de gestión que orientan la manera en que los Estados deben intervenir en la organización de sus políticas para garantizar los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Además, estos estándares se utilizan como regla de juicio sobre cuya base actúan los mecanismos de supervisión y pueden ser utilizados por la ciudadanía para evidenciar y reclamar las manifestaciones de incumplimiento por parte de los Estados (Abramovich, 2006; Pautassi, 2010; OEA, 2015).

A los fines de este trabajo, retomaremos los siguientes estándares de derechos humanos reconocidos por el ACNUDH (2012) y la OEA (2011, 2013, 2015): 1) contenido mínimo de los derechos; 2) utilización al máximo de los recursos disponibles; 3) igualdad y no discriminación; 4) acceso a la información; 5) rendición de cuentas; 6) progresividad y no regresividad.

Con el objeto de aplicar tales estándares en la evaluación de los mecanismos de participación ciudadana, pondremos a dialogar cada uno de ellos con núcleos de discusiones conceptuales en esta materia, lo cual nos permitirá profundizar en la definición de las diferentes dimensiones sometidas a evaluación.

5.1. Contenido mínimo de los derechos

Este estándar establece que los Estados están jurídicamente obligados a realizar medidas afirmativas para garantizar la satisfacción de –por lo menos– niveles básicos de cada uno de los derechos (Pautassi, 2010). En relación al derecho a la participación, esto implica crear y sostener los canales para su ejercicio efectivo, lo cual se conjuga con el requerimiento de estabilidad y permanencia de estos mecanismos que prevé el enfoque de derechos humanos (OEA, 2011, 2015).

En esa línea, García Ceñal (2000) refiere que la formalización o institucionalización de los mecanismos de participación permite otorgar mayores posibilidades de continuidad a estas experiencias y se relaciona con el reconocimiento de la legitimidad a la que se puede apelar en caso de incumplimiento. En concreto, aquí interesaría atender al anclaje institucional de los mecanismos de participación ciudadana tanto en términos normativos (según el tipo de ordenamientos jurídicos que garantizan su estabilidad) como efectivos (a partir del lugar otorgado en la estructura institucional del Estado y de su sostenibilidad en diferentes períodos de gobierno).

Por otra parte, este estándar no solo exige que estos mecanismos existan y se sostengan, sino que puedan activarse regularmente mediante convocatorias realizadas por las agencias estatales competentes, idealmente a partir de plazos, circunstancias y frecuencias establecidas por ley u otros ordenamientos jurídicos (Schneider, 2008; Schneider y Welp, 2015).

5.2. Utilización al máximo de los recursos disponibles

Además de la obligación de adoptar medidas concretas para garantizar los derechos a toda la población, el enfoque de derechos establece el deber de los Estados de utilizar al máximo los recursos disponibles para garantizar tales derechos, sin poder esgrimir la falta de presupuesto como justificación para eludir sus responsabilidades en esta materia (Pautassi, 2010).

En relación con el derecho a la participación ciudadana, esto supone que los Estados deben destinar partidas presupuestarias específicas para garantizar el funcionamiento y sostenibilidad de los mecanismos de participación, en las que se incluya la asignación de recursos materiales y técnicosadecuados y suficientes que permitan construir viabilidad para el desarrollo de sus funciones (OIDP, 2006; Parés, 2009b).

5.3. Igualdad y no discriminación

La igualdad y no discriminación es una piedra angular en el sistema internacional de protección de los derechos humanos, reconocida en todos los tratados internacionales e invocada como tema central en varias convenciones específicas (ACNUDH, 2012; OEA, 2015). Al proclamar que todas las personas son iguales en dignidad y derechos, la Declaración Universal de Derechos Humanos condena la discriminación por una serie de motivos no exhaustiva, entre los que se encuentran la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la posición económica, el nacimiento o cualquier otra condición (ONU, 1948, arts. 1 y 2). Para definir qué se entiende por «discriminación», el ACNUDH (2012, p. 92) plantea:

En general, se entiende que la palabra «discriminación», tal y como se utiliza en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos, implica toda distinción, exclusión, restricción o preferencia u otro trato diferenciado basado directa o indirectamente en los motivos expresamente prohibidos y que tiene la intención o el efecto de anular o dificultar el reconocimiento, el disfrute o el ejercicio en condiciones de igualdad por todas las personas de todos los derechos humanos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales.

La «discriminación directa» se produciría cuando alguien recibe un trato menos favorable de manera injustificada y vinculada a uno de los motivos prohibidos (por ejemplo, denegar el acceso a un mecanismo de participación ciudadana a una persona con discapacidad), mientras que la «discriminación indirecta» se traduce en la existencia de leyes, procedimientos, políticas o programas en apariencia neutros, pero que perjudican de modo diferencial a un grupo poblacional (por ejemplo, admitir en estos mecanismos a personas con movilidad reducida, pero no contar con ascensores que les permitan acceder a los espacios de reunión) (ACNUDH, 2012; OEA, 2021; ONU, 2018a).

La prohibición de discriminación se constituye, así, en una obligación de efecto inmediato que exige a los Estados la adopción de medidas positivas para reducir las desventajas estructurales y garantizar la inclusión de grupos sociales tradicionalmente discriminados (Abramovich, 2006; OEA, 2015; Pautassi, 2010).

Esto nos lleva a retomar como un aspecto central en los debates sobre participación ciudadana al carácter inclusivo o excluyente de los mecanismos de participación. En efecto, hay autores que advierten que las desigualdades sociales se trasladan al espacio público en forma de desigualdades políticas (Font et al., 2000; Rodríguez García et al., 2011), lo cual es graficado de manera elocuente por Canal (2014, p. 38) al referir que: «Se constata una clara desigualdad en la participación, desigualdad que está socialmente estructurada, porque los hombres suelen participar claramente más que las mujeres, las personas mayores más que las jóvenes, los autóctonos más que los inmigrantes y la gente de clase media-alta, que se suele corresponder con gente de nivel formativo alto, más que la de clase media-baja o baja».

Esto implica considerar, por un lado, los mecanismos de selección y designación de las organizaciones o personas participantes, de manera que impulsen y promuevan activamente la inclusión de grupos subrepresentados o de personas cuyas voces suelen quedar excluidas de la deliberación pública (Parés, 2009b; Serapioni, 2010). En el campo de los derechos humanos, se establece la posibilidad de instrumentar medidas específicas (a modo de cupos o criterios de prioridad durante los procesos de selección/designación) en favor de grupos subrepresentados, con el fin de acelerar o lograr su igualdad de hecho con las demás personas (ONU, 1979, 2006). Además, se prevé que los Estados puedan identificar o remover los obstáculos y barreras de acceso durante el proceso de postulación y durante todo el desarrollo de la experiencia participativa, mediante ajustes y estrategias adaptadas a las necesidades de los diferentes grupos en condiciones de desventaja estructural (ONU, 2018b).

Por otro lado, el estándar de igualdad y no discriminación en los mecanismos institucionales de participación nos lleva a contemplar las posibilidades de participación igualitaria o equitativa de quienes efectivamente llegan a conformar tales organismos. Allí, se requiere crear condiciones de equilibrio e igualdad formal en las formas de «voz institucionalizada» para evitar que se produzca una captura de la participación o del uso de la palabra por parte de aquellos que, habitualmente, cuentan con mayores recursos económicos, políticos, técnicos, de relaciones o de información (Montes de Oca Barrera, 2014). Para paliar esas desigualdades participativas, algunos autores recomiendan implementar técnicas y métodos específicos orientados a reducirlas, entre los que se encuentran: la existencia de moderadores en los debates, técnicas de trabajo en grupo que promuevan la participación de todos sus integrantes (OIDP, 2006; Parés, 2009b) o, incluso, retirar momentáneamente la palabra a actores que tienen excesivo protagonismo para darla a otros actores que habitualmente carecen de él (Canal, 2014).

5.4. Acceso a la información

El acceso a la información es reconocido a la vez como un derecho⁴ y como una herramienta para ejercer otros derechos⁵. El derecho de la ciudadanía a acceder a información disponible, comprensible, suficiente y de calidad se corresponde con el deber de los Estados de producir esa información bajo resguardos metodológicos de calidad y validez y difundirla mediante mecanismos y procedimientos transparentes que garanticen su acceso efectivo (ACNUDH, 2012; OEA, 2011; Pautassi, 2010).

Desde el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur (Rossi y Moro, 2014) sostienen que el derecho a la información es vital para el funcionamiento y preservación del sistema democrático, así como para instrumentar procesos participativos de diseño, planificación y monitoreo de políticas públicas. De igual modo se pronuncia la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (CLAD, 2009, p. 12) al explicitar que «el acceso a la información es un derecho que sustenta el adecuado funcionamiento de la democracia puesto que es condición para garantizar otros derechos y, en particular, el de participación ciudadana en la gestión pública». En efecto, en los debates conceptuales ­sobre participación ciudadana, existe acuerdo en considerar la información como una condición y un requisito ­previo para que la participación sea posible (Font et al., 2000; Parés, 2009b; Schneider, 2008).

Para ello, se requiere –en primer lugar– que la ciudadanía pueda acceder de manera oportuna a información sobre la convocatoria para conformar los mecanismos de participación ciudadana mediante la implementación de estrategias de difusión amplias, claras, con lenguajes, plazos y formatos que resulten accesibles a los distintos sectores u organizaciones potencialmente interesadas, de manera que la falta de información no se convierta en una barrera para ejercer este derecho (Centro de Estudios Legales y Sociales, 2012).

A su vez, resulta imprescindible que los integrantes de tales mecanismos puedan acceder a información sobre los temas sometidos a deliberación, que les permita construir opiniones suficientemente informadas y reflexionadas al momento de opinar y decidir (Font et al., 2000; OIDP, 2006).

Para garantizar este acceso a la información en los mecanismos de participación, se plantea que debería brindarse información actualizada, suficiente, clara, útil, plural y de calidad (OIDP, 2006; Parés, 2009b; Parés y Castellà, 2009). A su vez, se enfatiza que deberían implementarse canales⁶, formatos⁷ y lenguajes⁸ de comunicación que resulten adecuados para llegar a todos los potenciales participantes, de manera que todos puedan estar al corriente del proceso participativo y acceder a toda la información que les permita participar en condiciones de igualdad (OIDP, 2006; Parés, 2009b; Parés y Castellà, 2009).

Por supuesto, también se requiere que las personas puedan acceder a la información con antelación suficiente para poder analizarla y formarse una opinión fundada que les permita realizar contribuciones significativas en el marco del proceso participativo (ONU, 2018b). Este aspecto se profundiza en el caso de algunos mecanismos institucionales de participación (como los consejos consultivos) donde se desarrolla una participación de tipo colegiada e indirecta, en la que unas cuantas personas opinan, deliberan y proponen en nombre de sus respectivos grupos de interés. Allí resulta deseable que la información se envíe con antelación suficiente para que los representantes de cada organización puedan, además, trasladarla al resto de sus compañeros, generar un debate interno y volver al proceso con las aportaciones de su espacio de referencia (OIDP, 2006; Parés, 2009b; Parés y Castellà, 2009).

5.5. Rendición de cuentas

La rendición de cuentas se constituye en un estándar de derechos humanos que obliga a los Estados a informar sobre sus acciones a toda la ciudadanía y a organismos de supervisión nacional e internacional, con el objeto de posibilitar la evaluación, fiscalización y control de sus políticas e intervenciones y promover la transparencia de las acciones de gobierno (Abramovich, 2006; ACNUDH, 2012; Thompson, 2002).

En los mecanismos de participación ciudadana esto se traduciría, por un lado, en el deber de los agentes estatales de informar explícitamente a los participantes del proceso acerca del modo en que se tuvieron en cuenta sus opiniones, así como las conclusiones, consideraciones y razonamientos derivados de los procesos participativos (ONU, 2018b). Además, requiere de la realización de devolucionesacerca del modo en que se implementaron (o no) las propuestas emergentes de este proceso y sus alcances en la formulación e implementación de políticas públicas (OIDP, 2006; Parés, 2009b; Parés y Resende, 2009).

En relación con ello, el Observatorio Internacional de Democracia Participativa (OIDP, 2006) plantea que las Administraciones públicas deben prever una devolución de los resultados producidos en estas instancias para que los participantes puedan conocerlos, validarlos y dar por finalizado el proceso respecto de cada una de las acciones sometidas a deliberación. Marc Parés (2009b, p. 19) considera esta práctica como «un elemento fundamental de transparencia para garantizar la legitimidad de los procesos participativos e incrementar la confianza de la ciudadanía en las instituciones».

Otra dimensión del principio de rendición de cuentas en materia de participación ciudadana se vincula al deber de los Estados de producir y sistematizar información sobre estas experiencias (a través de informes, memorias, evaluaciones, etc.) que permita conocer su desarrollo, su evolución, sus resultados y sus alcances (Escorel y Moreira, 2011). Este deber se complementa con la obligación de promover la publicidad de esa información mediante canales y formatos accesibles a la ciudadanía, así como remitirla a los mecanismos de rendición de cuentas a nivel nacional (tales como instituciones nacionales de derechos humanos) e internacional (como los sistemas de monitoreo de los pactos y protocolos) (Abramovich, 2006).

5.6. Progresividad y no regresividad

El estándar de progresividad y no regresividad del enfoque de derechos humanos promueve que los países avancen de manera progresiva y continuada en sus políticas hacia la realización completa de los derechos reconocidos en los pactos y protocolos internacionales. Esta obligación de progresividad descalifica la inacción e invalida las medidas regresivas, en tanto prohíbe que los Estados desarrollen normas, políticas, programas o acciones de gobierno que empeoren los niveles de protección de los derechos vigentes o que supriman, deroguen o restrinjan derechos acordados en una normativa anterior (OEA, 2005; Pautassi, 2010).

A los fines de la evaluación de los mecanismos de participación ciudadana, este estándar se constituye en un principio transversal que supone la realización de evaluaciones periódicas que permitan construir información diacrónica respecto de cada uno de los estándares y dimensiones referidas anteriormente y poder, así, ponderar sus avances, estancamientos o retrocesos en materia de derechos en diferentes períodos sociohistóricos.

6. MATRIZ DE INDICADORES PARA EVALUAR MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DESDE EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS

A partir del recorrido realizado en el apartado anterior, en el que identificamos los diferentes estándares de derechos humanos y el modo en el que podrían aplicarse en la evaluación de mecanismos de participación ciudadana, diseñaremos a continuación una propuesta de matriz de indicadores (tabla 2) que organizará tales estándares con sus respectivas dimensiones en clave de estructura, procesos y resultados y acompañará a cada uno de ellos con indicadores cuantitativos objetivos (ICO), indicadores cuantitativos subjetivos (ICS), indicadores cualitativos objetivos (IQO) e indicadores cualitativos subjetivos (IQS).

Tabla 2.

Matriz de indicadores para evaluar los mecanismos de participación ciudadana desde el enfoque de derechos humanos

Tabla 2.

Matriz de indicadores para evaluar los mecanismos de participación ciudadana desde el enfoque de derechos humanos

Fuente: elaboración propia.

La elaboración de esta matriz de indicadores no pretende en modo alguno ser una propuesta ­exhaustiva, sino apenas ilustrativa del modo en que podrían construirse, combinarse y complementarse distintos tipos de indicadores (cuantitativos y cualitativos, objetivos y subjetivos) para abordar diferentes dimensiones de los estándares de derechos humanos considerados y organizar la información sobre el cumplimiento del derecho a la participación ciudadana en clave de estructura, procesos y resultados. Además, aunque no fue incluido en la tabla 2, es preciso aclarar que, para responder a los diferentes indicadores, podrían implementarse distintas técnicas de construcción de datos e incorporar perspectivas de actores diversos en el marco de estos procesos evaluativos, tal como fue recomendado por los organismos de supervisión internacional de Naciones Unidas y del Sistema Interamericano.

Así, por ejemplo, la información estructural (vinculada a la base normativa e institucional de estos mecanismos) podría ser construida mediante un análisis documental que indague acerca de la existencia y carac­te­rísticas de las disposiciones reglamentarias relativas a las diferentes dimensiones consideradas (IQO) o al presupuesto y a los recursos previstos para garantizar el funcionamiento de estos mecanismos (ICO). A su vez, eso no anula la posibilidad de incorporar también información subjetiva que permita indagar en las percepciones (IQS) del alto funcionariado político respecto de lo dispuesto a nivel normativo o en el grado de satisfacción (ICS) sobre tales aspectos por parte de los participantes del proceso, los cuales podrían construirse –respectivamente– mediante entrevistas y encuestas.

Del mismo modo, a nivel de los procesos –esto es, de las políticas, medidas o esfuerzos realizados por los agentes gubernamentales–, podríamos apelar a registros administrativos que permitan conocer el grado de ejecución presupuestaria en estos mecanismos (ICO), los criterios de selección de las personas u organizaciones postuladas (IQO) o, incluso, realizar grupos focales con integrantes de los equipos técnicos para indagar acerca de sus percepciones sobre estos procesos (IQS) o encuestas que permitan ponderar el grado de acuerdo de los participantes (ICS) con la manera en que se implementaron esas acciones.

Por su parte, dado que la información sobre resultados busca dar cuenta del estado efectivo del disfrute de derechos por parte de la población destinataria, resulta de particular interés conocer las perspectivas de los participantes respecto de los fenómenos sometidos a evaluación, mediante información subjetiva ­construida, por ejemplo, a través de dinámicas grupales o técnicas observacionales (IQS) o bien mediante encuestas de opinión o percepción (ICS). De manera complementaria, se podría apelar a estadísticas o registros administrativos que permitan conocer aspectos objetivos vinculados al ejercicio de estos derechos, tales como la proporción de participantes en situación de desventaja estructural que se incluyeron en estos mecanismos (ICO) o las características de la información sobre este organismo disponible a la ciudadanía (IQO).

En suma, consideramos que la riqueza de esta matriz radica en ofrecer un panorama de las múltiples combinaciones que podrían articularse para abordar cada uno de los estándares y dimensiones relativas al derecho a la participación ciudadana mediante indicadores cuantitativos y cualitativos, objetivos y subjetivos, organizados en clave de estructura, proceso y resultados, y susceptibles de construirse a partir de múltiples fuentes y de las diversas perspectivas de los actores involucrados.

Su principal limitación, no obstante, radica en que esta multiplicidad de combinaciones posibles resulta potencialmente inabordable en términos exhaustivos en una única matriz y, por tanto, solo podemos ofrecer una primera aproximación que luego deberá adaptarse, precisarse y reinventarse de manera situada en función de los requerimientos singulares de cada evaluación.

CONCLUSIONES

En este trabajo nos hemos propuesto construir criterios e indicadores para evaluar mecanismos de participación ciudadana desde el enfoque de derechos humanos mediante una formulación teórico-metodológica que buscó conjugar los elementos centrales de las evaluaciones desde este enfoque junto a desarrollos conceptuales provenientes de los estudios teóricos sobre participación ciudadana.

Como principal producto elaboramos una matriz de indicadores (tabla 2) que ha incorporado: los principales estándares de derechos humanos propuestos por el ACNUDH (2012) y la OEA (2011, 2015); las dimensiones mediante las cuales se materializarían dichos estándares dentro de los mecanismos de parti­cipación ciudadana (construidas a partir de una revisión de literatura específica en esta materia); una propuesta de indicadores (cuantitativos y cualitativos, objetivos y subjetivos) organizados en clave de estructura, procesos y resultados, acorde con las recomendaciones realizadas por los organismos de supervisión internacional. Con esta configuración, nuestra matriz admitiría la incorporación de diferentes perspectivas y fuentes de ­información para evaluar si los progresos, estancamientos o retrocesos con relación a este derecho se producen en la legislación y los mecanismos institucionales (indicadores estructurales), en las políticas o medidas implementadas (indicadores de proceso) o en el estado de disfrute de los derechos por parte de la población destinataria (indicadores de resultados).

Como referíamos anteriormente, esta herramienta metodológica no agota la multiplicidad de indicadores que podrían diseñarse para evaluar cada uno de los estándares y dimensiones identificadas, sino que se constituye en una primera propuesta para orientar los procesos de evaluación en este ámbito, los cuales deberán planificarse considerando los requerimientos particulares de cada evaluación, los diferentes entornos político-institucionales y las fuentes de información disponibles en cada momento. Como se planteaba en los preliminares de la Guía práctica para la evaluación de procesos participativos del OIDP (2006, p. 7), «se hace difícil pensar en una propuesta apriorística y descontextualizada, que sirva para todos y en todo momento». Y en esa línea compartimos con Jorba y Anduiza (2009) que la intencionalidad de estas guías y propuestas radica en brindar herramientas para que los evaluadores puedan escoger en cada caso y de acuerdo a las necesidades de su investigación aquellos criterios e indicadores que consideren más pertinentes para responder a sus objetivos.

Esta salvedad no excusa a los Estados de su deber de producir información continua sobre sus avances en materia de derechos y de rendir cuentas a los organismos nacionales e internacionales competentes. Por el contrario, desde el Sistema Interamericano se establece que, si los Estados no disponen de información para realizar estas evaluaciones, deberán arbitrar los mecanismos institucionales para producirla y adaptar progresivamente sus sistemas de información hasta incorporar aquellos indicadores y fuentes de recolección que les permitan cumplir con sus compromisos (OEA, 2015).

Con todo, esperamos que esta matriz de indicadores pueda contribuir a la evaluación de los mecanismos de participación ciudadana en el marco de los procesos de monitoreo de derechos humanos y que se encuentre a disposición de los Estados y de los organismos de supervisión internacional para orientar la construcción de información en relación con el cumplimiento de este derecho. Además, consideramos que podría constituirse en un insumo para realizar evaluaciones periódicas alternativas por parte de las organizaciones y actores sociales que conforman estos mecanismos, como modo de evidenciar los avances, estancamientos o retrocesos en clave de derechos y reclamar a los Estados en casos de incumplimiento.

Para finalizar, esperamos haber contribuido en el desarrollo de un diálogo fructífero entre formulaciones conceptuales y normativas (provenientes de la academia y de los organismos internacionales) que se encontraban hasta el momento desarticuladas y abonar al desarrollo de un terreno fértil de investigaciones (empíricas y teóricas) en el cruce entre estos dos campos temáticos: las evaluaciones con enfoque de derechos humanos y las evaluaciones de procesos participativos.

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Notas

Notas de autor

Licenciada y doctora en Psicología por la Universidad Nacional de Córdoba (UCN, Argentina). Becaria postdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) en el Instituto de Investigación y Formación en Administración Pública (IIFAP) de la Facultad de Ciencias Sociales (UNC). Profesora asistente por concurso de la cátedra Psicología Sanitaria en la Facultad de Psicología (UNC). Integrante del Observatorio de Salud Mental y Derechos Humanos de Córdoba.